Apelação Cível Nº 5005023-78.2011.4.04.7121/RS

RELATÓRIO

Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal em face de N. D. O. R., C. R. R. (ambos sócios administradores do estabelecimento), Nercy de O. Rodrigues & Filho LTDA (estabelecimento), Município de Xangri-lá e Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luis Roessler - FEPAM, com pedido de tutela de urgência, que objetiva a demolição de estabelecimento comercial, localizado na Avenida Beira Mar, nº 31, no Balneário de Atlântida, no Município de Xangri-lá, edificado inteiramente na praia (bem público de uso comum do povo) e sobre área de dunas/restinga em área de preservação permanente (sobre dunas frontais, com a retirada destas), sem licenciamento ambiental e sem autorização da União. Formula pedidos de condenação solidária dos réus pessoas físicas e jurídicas nas seguintes obrigações de fazer e de pagar: (a) a demolição das edificação questionada, juntamente com todas as instalações existentes; (b) a remoção de todos os materiais e entulhos decorrentes da demolição constante no item anterior, devendo depositá-los em local indicado pelo órgão ambiental competente; (c) a elaboração, obtenção de aprovação e execução de um Projeto de Recuperação de Área Degradada (PRAD) no local em que será efetuada a demolição e correspondente retirada de entulhos, com vistas à restauração integral do meio ambiente afetado ao nível mais próximo do seu estágio natural antes da degradação causada; (d) indenização pelos danos extrapatrimoniais provocados, na medida de sua concorrência para os resultados lesivos, em valor a ser arbitrado pelo Juízo e destinado ao Fundo de Reparação de Interesses Difusos Lesados (art. 13 da Lei nº 7.347/85), com especial determinação de que o montante seja exclusivamente aplicado na preservação ambiental das APPs situadas na área de dunas/restinga do Litoral Norte do Estado do Rio Grande do Sul, bem como a doação de materiais e equipamentos ao Batalhão da Polícia Ambiental da Brigada Militar com atuação no litoral norte, no montante de R$ 10.000 (dez mil reais); (e) a condenação do Município ao cancelamento definitivo de eventuais alvarás relacionados ao imóvel e à atividade em causa, a inclusão nos Planos de Manejo de Dunas do Município de projetos para contenção da migração das areias em direção à área dos equipamentos urbanísticos e residenciais, executando-os nos termos de aprovação da FEPAM, além do dever de fiscalizar a área em questão, a fim de evitar quaisquer formas de ocupação ou outras intervenções no local; (f) e a condenação da FEPAM a acompanhar e fiscalizar o cumprimento de todas as medidas estabelecidas no PRAD.

Afirma que a presente ação é embasada no Inquérito Civil Público nº 1.29.000.001577/2011-26, instaurado de ofício pelo MPF com base em vistoria realizada pela Assessoria Pericial da PR/RS em conjunto com o IBAMA, através da qual foi constatada infração contra o meio ambiente diante da existência de um restaurante comercial denominado “Bar do Tato”, localizado sobre área de dunas primárias, (Avenida Beira Mar, nº 31, no Balneário de Atlântida, Município de Xangri-lá/RS, aproximadamente nas coordenadas geográficas -29.781180ºS, -50.023387ºW Datum Córrego Alegre/UTM 22J Lat.0594403, log.6705100).

O IBAMA informou seu desinteresse em integrar o feito (ev. 07).

Intimada, a UNIÃO manifestou ter interesse em participar do processo na qualidade de litisconsorte  do MPF (ev. 09).

O processo foi suspenso, diante do ajuste entre as partes em processos análogos ao presente para realização de relatório referente às construções existentes na faixa costeira do litoral norte (ev. 37).

Na decisão do ev. 193, este Juízo fixou a competência federal diante da demonstração de que o estabelecimento encontra-se em terreno de marinha, deferiu parcialmente o pedido de tutela de urgência, determinando aos proprietários o impedimento de realizar quaisquer obras que ampliem a área útil do estabelecimento e residência.

Sobreveio sentença nos seguintes termos:

Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido inicial, encerrando a fase de conhecimento com resolução de mérito (art. 487, I, do CPC), para condenar, solidariamente, os réus Município de Xangril-lá, FEPAM, C. R. R., Nercy de O. Rodrigues & Filho LTDA e N. D. O. R. nas seguintes obrigações de fazer e de pagar:

(a) a demolição da construção do estabelecimento comercial “Bar do Tato”, localizado na Avenida Beira Mar, nº 31, no Balneário de Atlântica, Muncípio de Xangri-la/RS,situado em APP/terreno de marinha, juntamente com todas as instalações lá existentes;

(b) a remoção de todos os materiais de demolição e de todos os entulhos decorrentes, devendo depositá-los em em local indicado pelo órgão ambiental competente;

(c) a elaboração, obtenção, aprovação e execução do PRAD no local em que será realizada a demolição e correspondente retirada dos entulhos, promovendo a recuperação das dunas primárias, reposição da vegetação nativa, retirada de espécies exóticas e demais medidas indicadas, com vistas à restauração integral do meio ambiente no local afetado ao nível mais próximo do seu estágio natural antes da degradação causada, de conformidade com os termos e prazos estabelecidos no PRAD;

(d) o cancelamento definitivo, pelo Município de Xangri-lá, de eventuais alvarás relacionados ao imóvel e às suas atividades;

 (e) a inclusão, pelo Município de Xangri-lá, de projetos para contenção da migração das areias em direção à área dos equipamentos urbanísticos e residências nos Planos de Manejo de Dunas do Município, executando-os nos termos da aprovação pela FEPAM; 

(f) o pagamento de sanção pecuniária, solidariamente pelos réus C. R. R., Nercy de O. Rodrigues & FIlho LTDA e N. D. O. R., consistente no pagamento da compensação por danos morais coletivos no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), nos termos da fundamentação, dos quais R$ 10.000,00 (dez mil reais)  serão destinados ao Fundo de Reparação de Interesses Difusos Lesados (art. 13 da Lei nº 7.347/85) e exclusivamente aplicado na preservação ambiental das APP situadas na área de dunas/restinga/cordão de dunas do litoral norte do Estado do Rio Grande do Sul, e R$ 10.000,00 (dez mil reais) serão destinados à doação de materiais e equipamentos ao Batalhão da Polícia Ambiental da Brigada Militar com atuação no litoral norte;

(g) a condenação da FEPAM a acompanhar e fiscalizar o cumprimento de todas as medidas estabelecidas no PRAD.

Após o trânsito em julgado, expeça-se mandado de demolição.

Sem condenação em honorários, com fulcro na Lei 7.347/85, artigo 18, entendendo-se que, "por uma questão de absoluta simetria, os réus também não devem ser condenado em honorários" (TRF4, AC 5021259-23.2015.404.7200, QUARTA TURMA, Relatora LORACI FLORES DE LIMA, juntado aos autos em 24/08/2017; TRF4, EINF 5009591-65.2014.404.7208, SEGUNDA SEÇÃO, Relator LUÍS ALBERTO D'AZEVEDO AURVALLE, juntado aos autos em 03/07/2017; STJ, AgInt no AREsp 996.192/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/08/2017, DJe 30/08/2017).

Sentença não sujeita a reexame necessário.

Apelou o MPF requerendo a majoração da indenização fixada a título de dano materiais e extrapatrimoniais coletivos, fixados no montante de R$ 20.000,00 (vinte mil reais). Afirma que a sentença merece reforma neste aspecto, na medida em que o valor fixado se mostra demasiadamente baixo frente aos impactos negativos causados pela ocupação do Bar do Tato (que ocupou irregularmente APP de restinga fixadora de dunas por quase 50 anos). Sustenta que Durante todo o período da atividade – ilícita, do ponto de vista ambiental, desde a sua origem – houve sucessivos danos, com impedimento de regeneração e reprodução da flora e da fauna, bem como danos não calculáveis sobre a movimentação das dunas, o que atinge, mesmo que indiretamente, toda a coletividade.Aliado a isso, é importante destacar que houve a indevida privatização de bem público, de uso comum do povo, localizado na Zona Costeira e pertencente à União, sem nenhuma contraprestação/pagamento de taxa de ocupação, configurando-se como típica ocupação clandestina/irregular. Argumenta que,  a maioria dos municípios do Litoral Norte realiza licitação para permissão de uso dos espaços públicos destinados aos quiosques, sendo que, para tanto, os interessados devem oferecer proposta financeira ao respectivo ente público, variando o valor de acordo com a localização da área a ser ocupada pelo estabelecimento. E que, embora não seja possível mensurar o lucro auferido pelos proprietários do estabelecimento comercial durante todo o tempo em que o negócio foi explorado, não é crível que este lucro não ultrapasse, em muito, os vinte mil reais. Além disso, defende que a indenização pelos danos extrapatrimoniais deve levar em conta o caráter educativo e de adequação da conduta, buscando evitar que ocorra futuramente o mesmo fato. Portanto, imperioso que o quantum retrate valor que iniba novas práticas ilícitas em detrimento do meio ambiente. Argumenta que, apesar de julgar procedentes os pedidos, inclusive reconhecendo a responsabilidade dos entes públicos pelos danos e mencionando expressamente que a condenação dos réus é solidária, o juízo a quo deixou de reconhecer a solidariedade no que diz respeito à responsabilidade do Município de Xangri-Lá e da FEPAM ao pagamento da indenização pelos danos materiais e morais coletivos. Alega que o Município de Xangri-Lá foi omisso ao não proteger e não evitar o dano ambiental proveniente da ocupação irregular sobre área de preservação permanente em seu território, descumprindo sua obrigação de zelo e proteção do meio ambiente, obrigação que lhe é imposta constitucional e legalmente (art. 23, VI e art. 30, VIII, ambos da Constituição Federal, e art. 11, § 4º, da Lei nº 9.636/98). Se não bastasse isso, o Município também cadastrou o imóvel em seus registros fazendários e concedeu alvarás de localização para funcionamento do estabelecimento, auferindo os rendimentos daí decorrentes. E que a FEPAM, da mesma forma, mesmo ciente das irregularidades e dos impactos negativos causados pelo Bar do Tato, não promoveu as medidas administrativas que lhe competiam, tais como a autuação e determinação para retirada da edificação, a aplicação de multa, o embargo das atividades e outras providências para buscar a restauração ambiental. Portanto, requer a condenação solidária dos entes públicos ao pagamento da indenização pelos danos materiais irreparáveis e extrapatrimoniais coletivos. 

Apelou, também, NERCY DE O. RODRIGUES & FILHO LTDA, sustentando que a interpretação do nobre expert não levou em conta que as normas mencionadas não devem retroagir em prejuízo do direito adquirido pelo réu. Portanto, em vista dos princípios da irretroatividade das normas e do direito adquirido, eis que comprovado que o apelante possuía autorização da Municipalidade para explorar comercialmente o local desde o ano de 1967, as restrições aplicáveis à vedação ou não da ocupação da área objeto destes autos e dos processos conexos, deve ser analisada nos termos da redação original da Lei 4.771/1965, a qual não estabelecia limites mínimos, como faz a Resolução CONAMA 303/2002, e sequer conceituava 'área de preservação permanente', prevendo, como dito, apenas a proteção permanente de 'florestas e demais formas de vegetação', dependendo do local no qual situadas.

O Município de Xangri-lá apelou arguindo, preliminarmente, cerceamento de defesa, sustentando que o juízo de primeiro grau ceifou a participação deste Município na fase probatória, diminuindo a capacidade deste em influenciar a sentença, razão pela qual deve ser anulada. Afirma que a prova testemunhal foi negada, sob a argumentação de que a municipalidade pretendia tão somente comprovar as atitudes que vinha tomando acerca dos “quiosques” à beira-mar, quando na verdade a prova testemunhal tinha por objetivo comprovar que a edificação do “Bar do Tato” data de antes do Código Florestal de 1965 (assim como alegado nos eventos 177 e 190) e que este é ponto turístico-tradicional no Município há gerações e exerce grande papel turístico e cultural para o Balneário de Atlântida. O prejuízo criado fica evidente quando se observa as razões de decidir na sentença, quail seja: de que não há nos autos prova de que  o Bar do Tato tenha sido construído anteriormente às normas ambientais impeditivas. Ademais, alega o Município de Xangri-Lá, que requereu no ev. 362 a intimação do perito para prestar esclarecimentos, visto que este foi elaborado com base em legislação superveniente à construção do empreendimento e, em razão disso, mas que tal requerimento também foi negado pelo juízo de primeiro grau (ev. 365). Defende que o estabelecimento em tela foi construído em 1958, conforme manifestação da Sec. de Turismo de Xangri-Lá e notícia do Jornal Zero Hora (ev. 177, Procadm13, página 1; ev. 177, out11, página 1). E que na época sequer existia, assim, Código Florestal (Lei 4.771/1965), não havendo que se falar em infração a normas ambientais quando da edificação do prédio. Ademais, quando a redação original da Lei 4.771/1965 (antigo Código Florestal em sua redação anterior à MP nº 2166-67/2001) entrou em vigor, não havia o conceito de área de preservação permanente – APP e, consequentemente, as dunas costeiras não eram protegidas pela legislação. Giza, ademais, que não há provas nos autos que comprovam a existência de dunas no local quando da construção do prédio em tela. Destarte, não houve contraposição às fotos arroladas ao ev. 177, foto4, página 1; ev. 177, foto 5, página 1; ev. 190, out7, página 1 e ev. 190, out8, página 1, que, visivelmente, demonstram ausência de dunas no fim da década de 50. Ante o exposto, pugna pela reforma da sentença, para que se julgue a ação totalmente improcedente. Argumenta que há verdadeira ponderação de valores no presente caso - de um lado,  a proteção ambiental (art. 225, da CF) e, de outro, a proteção ao patrimônio histórico-cultural da cidade (art. 215, da CF). E que, o laudo pericial demonstrou que os danos ao meio ambiente são mínimos, não havendo necessidade, portanto, na sua demolição quando estes podem conviver em equilíbrio relativo com o meio ambiente. E que na época da construção do estabelecimento sequer existia o Município de Xangri-Lá e a CF/1988, de modo que não havia possibilidade deste Ente Público exigir qualquer estudo prévio de impacto ambiental para a instalação do prédio. Destarte, eventual dano ambiental teria ocorrido na fase de construção da propriedade em tela, há mais de cinquenta anos, não sendo plausível a condenação solidária do Município de Xangri-Lá em razão de fatos que ocorreram anteriormente a sua existência. Subsidiariamente, requer, ao menos, que a responsabilidade seja subsidiária a dos demais réus. Por oportuno, frisa que já existe projeto para contenção da migração das areias à área urbana.

Com as contrarrazões e com parecer do MPF pelo desprovimento das apelações interpostas pelos demandados Nercy de O. Rodrigues e Filho Ltda. e Município de Xangri-Lá; e pelo provimento do apelo ministerial (evento 8, PARECER1), vieram os autos.

É o relatório.

VOTO

Preliminar de nulidade por cerceamento de defesa

O Município de Xangri-lá apelou arguindo, preliminarmente, cerceamento de defesa, sustentando que o juízo de primeiro grau ceifou a participação deste Município na fase probatória, diminuindo a capacidade deste em influenciar a sentença, razão pela qual deve ser anulada. 

Afirma que a prova testemunhal foi negada, sob a argumentação de que a municipalidade pretendia tão somente comprovar as atitudes que vinha tomando acerca dos “quiosques” à beira-mar, quando na verdade a prova testemunhal tinha por objetivo comprovar que a edificação do “Bar do Tato” data de antes do Código Florestal de 1965 (assim como alegado nos eventos 177 e 190) e que este é ponto turístico-tradicional no Município há gerações e exerce grande papel turístico e cultural para o Balneário de Atlântida.

A produção de provas visa à formação do juízo de convicção do Juiz, a quem compete "de ofício ou a requerimento da parte, determinar as provas necessárias à instrução do processo, indeferindo as diligências inúteis ou meramente protelatórias", nos termos do art. 370 do CPC. Assim, sendo a prova dirigida ao Juízo, não se configurará cerceamento de defesa se ele entender que o conjunto probatório dos autos é suficiente à formação de seu convencimento, permitindo o julgamento da causa.

Com efeito, na contestação, o Município não requereu a produção de provas, e no evento 208, PET1 requereu a produção de prova testemunhal nos seguintes termos:

Assim, não há qualquer irregularidade no tocante ao indeferimento da prova no evento 211, DESPADEC1.

Da sentença extrai-se o que segue (evento 411, SENT1): 

Ainda que se considere eventual existência do imóvel há bastante tempo, não se pode cogitar eventual direito adquirido em decorrência do uso prolongado por particular de bem de uso comum do povo, dada a imprescritibilidade e indisponibilidade características do regime jurídico incidente.

A propósito, não há nos autos prova de que contundente de que o Bar do Tato tenha sido construído anteriormente às normas ambientais impeditivas acima referidas, sendo que tal aspecto não depende de prova pericial.

Como bem apontou o Ministério Público Federal, "A primeira pessoa de que se tem notícia a explorar o estabelecimento foi o Sr. José Rodrigues, autorizado pelo Município de Osório em dezembro de 1967 (evento nº 188, OUT2), posteriormente, portanto, ao Código Florestal de 1965, cuja redação original já considerava de preservação permanente as vegetações naturais situadas nas restingas, como as fixadoras de dunas".

Quanto ao fato de ter requerido, no evento 362, PET1 a intimação do perito para prestar esclarecimentos, quanto a resposta ao item 3, especialmente para fins de indicar na redação original da Lei 4.771/1965 o dispositivo que declarava tratar-se de área de preservação permanente naquela época, considerando sua resposta ao quesito. E em relação especificamente a resposta item 9, reiterou que o empreendimento não foi construído posteriormente ao ano de 1965 com base na Lei 4.771/65, como alega o perito.

O magistrado proferiu despacho (evento 365, DESPADEC1) indeferindo o requerimento realizado no ev. 362 por entender que já existem nos autos elementos suficientes para o deslinde da controvérsia.

Nesse contexto, entendo que não há falar em cerceamento de defesa.

Irretroatividade da Lei ambiental

Argúem tanto Município quanto o réu NERCY DE O. RODRIGUES & FILHO LTDA, que o bar foi construído antes da Resolução CONAMA 303/2002 não sendo, à época, o local considerado como APP.

A conclusão do laudo, adotada pelo juízo, foi no sentido de tomar a data da outorga de Concessão de exploração do bar existente no Posto 1 de Salva Vidas em Atlântida,  em 06/12/1967, como a data da edificação, daí  decorrendo a conclusão lhe seria aplicável o Código Florestal de 1965.

Nesse sentido, destaco os seguintes trechos do laudo pericial (evento 349, LAUDO1): 

Ocorre que tais conclusões contradizem prova juntada aos autos, em específico o artigo publicado no jornal Zero Hora, em 1997, que dá conta de que o bar teria sido inaugurado pelo sr. José Rodrigues, o "Tato", em 1958 (evento 188, OUT7), sobre a qual não se manifestaram nem o perito, nem o magistrado.

Tal informação, de que o bar foi instalado na década de 50, restou corroborada pelo Secretário de Turismo, Meio Ambiente, Agricultura, Esporte e Lazer, de Xangri-lá, Eduardo Jardim Alves (evento 177, PROCADM13).

Do cotejo das fotos antigas juntadas aos autos (embora não sejam datadas) com imagens recentes, verifica-se  que a área construída se não restou inalterada ao longo dos anos, em muito pouco foi modificada.

Assim, tenho que, da prova juntada aos autos é possível concluir que a edificação é anterior à Lei n. 4.771/65. 

Dunas e respectiva vegetação de restinga fixadora.

Embora a intenção do legislador de proteger as dunas já fosse presente no Código Florestal instituído pelo Decreto nº 23.793/34, que em seu art. 4º, c, considerava como "florestas protectoras" de conservação perene (art. 8º), as que serviam para fixar dunas, não se pode deduzir que isso equivaleria dizer que seria uma APP, porquanto o  conceito de APP só surgiu com a Lei nº 4.771/65. 

E, com a Resolução CONAMA 004, de 18/09/85, as áreas cobertas com vegetação de restinga passaram a ser objeto de proteção especial, primeiro como Reserva Ecológica e, posteriormente, como Resolução CONAMA 303, de 2002, também a própria duna (art. 3º, XI), sem exigir a existência de vegetação fixadora.

Além disso, a primeira normatização para a permissão do uso das APPs foi disposta no art. 4°do Código Florestal alterado pela Medida Provisória 2.166-67 de 2001, que permitia a supressão de vegetação em APP, desde que devidamente caracterizada a utilidade pública ou o interesse social da área. 

Ocorre que, a regra geral é da incidência da legislação de direito material vigente à época dos fatos, em aplicação do princípio do tempus regit actum. Nesse sentido, destaco o seguinte precedente desta Turma, de minha relatoria:

ADMINISTRATIVO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. LOTEAMENTO REGULAR. DANO AMBIENTAL. OBRIGAÇÃO DE INDENIZAR. RAZOABILIDADE. 1. Assim, o loteamento foi implementado e executado dentro dos parâmetros da legislação vigente à época, que não considerava como de preservação permanente as restingas fixadoras de dunas, mas tão-somente as florestas (art. 4º, c, do Decreto nº 23.793/34). 2. Embora a responsabilidade civil ambiental (art. 14, § 1° da Lei 6938/81) possua caráter objetivo (independe de dolo/culpa), solidário e independente de antijuridicidade, isto é, mesmo se a atividade é lícita (como no caso dos autos) e causou dano, há o dever de repará-lo, não há nos autos prova de que o loteador tenha realizado a supressão de vegetação fixadora de dunas ou que tenha edificado em área de preservação permanente. 3. Tratando-se de loteamento regular, cessa o nexo de causalidade com a venda do lote, passando a responsabilidade ao adquirente. Em que pese o dano ambiental seja imprescritível e que a responsabilidade civil ambiental seja objetiva, fere a segurança jurídica e a razoabilidade pretender estender o nexo de causalidade (e, consequentemente a responsabilidade) do loteador por danos em área já inteiramente antropizada, passados mais de cinquenta anos do registro do loteamento. 4. O Município só poderia ser responsabilizado pelos danos causados por eventual conduta omissiva a partir de 2011, quando a Lei Complementar n. 140 de 8 de dezembro de 2011 definiu que compete aos Municípios o licenciamento de atividades e empreendimentos que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, bem como os localizados em unidades de conservação instituídas pelo município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (art. 9°, XIV) e pelos danos que, porventura tenha causado com suas ações, a partir de 1988. 5. A responsabilidade solidária do ente público é subsidiária, a fim de evitar que a coletividade acabe arcando com os ônus dos danos provocados por particulares. Assim, afastada a responsabilidade do loteador e, não tendo sido acionados os proprietários das mais de 57 residências existentes no bairro Nazaré, não é razoável que o Município responda sozinho pela indenização em dinheiro pelo dano ambiental. (TRF4, AC 5001531-63.2020.4.04.7121, 3ª Turma , Relator ROGERIO FAVRETO , julgado em 14/02/2023)

Assim, considerando que os pedidos de demolição e indenização fundamentaram-se na tese de que o imóvel teria sido edificado inteiramente na praia (bem público de uso comum do povo) e sobre área de dunas/restinga em área de preservação permanente (sobre dunas frontais, com a retirada destas), sem licenciamento ambiental e sem autorização da União, e que, na data da edificação, não existia a legislação alegadamente violada  - Lei nº 4.771/65, Constituição Federal de 1988, Resolução nº 303/02 do CONAMA, Resolução CONAMA n.º 237, de 19 de dezembro de 1997, Lei nº 7.661/88, Decreto nº 5.300/04, Lei nº 9.636/98 e Lei nº 12.651/2012) , esta não pode ser aplicada em razão do princípio da irretroatividade. 

Considerando que MPF invoca a Informação Técnica nº 145/2010, decorrente da vistoria da FEPAM, a fim de equiparar os supostos danos ambientais causados pelo estabelecimento “Bali Hai” e o “Bar do Tato”, por oportuno, destaco o seguinte trecho do laudo da perícia realizada nos autos da ação cível pública movida contra o "Bali Hai" (processo 5001944-76.2019.4.04.7100/RS, evento 317, LAUDOPERIC2):

Sem adentrar no mérito das conclusões do perito acerca da existência ou não de dunas à época, trago à colação o trecho, porquanto da imagem que ilustra a resposta ao quesito 5, verifica-se  a guarita de salva-vidas, onde funciona até hoje o Bar do Tato, a qual, segundo informação do perito, teria sido construída nos anos 50.

Por fim, considerando que a edificação, antes mesmo das outorgas para exploração comercial, era um guarita de salva-vidas, um equipamento que integra a história do balneário porquanto remonta ao estabelecimento do loteamento que deu origem à praia de Atlântida seria completamente irrazoável e desproporcional a sua demolição, mormente quando implicaria em pouca ou nenhuma recuperação ambiental (uma vez que não resta claro se sequer haviam dunas no local à época da sua construção), e porquanto  nada impede que Município possa adotar medidas urbanísticas de melhoria e qualificação ambiental no local e região.

Não há honorários advocatícios, em face do artigo 18 da Lei 7.347/85.

Conclusão,

resta comprovado que:

- a construção data da década de 50 e que, portanto, é anterior à legislação tida como violada (Lei nº 4.771/65, Constituição Federal de 1988, Lei nº 7.661/88, Resolução CONAMA n.º 237, de 19 de dezembro de 1997, Lei nº 9.636/98, Resolução nº 303/02 do CONAMA, Decreto nº 5.300/04 e Lei nº 12.651/2012);

- a demolição não implicará em recuperação do alegado dano, porquanto dos registros fotográficos históricos juntados não há sequer como afirmar com certeza que há época da edificação haviam, efetivamente, dunas ou vegetação de restinga no local;

- o equipamento integra a história do balneário, sendo irrazoável e desproporcional sua demolição.

Ante o exposto, nos termos da fundamentação, voto por dar  provimento aos apelos do Município de Xangri-lá e da Ré e julgar prejudicado o apelo do MPF.

Documento eletrônico assinado por ROGERIO FAVRETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40004503324v68 e do código CRC 1bdd999a.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ROGERIO FAVRETO
Data e Hora: 15/07/2025, às 18:25:03

Rua Otávio Francisco Caruso da Rocha, 300, Gab. Des. Federal Roger Raupp Rios - 6º andar - Bairro: Praia de Belas - CEP: 90010-395 - Fone: (51)3213-3277 - Email: groger@trf4.jus.br

Apelação Cível Nº 5005023-78.2011.4.04.7121/RS

VOTO-VISTA

Pelo Des. Federal Roger Raupp Rios:

Pedi vista dos autos para melhor examinar os contornos fáticos da lide e peço vênia ao Relator para divergir parcialmente do minucioso voto proferido.

Na origem, a presente ação civil pública foi proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra N. D. O. R., C. R. R., NERCY DE O. RODRIGUES & FILHO LTDA, o MUNICÍPIO DE XANGRI-LÁ e a FUNDAÇÃO ESTADUAL DE PROTEÇÃO AMBIENTAL HENRIQUE LUIZ ROESSLER - FEPAM, objetivando, em síntese, que os requeridos fossem condenados solidariamente à obrigação de demolição da construção (o "Bar do Tato"), com a remoção dos materiais de demolição e entulhos e a elaboração de PRAD para recuperação das dunas, à obrigação de pagar indenização pelos danos materiais irreparáveis e extrapatrimoniais e, também, à obrigação de doar materiais e equipamentos ao Batalhão da Polícia Ambiental da Brigada Militar com atuação no litoral norte no montante de R$ 10.000,00; que o Município fosse condenado a promover o cancelamento definitivo de eventuais alvarás e a incluir nos Planos de Manejo de Dunas projetos para contenção da migração das areias em direção à área dos equipamentos urbanísticos e residências; e, por fim, que a FEPAM fosse condenada à obrigação de acompanhar e fiscalizar o cumprimento das medidas estabelecidas no PRAD até o final de sua implementação (evento 1, DOC1, p. 62)

A sentença assim dispôs (evento 411, DOC1):

[...]

3. DISPOSITIVO

Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido inicial, encerrando a fase de conhecimento com resolução de mérito (art. 487, I, do CPC), para condenar, solidariamente, os réus Município de Xangril-lá, FEPAM, C. R. R., Nercy de O. Rodrigues & Filho LTDA e N. D. O. R. nas seguintes obrigações de fazer e de pagar:

(a) a demolição da construção do estabelecimento comercial “Bar do Tato”, localizado na Avenida Beira Mar, nº 31, no Balneário de Atlântica, Muncípio de Xangri-la/RS,situado em APP/terreno de marinha, juntamente com todas as instalações lá existentes;

(b) a remoção de todos os materiais de demolição e de todos os entulhos decorrentes, devendo depositá-los em em local indicado pelo órgão ambiental competente;

(c) a elaboração, obtenção, aprovação e execução do PRAD no local em que será realizada a demolição e correspondente retirada dos entulhos, promovendo a recuperação das dunas primárias, reposição da vegetação nativa, retirada de espécies exóticas e demais medidas indicadas, com vistas à restauração integral do meio ambiente no local afetado ao nível mais próximo do seu estágio natural antes da degradação causada, de conformidade com os termos e prazos estabelecidos no PRAD;

(d) o cancelamento definitivo, pelo Município de Xangri-lá, de eventuais alvarás relacionados ao imóvel e às suas atividades;

 (e) a inclusão, pelo Município de Xangri-lá, de projetos para contenção da migração das areias em direção à área dos equipamentos urbanísticos e residências nos Planos de Manejo de Dunas do Município, executando-os nos termos da aprovação pela FEPAM; 

(f) o pagamento de sanção pecuniária, solidariamente pelos réus C. R. R., Nercy de O. Rodrigues & FIlho LTDA e N. D. O. R., consistente no pagamento da compensação por danos morais coletivos no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), nos termos da fundamentação, dos quais R$ 10.000,00 (dez mil reais)  serão destinados ao Fundo de Reparação de Interesses Difusos Lesados (art. 13 da Lei nº 7.347/85) e exclusivamente aplicado na preservação ambiental das APP situadas na área de dunas/restinga/cordão de dunas do litoral norte do Estado do Rio Grande do Sul, e R$ 10.000,00 (dez mil reais) serão destinados à doação de materiais e equipamentos ao Batalhão da Polícia Ambiental da Brigada Militar com atuação no litoral norte;

(g) a condenação da FEPAM a acompanhar e fiscalizar o cumprimento de todas as medidas estabelecidas no PRAD.

Após o trânsito em julgado, expeça-se mandado de demolição.

Sem condenação em honorários, com fulcro na Lei 7.347/85, artigo 18, entendendo-se que, "por uma questão de absoluta simetria, os réus também não devem ser condenado em honorários" (TRF4, AC 5021259-23.2015.404.7200, QUARTA TURMA, Relatora LORACI FLORES DE LIMA, juntado aos autos em 24/08/2017; TRF4, EINF 5009591-65.2014.404.7208, SEGUNDA SEÇÃO, Relator LUÍS ALBERTO D'AZEVEDO AURVALLE, juntado aos autos em 03/07/2017; STJ, AgInt no AREsp 996.192/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/08/2017, DJe 30/08/2017).

O MPF interpôs apelação aduzindo, em síntese, que os valores arbitrados a título de danos materiais e extrapatrimoniais coletivos deveriam ser majorados em no mínimo dez vezes, alcançando o total de R$ 200.000,00 e, ainda, que o MUNICÍPIO DE XANGRI-LÁ e a FEPAM deveriam ser condenados solidariamente a referido pagamento (evento 424, DOC1).

NERCY DE O. RODRIGUES & FILHO LTDA interpôs apelação alegando, em suma, que: (i) o Bar do Tato seria "referência cultural e arquitetônica do Município de Xangri-Lá"; (ii) consoante leitura que faz do laudo pericial, os impactos ambientais causados pela permanência das construções seriam de baixa relevância; (iii) a redação original da Lei n. 4.771/1965 não previa limites mínimos para a APP, pelo que a legislação não poderia retroagir para prejudicar direito adquirido; (iv) a medida demolitória seria desproporcional, porque a edificação teria sido construída há mais de cinquenta anos, possuiria baixo impacto ambiental e a Resolução CONAMA n. 369/2006 permitiria "flexibilização da regulamentação da ocupação nas áreas de preservação permanente". Disse que "possuía autorização da Municipalidade para explorar comercialmente o local desde de o ano de 1967" e pleiteou o provimento do recurso para julgar improcedentes os pedidos formulados pelo MPF (evento 436, DOC1).

O MUNICÍPIO DE XANGRI-LÁ também interpôs apelação, aduzindo, em sede preliminar, o cerceamento de defesa, e, quanto ao mérito, alegou a irretroatividade da lei ambiental e a invalidade do laudo pericial, porque o estudo teria sido "elaborado com base em legislação superveniente" e não poderia ser aplicado ao caso em apreço. Asseverou que as fotos acostadas "ao ev. 177, foto4, página 1; ev. 177, foto 5, página 1; ev. 190, out7, página 1 e ev. 190, out8, página 1" demonstrariam que não havia dunas no local no fim da década de 50. Pleiteou que os valores constitucionais em conflito sejam ponderados, alegando que a manutenção do empreendimento não acarretaria novos danos ao meio ambiente, que já haveria rede de esgoto da CORSAN no local e, em contraponto, que o Bar do Tato seria ponto turístico tradicional e a que sua demolição importaria redução de arrecadação tributária e, por consequência, menos investimentos em saúde e educação. Asseverou ainda que a manutenção da construção também prestigiaria a proteção ao patrimônio histórico-cultural municipal. Aduziu, ainda, que o Município de Xangri-Lá somente foi criado após a construção do Bar do Tato e que, portanto, não poderia ser responsabilizado. Subsidiariamente, pontuou que não poderia ser condenado a promover a demolição de modo solidário, porque "jamais fez uso do estabelecimento ou auferiu qualquer lucro direto em razão deste" ou, ainda subsidiariamente, que a execução seja fixada em seu desfavor de modo subsidiário. Requereu a anulação da sentença ou, caso negativo, o provimento do recurso para julgar improcedentes os pedidos do MPF (evento 437, DOC1).

É o breve relato.

Quanto ao afastamento da alegação de cerceamento de defesa, acompanho o relator no sentido de sua inexistência, ponto em que remeto ao consignado em referido voto (evento 20, RELVOTO1).

Reputo, contudo, sempre com a máxima vênia, que deva ser realizada leitura diversa da legislação ambiental.

A proteção normativa atinente às vegetações fixadoras de dunas remonta à vigência do Decreto n. 23.793/1934, o qual, em seus arts. 4º, alínea 'c', e 8º, caracterizava como floresta protetora aquela que servisse para fixação de dunas, taxando-a como de conservação perene.

No art 2º, referido decreto estipula que as suas disposições aplicam-se "assim às florestas como às demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem".

Em seu art. 22, alínea 'g', tal ato normativo estipulava a proibição da supressão da vegetação (árvores) das florestas protetoras sem licença prévia da autoridade competente.

Referido decreto também considerava como florestas protetoras aquelas que, por sua localização, servissem ao fim de conservar o regime das águas, evitar a erosão das terras pela ação dos agentes naturais e de proteger sítios cuja beleza merecessem ser conservados.

A propósito:

Art. 1º As florestas existentes no territorio nacional, consideradas em conjuncto, constituem bem de interesse commum a todos os habitantes, do paiz, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que as leis em geral, e especialmente este codigo, estabelecem.

Art. 2º Applicam-se os dispositivos deste codigo assim ás florestas como ás demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade ás terras que revestem.

Art. 4º Serão consideradas florestas protectoras as que, por sua localização, servirem conjuncta ou separadamente para qualquer dos fins seguintes:

a) conservar o regimen das aguas;

b) evitar a erosão das terras pela acção dos agentes naturaes;

c) fixar dunas;

d) auxiliar a defesa das fronteiras, de modo julgado necessario pelas autoridades militares;

e) assegurar condições de salubridade publica;

  f) proteger sitios que por sua belleza mereçam ser conservados;

 g) asilar especimens raros de fauna indigena.

Art. 8º Consideram-se de conservação perenne, e são inalienaveis, salvo se o adquirente se obrigar, por si, seus herdeiros e successores, a mantel-as sob o regimen legal respectivo, as florestas protectoras e as remanescentes.

Art. 22. É prohibido mesmo aos proprietarios:

g) cortar arvores em florestas protectoras ou remanescentes (excluidos os parques), mesmo em formação, sem licença previa da autoridade florestal competente, observados os dispositivos applicaveis deste codigo, ou contrariando as determinações da mesma autoridade;

Anos após, a Lei n. 4.771/1965 dispôs que as florestas e demais vegetações ao longo dos rios e as restingas, quando fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangue, deveriam ser consideradas como áreas de preservação permanente, o que se repetiu no atual Código Florestal. Destaca-se, ainda, que, em 2002, a Resolução CONAMA n. 303/2002 estendeu a caracterização de APP a quaisquer tipos de restinga e também às dunas propriamente ditas.

A proteção normativa, portanto, remonta à época muito anterior à edificação das construções ora discutidas (as partes alegam que a construção é do final da década de 50), pois a função ambiental exercida pela vegetação fixadora de dunas, ao menos desde 1934, já era reconhecida pelo legislador como de conservação perene.

Não se ignoram as críticas que a doutrina especializada lança quanto à categorização adotada pelo primeiro Código Florestal  e à ineficácia prática do regime protetivo então instituído (SILVA, Direito Ambiental Constitucional, 12ª ed, 2025, p. 198, para quem a "sistematização da legislação florestal em nível nacional [...] não fora suficientemente intervencionista para ter eficácia protetora adequada [...]", mas já continha "norma avançada para a época no Brasil"), contudo, parece-me ser possível asseverar que os "fins seguintes" elencados pelo legislador de 1934 (Decreto n. 23.793/1934, art. 4º, suprarreferido) são similares às funções ecológicas que hoje definem o conceito legal de "área de preservação permanente", disposto no art. 3º, II, do Código Florestal vigente:

 Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se por:

II - Área de Preservação Permanente - APP: área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas;

Assim, com a devida vênia, dizer que as áreas de preservação permanente somente passaram a ter proteção normativa posteriormente à adoção legal do conceito atual de "área de preservação permanente", não me parece apropriado, sobretudo porque a nomenclatura adotada pelo legislador não é o que se revela crucial, havendo que se compreender que desde o primeiro Código Florestal o propósito normativo é o de proteger as funções ecológicas exercidas por esse tipo de vegetação fixadora de dunas.

Com efeito, pouco importa que a lei chame de "floresta protectora" ou de "área de preservação permanente", porque as funções ecológicas protegidas, neste caso dos autos, são as mesmas, e os regimes proibitivos de intervenção nesses locais de especial sensibilidade ecológica - e refiro-me especificamente às restingas fixadoras de dunas - já existem, ao menos, desde 1934, tendo apenas ganhado nova roupagem técnica e disciplina ainda mais abrangente ao longo do tempo.

Esse sentido normativo já foi reconhecido por esta Terceira Turma (AC 5000793-56.2012.4.04.7121, 3ª Turma, Relatora VÂNIA HACK DE ALMEIDA, julgado em 03/09/2019), e também, dentre outros, pela Quarta Turma (por exemplo, na recente AC 5002713-98.2012.4.04.7207, 4ª Turma, Relatora para Acórdão MARIA ISABEL PEZZI KLEIN , julgado em 12/03/2025).

A interpretação em apreço também encontra respaldo na jurisprudência do STJ:

PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANOS AMBIENTAIS. DEMOLIÇÃO DE IMÓVEL E RECUPERAÇÃO DE ÁREA DEGRADADA (RESTINGA). TERRENO DE MARINHA. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. INCIDÊNCIA DOS ARTS. 1.013, 1.022, II, E 489, § 1º, III E IV, DO CPC/2015. INCIDÊNCIA DO TEMA 999. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS N. 7 E 211/STJ; 283/STF.
I - Na origem, trata-se de ação civil pública em que o agravado postula que a parte agravante proceda ou custeie a demolição de edificação no Balneário Galheta, remova os entulhos e restaure o meio ambiente degradado, através da implementação de Projeto de Recuperação de Área Degradada - PRAD, a fim de que a área retorne a seu status quo ante. Na sentença o pedido foi julgado parcialmente procedente. No Tribunal a quo, a sentença foi mantida.
II - Para a certeza das coisas, transcrevem-se os seguintes excertos do acórdão recorrido: "O laudo pericial judicial extraído da ação civil pública nº 50013111820134047216 e anexado no evento 73 foi admitido no presente feito como prova emprestada por tratar de imóvel vizinho ao objeto da presente lide, conforme demonstrou o réu no evento 59: (...) Ademais, a competência para legislar sobre proteção ao meio ambiente e responsabilidade por danos ambientais, nos termos do art. 24, VI e VIII, da Constituição Federal, é concorrente entre União e Estados, destinando-se a legislação estadual, nesse caso, às previsões específicas relacionadas às peculiaridades de cada Estado. Os dispositivos da legislação municipal citados, por sua vez, atendem à competência legislativa para tratar de interesses locais e suplementar a legislação estadual e federal, nos termos do art. 30, I e II, da Constituição Federal, conferindo proteção ambiental às áreas do município não previstas como APP na legislação federal ou estadual. Atuando na seara legislativa em caráter suplementar, o município pode estabelecer mecanismos de ampliação da proteção ambiental definida na legislação federal, sendo-lhe vedado apenas restringi-las. (...) Além disso, a obrigação de recompor o meio degradado é propter rem, inerente à função socioambiental da propriedade, de modo que acompanha o imóvel e pode ser exigida dos adquirentes posteriores, ainda que não tenham sido autores da lesão ecológica. O Novo Código Florestal, no seu art. 2º, § 2º, positivou este entendimento, ao determinar que "As obrigações previstas nesta Lei têm natureza real e são transmitidas ao sucessor, de qualquer natureza, no caso de transferência de domínio ou posse do imóvel rural". (...) Também é fato notório na região, inclusive consignado na Informação Técnica nº 23/2011 - APA da Baleia Franca e no laudo pericial judicial admitido como prova emprestada, que o acesso ao Balneário Galheta e às edificações lá existentes se dá por dois precários caminhos entre as dunas móveis que cercam o local, que em razão da natural movimentação da areia pela ação dos ventos, muitas vezes exigem a utilização de veículos com tração nas quatro rodas. Logo, a manutenção das edificações naquele local proporciona severos prejuízos decorrentes da passagem de veículos pelas dunas e do depósito frequente de aterro saibroso nos acessos, a fim de que se obtenha um leito mais rígido, ainda que por pouco tempo. Não bastasse isso, o acesso às edificações invariavelmente exige o deslocamento de veículos pela própria margem da praia, onde o recuo do mar muitas vezes proporciona um piso mais rme. O trânsito de veículos pela praia também é verificado quando o acesso ao Balneário da Galheta se dá através da entrada de loteamento existente na localidade do Ypuã. Portanto, restou amplamente demonstrado através de documentos produzidos por órgãos ambientais a partir de procedimentos administrativos, que gozam de presunção de legitimidade e veracidade e foram corroborados pelo laudo pericial judicial admitido como prova emprestada, que o imóvel da parte ré se encontra em campo de dunas internas móveis e semifixas com presença de vegetação de restinga, APP segundo a legislação federal e municipal, non aedificandi conforme ambas. (...) Ou seja, a construção do imóvel objeto da lide foi realizada ao arrepio da legislação, em campo de dunas internas móveis e semifixas com presença de vegetação de restinga desde a época anterior ao início da ocupação humana (evento 73, LAUDO8, fls. 25-34, e LAUDO6, fl. 2).
Argumenta a parte ré que o imóvel foi erigido na década de 1980, a partir de quando iniciada a ocupação por possuidor que a antecedeu, tendo apresentado documentos de 1 9 8 6 relacionados ao imóvel (evento 17, OUT16), o que corrobora suas alegações. Todavia, como demonstrado em tópico específico, o Decreto nº 23.793/34 e a Lei nº 4.771/65 (em sua redação original) já conferiam proteção às dunas e respectiva vegetação fixadora como áreas de conservação perene/preservação permanente, nas quais era proibida a edificação, mens legis que ficou ainda mais evidente com a previsão expressa no art. 3º, XI, da Resolução nº 303/02 do CONAMA. Na legislação municipal, a área de dunas é considerada APP não edificável desde o ano 2000, quando editada a Lei Orgânica do Município de Laguna, como também já referido. Não se trata, portanto, de aplicação retroativa de qualquer legislação, tendo em vista que a proteção à área de dunas já existe desde 1934, antes mesmo da ocupação da área pelos primeiros barracos de pesca, estando presente, a partir de então, na legislação ambiental que se sucedeu ao longo do tempo. (...) A responsabilidade da parte ré se verifica pelo fato de ostentar a atual condição de proprietária do imóvel, já que a obrigação de reparar o meio ambiente degradado é propter rem e acompanha o bem. (...)".
III - Diante desse contexto, em relação arts. 1.013, 1.022, II, e 489, § 1º, III e IV, do CPC/2015, deve-se ressaltar que o acórdão recorrido, julgado sob a égide do vigente Código de Processo Civil, não incorreu em omissão, uma vez que o voto condutor do julgado apreciou, motivadamente, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida pela parte recorrente, apresentando fundamentação suficiente para o deslinde do litígio. Vale destacar, ainda, que não se pode confundir decisão contrária ao interesse da parte com ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional.
Nesse sentido: STJ, REsp 1.129.367/PR, relatora Ministra Diva Malerbi (Desembargadora Federal convocada do TRF/3ª Região), Segunda Turma, DJe de 17/6/2016; REsp 1.078.082/SP, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe de 02/6/2016; AgRg no REsp 1.579.573/RN, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 09/5/2016; REsp 1.583.522/SP, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe de 22/4/2016.
IV - Outrossim, o fato de parte da área afetada constituir tômbolo não deixou de constar da apreciação feita pelas instâncias ordinárias, o que descaracteriza a alegada omissão. Ademais, outras circunstâncias do impacto ambiental causado foram apontadas no acórdão recorrido, o que descaracteriza a alegação expendida pela parte recorrente como argumento capaz de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador, o que afasta a alegada violação do art. 489, § 1º, IV, do CPC/2015.
V - Cite-se, a propósito, o seguinte trecho da decisão monocrática proferida pelo Ministro Herman Benjamin, no AREsp 1.772.215/SC, transitada em julgado em 13/5/2021, envolvendo caso de edificação na APA da Baleia Franca e no qual a parte recorrente defendia a mesma tese ora analisada: "No que tange ao argumento de inexistência de irregularidade quanto à ocupação da área pelo recorrente, haja vista o imóvel não se encontrar edificado sobre dunas fixadas por vegetação, nem sobre restinga, o que descaracteriza a área de preservação permanente, melhor sorte não lhe assiste. Isso porque o Tribunal de origem, soberano na análise das circunstâncias fáticas e probatórias da causa, assim se pronunciou sobre a questão: De acordo com o Relatório de Fiscalização - Parte I - Ocorrência nº 004/2012 (evento 1, PROCADM2, fls. 6-7), lavrado pelo ICMBio, a Informação Técnica nº 23/2011 - APA da Baleia Franca (evento 1, PROCADM13), o Parecer Técnico nº 477/2011 da FATMA (evento 1, PROCADM4) e o Parecer Técnico emitido pela FATMA à Fundação Rasgamar (evento 1, PROCADM11), o imóvel da parte ré está inserido em campo de dunas do Balneário Galheta, que constitui área de preservação permanente integrante da APA da Baleia Franca, cercado por praias marítimas, áreas de banhado e vegetação de restinga, além do Morro do Cabo de Santa Marta Pequena, definido na legislação municipal como APP. (...) Nesse ponto, vale destacar que o laudo pericial é bastante claro ao demonstrar que o imóvel está situado em ambiente de restinga, habitat de vegetação típica com função de fixação de dunas; que a área é fruto de processos de formação de restinga pelo sistema ilha-barreira e o sistema de tômbolo, originado a partir da existência de uma antiga ilha oceânica próxima à costa, atualmente conhecida como Morro da Ponta da Galheta; e que a área apresenta dunas fixas, semifixas e móveis - e não apenas lençóis de areia - desde a época anterior à ocupação humana até os dias atuais. Ou seja, a construção do imóvel objeto da lide foi realizada ao arrepio da legislação, em campo de dunas internas móveis e semifixas com presença de vegetação de restinga (fls. 1.680-1.706, e-STJ, grifei).
Assim, para infirmar as conclusões da Corte a quo, acatando os argumentos da parte recorrente, a fim de demonstrar a legalidade da construção e afastar a necessidade de demolição, necessário seria ao STJ reexaminar o conjunto fático-probatório, o que encontra óbice na Súmula 7/STJ". (AREsp 1.772.215/SC, relator Ministro Herman Benjamin, DJe de 20/4/2021 - decisão monocrática.)
VI - Quanto à tese de violação de dispositivos e princípios constitucionais, como cediço, refoge à competência desta Corte sua apreciação. Com efeito, não compete a este Tribunal Superior examinar suposta violação a normativos constitucionais, nem sequer para fins de prequestionamento, em razão de a matéria estar reservada ao Supremo Tribunal Federal, nos termos do que dispõe o art. 102, III, da Constituição Federal. Nesse sentido, confiram-se:
EDcl no AgInt nos EAREsp 1.660.220/RJ, relatora Ministra Laurita Vaz, Corte Especial, DJe 7/12/2021; EDcl no AgInt nos EAREsp 324.950/RJ, relator Ministro Herman Benjamin, Corte Especial, DJe 15/12/2021; EDcl no AgInt nos EREsp 1.692.293/PR, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Seção, DJe 12/11/2021; EDcl no REsp 1.818.872/PE, relatora Ministra Assusete Magalhães, Primeira Seção, DJe 14/6/2021; e AgInt nos EAREsp 1.126.879/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Primeira Seção, DJe 23/3/2021.
VII - Merece registro, ainda, que o recurso especial é recurso de fundamentação vinculada, por isso a jurisprudência desta Corte Superior é firme no sentido de que "não é possível a alegação de fato novo exclusivamente em sede de recurso especial por carecer o tema do requisito indispensável de prequestionamento e importar, em última análise, em supressão de instância" (AgInt no AREsp n. 2.038.019/MS, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 3/10/2022, DJe de 21/10/2022). De fato, nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, é "insubsistente a pretensão de aplicação de lei nova sobre questões meritórias". (STJ, AgInt na Pet 14.712/RS, relatora Ministra Laurita Vaz, Corte Especial, DJe de 28/4/2022). No mesmo pensar: AgInt no REsp n. 1.605.779/PR, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 7/5/2019, DJe de 24/5/2019.
VIII - Em relação ao prazo prescricional, o STF, no Tema 999 da repercussão geral, fixou a tese de que "é imprescritível a pretensão de reparação civil de dano ambiental". O precedente recebeu a seguinte ementa: STF, RE 654.833/AC, relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 24/6/2020; STJ, AREsp 1.791.545/SP, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 24/5/2021. Consigne-se que, na apreciação do referido Tema 999, o Ministro Alexandre de Moraes, no voto condutor do acórdão, deixou claro que o STF, na ocasião, reconheceu a "imprescritibilidade no que toca à recomposição dos danos ambientais". Dando sentido preciso à pretensão que nesse julgamento se declarou imprescritível, transcreveu-se e adotou-se como expresso fundamento, no mesmo voto condutor, a seguinte lição de Édis Milaré: "O dano ambiental afeta o direito fundamental social e indisponível a um meio ambiente saudável e indispensável à sadia qualidade de vida; e, assim, considerar possível a não reparação do dano ambiental, em razão da prescrição, impedindo que o meio ambiente retorne à mesma qualidade que dispunha - seja pela reparação in loco, seja por uma compensação em outro local - é o mesmo que concluir pela disponibilidade de tal direito" (A constitucionalização do direito do ambiente. In 30 anos da CF e o direito brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2018, p. 481).
IX - Em verdade - e ao contrário do que pretende fazer crer o ora recorrente -, considerando a fundamentação do acórdão objeto do recurso especial, os argumentos utilizados pela parte recorrente, além dos óbices das Súmulas n. 211/STJ e 283/STF, somente poderiam ter sua procedência verificada, mediante o necessário reexame de matéria fática, não cabendo a esta Corte, a fim de alcançar conclusão diversa, reavaliar o conjunto probatório dos autos, em conformidade com a Súmula n. 7/STJ. A propósito: STJ, AgInt no AREsp 1.287.480/RJ, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 30/10/2018; STJ, AgInt no AgInt no AREsp 1.331.495/RJ, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 12/4/2019;
STJ, REsp 1.134.217/MA, relator Ministro Gurgel De Faria, Primeira Turma, DJe de 25/4/2017.
X - Ademais, a tese de vedação à irretroatividade da lei não se sustentaria. Isso porque, como se destacou no AREsp 2.030.902 (relator Ministro Mauro Campbell Marques, DJe de 23/3/2022 - decisão monocrática), "o Decreto nº 23.793/34 e a Lei nº 4.771/65, já conferiam proteção às dunas e respectiva vegetação fixadora como áreas de preservação permanente, nas quais era proibida a edificação, não havendo que se falar em violação à irretroatividade da Lei". No mesmo sentido: STJ, REsp 1.298.094/SC, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe de 2/2/2016.
XI - Agravo interno improvido.
(AgInt no AREsp n. 2.445.312/SC, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 8/4/2024, DJe de 11/4/2024.)

Mesmo que ainda restassem dúvidas quanto à interpretação que deva ser conferida, por exemplo, à abrangência da proibição prevista pela alínea 'g' do art. 22 do Decreto n. 23.793/1934 (se a proibição de cortar arvores em florestas protetoras abrangeria a proibição de suprimir a restinga, vegetação tipicamente rasteira), encontraria aqui terreno fértil a utilização da hermenêutica jurídico-ambiental guiada pelo princípio do in dubio pro natura, técnica que encontra reverberação na jurisprudência do STJ, seja diante do direito substantivo (REsp 1.367.923/RJ, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 6.9.2013; REsp 1.787.748/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 14.9.2020; AgInt na SLS 2.528/RJ, Rel. Ministro Herman Benjamin, Corte Especial, DJe 17.11.2021), seja em face de institutos processuais (REsp 1860232/ SC; AREsp n. 1.407.773/RJ, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 23/5/2023, DJe de 26/5/2023; REsp n. 1.905.367/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 24/11/2020, DJe de 14/12/2020).

Não há falar, portanto, em retroatividade da lei, mas de mera aplicação da legislação então vigente.

Assim delineada a disciplina normativa aplicável, a controvérsia há de ser enfrentada sob caráter eminentemente técnico e não vislumbro razões que enfraqueçam a força probatória das conclusões alcançadas no laudo pericial produzido por perito equidistante das partes e do qual extraio os seguintes elementos, organizando-os em tópicos:

(i) "O empreendimento objeto da lide está situado sobre área originalmente formada por dunas frontais recobertas por vegetação herbácea de restinga com função fixadora, portanto considerada Área de Preservação Permanente pela Lei nº 12.651/2012" (evento 349, DOC1, p. 6);

(ii) "[...]  não há como pensar em regeneração de dunas com a manutenção da edificação [...] poder-se-ia criar um plano de regeneração da área de dunas com eventual manutenção do empreendimento em questão. Mas claro, na exata área onde ele se insere, não se teria regeneração do ambiente natural" (evento 349, DOC1, p. 6);

(iii) "[...] na descrição da licença ambiental citada não se observa qualquer adendo considerando a manutenção das edificações e benfeitorias existentes na faixa de dunas frontais, salvo àquelas existentes (e previstas) para o acesso público à praia. Pelo contrário, na condicionante de número 3.5, visando a preservação e conservação ambiental, determina-se que “deverão ser removidas todas as intervenções antrópicas localizadas sobre o cordão de dunas frontais, inclusive as espécies exóticas, que deverão ser gradualmente retiradas” (evento 349, DOC1, p. 6);

(iv) "Os principais impactos decorrentes da implantação do empreendimento são a alteração da paisagem natural, o arrasamento da duna frontal, a supressão da vegetação nativa com função fixadora e a pressão sobre a fauna associada. Esses impactos podem ser entendidos como já estabelecidos e não sofrem alterações em função da operação do empreendimento" (evento 349, DOC1, p. 6);

(v) "Considerando que o empreendimento está localizado em área de preservação permanente e não se trata de caso de utilidade pública, não se vislumbra hipótese de ser realizado o devido licenciamento ambiental da atividade" (evento 349, DOC1, p. 7);

(vi) "A construção do empreendimento objeto da lide implicou na supressão de vegetação herbácea nativa, típica de restinga, com função fixadora no cordão de dunas frontais no município de Xangri-lá [...]" (evento 349, DOC1, p. 7);.

(vii) "2.2.5 Na hipótese de encerramento das atividades ou demolição do Bar do Tato, é possível prever um acúmulo natural de sedimentos (areia) ou a formação natural de dunas na área do estabelecimento? R: Sim, é previsto" (evento 349, DOC1, p. 10);

(viii) "[...] as dunas frontais existentes no entorno imediato da área objeto da lide são vegetadas [...]" (evento 349, DOC1, p. 10);

(ix) "[...] com a adoção de um projeto de recuperação de área degradada adequado, prevendo a retirada dessa espécie das adjacências, prevê-se uma adequada recolonização da área por espécies vegetais nativas de hábito herbáceo, tal qual se observa nas adjacências" (evento 349, DOC1, p. 12);

(x) "2.3.4 Considerando a resposta ao quesito anterior, após uma eventual demolição do Bar do Tato, remoção do entulho e controle do pisoteio, é possível afirmar que o terreno seria submetido ao processo de formação de dunas, as quais poderão ser fixadas pela vegetação nativa e colonizadas por elementos da fauna nativa? R: Sim, é possível" (evento 349, DOC1, p. 12);

(xi) "De acordo com o mapa Zoneamento Ecológico-Econômico do Litoral Norte do Rio Grande do Sul a área objeto está situada na Zona 2 – Balneários (Figura 7)"; "[...] nessa zona são sugeridas as seguintes restrições: Não permitir edificações na faixa de 60 m contados da praia para o interior, a partir da base da primeira duna frontal junto à praia; Não permitir aterros sanitários. Assim sendo, o funcionamento do empreendimento em comento estaria em desacordo com as restrições apresentadas no Zoneamento Ecológico-Econômico do Litoral Norte" (evento 349, DOC1, p. 12-13);

(xii) já em relação ao Plano Diretor do Município, o Bar está inserido no setor Z1 - faixa de praia, no qual se permitiria a implantação de estabelecimentos comerciais do tipo quiosque, "entretanto, considera-se oportuno destacar que segundo informação do Assistente Técnico do Município de Xangri-lá, Sr. Estevão Schwampach, o quiosque objeto da presente demanda difere daqueles licenciados pelo município, os quais são estruturas temporárias erigidas e operadas durante a temporada de veraneio. Assim sendo, não se observa amparo legal na normativa municipal atual para o funcionamento do empreendimento objeto desta ação" (evento 349, DOC1, p. 13-14);

(xiii) "A implantação de uma estrutura de concreto em um ambiente natural é muito importante, porém dadas as dimensões diminutas, mesmo em caráter local, e por se tratar de uma praia urbanizada e bastante antropizada há décadas, no caso em tela a alteração da paisagem tem relevância baixa. Da mesma forma, a perda de cobertura vegetal e a perda de habitats são impactos de extrema importância, mas no caso em tela, ou seja, em decorrência da implantação do empreendimento, essa perda foi pequena e ocorreu muitos anos atrás, o que também configura uma relevância baixa." (evento 349, DOC1, p. 15);

(xiv) "Os impactos decorrentes da implantação podem ser considerados reversíveis, em uma eventual recuperação ambiental daquela área, seriam recompostas a paisagem, a vegetação nativa e os habitats disponíveis para a fauna associada" (evento 349, DOC1, p. 16).

Sobre a referência feita ao laudo pericial produzido no Processo n. 5001944-76.2019.4.04.7100/RS, evento 317, DOC2, p. 13, o qual tem por objeto o Restaurante Bali Hali, há de se destacar que aquele perito pontuou, a partir das fotografias lá dispostas, que as dunas possuem a capacidade de autorregeneração e "vieram se restabelecendo ao longo das décadas de 60, 70 e 80", informação que, a despeito das relevantes considerações lançadas pelo Ilustre Relator, vem a corroborar a conclusão do perito deste processo no sentido de que a região é, de fato, de dunas, e que, a partir da remoção das construções e das intervenções antrópicas nela erigidas, bem como da recuperação da vegetação cuja precípua função é, precisamente, fixar as dunas, será possível a reversão dos prejuízos ambientais hoje observados.

No mais, cabe destacar que:

(i) o dano ambiental causado em área de preservação permanente, é presumido (in re ipsa), dispensando, inclusive, se fosse o caso, a realização de prova técnica;

(ii) a obrigação de reparação ambiental é de natureza propter rem (S. 623/STJ) - o que justifica a responsabilização do MUNICÍPIO DE XANGRI-LÁ, ainda que à época da construção do edifício não fosse, ainda, constituído;

(iii) não se admite a aplicação da teoria do fato consumado em direito ambiental (S. 613/STJ), o que afasta a possibilidade de se acolher a tese de que a situação teria se consolidado, pois o dano ambiental propaga-se indefinidamente;

(iv) enquanto existente função ambiental, mesmo em áreas de consolidada antropização, é devida a determinação de demolição e recuperação da área degradada, descabida a substituição por medidas alternativas de compensação em respeito ao princípio da reparação in integrum (e.g., Lei n. 6.938/1981, art. 4º, inc. VII e art. 14, § 1º).

Nesse sentido:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DEMOLITÓRIA. LOTEAMENTO CLANDESTINO. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. VIOLAÇÃO DO ART. 2º, VI, DA LEI N. 10.257/2001. VIOLAÇÃO DO ARTS. 28 E 33 DA LEI N. 13.465/2017. IRREGULARIDADES NA EDIFICAÇÃO PROMOVIDA. OCUPAÇÃO DE NATUREZA PRECÁRIA E IRREGULAR.
I - Na origem, trata-se de ação demolitória objetivando seja o particular compelido a proceder ao desfazimento do loteamento clandestino e sem qualquer autorização da prefeitura, erigido em perímetro urbano da municipalidade. Na sentença o pedido foi julgado procedente. No Tribunal a quo, a sentença foi reformada para julgar o pedido improcedente.
II - Com relação à alegação de violação do art. 2º, VI, da Lei n. 10.257/2001 e dos arts. 28 e 33 da Lei n. 13.465/2017, convém trazer à colação os fundamentos apresentados pelo Juízo de primeiro grau que, com espeque nos fatos e provas dos autos, entendeu pela incumbência do ente municipal de fiscalizar e, se o caso, embargar ou determinar a demolição de obras irregulares. Confira-se (fls. 283-284): "[...]. A Constituição Federal estipula que incumbe ao Município "promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano" (art. 30, VIII, da Constituição Federal). Em razão disso, exercício de seu poder de polícia, o município deve se utilizar dos mecanismos de coerção no propósito de impedir irregularidades na utilização e ocupação do solo. Além disso, o art. 225, caput, da Constituição Federal, prevê:
"Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservá-lo para as presentes e futuras gerações." Nesse sentir, cabe ao município fiscalizar e, se o caso, embargar ou determinar a demolição de obras irregulares. Os documentos que acompanharam a inicial e o laudo juntado demonstraram as irregularidades que maculam a construção alvo da presente demanda: "não possui alvará ou qualquer tipo de licença para construção"; "não existe levantamento planialtimétrico cadastral"; "além disto a construção encontra-se erigida em loteamento clandestino". Assim, não há como assegurar ao réu o direito à moradia em imóvel erigido em tais circunstâncias, em desconformidade e ao largo das posturas municipais.[...].
III - Desse modo, comprovadas pericialmente as diversas irregularidades na edificação promovida pelo recorrido, como ausência de levantamento planialtimétrico cadastral, alvará ou qualquer tipo de licença para construção, além de se tratar de obra erigida em loteamento clandestino e sem autorização da prefeitura de São José dos Campos/SP, sendo, ainda, dever da administração municipal promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (CF, art. 30, VIII), irracional possibilitar o Poder Judiciário imiscuir-se no mérito do ato administrativo, determinando a regularização de loteamento clandestino em benefício de particular.
IV - Ademais, em se tratando de ocupação de solo urbano municipal, tanto a jurisprudência desta Corte Superior quanto a do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de não ser possível a posse de bem público, constituindo a sua ocupação mera detenção de natureza precária e irregular, podendo a reintegração do imóvel e o desfazimento da construção erigida clandestinamente ser postulada e deferida a qualquer tempo. Confiram-se os seguintes precedentes nesse sentido: AREsp n. 1.725.385/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 9/2/2021, DJe de 9/4/2021; AgInt no REsp n. 1.670.186/CE, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 4/8/2020, DJe de 7/8/2020).
V - Correta decisão que deu provimento ao recurso especial do município para restabelecer a sentença de primeiro grau que deliberou pela desocupação e demolição da construção erigida irregular e clandestinamente em área urbana da municipalidade.
VI - Agravo interno improvido.
(AgInt no AREsp n. 1.857.722/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 15/10/2024, DJe de 17/10/2024.)

PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. INCIDÊNCIA DO ART. 4º, I, DA LEI N. 12.651/2012 (NOVO CÓDIGO FLORESTAL) OU DO ART. 4º, CAPUT, III, DA LEI N. 6.766/1979 (LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO). DELIMITAÇÃO DA EXTENSÃO DA FAIXA NÃO EDIFICÁVEL A PARTIR DAS MARGENS DE CURSOS D'ÁGUA NATURAIS EM TRECHOS CARACTERIZADOS COMO ÁREA URBANA CONSOLIDADA. OMISSÃO. INOCORRÊNCIA. ANTROPIZAÇÃO (ÁREA CONSOLIDADA) EM APPS. 1. Nos termos em que decidido pelo Plenário do Superior Tribunal de Justiça na sessão de 9/3/2016, aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma nele prevista (Enunciado Administrativo n. 3). 2. Tese fixada no julgamento do Tema 1010/STJ: "Na vigência do novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), a extensão não edificável nas Áreas de Preservação Permanente de qualquer curso d'água, perene ou intermitente, em trechos caracterizados como área urbana consolidada, deve respeitar o que disciplinado pelo seu art. 4º, caput, inciso I, alíneas a, b, c, d e e, a fim de assegurar a mais ampla garantia ambiental a esses espaços territoriais especialmente protegidos e, por conseguinte, à coletividade". 3. Embargos de declaração opostos pela Câmara Brasileira da Indústria da Construção - CBIC, como amicus curiae, em que se alegam omissões quanto à: (a) excessiva abrangência da tese fixada, sem o enfrentamento de hipótese de pedido demolitório em Áreas de Preservação Permanente onde ocorrida a perda da função ambiental (antropização em área de APPs); (b) modulação dos efeitos da decisão; e (c) falta de manifestação a respeito de dispositivos constitucionais, compatíveis, em tese, com o julgamento (artigos 5º, caput, 30, I e VIII, 170, IV e VI, 182, §§ 1º e 2º, 186, I a IV, 187, I a VIII, §§ 1º e 2º, e 225 da Constituição Federal). 4. O fato de os processos selecionados para julgamento como representativos da controvérsia não veicularem pedido demolitório em Área de Preservação Permanente, à margem de qualquer curso d´água, perene ou intermitente, em trechos caracterizados como área urbana consolidada, tal como observado pelo amicus curiae, não conduz à existência de omissão no julgamento da tese, pois não é o tipo de ação ou de pedido nela contido que definirá a incidência, ou não, do artigo 4º, caput, inciso I, alíneas a, b, c, d, e e, da Lei n. 12.651/2012. A tese definida no Tema 1010/STJ aplica-se a todo tipo de ação judicial, ainda que se trate de ação demolitória, sem que esse entendimento apresente surpresa, pois esta Corte Superior, em diversas oportunidades, já se manifestou a respeito da necessidade de se demolir aquilo indevidamente construído sobre Área de Preservação Permanente. Nesse sentido, confiram- se: REsp 1.341.090/SP, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 7/12/2017; REsp 1.667.087/RS, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 13/8/2018; REsp 1.505.083/SC, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 10/12/2018; REsp 1.638.798/RS, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 13/12/2019; e AgInt nos EDcl na AR 6.812/DF, Rel. Min. Og Fernandes, Primeira Seção, DJe 12/8/2021. 5. A antropização pode, às vezes, acarretar a perda da função ambiental em Áreas de Preservação Permanente, a partir das margens de cursos d'água naturais, em trechos caracterizados como área urbana consolidada, o que ensejou a alegação de proprietários ou empreendedores de não mais ser viável a sua recomposição/restauração. Contudo, a disciplina da função ambiental prevista no inciso II do artigo 3º da Lei n. 12.651/2012 informa que remanesce função ambiental na Área de Preservação Permanente e o dever de recuperação in natura quando esta possa, alternativamente e em tese: (a) preservar os recursos hídricos, (b) a paisagem, (c) a estabilidade geológica e a biodiversidade, (d) facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, (e) proteger o solo e (f) assegurar o bem-estar das populações humanas. Assim, havendo ao menos um dos elementos a caracterizar a proteção ao meio ambiente na Área de Preservação Permanente ou, ainda que não seja observado qualquer deles, mas seja tecnicamente possível a recuperação in natura da área para que ela possa readquiri-los para fins de restabelecimento da função ambiental no local, não se pode dizer que ocorreu o seu aniquilamento como efeito da antropização. Em síntese, se há um dos elementos ou sendo possível restabelecê-lo, tem-se que o fio condutor da proteção ambiental não se rompeu. Os esclarecimentos agora feitos não alteram a tese fixada no Tema 1010/STJ. O exame de eventual perda absoluta e tecnicamente irreversível in natura da função ecológica decorrente de suposta antropização em Área de Preservação Permanente de qualquer curso d'água, perene ou intermitente, em trechos caracterizados como área urbana consolidada, está contido no campo das situações pontuais. São hipóteses que devem ser tratadas, caso a caso, pelas instâncias ordinárias, à luz da Súmula 613/STJ (vedação do fato consumado) e nos estritos limites e disciplina do Código Florestal, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/1981) e dos princípios reitores do Direito Ambiental. 6. A observância da eventual perda da função ambiental na área em que contido o imóvel, objeto deste processo, além de não ter sido tratada no acórdão proferido pela Corte de origem (fls. 97-108), o que denota falta de prequestionamento da questão, impõe, como regra, o reexame de fatos e provas em recurso especial, situação que encontra óbice no teor da Súmula 7/STJ. A propósito, confira-se: AgInt no AREsp 1.249.961/SP, Rel. Min. Francisco Falcão, DJe 24/4/2020. 7. Não compete a este Tribunal Superior examinar suposta violação a normativos constitucionais, nem sequer para fins de prequestionamento, em razão de a matéria estar reservada ao Supremo Tribunal Federal, nos termos do que dispõe o artigo 102, III, da Constituição Federal. Nesse sentido, confiram-se: EDcl no AgInt nos EAREsp 1.660.220/RJ, Rel. Min. Laurita Vaz, Corte Especial, DJe 7/12/2021; EDcl no AgInt nos EAREsp 324.950/RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, Corte Especial, DJe 15/12/2021; EDcl no AgInt nos EREsp 1.692.293/PR, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Seção, DJe 12/11/2021; EDcl no REsp 1.818.872/PE, Rel. Min. Assusete Magalhães, Primeira Seção, DJe 14/6/2021; e AgInt nos EAREsp 1.126.879/SP, Rel. Min. Francisco Falcão, Primeira Seção, DJe 23/3/2021. 8. Não há falar em omissão quanto ao exame da modulação do Tema 1010/STJ, pois a questão foi apresentada na sessão de julgamento ocorrida em 28/4/2021, foi debatida e rejeitada pela Primeira Seção, conforme consta no voto condutor do acórdão ora embargado. 9. Em 29 de dezembro de 2021 foi publicada a Lei n. 14.285/2021, que alterou normativos da Lei n. 12.651/2012 (Código Florestal), da Lei n. 11.952/2009 e da Lei n. 6.766/1979 (Lei do Parcelamento do Solo Urbano), pelo que foi determinada a intimação das partes e do amicus curiae, em cumprimento aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, com posterior vista ao Ministério Público Federal (custos legis). 10. A superveniência de norma abstrata que faculta aos Municípios e ao Distrito Federal alterar os limites das margens dos cursos d´água nas áreas urbanas consolidadas não deve ser examinada na via estreita destes embargos de declaração, pois, no julgamento do AgInt nos EREsp 1.462.237/SC, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe de 21/3/2019, a Primeira Seção deste eg. STJ assentou compreensão segundo a qual não se admite a invocação de legislação sobreveniente no âmbito do recurso especial devido a essa espécie recursal possuir causa de pedir vinculada à fundamentação contida no acordão recorrido, não sendo possível a ampliação do seu objeto. Nesse sentido, confiram-se: AgInt nos EDcl no AREsp 1.068.565/RS, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe de 8/9/2022; e EDcl no REsp 1.691.837/RS, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 2/6/2022. 11. Eventual manifestação deste Colegiado a respeito da Lei n. 14.285/2021, neste momento, ocasionaria indevida ampliação da tese inicialmente admitida a julgamento e conduziria à inobservância da congruência objetiva, pois estar- se-ia a decidir fora dos limites do objeto litigioso e da questão inicialmente identificada e submetida a julgamento no microssistema de casos repetitivos, o que não se coaduna com as determinações contidas no caput do artigo 1.036 e no inciso I do artigo 1.037 do CPC, que tratam, respectivamente, da imprescindibilidade da multiplicidade de recursos, com idêntica questão de direito, e identificação precisa da questão a ser submetida a julgamento. 12. Embargos de declaração da CBIC rejeitados. (EDcl no REsp n. 1.770.967/SC, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 23/11/2022, DJe de 28/6/2023).

ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EDIFICAÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DEMOLIÇÃO. FATO CONSUMADO. INEXISTÊNCIA. ÁREA URBANA CONSOLIDADA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. MANUTENÇÃO DAS OBRIGAÇÕES AMBIENTAIS. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ.
1. Nos termos da jurisprudência firmada no âmbito desta Corte de Justiça, "Os comandos legais que autorizam a exploração antrópica das Áreas de Preservação Permanente devem ser interpretados restritivamente, sob pena de colocar em risco o equilíbrio ambiental, comprometendo a sobrevivência das presentes e futuras gerações" (AgInt no REsp n. 1.800.773/SC, Rel. Min. Regina Helena Costa, DJe 17/9/2020)". Desse modo, a alegação de existência de área urbana consolidada, por si só, não a desqualifica como APP e tampouco mitiga as restrições ambientais incidentes sobre ela.
2. No caso dos autos, a Corte local afirmou expressamente a necessidade de demolição da construção, especialmente quando consideradas a ciência dos agravantes em relação à ilegalidade e a inexistência de área urbana consolidada, de maneira que a alteração das premissas demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ.
3. Agravo interno não provido.
(AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.111.836/SC, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 8/4/2024, DJe de 11/4/2024.)

DIREITO AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. CONSTRUÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DEMOLIÇÃO E RECUPERAÇÃO AMBIENTAL. RECURSO PROVIDO.
I. Caso em exame 
1. Recurso especial interposto pelo Ministério Público de Santa Catarina contra acórdão do Tribunal de Justiça que manteve a improcedência de ação civil pública. A ação visava à responsabilização por degradação ambiental e improbidade administrativa, em razão de construção em Área de Preservação Permanente (APP) a menos de 2 metros do "Rio dos Americanos", no Município de Urussanga/SC.
2. O Tribunal de origem entendeu que a edificação poderia ser mantida por estar em área urbana consolidada, sem dano ambiental comprovado, e que a função ecológica da mata ciliar já estava comprometida por construções vizinhas.
II. Questão em discussão 
3. A questão em discussão consiste em saber se a construção em APP, em área urbana consolidada, deve ser demolida e a área recuperada, em conformidade com o art. 4º, inciso I, alínea "a", do Código Florestal, e se a teoria do fato consumado pode ser aplicada em matéria ambiental.
4. Há também a questão de saber se houve negativa de prestação jurisdicional por parte do Tribunal de origem ao não analisar a aplicabilidade de dispositivos legais pertinentes à regularização fundiária e à proteção ambiental.
III. Razões de decidir 
5. A jurisprudência do STJ não admite a aplicação da teoria do fato consumado em matéria ambiental, pois não há direito adquirido a degradar o meio ambiente.
6. A construção em APP, em desacordo com o Código Florestal, deve ser removida, e a área degradada deve ser recuperada, independentemente de estar em área urbana consolidada.
7. A ausência de prova técnica não permite concluir pela perda da função ecológica da mata ciliar, cabendo ao recorrido comprovar tal fato.
IV. Dispositivo e tese 
8. Recurso provido para reformar o acórdão recorrido, determinando a demolição da construção e a recuperação da área degradada.
Tese de julgamento: "1. A teoria do fato consumado não se aplica em matéria ambiental. 2. Construções em Área de Preservação Permanente devem ser removidas e a área recuperada, mesmo em áreas urbanas consolidadas, em conformidade com o Código Florestal.".
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 225; Lei nº 12.651/2012, art. 4º, I, "a".
Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no AREsp 2.573.270/SC, Rel. Min. Francisco Falcão, DJe 02.10.2024; STJ, REsp 1.814.091/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 06.05.2024.
(REsp n. 1.841.295/SC, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Segunda Turma, julgado em 18/2/2025, DJEN de 27/2/2025.)

AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSTRUÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - APP. RESTINGA FIXADORA DE DUNAS. DANO AMBIENTAL. IMPERATIVIDADE DA RECOMPOSIÇÃO DA ÁREA DEGRADADA. ATOS ADMINISTRATIVOS MUNICIPAIS INVÁLIDOS. OMISSÃO ESTATAL. RESPONSABILIZAÇÃO DO MUNICÍPIO RECONHECIDA. 1.  De acordo com a narrativa dos autos, a presente ACP objetiva a responsabilização civil dos réus por danos ao meio ambiente, consistentes na construção irregular de uma edificação de alvenaria, com dois pavimentos, em que funciona o restaurante. 2. Está  consagrado no art. 225 da Constituição o direito ao meio ambiente saudável, como garantia de bem estar digno para esta e para as futuras gerações. Toda intervenção perpetrada em área de preservação permanente ou em unidade de conservação configura violação ambiental passível de autuação e determinação de restauração ao status quo, inexistente direito adquirido ou ato jurídico perfeito. 3. Os danos ambientais estão plenamente demonstrados com base na prova técnica produzida, tendo o expert em biologia concluído que, no local onde está edificado o imóvel em questão, existiam, e nos arredores ainda existem, formações conhecidas como dunas, além do que, antes do início da obra, a área era recoberta por vegetação com função fixadora de dunas. 4. Portanto, é inarredável a conclusão de que a edificação foi erigida em área de restinga fixadora de dunas, como definido no Código Florestal (art. 3º, XVI). Ademais, a área em que está o imóvel se situa dentro da zona costeira, devendo subordinar-se, portanto, ao que dispõe o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro instituído pela Lei nº 7.661/1988. 5. Não merece ser acolhida a tese de situação de fato consolidada pelo transcurso do tempo, porquanto, ainda que parte da construção tenha sido realizada em momento anterior à legislação protetiva Lei nº 4.717/65 (Código Florestal pretérito), a questão jurídica que se examina versa sobre o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, de natureza indisponível. 6. Em que pesem as sensíveis ponderações dos apelantes no sentido de que se trata de imóvel edificado há mais de uma década e utilizado como fonte de renda, por abrigar um pequeno restaurante, é certo que não se cogita de direito adquirido ou fato consumado à manutenção de situação que gere prejuízo ao meio ambiente. E, nos termos da Súmula 613/STJ, não se admite a aplicação da teoria do fato consumado em tema de Direito Ambiental. 7.  É incabível a substituição da demolição por medidas de compensação ambiental, haja vista o inafastável caráter non aedificandi das áreas de preservação permanente. 8. De acordo com os artigos 23, incisos VI e VII, 24, inciso VI e 225, § 4º, da Constituição, os entes federativos detêm competência para promover a preservação do meio ambiente, e, sobretudo, possuem o dever de exercer o poder de polícia ambiental para coibir práticas que agridam os ecossistemas especialmente protegidos pela legislação ambiental, como no caso em questão. Mantida a condenação imposta Município Réu, porquanto houve omissão do ente municipal no que tange especificamente aos fatos ora em exame, sob a ótica do dever de fiscalização e repressão de condutas ofensivas ao meio ambiente. (TRF4, AC 5008335-02.2014.4.04.7204, QUARTA TURMA, Relator MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS, juntado aos autos em 19/10/2023)

AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. FAIXA MARGINAL DO RIO TRÊS HENRIQUES. DANO AMBIENTAL. RECUPERAÇÃO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO RÉU PARTICULAR E DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA, MAS DE CARÁTER SUBSIDIÁRIO. ASTREINTES. 1.  Constatada a inequívoca responsabilidade do réu particular pelo uso do imóvel por ele ocupado em desacordo com a legislação ambiental e verificada a insuficiência das medidas até o momento adotadas pelo demandado no sentido de promover o retorno do ecossistema local ao status quo ante, mostra-se imperativa a manutenção de sua condenação a adotar as providências faltantes, mediante PRAD a ser elaborado e executado, sob monitoramento do IBAMA. Tal condenação alcança, de modo solidário e residual, o Município de São José, a FMADS e a União.  2. As alegações relativas à caracterização do local como área urbana consolidada (que ensejariam, por isso, a manutenção das construções) não merecem acolhida, porquanto, afora a inexistência de direito adquirido à degradação ambiental, eventual fato consumado não afasta a ilegalidade da situação. 3. Causa dano ecológico in re ipsa, presunção legal definitiva que dispensa produção de prova técnica de lesividade específica, quem, fora das exceções legais, desmata, ocupa ou explora área de preservação permanente (APP), ou impede sua regeneração (STJ, REsp nº 1.245.149/MS, 2ª Turma, Ministro HERMAN BENJAMIN, julgado em 09/10/2012).  4. A tese de impossibilidade de aplicação da multa em face da Fazenda Pública há muito já foi rechaçada pelos tribunais. Caso aplicada, a multa deve em princípio incidir sobre a própria entidade pública, somente incidindo pessoalmente sobre a pessoa física responsável pelo ente público se esta manifestamente se recusar a cumprir a ordem judicial ou se ela praticar ato próprio no sentido de descumprir as determinações do juízo, sob pena de violação à ampla defesa e ao contraditório.   (TRF4 5011207-31.2016.4.04.7200, QUARTA TURMA, Relator SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA, juntado aos autos em 27/04/2023)

DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EDIFICAÇÃO SITUADA EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. TERRENO DE MARINHA EM ZONA COSTEIRA. INTERESSE DA UNIÃO. ALEGAÇÃO DE QUE A ÁREA É "URBANA CONSOLIDADA" OU EDIFICÁVEL. DIREITO ADQUIRIDO SOBRE BEM DE USO COMUM DO POVO. IMPOSSIBILIDADE. EMPREENDIMENTO TURÍSTICO, QUIOSQUE. INDENIZAÇÃO PECUNIÁRIA MANTIDA. CONDENAÇÃO DO MUNICÍPIO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. 1. O interesse da União em ação civil pública na qual se discute edificação situada em área de preservação permanente (terreno de marinha em zona costeira é evidente, tendo o próprio Ministério Público Federal requerido o ingresso do ente federal no polo ativo. A pretensão em fazer com que a União migre para o polo passivo alteraria o escopo da ação, que não foi proposta para responsabilizá-la pela suposta deficiência de fiscalização arguida pelo Município de Torres. 2. Tratando-se de edificação situada sobre as dunas frontais da Praia Grande, no Município de Torres, não prospera a alegação de que se trata de área urbana consolidada ou mesmo área edificável.  3. Nem há que se falar em direito adquirido à apropriação privada de bem de uso comum do povo. A ocupação da faixa litorânea, ainda que em área urbanizada, não pode ser deixada ao alvedrio dos particulares interessados em explorar economicamente tais bens públicos, utilizar para moradia irregular, ou à satisfação apenas do interesse público secundário por parte das administrações locais. Caso contrário, configurar-se-á situação de total desordem e descontrole dos impactos ambientais causados a essa relevante porção do território nacional. 4. O fato de o empreendimento localizado sobre as dunas exercer papel destacado no turismo do Município de Torres, bem como de funcionar por longo período, não garante o direito à sua manutenção, seja porque não há direito adquirido ao dano ambiental, seja porque a importância para o turismo deveria ter levado os órgãos públicos responsáveis a planejar o remanejamento do quiosque para local próprio, que não fosse a faixa de praia ou dunas. 5. A responsabilidade pela indenização pecuniária deve ser estendida ao município não apenas em virtude das autorizações expedidas, mas por ter defendido e incentivado as ocupações irregulares como a objeto desta ação. Agiu sempre no sentido defender a importância de manutenção da ocupação em virtude do turismo local. A condenação do município é solidária de execução subsidiária. A diferença de tratamento, entre particular e o ente público, para efeito de responsabilização pela recuperação do dano, é sentida somente na fase da execução/cumprimento da sentença, pois, a partir daí, a responsabilização será subsidiária, visto que em primeiro lugar é acionado responsável direto pelo dano, ou seja, o particular. (TRF4, AC 5005024-63.2011.4.04.7121, TERCEIRA TURMA, Relatora para Acórdão VÂNIA HACK DE ALMEIDA, juntado aos autos em 13/02/2023)

AMBIENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO.  1. A declaração de consolidação, nos termos da Lei nº 13.465/17, depende de um processo perante o Município, e só pode ocorrer com relação à ocupação de área de preservação permanente anteriores à edição do novo Código Florestal - 28.05.2012. Assim, há a necessidade de realização de um amplo diagnóstico, tecnicamente embasado, e um prognóstico do uso futuro da área.  2. Vale ressaltar que o núcleo urbano informal consolidado, nos termos do art. 11, inciso II, da Lei 13.465/2017 é "aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município". Especificamente sobre núcleo urbano informal situado, total ou parcialmente, em área de preservação permanente ou em área de unidade de conservação de uso sustentável ou de proteção de mananciais definidas pela União, Estados ou Municípios, o §2º do art. 11 determina ser indispensável a observância dos arts. 64 e 65 do Código Florestal, bem como obrigatória a elaboração de estudos técnicos que justifiquem as melhorias ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior, inclusive por meio de compensações ambientais, quando for o caso. 3. Outrossim, a Reurb em terrenos da União deve contar com a participação da União, nos termos do art. 83 e seguintes da Lei 13.465/2017, regulamentada pela Portaria n. 2.826, de 31 de janeiro de 2020. Diante do exaustivo e detalhado regime jurídico aplicável à Reurb em área de preservação permanente, inviável aceitar-se a continuidade do processo de ocupação desordenada de áreas de preservação permanente, em desacordo com a Lei 13.465/2017. Nesse sentido, esta Turma já destacou a imprescindibilidade de um processo de regularização fundiária, nos termos de lei específica.  4. Ademais, o regime jurídico de área urbana consolidada de interesse específico depende de um processo de regularização fundiária, na forma de lei específica, conforme determinado no art. 65 da Lei n. 12.651/12, com a redação dada pela Lei n. 13.465/2017. Logo, não há que se falar de regularização fundiária, pois o processo de regularizar não se presta a legitimar situações de flagrante ilegalidade e apropriação privada de bem público de caráter histórico, como no caso, notadamente porque plenamente reversíveis os danos, não se tratando a legislação antes mencionada de anistia às infrações praticadas. Tanto é assim que consta do inciso VII do §1º acima transcrito que o estudo técnico mencionado deverá conter proposta de recuperação de áreas degradadas e daquelas não passíveis de regularização.  5. Por fim, vale sempre destacar o enunciado 613 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça: "Não se admite a aplicação da teoria do fato consumado em tema de Direito Ambiental". Assim, não se reconhece o direito adquirido à degradação ambiental, mesmo quando bastante antigas as edificações.  6. Por força dos princípios da prevenção e da precaução, cabe ao próprio causador da degradação ou o responsável pela sua fiscalização, no caso, o Município, o ônus de provar que a construção ou a atividade que pretende desenvolver não acarretará danos de monta ao meio ambiente. Destarte, não se pode tolerar a perpetuação do risco de danos ambientais futuros. 7. Portanto, é razoável e prudente a decisão agravada (cognição sumária recursal), ao determinar à FUNDAÇÃO DO MEIO AMBIENTE DE ARARANGUÁ - FAMA e ao MUNICÍPIO DE ARARANGUÁ/SC que se abstenham de autorizar qualquer nova construção, em área de preservação permanente e em terrenos e acrescidos de marinha, na localidade do baixo Morro dos Conventos, sob o pretexto de se tratar de área urbana consolidada, sem a realização do procedimento de regularização fundiária, nos termos da Lei 13.465/2017. (TRF4, AG 5026477-54.2022.4.04.0000, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 29/11/2022)

AMBIENTAL. CONSTRUÇÃO. ÁREA DE PROTEÇÃO PERMANENTE. DEMOLIÇÃO. ELABORAÇÃO/EXECUÇÃO DE PRAD. IMPERATIVO. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. DESCABIDA. DANO MATERIAL AINDA REMANESCENTE. DANO MORAL COLETIVO. NÃO CONFIGURADOS. JULGAMENTO COM QUÓRUM AMPLIADO. ART. 942 DO CPC. 1. Inexistência de cerceamento de defesa a justificar a anulação da sentença e a reabertura da instrução probatória. Consideram-se suficientes as informações técnicas de profissionais da área sobre a localização em APP e a farta instrução com os relatórios de vistoria, pareceres de órgãos ambientais, fotografias, tudo dando conta da natureza da área onde construído o quiosque. Ademais, esta Turma já analisou edificação geminada, impondo-se dar tratamento idêntico à situação dos autos. A irregularidade da construção foi constatada pelo Balcão de Licenciamento Ambiental Unificado - BLAU, pelo grupo técnico Capão da Canoa, por Termo Circunstanciado Ambiental e pelo Relatório de Vistoria FEPAM, não cabendo cogitar de qualquer nulidade. 2. Não é razoável considerar consolidada uma construção irregular, em área de preservação permanente, somente com base na antiguidade da ocupação. 3. Em se tratando de edificação construída sobre área de preservação permanente (não sendo caso de utilidade pública ou de interesse social), a responsabilidade é in re ipsa, pois há presunção absoluta de prejuízo ao bem juridicamente protegido. 4. Inexiste substrato material para a regularização fundiária do local objeto da lide. 5. Confirmadas todas as irregularidades apontadas na petição inicial, não resta alternativa para salvaguardar o meio ambiente a não ser a demolição das edificações (comercial e residencial) e a remoção de todos os materiais e entulhos dela decorrentes, com a imediata elaboração e execução de Projeto de Recuperação de Área Degrada (PRAD), a fim de restaurar integralmente o meio ambiente afetado ao nível mais próximo do seu estágio natural antes da degradação causada. 6. Verificada a lesão ao meio ambiente, sua reconstrução às condições originais é adequada à vocação do Direito Ambiental, que prioriza medidas preventivas, reparatórias e compensatórias, em lugar da mera indenização pecuniária pelos danos ocasionados. Por outro lado, ainda que possível a cumulação de obrigação de fazer, com a indenização pelas agressões ao meio ambiente, a indenização em dinheiro pelo dano ambiental deve ter lugar quando comprovada a inviabilidade técnica de recomposição da área e o retorno ao status quo ante, apresentando cunho subsidiário ou, excepcionalmente, quando o dano se perpetuou no tempo, de forma que o reconhecimento da possibilidade de reparação não afasta a gravidade do prejuízo ambiental a ponto de tornar não apenas possível mas imperiosa a cumulação de condenações. Portanto, a cumulação só se justifica quando há a necessidade de complementação, por eventual insuficiência das demais condenações e em razão das peculiaridades do caso concreto. Jurisprudência desta Turma. 7. Quanto ao pedido de condenação ao dano moral extrapatrimonial ou dano moral coletivo, insta salientar que este é cabível quando o dano ultrapassa os limites do tolerável e atinge, efetivamente, valores coletivos, o que não foi constatado.  8. Responsabilidade solidária, de execução subsidiária, dos entes públicos.   (TRF4, AC 5004227-87.2011.4.04.7121, TERCEIRA TURMA, Relatora para Acórdão VÂNIA HACK DE ALMEIDA, juntado aos autos em 29/09/2022)

A se destacar, ainda, que o imóvel objeto da lide tem finalidade precipuamente comercial e que a antiguidade da edificação, por si só, não é critério que lhe dê força para ser reconhecida como fonte de cultura nos termos dos arts. 215 e seguintes da Constituição Federal - consoante alegado pelo ente municipal -, pelo que,  no conflito entre os valores jurídicos em apreço, reputo que deva prevalecer, em juízo de ponderação, o direito ao meio ambiente saudável e equilibrado.

Não se justifica, ainda nesse embate, a manutenção de construção ambientalmente lesiva somente por ser caracterizada como "ponto turístico", o qual, caso demolido, importaria "redução da arrecadação tributária e, com efeito, a diminuição de investimentos em saúde e educação no Município" (evento 447, DOC1, p. 10).

A correlação utilizada pelo ente municipal carece de substrato probatório, pois não relaciona, ainda que de modo aproximado, a arrecadação advinda das atividades exercidas exclusivamente pelo Bar do Tato e, mesmo que o fizesse, não parece levar em consideração que a atividade econômica em si pode permanecer sendo exercida, desde que respeitados os limites estipulados pelo zoneamento urbanístico e demais normas ambientais, consoante esclareceu o perito judicial.

Nesse ponto, há de se rememorar a constatação do perito no sentido de que o Bar está situado na Zona 2 do Zoneamento Ecológico-Econômico do Litoral Norte do Rio Grande do Sul e na Zona 1 do Plano Diretor Municipal e, em ambos os casos, atualmente, encontra-se em desacordo em relação às permissões urbanísticas normativas.

Assim, é possível concluir que a reparação dos danos ambientais causados é medida que se impõe, inexistindo desproporcionalidade ou irrazoabilidade na determinação de demolição da construção, porquanto a remoção da edificação permitirá, no mínimo, a revegetação no local, facilitando a regeneração das dunas e o restabelecimento da fauna, o que já trará consigo a repleção de pelo menos algumas das funções ambientais das APPs, assim definidas pelo Código Florestal:

Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se por:

II - Área de Preservação Permanente - APP: área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas;

Por fim neste tópico, saliente-se que a excepcionalidade prevista pela Resolução CONAMA n. 369/2006, mencionada pelo apelante NERCY DE O. RODRIGUES & FILHO LTDA, não é aplicável ao caso em apreço, consoante se infere da leitura de seu teor:

Art. 1º Esta Resolução define os casos excepcionais em que o órgão ambiental competente pode autorizar a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente-APP para a implantação de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social, ou para a realização de ações consideradas eventuais e de baixo impacto ambiental.

§ 1º É vedada a intervenção ou supressão de vegetação em APP de nascentes, veredas, manguezais e dunas originalmente providas de vegetação, previstas nos incisos II, IV, X e XI do art. 3º da Resolução CONAMA nº 303, de 20 de março de 2002, salvo nos casos de utilidade pública dispostos no inciso I do art. 2º desta Resolução, e para acesso de pessoas e animais para obtenção de água, nos termos do § 7º, do art. 4º, da Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965.

§ 2º O disposto na alínea “c” do inciso I, do art. 2 o desta Resolução não se aplica para a intervenção ou supressão de vegetação nas APP’s de veredas, restingas, manguezais e dunas previstas nos incisos IV, X e XI do art. 3 o da Resolução CONAMA n. 303, de 20 de março de 2002. [...]

Art. 2º O órgão ambiental competente somente poderá autorizar a intervenção ou supressão de vegetação em APP, devidamente caracterizada e motivada mediante procedimento administrativo autônomo e prévio, e atendidos os requisitos previstos nesta resolução e noutras normas federais, estaduais e municipais aplicáveis, bem como no Plano Diretor, Zoneamento Ecológico-Econômico e Plano de Manejo das Unidades de Conservação, se existentes, nos seguintes casos:

I - utilidade pública:

a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;

b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia;

c) as atividades de pesquisa e extração de substâncias minerais, outorgadas pela autoridade competente, exceto areia, argila, saibro e cascalho;

d) a implantação de área verde pública em área urbana;

e) pesquisa arqueológica;

f) obras públicas para implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e de efluentes tratados; e

g) implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e de efluentes tratados para projetos privados de aqüicultura, obedecidos os critérios e requisitos previstos nos §§ 1º e 2º do art. 11, desta Resolução.

[...]

Art. 3º A intervenção ou supressão de vegetação em APP somente poderá ser autorizada quando o requerente, entre outras exigências, comprovar:

I - a inexistência de alternativa técnica e locacional às obras, planos, atividades ou projetos propostos;

II - atendimento às condições e padrões aplicáveis aos corpos de água;

III - averbação da Área de Reserva Legal; e

IV - a inexistência de risco de agravamento de processos como enchentes, erosão ou movimentos acidentais de massa rochosa.

No que se refere à responsabilização dos entes públicos, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que a responsabilidade civil por dano ambiental é de natureza objetiva, fundamentada na teoria do risco integral, bastando, para a sua caracterização, a demonstração do nexo de causalidade entre o dano ambiental e a conduta apontada como lesiva, a qual pode ser comissiva ou omissiva.

A propósito, a tese firmada no Tema Repetitivo 681:

A responsabilidade por dano ambiental é objetiva, informada pela teoria do risco integral, sendo o nexo de causalidade o fator aglutinante que permite que o risco se integre na unidade do ato, sendo descabida a invocação, pela empresa responsável pelo dano ambiental, de excludentes de responsabilidade civil para afastar sua obrigação de indenizar.

O STJ consigna que a omissão dos entes públicos quanto ao poder-dever de polícia ambiental é considerada causa suficiente, ainda que indireta, do dano, ensejando a responsabilização do próprio Poder Público de modo objetivo, ilimitado, solidário e, conforme o caso, de execução subsidiária, por ser considerado um devedor-reserva e/ou garantidor-universal.

Confira-se:

DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. COMPETÊNCIA AMBIENTAL ADMINISTRATIVA. ARTS. 3º E 14 DA LEI 6.938/81 E LEI COMPLEMENTAR 140/2011. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DANO AMBIENTAL. OMISSÃO DO ENTE FEDERADO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA E SOLIDÁRIA, MAS DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL A QUO ALINHADO À JURISPRUDÊNCIA DO STJ.
1. O  Distrito Federal, ora recorrente, sustenta, no Recurso Especial, ser parte ilegítima para responder pelo dano ambiental verificado no caso concreto, argumentando que não foi demonstrado nexo de causalidade entre omissão específica e o dano, de modo que o Acórdão na origem estaria a violar dispositivos processuais e da legislação ambiental.
2. Contudo, a tese apresentada vai de encontro à jurisprudência desde muito consolidada do STJ, no sentido  de  que União, Estados, Distrito Federal e Municípios têm, por igual, o dever-poder de polícia ambiental na salvaguarda do meio ambiente, podendo sua omissão quanto a tal mister ser considerada causa direta ou indireta do  dano, ensejando, assim, sua  responsabilidade  objetiva, ilimitada, solidária e de execução subsidiária. Precedentes, entre muitos outros: "A Administração é solidária, objetiva e ilimitadamente responsável, nos termos da Lei 6.938/1981, por danos urbanístico-ambientais decorrentes da omissão do seu dever de controlar e fiscalizar, na medida em que contribua, direta ou indiretamente, tanto para a degradação ambiental em si mesma, como para o seu agravamento, consolidação ou perpetuação" (AgRg no REsp 1.497.096/RJ, Relator Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 18.12.2015); "A responsabilidade do Estado por dano ao meio ambiente decorrente de sua omissão no dever de fiscalização é de caráter solidário, mas de execução subsidiária, na condição de devedor-reserva" (AgInt no REsp 1.326.903/DF, Relator Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 30.4.2018, grifei); REsp 604.725/PR, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJ 22.8.2005, p. 202;
AgInt no REsp 1205174/PR, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 1.10.2020.
3. Agravo conhecido para negar  provimento ao Recurso Especial.
(AREsp n. 1.728.895/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/3/2021, DJe de 17/12/2021.)

Há especial relevância, por isso, na adequada análise do nexo de causalidade, requisito que, em casos similares ao presente, "deve passar por releitura para impedir que o dano ambiental simplesmente não seja reparado", devendo "ser aferido conforme a doutrina da contribuição material (ou de risco ampliado) para o resultado" (AREsp n. 1.945.714/SC, rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 24/5/2022, DJe de 20/6/2022).

Nesse passo, consoante destaca o Min. Og Fernandes:

Os exemplos em cada jurisdição, e entre elas, são variados e multiplicam-se, mas todos desembocam em uma mesma conclusão: a visão ortodoxa de nexo causal não se aplica, sempre e sem temperamentos, em casos complexos, notadamente ambientais, quando vários fatores e agentes, singularmente considerados, influem no resultado danoso (no mínimo, pela ampliação do risco), mas não se pode precisar qual deles é determinante, ou em que proporção, para o fato que se busca reparar. Nessa circunstância, há que se investigar o nexo causal entre a conduta imputada e, não exatamente o dano, senão o dever de evitá-lo ou mitigá-lo.

É esse o caso dos autos. Há uma série de condutas omissivas imputadas à municipalidade, ao menos: deixar de prevenir (ou mitigar) o dano, com o licenciamento ambiental necessário às obras públicas (ainda que não se tenha verificado danos concretos, a própria omissão acerca do licenciamento pode ensejar responsabilização); não fiscalizar as obras particulares, para os mesmos fins; e não agir para recuperar os danos (se causados por particulares ou por si própria, é indiferente) indubitavelmente verificados. O nexo causal a ser investigado, portanto, não é entre a conduta administrativa e os danos, mas entre a conduta administrativa e tais obrigações, sendo irrelevante que terceiros tenham também contribuído para os resultados prejudiciais ao meio ambiente.

No caso dos autos, a responsabilidade do MUNICÍPIO DE XANGRI-LÁ foi bem apreciada pela sentença, da qual extraio os seguintes excertos e os integro a este voto como razão de decidir (evento 411, DOC1):

[...]

b) Município de Xangri-lá

O Município de Xangri-lá alega a sua ilegitimidade passiva, tendo em vista que o estabelecimento em questão foi construído antes da criação do Município de Xangri-lá, não tendo o município participado ou autorizado os atos de sua implantação e construção.

Considerando que se trata de dano ambiental e que é obrigação do Município proteger o meio ambiente e combater a poluição em todas as suas formas (art. 23, inciso VI, CF), bem como compete aos municípios promover seu adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII, CF), mesmo não existindo o Município na ocasião da construção do estabelecimento, ele tem a responsabilidade de proteger do meio ambiente e fiscalizar as atividades lesivas praticadas em seu território, de modo que possui legitimidade passiva neste caso.

[...]

Verifica-se que o empreendimento em questão sequer foi licenciado ou autorizado pelos órgãos ambientais competentes, contrariamente ao que sustenta o réu em sua contestação. 

No entanto, o município ofereceu respaldo formal para utilização da área através de alvarás de funcionamento para a exploração comercial, os quais, contudo, são inválidos, na medida em que não possuem o respaldo nem da FEPAM, nem da UF.

É sabido que qualquer atividade produtiva, seja industrial ou comercial, por si só, é potencialmente poluidora, em maior ou menor grau. 

Assim, deve-se levar em consideração que, em matéria ambiental, vigora o princípio da precaução, segundo o qual, havendo dúvida consistente sobre a possibilidade de ocorrência de danos ao meio ambiente e de sua extensão, deve ser obstaculizada a continuidade da atividade potencialmente causadora da lesão.

A instrução processual confirmou a causa de pedir descrita na petição inicial e ratificou as provas produzidas no Inquérito Civil, no sentido de que a construção ocupa bem público, em área de preservação permanente, causando dano ambiental.

[...]

2.7. Da responsabilidade do Município de Xangri-lá/RS

O Município de Xangri-lá é co-responsável direto, por omissão, na prática do dano ambiental em questão, pois, em que pese não tenha autorizado a construção e funcionamento do estabelecimento, permitiu que continuasse em funcionamento em total desacordo com as normas ambientais já examinadas nesta sentença, sem qualquer licença ambiental.

Dessa forma, o Município réu deixou de cumprir sua função de proteger o meio ambiente e de combater a poluição em todas as suas formas, permitindo a manutenção, reforma/ampliação da edificação irregular e da atividade poluidora em área de APP em questão.

Assim, comprovado o nexo causal entre a ocorrência do dano e os atos do ente público em questão, deve este ser responsabilizado pelos danos ambientais em tela.

[...]

Quanto aos pedidos de condenação ao pagamento de indenização por danos materiais e danos extrapatrimoniais, teço algumas considerações prévias.

Como é cediço, danos ambientais intercorrentes são aqueles que ocorrem entre o momento da lesão e o da reparação (in natura ou pecuniária), diferindo-se dos danos residuais, estes permanentes, devidos quando a área não possa ser integralmente recuperada.

Para o STJ, o dano intercorrente caracteriza-se como uma diminuição temporária do valor do recurso ambiental e também pode ser denominado de dano interino, transitório ou intermediário, e é, assim como o dano moral coletivo, presumido, enquanto o dano residual, também denominado permanente, perene ou definitivo, deverá, em regra, ser demonstrado.

Nesse sentido:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. DANOS MORAIS COLETIVOS. DANOS AMBIENTAIS INTERCORRENTES. OCORRÊNCIA.
1. Os danos morais coletivos são presumidos. É inviável a exigência de elementos materiais específicos e pontuais para sua configuração.
2. A configuração dessa espécie de dano depende da verificação de aspectos objetivos da causa. Trata-se de operação lógica em que os fatos conhecidos permitem ao julgador concluir pela ocorrência de fatos desconhecidos.
3. Considerando-se a inversão do ônus probatório em matéria ambiental, deve o réu comprovar a inexistência de tais elementos objetivos. A presunção opera em favor do fato presumido, somente se afastando diante de razões concretas.
4. O dano intercorrente não se confunde com o dano residual. O dano ambiental residual (permanente, perene, definitivo) pode ser afastado quando a área degradada seja inteiramente restaurada ao estado anterior pelas medidas de reparação in natura. O dano ambiental intercorrente (intermediário, transitório, provisório, temporário, interino) pode existir mesmo nessa hipótese, porquanto trata de compensar as perdas ambientais havidas entre a ocorrência da lesão (marco inicial) e sua integral reparação (marco final).
5. Hipótese em que o acórdão reconheceu a ocorrência de graves e sucessivas lesões ambientais em área de preservação permanente (APP) mediante soterramento, entulhamento, aterramento e construção e uso de construções civis e estacionamento, sem autorização ambiental e com supressão de vegetação nativa de mangue, restinga e curso d'água.
6. Patente a presença de elementos objetivos de significativa e duradoura lesão ambiental, configuradora dos danos ambientais morais coletivos e dos intercorrentes. As espécies de danos devem ser individualmente arbitradas, na medida em que possuem causas e marcos temporais diversos.
7. Recurso especial provido para reconhecer a existência de danos ambientais morais coletivos e danos ambientais intercorrentes, com valor compensatório a ser arbitrado em liquidação.
(REsp n. 1.940.030/SP, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 16/8/2022, DJe de 6/9/2022.)

Quanto aos danos extrapatrimoniais,  a sua existência dispensa prova concreta e específica, por ser presumida, bastando que seja demonstrada a violação grave a bem da vida significativo para a coletividade.

A propósito:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. DANOS MORAIS COLETIVOS. DANOS AMBIENTAIS INTERCORRENTES. OCORRÊNCIA.
1. Os danos morais coletivos são presumidos. É inviável a exigência de elementos materiais específicos e pontuais para sua configuração.
2. A configuração dessa espécie de dano depende da verificação de aspectos objetivos da causa. Trata-se de operação lógica em que os fatos conhecidos permitem ao julgador concluir pela ocorrência de fatos desconhecidos.
3. Considerando-se a inversão do ônus probatório em matéria ambiental, deve o réu comprovar a inexistência de tais elementos objetivos. A presunção opera em favor do fato presumido, somente se afastando diante de razões concretas.
4. O dano intercorrente não se confunde com o dano residual. O dano ambiental residual (permanente, perene, definitivo) pode ser afastado quando a área degradada seja inteiramente restaurada ao estado anterior pelas medidas de reparação in natura. O dano ambiental intercorrente (intermediário, transitório, provisório, temporário, interino) pode existir mesmo nessa hipótese, porquanto trata de compensar as perdas ambientais havidas entre a ocorrência da lesão (marco inicial) e sua integral reparação (marco final).
5. Hipótese em que o acórdão reconheceu a ocorrência de graves e sucessivas lesões ambientais em área de preservação permanente (APP) mediante soterramento, entulhamento, aterramento e construção e uso de construções civis e estacionamento, sem autorização ambiental e com supressão de vegetação nativa de mangue, restinga e curso d'água.
6. Patente a presença de elementos objetivos de significativa e duradoura lesão ambiental, configuradora dos danos ambientais morais coletivos e dos intercorrentes. As espécies de danos devem ser individualmente arbitradas, na medida em que possuem causas e marcos temporais diversos.
7. Recurso especial provido para reconhecer a existência de danos ambientais morais coletivos e danos ambientais intercorrentes, com valor compensatório a ser arbitrado em liquidação.
(REsp n. 1.940.030/SP, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 16/8/2022, DJe de 6/9/2022.)

Sobre o ponto, vem decidindo este Tribunal Regional:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CERCEAMENTO DE DEFESA. INEXISTENTE. DANOS AO MEIO AMBIENTE. FAIXA DE APP EM CURSO D'ÁGUA - RIO MAMPITUBA. AUTO DE CONSTAÇÃO PELA PATRAM. SUFICIÊNCIA. RECUPERAÇÃO DA ÁREA DEGRADADA. IMPRESCINDÍVEL. DANO IN RE IPSA. EDIFICAÇÕES NA FAIXA NÃO EDIFICÁVEL. DEMOLIÇÃO. IMPOSIÇÃO LEGAL. CUMULAÇÃO EM OBRIGAÇÃO DE FAZER, NÃO FAZER E PAGAR. POSSIBILIDADE. LITISCONSÓRCIO FACULTATIVO. HIPÓTESES DE INTERVENÇÃO EM APP, APENAS DE UTILIDADE PÚBLICA, DE INTERESSE SOCIAL, LIMITADAS À POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA E BAIXO IMPACTO AMBIENTAL. INVIÁVEL NO CASO. DEVER DE FISCALIZAÇÃO DOS QUATRO ENTES FEDERATIVOS. DANO MORAL COLETIVO. INEXISTENTE. EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. 1. O acervo probatório afasta o alegado cerceamento de defesa pela ausência de prova pericial e testemunhal, porquanto o dano em APP é de fácil verificação, pois exige apenas a medição da distância da construção com a margem do Rio Mampituba, sendo que no local da edificação a largura do rio é de 60m, o que corresponde a uma faixa de proteção de 100m de largura, nos termos do art. 4º, I, "c", da Lei nº 12.651/12 e a contrução dista 15 metros da margem do rio.Somasse a isso, que as alegações de cerceamento de defesa são genéricas, sem especificar e demonstrar prejuízo à defesa para anulação da sentença (pas de nullité sans grief), o que é mais um motivo para afastar as alegadas dificuldades de defesa técnica, pois se verifica a obediência ao devido processo legal e a suficiência das provas para o deslinde da controvérsia. É assente na jurisprudência que não se anulam atos pretensamente violadores de direitos sem a demonstração de prejuízo. 2. A legislação federal, especialmente o art. 8º da Lei nº 12.561/12, assim como o próprio entendimento jurisprudencial acerca da proteção ambiental em APP, voltam-se contra as intervenções irregulares, nesse contexto, permitem a imposição de penalidades, dentre elas a demolição das construções civis e respectiva recuperação ambiental, já que os Códigos Florestais de 1965 e de 2012 vedam obras em Área de Preservação Permanente, salvo algumas exceções como de utilidade pública, eminentemente social e de baixo impacto ambiental, não sendo o caso. 3. O legislador previu a presunção absoluta de valor e imprescindibilidade ambientais das APPs, irradiando o prejuízo resultante de desrespeito à sua proteção em que se considera dano in re ipsa (deriva do fato por si só), dispensando a prova técnica para sua caracterização. Assim, havendo construção irregular em Área de Preservação Permanente, a responsabilidade pela recomposição ambiental é solidária, objetiva e propter rem, transmitindo-se automáticamente ao proprietário ou possuidor do bem, independentemente de ter sido ele o causador do dano. 4. A jurisprudência, apesar de admitir a possibilidade de cumulação de obrigações de fazer, de não fazer e de indenizar em decorrência de dano ambiental, tal como registra o enunciado da Súmula 629/STJ, também reconhece que tal acúmulo não é obrigatório e relaciona-se com a impossibilidade de recuperação total da área degradada, nos termos do art. 3º da Lei nº 7.347/85. Por isso, ainda que inexistente o direito adquirido de poluir, a recuperação in natura deve ser privilegiada, sendo inviável admitir-se a comercialização do meio ambiente por meio de indenizações. Na hipótese incabível a obrigação de pagar. 5. Nos danos ambientais, a regra geral é o litisconsórcio facultativo, em razão da responsabilidade dos degradadores ser solidária e possuir natureza propter rem. Assim, o legitimado para ajuizar a ACP pode demandar qualquer um deles, isoladamente, ou em conjunto pelo todo, de modo que, de acordo com a jurisprudência, não há obrigatoriedade de formar litisconsórcio passivo necessário com os cooresponsáveis, quer atuais ou anteriores, consoante os ditames da Súmula 623/STJ e arts. 3º, IV, e 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81 c/c art. 942 do CC. 6. Os entes federados - União, Estados, Distrito Federal e Municípios têm o dever-poder de polícia ambiental na defesa do meio ambiente, podendo sua omissão ser considerada causa direta ou indireta do dano, ensejando, assim, sua responsabilidade objetiva, ilimitada e solidária, nos termos dos arts. 3º, IV, e 14, § 1º, da Lei 6.938/1981, por danos ambientais decorrentes da omissão do seu dever de controlar e fiscalizar, na medida em que contribua, direta ou indiretamente, tanto para a degradação ambiental em si mesma, como para o seu agravamento, consolidação ou perpetuação, como no caso. 7. O dano moral coletivo, assim entendido o que transcende o indivídual e atinge uma classe específica ou não de pessoas, é passível de comprovação pela presença de prejuízo à imagem e à moral da coletividade, derivado de uma mesma relação jurídica, violadora de direitos metaindividuais, cujo objetivo é a preservação de valores essenciais da sociedade. O dano extrapatrimonial coletivo prescinde da comprovação de dor, de sofrimento e de abalo psicológico, suscetíveis de apreciação na esfera do indivíduo, mas inaplicável aos interesses difusos e coletivos. Todavia, não identifico no caso em exame que o início de uma simples construção, apesar de inserida em APP venha atingir o ámago da coletividade ou classe de pessoas, inclusive não há notícias do insurgimento da comunidade/pessoas na localidade sobre a edificação. É importante deixar assentado que não é qualquer atentado aos interesses da coletividade que pode acarretar dano moral difuso que dê ensejo à responsabilidade civil. Ou seja, nem todo ato ilícito se revela como afronta aos valores de uma comunidade. 8. A execução subsidiária do ente municipal ocorre na condição de devedor-reserva, singificando que só arca com os custos após esgotar as possibilidades financeiras/patrimoniais e inclusive técnicas no cumprimento da condenação judicial imposta ao devedor direto e principal. (TRF4, AC 5004569-54.2018.4.04.7121, QUARTA TURMA, Relator LUÍS ALBERTO D'AZEVEDO AURVALLE, juntado aos autos em 12/07/2023)

AMBIENTAL. CONSTRUÇÃO. ÁREA DE PROTEÇÃO PERMANENTE. DEMOLIÇÃO. ELABORAÇÃO/EXECUÇÃO DE PRAD. IMPERATIVO. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. DESCABIDA. DANO MATERIAL AINDA REMANESCENTE. DANO MORAL COLETIVO. NÃO CONFIGURADOS. JULGAMENTO COM QUÓRUM AMPLIADO. ART. 942 DO CPC. 1. Inexistência de cerceamento de defesa a justificar a anulação da sentença e a reabertura da instrução probatória. Consideram-se suficientes as informações técnicas de profissionais da área sobre a localização em APP e a farta instrução com os relatórios de vistoria, pareceres de órgãos ambientais, fotografias, tudo dando conta da natureza da área onde construído o quiosque. Ademais, esta Turma já analisou edificação geminada, impondo-se dar tratamento idêntico à situação dos autos. A irregularidade da construção foi constatada pelo Balcão de Licenciamento Ambiental Unificado - BLAU, pelo grupo técnico Capão da Canoa, por Termo Circunstanciado Ambiental e pelo Relatório de Vistoria FEPAM, não cabendo cogitar de qualquer nulidade. 2. Não é razoável considerar consolidada uma construção irregular, em área de preservação permanente, somente com base na antiguidade da ocupação. 3. Em se tratando de edificação construída sobre área de preservação permanente (não sendo caso de utilidade pública ou de interesse social), a responsabilidade é in re ipsa, pois há presunção absoluta de prejuízo ao bem juridicamente protegido. 4. Inexiste substrato material para a regularização fundiária do local objeto da lide. 5. Confirmadas todas as irregularidades apontadas na petição inicial, não resta alternativa para salvaguardar o meio ambiente a não ser a demolição das edificações (comercial e residencial) e a remoção de todos os materiais e entulhos dela decorrentes, com a imediata elaboração e execução de Projeto de Recuperação de Área Degrada (PRAD), a fim de restaurar integralmente o meio ambiente afetado ao nível mais próximo do seu estágio natural antes da degradação causada. 6. Verificada a lesão ao meio ambiente, sua reconstrução às condições originais é adequada à vocação do Direito Ambiental, que prioriza medidas preventivas, reparatórias e compensatórias, em lugar da mera indenização pecuniária pelos danos ocasionados. Por outro lado, ainda que possível a cumulação de obrigação de fazer, com a indenização pelas agressões ao meio ambiente, a indenização em dinheiro pelo dano ambiental deve ter lugar quando comprovada a inviabilidade técnica de recomposição da área e o retorno ao status quo ante, apresentando cunho subsidiário ou, excepcionalmente, quando o dano se perpetuou no tempo, de forma que o reconhecimento da possibilidade de reparação não afasta a gravidade do prejuízo ambiental a ponto de tornar não apenas possível mas imperiosa a cumulação de condenações. Portanto, a cumulação só se justifica quando há a necessidade de complementação, por eventual insuficiência das demais condenações e em razão das peculiaridades do caso concreto. Jurisprudência desta Turma. 7. Quanto ao pedido de condenação ao dano moral extrapatrimonial ou dano moral coletivo, insta salientar que este é cabível quando o dano ultrapassa os limites do tolerável e atinge, efetivamente, valores coletivos, o que não foi constatado. 8. Responsabilidade solidária, de execução subsidiária, dos entes públicos. (TRF4, AC 5004227-87.2011.4.04.7121, TERCEIRA TURMA, Relatora para Acórdão V NIA HACK DE ALMEIDA, juntado aos autos em 29/09/2022)

Aplicável, ainda, o entendimento no sentido de que "quanto ao dano ambiental, é admitida a condenação do réu à obrigação de fazer ou à de não fazer cumulada com a de indenizar" (S. 629/STJ).

Quanto aos danos residuais, o perito judicial concluiu que a área objeto da lide é recuperável a partir da remoção da construção, pelo que, a rigor, não foram demonstrados danos permanentes e, desse modo, não se mostra cabível a fixação de indenização nesse particular.

No que se refere aos danos ambientais intercorrentes, entendo desnecessária a fixação de indenização suplementar, sendo suficiente à reparação dos prejuízos a imposição das obrigações de fazer, porquanto a perícia técnica concluiu que os impactos ambientais observados "podem ser entendidos como já estabelecidos e não sofrem alterações em função da operação do empreendimento", a qual causa "apenas impactos potenciais e indiretos" como o "pisoteio das dunas adjacentes em decorrência do grande fluxo de pessoas durante o verão" ou a "geração de resíduos (lixo) pelos banhistas" (evento 349, DOC1, ps. 6/7).

Tais constatações permitem concluir que o empreendimento, em si considerado e sem desprezar a violência ambiental causada quando de sua construção, causa impactos e danos ambientais de baixa relevância e que os danos ambientais intercorrentes observados, portanto, limitar-se-iam à indisponibilidade dos recursos naturais enquanto mantida a construção, sem, contudo, potencial de agravamento.

Nesse cenário, a remoção da construção e a recuperação da área, parece-me, seria suficiente para reparar os danos intercorrentes constatados ao longo dos anos, devendo ser considerado o forte fator pedagógico da medida, a necessária priorização da reparação in natura e a proporcionalidade, a entender que a atividade é desenvolvida por pequenos comerciantes, presumidamente de poucos recursos financeiros.

De outra sorte, reputo existir substrato para a fixação de danos extrapatrimoniais (cuja existência, consoante suprarreferido, dispensa prova concreta e específica), na medida em que, segundo o perito, a violência ambiental causada quando da construção foi significativa e que a permanência histórica do empreendimento incentiva a ocupação antrópica causadora de ainda mais impactos ambientais, temporada após temporada de veraneio, revelando, com isso, a violação grave ao meio ambiente, requisito que fundamenta a fixação de indenização.

As ponderações lançadas pelo MPF em sua fundamentação recursal são relevantes, contudo, dizem respeito a considerações de casos de contornos fáticos diversos, não necessariamente observados na hipótese em apreço (evento 424, DOC1, p. 8). Destaque-se, ainda, que o valor atribuído à causa (R$ 40.000,00) não encontra contrapartida direta na pretensão recursal (R$ 200.000,00).

Nesse cenário, sopesados os contornos fáticos da lide, entendo que o valor arbitrado em sentença é adequado e suficiente, não merecendo reparo.

Reconhecida a relevância da atuação omissiva dos entes públicos na perpetração dos danos ambientais, devem, MUNICÍPIO DE XANGRI-LÁ E FEPAM, ser condenados de modo solidário tanto às obrigações de fazer, quanto às obrigações de pagar, considerada a natureza das obrigações ambientais, havendo que se observar, contudo a subsidiariedade na execução, consoante entendimento cristalizado pela Súmula 652/STJ:

A responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária.

Logo, voto por dar parcial provimento à apelação cível interposta pelo MPF para condenar solidariamente os entes públicos também à obrigação de pagar indenização pelos danos ambientais extrapatrimoniais, dar parcial provimento à apelação cível interposta pelo MUNICÍPIO DE XANGRI-LÁ, apenas para esclarecer que a condenação às obrigações de fazer e de pagar é solidária, porém de execução subsidiária, e por negar provimento à apelação cível interposta por NERCY DE O. RODRIGUES & FILHO LTDA.

Dispositivo

Ante o exposto, voto por dar parcial provimento às apelações cíveis interpostas pelo MUNICÍPIO DE XANGRI-LÁ e pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e por negar provimento à apelação cível interposta por NERCY DE O. RODRIGUES & FILHO LTDA., nos termos da fundamentação.

Documento eletrônico assinado por ROGER RAUPP RIOS, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40005254657v55 e do código CRC 4e474e26.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ROGER RAUPP RIOS
Data e Hora: 19/08/2025, às 15:18:26

Rua Otávio Francisco Caruso da Rocha, 300, Gab. Des. Federal Roger Raupp Rios - 6º andar - Bairro: Praia de Belas - CEP: 90010-395 - Fone: (51)3213-3277 - Email: groger@trf4.jus.br

Apelação Cível Nº 5005023-78.2011.4.04.7121/RS

EMENTA

DIREITO AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DEMOLIÇÃO DE CONSTRUÇÃO. obrigação de pagar. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA E execução SUBSIDIÁRIA DOS ENTES PÚBLICOS. PARCIAL PROVIMENTO ÀS APELAÇÕES.

I. CASO EM EXAME:

1. Ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal contra particulares, o Município de Xangri-Lá e a FEPAM, buscando a demolição de um estabelecimento comercial ("Bar do Tato") construído em Área de Preservação Permanente (APP) e terreno de marinha, a recuperação da área, o cancelamento de alvarás, a inclusão de projetos de contenção de areias e a condenação ao pagamento de indenização por danos materiais e extrapatrimoniais. A sentença julgou os pedidos procedentes. O MPF apelou pela majoração dos valores indenizatórios e condenação solidária dos entes públicos ao pagamento. A empresa apelou pela improcedência dos pedidos, alegando baixo impacto ambiental, irretroatividade da lei e desproporcionalidade da demolição. O Município de Xangri-Lá apelou alegando cerceamento de defesa, irretroatividade da lei, invalidade do laudo pericial, ponderação de valores (turismo vs. meio ambiente), ilegitimidade passiva e, subsidiariamente, execução subsidiária da condenação.

II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO:

2. Há cinco questões em discussão: (i) investigar se houve cerceamento de defesa; (ii) a aplicabilidade da legislação ambiental a construções antigas em APP e a validade da demolição; (iii) a responsabilidade do Município de Xangri-Lá e da FEPAM por danos ambientais decorrentes de omissão; (iv) a configuração e o valor dos danos morais coletivos e intercorrentes; e (v) a natureza da responsabilidade dos entes públicos (solidária e subsidiária).

III. RAZÕES DE DECIDIR:

3. O cerceamento de defesa alegado pelo Município foi rejeitado, pois compete ao magistrado determinar as provas necessárias à instrução do processo, indeferindo as diligências inúteis ou meramente protelatórias.

4. Não se sustenta a alegação de irretroatividade da lei ambiental, pois a proteção normativa das dunas e restingas, como áreas de conservação perene e de preservação permanente, remonta ao Decreto n. 23.793/1934 (arts. 4º, 'c', e 8º) e foi reiterada pela Lei n. 4.771/1965 e pelo atual Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), bem como pela Resolução CONAMA nº 303/2002. A jurisprudência do STJ corrobora que a proteção às dunas e vegetação fixadora existe desde 1934. Não há falar, portanto, em retroatividade da lei, mas de mera aplicação da legislação então vigente.

5. O laudo pericial concluiu que o empreendimento está em área de preservação permanente (dunas frontais com restinga) e que a regeneração, embora possível, é inviável com a manutenção da edificação. O empreendimento está em desacordo com o Zoneamento Ecológico-Econômico do Litoral Norte do Rio Grande do Sul e o Plano Diretor Municipal. O dano ambiental em APP é presumido (in re ipsa), a obrigação de reparação é propter rem (Súmula 623/STJ), e não se aplica a teoria do fato consumado (Súmula 613/STJ), nem há direito adquirido a degradar o meio ambiente.

6. O caso não se enquadra nas exceções de utilidade pública e a antiguidade da edificação e o suposto caráter cultural ou turístico não justificam a manutenção da construção em detrimento do direito ao meio ambiente equilibrado. 

7. A responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva e solidária, informada pela teoria do risco integral (Tema Repetitivo 681/STJ). A omissão dos entes públicos quanto ao poder-dever de polícia ambiental é considerada causa suficiente, ainda que indireta, do dano, ensejando a responsabilização do próprio Poder Público de modo objetivo, ilimitado, solidário e, conforme o caso, de execução subsidiária.

8. O Município de Xangri-Lá, mesmo criado após a construção da edificação, tem o dever constitucional de proteger o meio ambiente e fiscalizar atividades lesivas (CF, arts. 23, VI, e 30, VIII), e a emissão de alvarás de funcionamento sem respaldo ambiental configura omissão. A FEPAM também possui o dever de fiscalização.

9. A remoção da construção e a recuperação da área, são suficientes para reparar os danos intercorrentes, devendo ser considerado o forte fator pedagógico da medida, a necessária priorização da reparação in natura e a proporcionalidade.

10. Há substrato, todavia, para a fixação de danos extrapatrimoniais, na medida em que, segundo o perito, a violência ambiental causada quando da construção foi significativa e que a permanência histórica do empreendimento incentiva a ocupação antrópica causadora de ainda mais impactos ambientais, temporada após temporada de veraneio, revelando, com isso, a violação grave ao meio ambiente, requisito que fundamenta a fixação de indenização. Valor arbitrado em sentença mantido.

11. Reconhecida a relevância da atuação omissiva dos entes públicos na perpetração dos danos ambientais, os entes públicos devem ser condenados de modo solidário tanto às obrigações de fazer, quanto às obrigações de pagar, considerada a natureza das obrigações ambientais, havendo que se observar, contudo a subsidiariedade na execução.

IV. DISPOSITIVO:

12. Apelações cíveis do Município de Xangri-Lá e do Ministério Público Federal parcialmente providas. Apelação cível de NERCY DE O. RODRIGUES & FILHO LTDA desprovida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por maioria, vencido o relator, dar parcial provimento às apelações cíveis interpostas pelo MUNICÍPIO DE XANGRI-LÁ e pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e por negar provimento à apelação cível interposta por NERCY DE O. RODRIGUES & FILHO LTDA, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 16 de setembro de 2025.

Documento eletrônico assinado por ROGER RAUPP RIOS, Relator do Acórdão, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005375026v13 e do código CRC 25b95ea0.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ROGER RAUPP RIOS
Data e Hora: 30/09/2025, às 17:52:43

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO PRESENCIAL DE 15/07/2025

Apelação Cível Nº 5005023-78.2011.4.04.7121/RS

RELATOR: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO

PRESIDENTE: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR

PROCURADOR(A): RICARDO LUÍS LENZ TATSCH

Votante: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO

Pedido Vista: Desembargador Federal ROGER RAUPP RIOS

GILBERTO FLORES DO NASCIMENTO

Secretário

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO PRESENCIAL DE 19/08/2025

Apelação Cível Nº 5005023-78.2011.4.04.7121/RS

RELATOR: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO

PRESIDENTE: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR

PROCURADOR(A): RODOLFO MARTINS KRIEGER

VOTANTE: Desembargador Federal ROGER RAUPP RIOS

Votante: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR

GILBERTO FLORES DO NASCIMENTO

Secretário

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO PRESENCIAL DE 16/09/2025

Apelação Cível Nº 5005023-78.2011.4.04.7121/RS

RELATOR: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO

PRESIDENTE: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR

PROCURADOR(A): CARMEM ELISA HESSEL

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal ROGER RAUPP RIOS

Votante: Desembargador Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE

Votante: Desembargador Federal LUIZ ANTONIO BONAT

GILBERTO FLORES DO NASCIMENTO

Secretário