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Apelação Cível Nº 5026770-89.2021.4.04.7200/SC
RELATORA: Desembargadora Federal ELIANA PAGGIARIN MARINHO
RELATÓRIO
Retornam os autos da Vice-Presidência deste Tribunal para reexame da decisão anteriormente proferida, conforme previsto no art. 1.030, II, ou 1.040, II, ambos do CPC ( e ).
É o relatório.
VOTO
Juízo de retratação
O juízo de retratação previsto no art. 1.040, II, do Código de Processo Civil (CPC) ocorre no âmbito dos recursos repetitivos e está relacionado à necessidade de adequação de decisões anteriormente proferidas pelos tribunais locais à tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça .
A retratação é devida quando o acórdão recorrido contrariar a orientação do tribunal superior de teor vinculante (art. 927 do CPC). Assim, ela busca uniformizar a jurisprudência e evitar a interposição de novos recursos desnecessários.
Importante ressaltar que o juízo de retratação previsto no art. 1.040, II, do CPC tem um escopo restrito. Ele não autoriza um reexame amplo do caso, mas apenas a verificação da compatibilidade da decisão recorrida com a tese fixada pelo tribunal superior. O tribunal de origem não pode revisar o mérito da causa de forma ampla, tampouco reabrir a fase instrutória ou reavaliar provas. Sua atuação se limita a verificar se há incompatibilidade entre a decisão anterior e o entendimento vinculante. Se a decisão recorrida já estiver em conformidade com a tese firmada, o tribunal deve simplesmente mantê-la. Se houver divergência, ele deve reformar sua decisão, adequando-a ao entendimento do tribunal superior.
Nesse sentido, a doutrina de Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery (Código de Processo Civil Comentado - Ed. 2024):
• § 1.º: 3. Retratação da decisão pelo tribunal de origem. A norma comentada permite ao tribunal a quo, em nome da economia e celeridade processual (CF 5.º LXXVIII), pelo órgão que proferiu a decisão impugnada por RE, retratar-se e modificar o acórdão recorrido, quando o STF ou o STJ tiver conhecido e provido o RE ou o REsp representativo da tese jurídica por ele acolhida. Em vez de remeter os autos de todos os REs ou REsps que se encontravam sobrestados, aguardando a decisão do STF ou do STJ sobre a tese jurídica, o tribunal de origem pode voltar atrás e modificar as decisões impugnadas, aplicando o entendimento do STF ou do STJ aos processos pendentes e então sobrestados. A retratação do tribunal de origem, quando o STF ou o STJ tiver acolhido o RE ou o REsp representativo e cassado a decisão impugnada, embora seja faculdade dada pela norma comentada ao órgão do tribunal a quo que proferiu o acórdão impugnado, deverá, sempre que possível, ser regra geral, evitando, assim, o envio desnecessário dos autos ao STF e ao STJ, em perda de tempo inadmissível em face da garantia constitucional da celeridade. Em virtude da retratação do tribunal de origem, os RE e REsp ficarão prejudicados e não poderão seguir para o STF ou STJ. Se a retratação exigir o enfrentamento de questões não decididas anteriormente, o Tribunal deverá proceder à sua análise, necessariamente.
• 4. Retratação obrigatória. Súmula vinculante. A retratação pelo tribunal de origem, nas circunstâncias aqui apontadas, é facultativa, salvo se o STF emitir súmula vinculante sobre o tema. Havendo súmula vinculante, o órgão competente do tribunal de origem terá, obrigatoriamente, de retratar-se para aplicar a súmula aos casos concretos que se encontravam sobrestados. No mesmo sentido: Wambier-Alvim Wambier-Medina. Reformas 3, p. 251.
• 5. Retratação. Impugnação do novo acórdão. O novo acórdão, consequência da retratação do tribunal de origem, pode ser impugnado, em tese, por EDcl ou por novo RE/REsp, caso estejam presentes os pressupostos constitucionais. A reclamação poderá, em tese, ser admissível, caso o entendimento do STF ou do STJ no RE ou REsp representativo não tenha sido corretamente aplicado, pelo tribunal local, aos RE ou REsp até então sobrestados.
Ademais, conforme posicionamento do STJ, para a aplicação do art. 1.040 do CPC, basta a publicação do julgado paradigma, nos termos do que consta do caput do dispositivo, não se fazendo necessário aguardar seu trânsito em julgado (STJ, AgInt no AREsp n. 2.236.428/SP, 1.T., j. 23/10/2023; STJ, AgInt no AgInt no AgInt no AREsp n. 2.069.403/PB, 2.T., j. 11/12/2023). Não se tem exigido sequer a publicação do acórdão na íntegra, bastando a publicação da tese ou súmula da decisão em meio oficial (§ 11 do art. 1.035 do CPC).
Tese vinculante indicada
Tema STF 445 - Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 (cinco) anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas.
Julgamento proferido
O acórdão, que é objeto de juízo de retratação, foi assim ementado ( e ):
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR. DECADÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO. ART. 54 DA LEI Nº 9.784/1999. BOA-FÉ. CONSECTÁRIOS LEGAIS.
1. A controvérsia diz respeito à (im) possibilidade de a Administração revisar a rubrica denominada 'Ad. Tempo de Serviço Art 192 Apo' -, mediante a redução de seu patamar, face à suposta irregularidade do cômputo do tempo de serviço, em decorrência da solução de continuidade do vínculo pretérito até o ingresso na Universidade.
2. Embora a Administração, no exercício de seu poder-dever de autotutela, possa revisar as parcelas remuneratórias de seus servidores, deve assim proceder dentro do prazo legalmente previsto para tanto (art. 54 da Lei nº 9.7/84/99), sob pena de violação ao princípio da segurança jurídica.
3. No caso dos autos, operou-se a decadência administrativa, pois ultrapassado o limite temporal para a Universidade ré alterar o patamar repassado ao servidor a título de adicional por tempo de serviço, sendo indevida a reposição ao erário por parte do autor.
4. A partir de 09/12/2021, para fins de atualização monetária e juros de mora, deve incidir o art. 3º da Emenda Constitucional n.º 113/2021, segundo o qual, nas discussões e nas condenações que envolvam a Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para fins de atualização monetária, de remuneração do capital e de compensação da mora, inclusive do precatório, haverá a incidência, uma única vez, até o efetivo pagamento, do índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (SELIC), acumulado mensalmente.
Os autos retornaram para juízo retratação, considerando uma possível divergência entre o que foi decidido pela 3ª Turma e o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal na análise do Tema 445.
O julgamento refere-se ao recurso de apelação interposto pela Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC, no qual se sustenta a ausência de decadência para revisão do ato administrativo, bem como a regularidade do ato que revisou o recebimento do anuênio ()
Quanto à temática objeto de retratação, extrai-se da fundamentação do voto condutor ():
Da decadência administrativa
De início, cumpre destacar que o poder-dever da Administração de anular seus próprios atos não é ilimitado no tempo, ficando sujeito à observância de prazo decadencial ou, em sua ausência, aos parâmetros informadores do princípio da segurança jurídica, dado que no art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.
Cumpre assinalar que o poder-dever da Administração de revisar o ato ilegal há de ser exercido mediante a prévia instauração do devido processo legal, com a observância das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, de acordo com os incisos LIV e LV do art. 5º da CF/1988.
Portanto, embora a Administração Pública, no exercício do controle interno oriundo do poder/dever de autotutela, possa revisar as parcelas remuneratórias de seus servidores, deve assim proceder dentro do prazo legalmente previsto para tanto (art. 54 da Lei nº 9.7/84/99), sob pena de violação ao princípio da segurança jurídica, e atendo-se ao devido processo legal.
O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Recurso Extraordinário 636.553, sob a sistemática de repercussão geral (Tema 445), firmou tese jurídica com o seguinte teor:
Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas.
Assim restou ementado o referido julgamento:
Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso. (RE 636553, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 19/02/2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-129 DIVULG 25-05-2020 PUBLIC 26-05-2020)
O precedente vinculante, reafirmando a jurisprudência do STF de que a concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão constitui ato administrativo complexo, sendo-lhe inaplicável o prazo decadencial do art. 54 da Lei 9.784/99 antes de sua perfectibilização, decidiu que os tribunais de contas dispõem de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial dos mencionados benefícios, correspondendo o termo a quo à data da chegada do processo à respectiva Corte de Contas.
O Relator, Ministro Gilmar Mendes, ressaltou que, apesar da inaplicabilidade do art. 54 da Lei nº 9.784/99 antes do julgamento da legalidade do ato de aposentação pelo TCU - em razão da natureza complexa do ato de concessão do benefício -, por motivos de segurança jurídica e de necessidade da estabilização das relações, seria necessário fixar-se, por analogia, um prazo para que a Corte de Contas exercesse seu munus constitucional.
Prossegue o Relator asseverando que, diante da inexistência de previsão legal de prazo para a atuação do TCU, deveria ser aplicado por analogia, aquele previsto no Decreto 20.910/32 e na Lei 9.873/99, além daquele previsto pela própria Lei 9.784/99, que, embora não aplicável diretamente à hipótese, poderia servir de diretriz para a fixação de prazo razoável à Corte de Contas.
Assim, por maioria, concluíram os Ministros que, a despeito de o art. 54 da Lei nº 9784/1999 não se aplicar diretamente à análise da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão pelo TCU, é necessária a observância do prazo de 5 anos, a contar da chegada dos autos à Corte de Contas, após o qual os atos deverão ser considerados tácita e definitivamente registrados, não havendo mais a possibilidade de alteração pelo órgão de controle externo, em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima.
Todavia, no caso concreto, tem-se pela inaplicabilidade do Tema 445 do STF, porquanto o ato de revisão não emanou do TCU, mas da própria UFSC.
A Lei nº 9.784/1999 assim dispõe a respeito do prazo decadencial para a anulação de atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos administrados:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato (grifado).
Independentemente de ser ou não devida a inclusão do tempo de serviço público prestado anteriormente ao ingresso na UFSC para a contagem relativa ao adicional de tempo de serviço, se operou a decadência administrativa, pois ultrapassado o limite temporal previsto no art. 54 da Lei n.º 9.784/1999, já que a rubrica começou a ser paga ao servidor no patamar de 33% ao menos em novembro/1995 e a Universidade somente procedeu à sua redução para 31% em 2020.
Tratando de questão análoga a aqui tratada, cito os seguintes julgados desta Corte:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ANUÊNIOS. REVISÃO. DECADÊNCIA. OCORRÊNCIA. 1. Diante do princípio da segurança jurídica, há um limite ao direito da administração em proceder a revisão de ato administrativo, sobretudo em se tratando de verba alimentar recebida de boa-fé pelo destinatário. Inteligência do artigo 54 da Lei nº 9.784/99. 2. Não tendo o ato de revisão decorrido de controle de legalidade pelo Tribunal de Contas da União, e sim de reexame realizado pela própria Administração, impende reconhecer a impossibilidade de supressão da verba, em razão do lapso temporal decorrido. (TRF4, AC 5047310-84.2018.4.04.7000, TERCEIRA TURMA, Relator ROGÉRIO FAVRETO, juntado aos autos em 01/07/2020)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO EFETUADA PELO ÓRGÃO DE ORIGEM. CONTROLE INTERNO. AUTOTUTELA. ANUÊNIOS. REDUÇÃO. DECADÊNCIA. ART. 54 DA LEI 9.784/99. OCORRÊNCIA. RESTITUIÇÃO DOS VALORES DESCONTADOS. CABIMENTO. 1. A controvérsia diz respeito à (im) possibilidade de a Administração revisar a rubrica denominada 'ANUÊNIO - ART.244, LEI 811' - parcela remuneratória que se refere ao adicional por tempo de serviço -, mediante a redução de seu patamar de 20% para 9%, face à suposta irregularidade do cômputo do tempo de serviço prestado às Forças Armadas (26/01/1979 a 30/06/1989), em decorrência da solução de continuidade do vínculo pretérito (30/06/1989) até o ingresso na UTFPR (29/12/1989). 2. Embora a Administração, no exercício de seu poder-dever de autotutela, possa revisar as parcelas remuneratórias de seus servidores, deve assim proceder dentro do prazo legalmente previsto para tanto (art. 54 da Lei nº 9.7/84/99), sob pena de violação ao princípio da segurança jurídica. 3. No caso dos autos, operou-se a decadência administrativa, pois ultrapassado o limite temporal para a Universidade ré alterar o patamar repassado ao servidor a título de adicional por tempo de serviço, impondo-se o restabelecimento do pagamento da parcela como vinha sendo feito (20%) e a restituição dos valores que lhe foram descontados a tal título. (TRF4, AC 5042413-13.2018.4.04.7000, TERCEIRA TURMA, Relatora VÂNIA HACK DE ALMEIDA, juntado aos autos em 05/05/2020)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO DE PROVENTOS. ANUÊNIOS. DECADÊNCIA. VALORES PAGOS INDEVIDAMENTE. RESTITUIÇÃO DOS VALORES. INVIABILIDADE. BOA-FÉ. 1. Os órgãos da Administração Pública, no exercício de seu poder/dever de autotutela, estão sujeitos ao prazo decadencial de cinco anos para "anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos destinatários" (art. 54 da Lei n.º 9.784/99), assim como às regras de tramitação do processo administrativo, inclusive as relativas à preclusão e à coisa julgada administrativa, quando a questão não envolver ilegalidade do ato. 2. Inexigível a devolução de verbas remuneratórias, recebidas de boa-fé, por força de interpretação errônea ou má aplicação da lei ou, ainda, erro operacional cometido pela Administração. (TRF4 5051473-10.2018.4.04.7000, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 13/03/2020)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. DECADÊNCIA. ARTIGO 54 DA LEI Nº 9.784/1999. OCORRÊNCIA. 1. A Administração terá o prazo de 5 (cinco) anos para proceder à revisão, contados da data em que foram praticados, decorrido o qual será o ato convalidado, não cabendo reavaliações, uma vez que operada a coisa julgada administrativa ou preclusão das vias de impugnação interna. 2. Resta consumada a decadência do direito da Administração revisar a forma de cálculo dos anuênios da parte autora, considerando o decurso do prazo de cinco anos, contados do ato administrativo originário e aquele que determinou a sua revisão, nos termos do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 (TRF4, AC 5005251-12.2017.4.04.7002, TERCEIRA TURMA, Relatora CARLA EVELISE JUSTINO HENDGES, juntado aos autos em 24/06/2019)
Mantenho, assim, a sentença nesse ponto, decorridos mais de cinco anos desde a concessão da aposentadoria, deve ser reconhecida a ocorrência de decadência do direito de a Administração de revisar os anuênios concedidos ao autor.
Conclui-se, assim, que a tese firmada pelo STF no julgamento do Tema 445 não incide no presente caso, em que se discute ato revisional da Universidade Federal de Santa Catarina e não do TCU.
É dizer, a hipótese tratada nestes autos não se amolda àquela abordada pelo Tema 445 do STF, que se refere ao prazo de que dispõe a Corte de Contas para, contemplando a situação específica e particular de cada servidor, julgar a legalidade do ato de concessão inicial de sua aposentadoria.
Dispositivo
Ante o exposto, em sede de juízo de retratação, voto por manter o julgado.
Documento eletrônico assinado por ELIANA PAGGIARIN MARINHO, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005425107v8 e do código CRC 917603ee.
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Signatário (a): ELIANA PAGGIARIN MARINHO
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