Apelação Cível Nº 5008958-11.2024.4.04.7206/SC
RELATOR: Desembargador Federal VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pela UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO contra sentença proferida nos autos do Procedimento Comum nº 50089581120244047206, a qual julgou procedente o pedido da autora de afastamento da exigência de apresentação ao Ministério da Saúde de certidão válida de regularidade fiscal e/ou cadastral, bem como a pendência de certificado CEBAS, até a decisão final do recurso administrativo, para a formalização do Termo de Convênio entre a Autora e o referido Ministério, nos seguintes termos:
ISTO POSTO, e nos termos da fundamentação, confirmo a decisão do EVENTO 7 - DESPADEC 1 que "deferiu a liminar para determinar à União (Ministério da Saúde) que formalize os convêncios (EVENTO 1 - OUT12 a 14), sem a apresentação do CEBAS."
Sem custas.
Condeno a União ao pagamento de honorários advocatícios em favor da autora, estes fixados em 10% sobre o valor dado à causa, atualizado pelo IPCA.
Apresentada apelação, intime-se a parte contrária para apresentar resposta no prazo de 15 dias.
Decorrido o prazo, com ou sem resposta, remetam-se os autos à Superior Instância.
Publicada e registrada eletronicamente. Intimem-se.
Em suas razões, a parte apelante argumenta, em síntese, que a causa da não celebração dos convênios foi a não apresentação pela parte autora de CEBAS válido, nada tendo a ver com a sua regularidade fiscal. Destaca que, embora o CEBAS e a imunidade tributária guardem uma ligação íntima - haja vista que, nos termos da Lei Complementar nº 187/2021, o primeiro é requisito para o segundo -, mencionados institutos não se confundem, possuindo procedimentos e requisitos diversos. Aduz que, ao contrário do que entendeu a sentença recorrida, as previsões contidas no art. 10, §1º, inciso II e no art. 14, do Decreto n.º 11.791/2023 não se aplicam ao caso ora em análise, uma vez que possuem natureza de norma processual e, como tal, aplicam-se apenas a partir de sua vigência não afetando atos processuais já praticados e situações jurídicas consolidadas (inteligência do art. 14, do CPC), como no caso em tela, em que o recurso administrativo foi interposto pela parte autora em 20-9-2019, tendo sido julgado em 11-6-2021. Requer seja observada a previsão legal constante no §5º, do art. 85, do CPC, com a fixação dos percentuais aplicáveis em cada faixa ().
A parte apelada apresentou contrarrazões (), tendo sido os autos, na sequência, remetidos a este Tribunal.
É o relatório.
VOTO
Cinge-se a controvérsia ao afastamento, ou não, do óbice da exigência de apresentação de certidão válida de regularidade fiscal e/ou cadastral, bem assim da pendência de certificado CEBAS até a decisão final do recurso administrativo.
A sentença ora recorrida foi redigida nas seguintes linhas ():
A autora acima nominada e qualificada na inicial propôs ação contra a União, visando ao "deferimento da tutela de urgência, inaudita altera pars, para que seja afastado o óbice da exigência de apresentação de certidão válida de regularidade fiscal e/ou cadastral, afastando a pendência de certificado CEBAS até a decisão final do recurso administrativo, e seja determinada a formalização do Termo de Convênio entre a Autora e o referido Ministério da Saúde e o recebimento das verbas correspondetes, em razão do risco iminente de que sejam arquivadas a qualquer momento, sob pena de multa diária a ser arbitrada por esse Juízo; (...) d) Seja a presente ação ao final julgada TOTALMENTE PROCEDENTE, confirmando-se o provimento antecipatório; e) Em razão dos atrasos causados pela exigência do Ministério da Saúde, que impactaram a assinatura do convênio mencionado nesta ação, caso haja dificuldades quanto ao empenho orçamentário, requer-se que seja determinada a inscrição do convênio no orçamento da União Federal, em razão da ineficiência do Estado Administrador".
Alega a autora que "o Hospital Maicé é uma referência na cidade de Caçador-SC e região, que desempenha um papel fundamental no apoio à saúde pública. A Instituição tem consistentemente mantido convênios com o Sistema Único de Saúde (SUS), o Estado de Santa Catarina e as prefeituras locais, demonstrando seu compromisso em cumprir os requisitos estabelecidos pela portaria nº 834, de 26 de abril de 2016: Art.7o Para ser considerada beneficente e fazer jus à certificação, a entidade de saúde deverá, nos termos do regulamento: I- celebrar contrato, convênio ou instrumento congênere com o gestor do SUS; II- Ofertar a prestação de seus serviços ao SUS no percentual mínimo de 60% (sessenta por cento); e III- comprovar, anualmente, a prestação dos serviços de que trata o inciso II, nos termos da Seção II deste Capítulo “ Portanto, a instituição necessita receber transferências de recursos governamentais não apenas para garantir o atendimento ao público vulnerável, mas também para promover melhorias contínuas nos serviços prestados à população. Em dezembro de 2020, o Ministro da Economia e a Controladoria Geral da União, por meio da Portaria nº 414, promoveram alterações na Portaria nº 424/2016. O § 10 do Art. 1º da Portaria Interministerial nº 424, de 30/12/2016, passou a vigorar com a seguinte modificação: "Art. 1º ... § 10. É condição para a celebração de convênios e contratos de repasse a existência de dotação orçamentária específica no orçamento da concedente, a qual deverá ser evidenciada no instrumento, indicando-se a respectiva nota de empenho." (NR) Destaca-se o parágrafo primeiro da Constituição Federal em seu art. 199 que dispõe: “as instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.” Entre o Ministério da Saúde e a Autora há a pretensão de celebração de três convênios com as propostas n. 022740/2022 (Doc. VII); 069686/2023 (Doc. VIII) e 014425/2024 (Doc. IX) visando uma segurança maior e conforto aos pacientes, conforme planos de sustentabilidade (Doc. XIV). Contudo, em notificação encaminhada pelo Ministério da Saúde de n. 005571/2024 MS/SE/FNS foi informado que seria necessário a Autora regularizar as pendências, as quais já foram cumpridas, restando apenas a apresentação do CEBAS válido, o qual encontra-se em recurso administrativo contra o indeferimento do pedido de renovação. Doc.XI, XII, XIII). A não apresentação do CEBAS válido ocorre pela demora no julgamento de recurso contra o indeferimento, uma vez que o Ministério entende que não há efeito suspensivo. Em se tratando da exigência da certificação CEBAS com condição para o recebimento de verbas destinadas ao SUS, a jurisprudência pátria, tem entendimento no sentido de que tal irregularidade cadastral não pode figurar como empecilho para a assinatura de convênios quando a verba pública é destinada a fomentar o exercício da atividade fim da entidade filantrópica". Diz que "considerando os princípios gerais que regem o direito administrativo, em especial a supremacia e a indisponibilidade do interesse público, bem como alicerçado no entendimento jurisprudencial acima, tem-se que que a restrição do repasse de verbas destinados a Entidade Autora, por ausência de certificação CEBAS não merece prevalecer. O que se exige da Autora está muito além do que a lei determina para celebração de contratos, convênios e congêneres, sobretudo os que tratam de verbas destinadas à saúde, pois a ausência do CEBAS não pode imperar como óbice para a celebração de convênios. Em virtude da pendência informada pelo Ministério da Saúde para o prosseguimento da formalização do Convênio, tem-se que não justifica o impedimento para celebração e recebimento de verba pública destinada por meio de Emenda Parlamentar às ações de saúde do SUS, devidamente empenhada. Dessa forma, a parte Autora recorre ao Poder Judiciário para concluir a assinatura dos CONVÊNIOS (CONTRATOS/PROPOSTAS) Nº 022740/2022, 069686/2023 e 014425/2024 com o MINISTÉRIO DA SAÚDE, a fim de receber os recursos e subvenções necessários para a execução e manutenção de suas atividades essenciais, buscando assegurar a continuidade de suas operações na área da saúde."
No EVENTO 7 - DESPADEC 1 decisão consignando "(...) 3- Assim, defiro a liminar para determinar à União (Ministério da Saúde) que formalize os convêncios (EVENTO 1 - OUT12 a 14), sem a apresentação do CEBAS. 4- Defiro o benefício da gratuidade da justiça. 5- Cite-se. 6- Tendo em vista o disposto no art. 334, §4º, inciso II, do Código de Processo Civil, e considerando que a parte-ré (União), previamente, mediante envio de expediente arquivado na Secretaria deste Juízo, manifestou o desinteresse/impossibilidade na realização de acordo/composição, e que a autora na inicial "manifesta seu desinteresse na autocomposição", fica dispensada a audiência de conciliação/mediação."
No EVENTO 13 - PET 1 e OUT 2 e 3 a União informou que "solicitou à Administração o cumprimento da determinação da decisão do evento n.º 07. Informa, assim, que tão logo receba os documentos comprobatórios do cumprimento, irá juntá-los aos autos."
No EVENTO 15 comunicação eletrônica do TRF da 4a. Região da distribuição do Agravo de Instrumento nº 5000169-73.2025.4.04.0000 interposto pela União.
No EVENTO 16 - PET 1 e OUT 2 e 3 a União acostou "cópia do Agravo de Instrumento interposto em face da decisão proferida no evento n.º 07, para fins de reconsideração."
No EVENTO 15 comunicação eletrônica do TRF da 4a. Região de decisão proferida no Agravo de Instrumento nº 5000169-73.2025.4.04.0000 interposto pela União, que indeferiu o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao agravo (EVENTO 2 - DESPADEC 1 dos autos nº 5000169-73.2025.4.04.0000).
No EVENTO 19 comunicação eletrônica do TRF da 4a. Região de julgamento do Agravo de Instrumento nº 5000169-73.2025.4.04.0000 interposto pela União, que negou provimento ao agravo (EVENTO 15 - RELVOTO 1 e ACOR 2 dos autos nº 5000169-73.2025.4.04.0000).
Citada, a União apresentou contestação acompanhada de documentos (EVENTO 20 - CONTES 1, OUT 2 e 3). Cita o Decreto n.º 6.170/2007, a Portaria Interministerial nº 424, de 30 de dezembro de 2016, os arts. 83 e 87, da Lei n.º 14.436/2022 (Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2023) e os arts. 86 e 90, da Lei n.º 14.791/2023 (Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2024) e consigna que "Da análise das normas acima transcritas percebe-se que a apresentação do Certificado de Entidade Beneficente – CEBAS - é condição indispensável à transferência de recursos públicos a entidades sem fim lucrativos, inclusive àquelas destinadas à prestação de ações e serviços públicos de saúde. Ou seja, a legislação estabelece requisitos claros para que sejam firmados convênios e liberadas verbas públicas, que configuram exigências inafastáveis, sendo que a parte autora não cumpriu com tais exigências. Frise-se, aqui, porquanto imperioso, nos termos do documento anexo (Nota Técnica n.º 324/2021/ESAJ/CGCEBAS/DPR/SERES/SERES), que no recurso administrativo interposto pela parte autora foi exarada manifestação pela manutenção do indeferimento do CEBAS. Ressalte-se, ainda, ao contrário do que entendeu esse juízo na decisão proferida no evento n.º 07, que a aplicação analógica às entidades privadas sem fins lucrativos da exceção contida no art. 25, §3º, da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) em nada interfere no julgamento da presente demanda. Isso porque a causa da não celebração dos convênios foi a não apresentação pela parte autora de CEBAS válido, nada tendo a ver com a sua regularidade fiscal. Embora o CEBAS e a imunidade tributária guardem uma ligação íntima - haja vista que, nos termos da Lei Complementar nº 187/2021, o primeiro é requisito para o segundo -, mencionados institutos não se confundem, possuindo procedimentos e requisitos diversos. É importante complementar, ainda, que a potencial finalidade da concessão/renovação do CEBAS não se esgota na obtenção da imunidade, visto que o mencionado Certificado constitui requisito para o usufruto de outras vantagens e/ou participação em políticas públicas, previstas em diplomas legais específicos. Verifica-se, portanto, que a Administração agiu em conformidade com a normatização aplicável, em respeito ao Estado Democrático de Direito e aos princípios da legalidade, do devido processo legal e da ampla defesa, não havendo qualquer irregularidade na sua conduta, devendo, assim, ser reconhecida a improcedência da demanda. Entender de forma contrária, com a devida vênia, significará violar, de forma expressa, os dispositivos normativos acima referidos, bem como o princípio constitucional da separação dos poderes (art. 2º, da CRFB)." Pede a improcedência.
No EVENTO 21 - ATOORD 1 intimação da autora para manifestar-se sobre a contestação e documentos apresentados pela União.
No EVENTO 23 comunicação eletrônica do TRF da 4a. Região de baixa do Agravo de Instrumento nº 5000169-73.2025.4.04.0000 interposto pela União.
No EVENTO 25 - RÉPLICA 1 e OUT 2 a autora manifestou-se sobre a contestação e acostou documento.
Instadas as partes para especificação de provas (EVENTO 26 - ATOORD 1) a União aduziu que "não pretende produzir outras provas, pois constitui ônus do autor em provar os fatos constitutivos do seu direito" (EVENTO 30 - PET 1) e a autora aduziu que "não pretende produzir novas provas além das carreadas aos autos, visto que são suficientes para comprovar o alegado, isto posto, requer o julgamento do processo nos termos do artigo 355 do Código de Processo Civil." (EVENTO 32 - PET 1).
Os autos vieram conclusos para julgamento.
É o Relato.
Decido.
Trata-se de ação movida contra a União, visando ao "deferimento da tutela de urgência, inaudita altera pars, para que seja afastado o óbice da exigência de apresentação de certidão válida de regularidade fiscal e/ou cadastral, afastando a pendência de certificado CEBAS até a decisão final do recurso administrativo, e seja determinada a formalização do Termo de Convênio entre a Autora e o referido Ministério da Saúde e o recebimento das verbas correspondetes, em razão do risco iminente de que sejam arquivadas a qualquer momento, sob pena de multa diária a ser arbitrada por esse Juízo; (...) d) Seja a presente ação ao final julgada TOTALMENTE PROCEDENTE, confirmando-se o provimento antecipatório; e) Em razão dos atrasos causados pela exigência do Ministério da Saúde, que impactaram a assinatura do convênio mencionado nesta ação, caso haja dificuldades quanto ao empenho orçamentário, requer-se que seja determinada a inscrição do convênio no orçamento da União Federal, em razão da ineficiência do Estado Administrador".
Aduz a autora que "o Hospital Maicé é uma referência na cidade de Caçador-SC e região, que desempenha um papel fundamental no apoio à saúde pública. A Instituição tem consistentemente mantido convênios com o Sistema Único de Saúde (SUS), o Estado de Santa Catarina e as prefeituras locais, demonstrando seu compromisso em cumprir os requisitos estabelecidos pela portaria nº 834, de 26 de abril de 2016: Art.7o Para ser considerada beneficente e fazer jus à certificação, a entidade de saúde deverá, nos termos do regulamento: I- celebrar contrato, convênio ou instrumento congênere com o gestor do SUS; II- Ofertar a prestação de seus serviços ao SUS no percentual mínimode 60% (sessenta por cento); e III- comprovar, anualmente, a prestação dos serviços de que trata o inciso II, nos termos da Seção II deste Capítulo “ Portanto, a instituição necessita receber transferências de recursos governamentais não apenas para garantir o atendimento ao público vulnerável, mas também para promover melhorias contínuas nos serviços prestados à população. Em dezembro de 2020, o Ministro da Economia e a Controladoria Geral da União, por meio da Portaria nº 414, promoveram alterações na Portaria nº 424/2016. O § 10 do Art. 1º da Portaria Interministerial nº 424, de 30/12/2016, passou a vigorar com a seguinte modificação: "Art. 1º ... § 10. É condição para a celebração de convênios e contratos de repasse a existência de dotação orçamentária específica no orçamento da concedente, a qual deverá ser evidenciada no instrumento, indicando-se a respectiva nota de empenho." (NR) Destaca-se o parágrafo primeiro da Constituição Federal em seu art. 199 que dispõe: “as instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.” Entre o Ministério da Saúde e a Autora há a pretensão de celebração de três convênios com as propostas n. 022740/2022 (Doc. VII); 069686/2023 (Doc. VIII) e 014425/2024 (Doc. IX) visando uma segurança maior e conforto aos pacientes, conforme planos de sustentabilidade (Doc. XIV). Contudo, em notificação encaminhada pelo Ministério da Saúde de n. 005571/2024 MS/SE/FNS foi informado que seria necessário a Autora regularizar as pendências, as quais já foram cumpridas, restando apenas a apresentação do CEBAS válido, o qual encontra-se em recurso administrativo contra o indeferimento do pedido de renovação. Doc.XI, XII, XIII). A não apresentação do CEBAS válido ocorre pela demora no julgamento de recurso contra o indeferimento, uma vez que o Ministério entende que não há efeito suspensivo. Em se tratando da exigência da certificação CEBAS com condição para o recebimento de verbas destinadas ao SUS, a jurisprudência pátria, tem entendimento no sentido de que tal irregularidade cadastral não pode figurar como empecilho para a assinatura de convênios quando a verba pública é destinada a fomentar o exercício da atividade fim da entidade filantrópica". Diz que "considerando os princípios gerais que regem o direito administrativo, em especial a supremacia e a indisponibilidade do interesse público, bem como alicerçado no entendimento jurisprudencial acima, tem-se que que a restrição do repasse de verbas destinados a Entidade Autora, por ausência de certificação CEBAS não merece prevalecer. O que se exige da Autora está muito além do que a lei determina para celebração de contratos, convênios e congêneres, sobretudo os que tratam de verbas destinadas à saúde, pois a ausência do CEBAS não pode imperar como óbice para a celebração de convênios. Em virtude da pendência informada pelo Ministério da Saúde para o prosseguimento da formalização do Convênio, tem-se que não justifica o impedimento para celebração e recebimento de verba pública destinada por meio de Emenda Parlamentar às ações de saúde do SUS, devidamente empenhada. Dessa forma, a parte Autora recorre ao Poder Judiciário para concluir a assinatura dos CONVÊNIOS (CONTRATOS/PROPOSTAS) Nº 022740/2022, 069686/2023 e 014425/2024 com o MINISTÉRIO DA SAÚDE, a fim de receber os recursos e subvenções necessários para a execução e manutenção de suas atividades essenciais, buscando assegurar a continuidade de suas operações na área da saúde."
A União consigna que "apresentação do Certificado de Entidade Beneficente – CEBAS - é condição indispensável à transferência de recursos públicos a entidades sem fim lucrativos, inclusive àquelas destinadas à prestação de ações e serviços públicos de saúde. Ou seja, a legislação estabelece requisitos claros para que sejam firmados convênios e liberadas verbas públicas, que configuram exigências inafastáveis, sendo que a parte autora não cumpriu com tais exigências. Frise-se, aqui, porquanto imperioso, nos termos do documento anexo (Nota Técnica n.º 324/2021/ESAJ/CGCEBAS/DPR/SERES/SERES), que no recurso administrativo interposto pela parte autora foi exarada manifestação pela manutenção do indeferimento do CEBAS. Ressalte-se, ainda, ao contrário do que entendeu esse juízo na decisão proferida no evento n.º 07, que a aplicação analógica às entidades privadas sem fins lucrativos da exceção contida no art. 25, §3º, da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) em nada interfere no julgamento da presente demanda. Isso porque a causa da não celebração dos convênios foi a não apresentação pela parte autora de CEBAS válido, nada tendo a ver com a sua regularidade fiscal. Embora o CEBAS e a imunidade tributária guardem uma ligação íntima - haja vista que, nos termos da Lei Complementar nº 187/2021, o primeiro é requisito para o segundo -, mencionados institutos não se confundem, possuindo procedimentos e requisitos diversos. É importante complementar, ainda, que a potencial finalidade da concessão/renovação do CEBAS não se esgota na obtenção da imunidade, visto que o mencionado Certificado constitui requisito para o usufruto de outras vantagens e/ou participação em políticas públicas, previstas em diplomas legais específicos. Verifica-se, portanto, que a Administração agiu em conformidade com a normatização aplicável, em respeito ao Estado Democrático de Direito e aos princípios da legalidade, do devido processo legal e da ampla defesa, não havendo qualquer irregularidade na sua conduta, devendo, assim, ser reconhecida a improcedência da demanda. Entender de forma contrária, com a devida vênia, significará violar, de forma expressa, os dispositivos normativos acima referidos, bem como o princípio constitucional da separação dos poderes (art. 2º, da CRFB)."
No EVENTO 1 constam propostas de Convênios:
OUT 12
OUT 13
OUT 14
E, no EVENTO 1 - OUT 22 consta:
Ocorre que do indeferimento do pedido de Concessão/Renovação do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social da autora (Portaria nº 389, de 22-08-2019 - EVENTO 1 - OUT 18 e 20 - fls. 01 a 03), a autora interpôs recurso administrativo em 20-09-2019 (EVENTO 1 - OUT 18 e 20 - fls. 04 a 19), sendo que até 02/2025, o recurso ainda estava em análise como se vê da certidão do EVENTO 25 - OUT 2.
É certo que a União refere que "nos termos do documento anexo (Nota Técnica n.º 324/2021/ESAJ/CGCEBAS/DPR/SERES/SERES), que no recurso administrativo interposto pela parte autora foi exarada manifestação pela manutenção do indeferimento do CEBAS.", sendo que no EVENTO 20 - OUT 3 (EVENTO 16 - OUT 3) consta a Nota Técnica nº 447/2019/DIAN/CGCEBAS/DPR/SERES/SERES que indeferiu, em 2019 o requerimento de Renovação do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social da autora e no EVENTO 20 - OUT 2 (EVENTO 16 - OUT 2) consta a Nota Técnica nº 324/2021/ESAJ/CGCEBAS/DPR/SERES/SERES, referida pela União, datada de junho/2021, que consigna:
Com efeito, houve manifestação pelo indeferimento, mas ainda não houve a apreciação pela segunda instância, e, como visto, o recurso em 02/2025 estava em análise.
Contudo, considerando que os convênios são referentes à prestação de assistência médica SUS, que na Nota Técnica do EVENTO 1 - NOTATEC19 consta:
que a autora consta no Cadastro Nacional de Estabelecimento de Saúde CNES, sendo entidade sem fins lucrativos (EVENTO 1 - OUT27):
(...)
e que a Lei Complementar nº 101/2000 prescreve:
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
(...)
§ 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
(a qual pode ser aplicada por analogia), não pode a autora (e a população) ser penalizada pela demora no julgamento do recurso administrativo.
É verdade que a União aduz que "a aplicação analógica às entidades privadas sem fins lucrativos da exceção contida no art. 25, §3º, da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) em nada interfere no julgamento da presente demanda. Isso porque a causa da não celebração dos convênios foi a não apresentação pela parte autora de CEBAS válido, nada tendo a ver com a sua regularidade fiscal."
No entanto, equivocado o entendimento da União, porquanto a aplicação analógica é possível, pois se há exceção para ações relativas à saúde no caso de aplicação de sanções de transferências voluntárias previstas na Lei Complementar 101/2000, com maior razão deve haver a exceção de exigência de CEBAS para formalização de convênios quando pendente análise de recurso interposto pela parte interessada.
De todo modo, como consignado no Agravo de Instrumento nº 5000169-73.2025.4.04.0000 interposto pela União (EVENTO 2 - DESPADEC 1 e EVENTO 15 - RELVOTO 1 e ACOR 2 dos autos nº 5000169-73.2025.4.04.0000:
"Por fim, registro que foi publicado o Decreto nº 11.791/2023, que regulamenta a Lei Complementar nº 187/2021, acerca da Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social (Cebas), atuantes nas áreas da educação, da saúde e da assistência social. Referido Decreto preconiza o que se segue:
Art. 10. Da decisão da autoridade certificadora que indeferir o requerimento de concessão ou de renovação da certificação ou que cancelar a certificação caberá a interposição de recurso no prazo de trinta dias, contado da data de publicação da decisão no Diário Oficial da União.
§ 1º Caso o recurso seja admitido, terá efeito:
I - somente devolutivo, na hipótese de indeferimento do requerimento de concessão; ou
II - devolutivo e suspensivo, nas hipóteses de indeferimento do requerimento de renovação da certificação ou de cancelamento da certificação.
[...]
Art. 14. A certificação da entidade permanece válida até a data da decisão administrativa definitiva sobre o requerimento de renovação apresentado tempestivamente.
§ 1º Na hipótese de requerimento de renovação da certificação protocolado tempestivamente, o efeito da decisão contará:
I - da data do término da validade da certificação anterior, quando iniciará a contagem do prazo de validade da renovação da certificação, em caso de deferimento; ou
II - da data de publicação da decisão definitiva de indeferimento.
§ 2º O disposto neste artigo não afasta a retroação dos efeitos do cancelamento da imunidade tributária de que trata o art. 15, na hipótese de cancelamento da certificação, observado o disposto no § 3º do art. 18.
Art. 15. A certificação da entidade permanece válida até a data da decisão administrativa definitiva sobre o cancelamento da certificação, e os efeitos do cancelamento da imunidade tributária retroagirão à data em que tiver sido praticada a irregularidade pela entidade. (destaquei)
À luz da novel regulamentação, a certificação da entidade permanece válida até a data da decisão administrativa definitiva sobre o requerimento de renovação, de modo que não há falar-se em impedimento de celebração de convênio com a Administração até esse marco temporal."
Assim, procede o pedido inicial.
ISTO POSTO, e nos termos da fundamentação, confirmo a decisão do EVENTO 7 - DESPADEC 1 que "deferiu a liminar para determinar à União (Ministério da Saúde) que formalize os convêncios (EVENTO 1 - OUT12 a 14), sem a apresentação do CEBAS."
Sem custas.
Condeno a União ao pagamento de honorários advocatícios em favor da autora, estes fixados em 10% sobre o valor dado à causa, atualizado pelo IPCA.
Apresentada apelação, intime-se a parte contrária para apresentar resposta no prazo de 15 dias.
Decorrido o prazo, com ou sem resposta, remetam-se os autos à Superior Instância.
Publicada e registrada eletronicamente. Intimem-se.
Preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço do recurso interposto e passo à análise do apelo.
I - Mérito
A questão foi por mim examinada no Agravo de Instrumento n. 5000169-73.2025.4.04.0000/SC, razão pela qual, para evitar tautologia, reproduzo e adoto como razões os fundamentos do voto que proferi no seu julgamento:
Quando da análise do pedido de efeito suspensivo, foi proferida a seguinte decisão ():
Trata-se, na origem, de ação por meio da qual a ASSOCIAÇÃO FRANCO BRASILEIRA - HOSPITAL MAICÉ (ora agravada) busca o afastamento da exigência de apresentação ao Ministério da Saúde de certidão válida de regularidade fiscal e/ou cadastral, bem como a pendência de certificado CEBAS, até a decisão final do recurso administrativo, para a formalização do Termo de Convênio entre a Autora e o referido Ministério.
Cinge-se a controvérsia, neste momento processual, à possibilidade de suspensão da decisão agravada, que deferiu em tutela de urgência a determinação de que a União (Ministério da Saúde) formalize os convênios sem a apresentação do CEBAS.
Sabe-se que o Certificado de Entidade Beneficente – CEBAS é requisito exigido para a celebração de convênios, conforme Lei nº 12.309, de 2010, nos seguintes termos:
Art. 32. A transferência de recursos a título de subvenções sociais, nos termos do art. 16 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, atenderá as entidades privadas sem fins lucrativos que exerçam atividades de natureza continuada nas áreas de assistência social, saúde ou educação, prestem atendimento direto ao público e tenham certificação de entidade beneficente de assistência social, nos termos da Lei no 12.101, de 27 de novembro de 2009. (Redação dada pela Lei nº 12.522, de 2011)
Parágrafo único. A certificação de que trata o caput pode ser: (Incluído pela Lei nº 12.522, de 2011)
I - substituída, a critério da Administração Pública Federal, pelo pedido de renovação da certificação devidamente protocolizado e ainda pendente de análise junto ao órgão competente; ou (Incluído pela Lei nº 12.522, de 2011)
II - dispensada, desde que a entidade seja selecionada em processo público de ampla divulgação promovido pelo órgão ou entidade concedente para execução de ações, programas ou serviços em parceria com a administração federal, nas seguintes áreas: (Incluído pela Lei nº 12.522, de 2011)
a) atenção à saúde aos povos indígenas; (Incluído pela Lei nº 12.522, de 2011)
b) atenção às pessoas com transtornos decorrentes do uso, abuso ou dependência de substâncias psicoativas; (Incluído pela Lei nº 12.522, de 2011)
c) combate à pobreza extrema; e (Incluído pela Lei nº 12.522, de 2011)
d) de atendimento às pessoas com deficiência. (Incluído pela Lei nº 12.522, de 2011)
Inobstante, conquanto seja plausível exigir dos contratantes para com o Poder Público a observância dos preceitos legais exigidos para o caso concreto, também se pode afirmar não ser razoável que a administração deixe de celebrar convênios com a entidade agravada, um Hospital, em razão unicamente da ausência de finalização de processo Administrativo de sua competência (renovação do Certificado).
Isso porque o Hospital agravado requereu a Renovação de Entidade Beneficente de Assistência Social, o que lhe foi indeferido () em decisão objeto de recurso (, p. 4) sem julgamento, pelo que consta dos autos, até a presente data ().
A União juntou ao presente agravo pareceres pelo indeferimento do recurso (, ), cujo conteúdo não será objeto de análise nesta Corte antes da manifestação do juízo primevo a respeito, sob pena de supressão de instância, mas que, s.m.j., corroboram com o entendimento de que ainda não há decisão definitiva da Administração acerca do pedido de renovação.
Desta feita, tendo sido a renovação do certificado requerida desde 2016 (), foge à razoabilidade admitir a não assinatura dos convênios em questão pela falta de finalização de procedimento de competência da Administração Pública, não sendo razoável penalizar a demandante pela morosidade na apreciação de seu requerimento.
Ademais, prima facie, observo que a decisão combatida está em conformidade com a jurisprudência deste Tribunal, no sentido de que a entidade agravada presta serviços essenciais na área da saúde, de modo que não pode ser afetada gravosamente pela vedação de celebração de convênios. Veja-se:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONVÊNIOS. FUNASA. COMPROVAÇÃO DE REGULARIDADE FISCAL. EXIGÊNCIA AFASTADA. DIREITO À SAÚDE. ART. 25, § 3º DA LC 101/2000. À impetrante, entidade sem fins lucrativos que atua na área de saúde, não cabe ser exigida a comprovação de sua regularidade fiscale/ou cadastral, para cadastro e assinatura de convênio para recebimento de verbas públicas destinadas a fomentar o exercício de sua atividade fim. Aplicação, por analogia, do disposto no art. 25, §3º, da Lei Complementar nº 101/2000: "para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social". (TRF4, AG 5055535-15.2016.404.0000, Quarta Turma, Relator Luís Alberto D'Azevedo Aurvalle, juntado aos autos em 20-4-2017)
ADMINISTRATIVO. SISTEMA PÚBLICO DE SAÚDE. CONVÊNIO. RESTRIÇÃO NO CADASTRO INFORMATIVO DE CRÉDITOS NÃO QUITADOS. TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS PÚBLICOS. ENTIDADE BENEFICENTE. LEI COMPLEMENTAR N.º 101/2000. Em se tratando de associação civil sem fins lucrativos, de caráter beneficente e de assistência social, com finalidade de prestação de serviços médico-hospitalares a usuários do Sistema Único de Saúde, é perfeitamente aplicável, por analogia, a norma prevista no artigo 25, § 3º, da Lei Complementar n.º 101/2000 - que excepciona a aplicação de sanções de suspensão de transferências voluntárias quanto às ações de educação, saúde e assistência social. (TRF4 5040311-81.2019.4.04.7000, Quarta Turma, Relatora Vivian Josete Pantaleão Caminha, juntado aos autos em 28-11-2020)
ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONVÊNIOS. REGULARIDADE FISCAL E CADASTRAL. ÓBICE À CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. AUSÊNCIA DO CEBAS. EXIGÊNCIA AFASTADA. DIREITO À SAÚDE. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS AO SUS. APLICAÇÃO DO ART. 25, § 3º DA LC Nº 101/2000 POR ANALOGIA. À impetrante, instituição hospitalar sem fins lucrativos que atua na área de saúde - SUS -, não cabe ser exigida a comprovação de sua regularidade fiscal e/ou cadastral, para cadastro e assinatura de convênios para recebimento de verbas públicas destinadas a fomentar o exercício de sua atividade fim. Aplicação, por analogia, do disposto no art. 25, §3º, da Lei Complementar nº 101/2000: "para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social". (TRF4 5080229-92.2019.4.04.7000, Quarta Turma, Relator Luís Alberto D'Azevedo Aurvalle, juntado aos autos em 16-02-2022, destaquei)
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EMBARGOS DECLARATÓRIOS RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. CONVÊNIO. APRESENTAÇÃO DE CERTIDÕES DE REGULARIDADE FISCAL E PERANTE O CADIN. EXIGÊNCIA AFASTADA. DIREITO À SAÚDE. I. Tratando-se de entidade beneficente que atua na área da saúde, atendendo a usuários do Sistema Único de Saúde, aplicável, por analogia, o disposto no art. 25, § 3.º, da Lei Complementar n.º 101/2000, que afasta a aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias às ações de educação, saúde e assistência social. II. Considerando que o agravado presta serviço público essencial que pode ser paralisado ou severamente afetado pela vedação de celebração de convênios, a necessidade de assegurar o direito à saúde, constitucionalmente garantido, determina o afastamento da exigência imposta. (TRF4, AG 5024744-82.2024.4.04.0000, Quarta Turma, Relatora Vivian Josete Pantaleão Caminha, julgado em 27-11-2024)
Ainda, quanto às disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias invocadas pela agravante, acresço à fundamentação o seguinte trecho do voto exarado pela Desembargadora Federal Vivian Josete Pantaleão Caminha nos autos do Agravo de Instrumento Nº 5024744-82.2024.4.04.0000/SC, julgado recentemente:
"Destaco, por fim que as disposições da Lei Orçamentária não são óbice à concessão da tutela.
Não é de hoje que as Leis Orçamentárias prevêm a necessidade de comprovação da regularidade fiscal como requisito para a obtenção de recursos via transferências orçamentárias. Nesse sentido:
REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. CONVÊNIO. MINISTÉRIO DA SAÚDE. REGULARIDADE FISCAL. REQUISITO PARA OBTENÇÃO DO REPASSE. CONSTITUCIONALIDADE E LEGALIDADE DA EXIGÊNCIA.
1. A Lei 13.080/15, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2015, assim como a Lei 13.242/15, que trata da Lei Orçamentária de 2016, bem como das demais legislações pertinentes relacionadas aos exercícios subsequentes, possui disposição legal expressa quanto à necessidade de comprovação da regularidade fiscal como requisito para a obtenção de recursos via transferências orçamentárias.
2. Essa regra está em consonância com os preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000, art. 25, IV, "a"), da Lei 10.522/2002, art. 6º, III, e do próprio texto constitucional, no capítulo que trata do financiamento da seguridade social.
3. Desse modo, a exigência de comprovação de situação de regularidade fiscal como requisito para a obtenção de repasse de verba federal por entidade privada sem fins lucrativos não afronta qualquer preceito constitucional e, por tal razão, deve ser prestigiada.
4. Remessa necessária provida.
(TRF4 5061215-64.2015.4.04.7000, TERCEIRA TURMA, Relatora para Acórdão VÂNIA HACK DE ALMEIDA, juntado aos autos em 15/03/2019)
Cito também o julgamento proferido no âmbito das Turmas que compõem a 2ª Seção:
ADMINISTRATIVO. CONVÊNIO. MINISTÉRIO DA SAÚDE. REGULARIDADE FISCAL. REQUISITO PARA OBTENÇÃO DO REPASSE. CONSTITUCIONALIDADE E LEGALIDADE DA EXIGÊNCIA.
1. Não há como superar a ressalva constitucional de acordo com a qual "A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios" ( § 3º, do art. 195 da Constituição Federal).
2. Logo, encontra-se devidamente justificado, no caso da apelante, o impedimento à contratação, com amparo em óbice previsto em norma constitucional. Não conduz a solução diversa a circunstância de que verificada no momento da emissão/celebração do convênio, a programação orçamentária decorrente de emenda parlamentar individual, a qual deixa de ser de execução obrigatória, nos termos do art. 166, § 13, da Constituição, com o consequente remanejamento da verba.
3. A Lei n.º 13.473/2017, que dispôs sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2018, bem como as demais legislações pertinentes relacionadas aos exercícios subsequentes, possuem disposição legal expressa quanto à necessidade de comprovação da regularidade fiscal como requisito para a obtenção de recursos via transferências orçamentárias
4. A regra está em consonância com os preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000, art. 25, IV, "a"), da Lei 10.522/2002, art. 6º, III, e do próprio texto constitucional, no capítulo que trata do financiamento da seguridade social.
5. A exigência de comprovação de situação de regularidade fiscal como requisito para a obtenção de repasse de verba federal por entidade privada sem fins lucrativos não afronta qualquer preceito constitucional.
(TRF4 5012080-58.2020.4.04.0000, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 26/11/2020)
No entanto, dos próprios julgados se depreende que as Leis Orçamentárias devem estar em consonância com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), que, como já foi mencionado, prevê a exceção aplicada ao caso concreto em seu art. art. 25, § 3º."
Por fim, registro que foi publicado o Decreto nº 11.791/2023, que regulamenta a Lei Complementar nº 187/2021, acerca da Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social (Cebas), atuantes nas áreas da educação, da saúde e da assistência social. Referido Decreto preconiza o que se segue:
Art. 10. Da decisão da autoridade certificadora que indeferir o requerimento de concessão ou de renovação da certificação ou que cancelar a certificação caberá a interposição de recurso no prazo de trinta dias, contado da data de publicação da decisão no Diário Oficial da União.
§ 1º Caso o recurso seja admitido, terá efeito:
I - somente devolutivo, na hipótese de indeferimento do requerimento de concessão; ou
II - devolutivo e suspensivo, nas hipóteses de indeferimento do requerimento de renovação da certificação ou de cancelamento da certificação.
[...]
Art. 14. A certificação da entidade permanece válida até a data da decisão administrativa definitiva sobre o requerimento de renovação apresentado tempestivamente.
§ 1º Na hipótese de requerimento de renovação da certificação protocolado tempestivamente, o efeito da decisão contará:
I - da data do término da validade da certificação anterior, quando iniciará a contagem do prazo de validade da renovação da certificação, em caso de deferimento; ou
II - da data de publicação da decisão definitiva de indeferimento.
§ 2º O disposto neste artigo não afasta a retroação dos efeitos do cancelamento da imunidade tributária de que trata o art. 15, na hipótese de cancelamento da certificação, observado o disposto no § 3º do art. 18.
Art. 15. A certificação da entidade permanece válida até a data da decisão administrativa definitiva sobre o cancelamento da certificação, e os efeitos do cancelamento da imunidade tributária retroagirão à data em que tiver sido praticada a irregularidade pela entidade. (destaquei)
À luz da novel regulamentação, a certificação da entidade permanece válida até a data da decisão administrativa definitiva sobre o requerimento de renovação, de modo que não há falar-se em impedimento de celebração de convênio com a Administração até esse marco temporal.
Ante o exposto, indefiro o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao agravo de instrumento.
Intime-se a parte agravada, conforme artigo 1.019, inciso II, do Código de Processo Civil.
Ato contínuo, ao Ministério Público Federal, para, querendo, ofertar parecer.
Por estar perfeitamente fundamentada e de acordo com o entendimento desta Turma, não vejo motivos para modificar a compreensão externada na deliberação monocrática supratranscrita, adotando-a como fundamento.
Conclusões
1. Conquanto seja plausível exigir dos contratantes para com o Poder Público a observância dos preceitos legais exigidos para o caso concreto, também se pode afirmar não ser razoável que a administração deixe de celebrar convênios com a entidade agravada, um Hospital, em razão unicamente da ausência de finalização de processo Administrativo de sua competência (renovação do Certificado).
Prequestionamento
Em face do disposto nas Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal e 98 do Superior Tribunal de Justiça, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a presente decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por negar provimento ao agravo de instrumento, nos termos da fundamentação.
Por derradeiro, registre-se que, nos autos do IRDR n.º 5032584-17.2022.4.04.0000 foi fixada a tese de que "É aplicável, por analogia, a exceção a que se refere o §3º do art. 25 da Lei Complementar nº 101/00, às entidades privadas sem fins lucrativos para a celebração de convênios ou de contratos de repasse a fim de dispensá-las da comprovação dos requisitos a que se referem o Decreto nº 6.170/07 e a Portaria Interministerial nº 424/2016 para a transferência de recursos públicos."
Justamente por veicular norma de natureza processual, a nova lei (Decreto n.º 11.791/2023) incide imediatamente sobre os processos em curso, relativamente aos atos processuais ainda não realizados, justificando-se sua incidência sobre os recursos pendentes (STF, RE 252.7134/DF, Rel. Min. Marco Aurélio; AI 217.018/SP, Rel. Min. Sepúlveda Pertence).
Dessarte, enquanto não houver essa decisão final, a certificação continua válida conforme previsto na legislação, garantindo à apelada o direito de celebrar convênios, visto que ainda não houve decisão definitiva pela administração ().
Com base em tais fundamentos, não procede o apelo.
II - Honorários Advocatícios
Desprovida a apelação, e observadas as regras do artigo 85, §§2º, 3º e 11, do Código de Processo Civil, bem como eventual gratuidade de justiça, a verba honorária fica majorada em 10% (dez por cento) sobre o percentual que já havia sido estipulado em primeiro grau, ou seja, resultando em 11% (onze por cento), mantida a respectiva base de cálculo, conforme balizas traçadas pelo STJ (EDcl no AgInt no REsp 1573573). Esclareço que, nos termos da jurisprudência daquela Corte, "não é exigível a comprovação de trabalho adicional do advogado do recorrido no grau recursal, tratando-se apenas de critério de quantificação da verba" (STJ, AgInt nos EDcl no REsp 1.357.561/MG, Terceira Turma, Relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, DJe 19-4-2017).
III - Prequestionamento
Em face do disposto nas Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal e 98 do Superior Tribunal de Justiça, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a presente decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes.
IV - Dispositivo
Ante o exposto, voto por negar provimento ao recurso, nos termos da fundamentação.
Documento eletrônico assinado por VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005407048v11 e do código CRC 98ad6f64.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS
Data e Hora: 13/11/2025, às 14:32:48