Apelação Cível Nº 5004533-79.2021.4.04.7000/PR
RELATORA: Juíza Federal ANA BEATRIZ VIEIRA DA LUZ
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de apelação em face da sentença proferida na ação de procedimento comum ajuizada por V. S. contra o INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA - INCRA, mediante a qual a autora pretende, em resumo, a declaração de nulidade da penalidade de cassação de aposentadoria que lhe foi aplicada por meio da Portaria n.º 106/2016 do MAPA.
De acordo com o relato da sentença proferida, a autora afirma que:
"é servidora pública federal aposentada, vinculada ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA no Paraná, outrora ocupante do cargo de Agente de Portaria; que, em 11/08/2015, foi publicada a Portaria n. 27 do Incra, concedendo à autora aposentadoria com proventos proporcionais; que, concomitantemente ao processo de aposentadoria, estava em andamento outro processo administrativo disciplinar (n. 54200.000091/2016-21) - este para apuração da suposta falsidade de atestados apresentados pela autora no ano de 2013; que, ao final do PAD, foi publicada a Portaria n. 106/2016-MAPA (ev1, comp35, p.1), na qual a Ministra de Estado da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Tereza Cristina Corrêa da Costa Dias, determinou a cassação da aposentadoria da autora; que deve ser declarada nula a penalidade de cassação de aposentadoria da autora, aplicada por meio da Portaria n. 106/2016 do MAPA; que a penalidade de cassação de aposentadoria, prevista pelo art. 127, VI e art. 134, ambos da Lei n. 8.112/90, é inconstitucional; que há nulidades no PAD n. 54200.00091/2016-21 que maculam a higidez da penalidade aplicada, tais como incompetência da autoridade aplicadora da penalidade, violação ao prazo para encerramento do PAD e violação a colegiado do processo administrativo, além de vício na subsunção do fato imputado à autora às normas aplicáveis ao caso; que a título sucessivo, o réu deve ser condenado ao pagamento dos proventos de aposentadoria vencidos, a contar da data da cassação da aposentadoria da demandante."
A sentença julgou improcedentes os pedidos e condenou a parte autora ao pagamento das custas processuais e de honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o valor atribuído à causa. Consignou que a exigibilidade destas verbas, contudo, permanece suspensa, em vista da gratuidade de justiça deferida ().
A autora apelou, alegando que: o descumprimento dos deveres previstos no artigo 116, incisos II, III e IX, da Lei 8.112/90, conforme constou do relatório conclusivo da CPAD, deveria gerar apenas a responsabilização com a sanção de advertência, de acordo com a previsão do art. 129 da Lei 8.112/90, de modo que é ilícita a penalidade de cassação de aposentadoria por ausência de subsunção do fato à norma; nem todas as condutas elencadas no art. 117 da Lei 8.112/90 são configuradas como atos de improbidade administrativa, uma vez que há a previsão legal, na mesma lei, de que algumas delas serão punidas com as penalidades de advertência e de suspensão; nem toda violação à moralidade administrativa implica perda do cargo, em razão dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade; o fato de ser uma pessoa doente e que nunca teve qualquer mácula em mais de 33 anos de serviços prestados evidenciam que a sanção aplicada foi desproporcional e irrazoável; caso fosse constatada a existência de ato de improbidade administrativa, deveria ter sido adotado o procedimento previsto nos arts. 14 e seguintes da Lei 8.426/99, com a participação do Ministério Público Federal e intimação do Tribunal de Contas da União, o que não ocorreu, incorrendo a CPAD em outra ilegalidade; há ausência de motivação pelo fato de o art. 9º da Lei nº 8.429/92 não ter sido mencionado em momento algum ao longo de todo o processo administrativo disciplinar e atos subsequentes, sendo incluído como fundamento apenas na portaria de cassação da aposentadoria; a Lei nº 14.230/2021, por ser mais benéfica, deve retroagir, o que implica na ausência de tipificação da conduta praticada como ato ímprobo ().
Com contrarrazões, vieram os autos a esta Corte.
É o relatório.
VOTO
ADMISSIBILIDADE RECURSAL
Recebo a apelação interposta, por se tratar de recurso adequado e tempestivo, restando preenchidos os seus pressupostos formais.
MÉRITO
A sentença apelada, na parte que é objeto desta apelação, foi assim fundamentada:
"(...)
C) Observo que a penalidade de demissão imposta com base em todo o arcabouço probatório obtido no PAD n. 54200.00091/2016-21 (ev10, out3/7) é ato vinculado do administrador, atrelado aos elementos apurados no processo investigativo disciplinar, vedando-se ao Judiciário valorar as circunstâncias levadas em consideração pela autoridade administrativa, de forma a reexaminar o mérito do ato administrativo e, por consequinte, substituir-se ao administrador na aplicação de penalidade no processo administrativo disciplinar.
Portanto, cabível ao Judiciário o exame acerca da legalidade formal do PAD (mormente, se houve obediência ao contraditório e à ampla defesa), inexistindo possibilidade de ingressar na análise do mérito do ato administrativo de demissão, decorrente do PAD referido.
Nesse sentido, posição pacífica da jurisprudência:
(...)
Forte no exposto, rejeitadas todas as teses lançadas na inicial para apontar nulidade do processo administrativo disciplinar n. 54200.000091/2016-21, improcedem as pretensões constantes da inicial, p. 37, 'c1' a 'c3'.
E, quanto ao pedido sucessivo constante na exordial, p. 37, 'c.4', face à higidez do procedimento administrativo disciplinar e da penalidade imposta, a partir de quanto publicada a Portaria n. 106, de 24 de maio de 2019 (ev10, out7, p. 35; a publicação ocorreu em 27/05/2019 - p. 36), não eram mais devidos os pagamentos à autora de proventos de aposentadoria (afinal, a penalidade imposta foi de cassação da aposentadoria), motivo pelo qual não há falar em pagamento, de forma retroativa, dos proventos de aposentadoria não pagos a partir da efetiva cassação.
Destaco, por fim, que a tese da autora levantada na petição do ev17, informando a revogação dos incisos I e II do art. 11 da Lei n. 8.429/92 pela Lei n. 14.230/2021, de modo que a conduta que ensejou a penalidade administrativa de cassação de aposentadoria não é mais prevista no ordenamento jurídico como passível de punição, merece ser rejeitada.
Isso por que, da análise da Portaria do ev1, comp35, p. 1 (e que aplicou a penalidade de cassação da aposentadoria da autora), verifica-se que a penalidade foi aplicada não só pela infringência do art. 11, I e II, da Lei n. 8.429/92, mas também do art. 116, II, III, e IX, art. 132, IV, ambos da Lei n. 8.112/90 e art. 9º, caput e inciso I, da Lei n. 8.429/92.
Ou seja: houve uma série de condutas previstas em lei como passíveis de punição com penalidade de cassação de aposentadoria e que foram consideradas quando da aplicação da penalidade.
Ainda assim, o TRF da 4ª Região vem decidindo que o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição e pertinente ao ramo do Direito Penal, não implica aplicação indiscriminada a todos os demais ramos do Direito, sendo que, no ramo do Direito Administrativo, a legislação ao tempo do cometimento da infração é que deve ser aplicada, em obediência ao brocardo tempus regit actum, como se vê dos seguintes julgados:
"ADMINISTRATIVO. AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT. RESOLUÇÃO/ANTT Nº 5.847/2019. INAPLICABILIDADE.
1. Em que pese o art. 5º, inciso XL da Constituição Federal assegure a retroatividade da lex mitior penal, o referido dispositivo não implica a existência de princípio normativo de alcance geral no âmbito do Direito, apto a ensejar, por si só, a aplicação da retroatividade da lei mais benéfica em seus mais variados ramos.
2. Conforme lição clássica de hermenêutica, a norma restritiva deve ser interpretada restritivamente, a fim de evitar a extensão de sua aplicação para além do âmbito ao qual o legislador, constitucional ou ordinário, expressamente as restringiu. 3. O disposto no art. 36, inciso I, da Resolução 4.799/2015, não obstante tenha sido alterada pela Resolução nº 5.847/19, não perde a eficácia e a validade da multa já aplicada, visto a inaplicabilidade da retroatividade da norma mais benéfica no direito administrativo." (AC 5014938-16.2017.4.04.7001, TERCEIRA TURMA, Relatora VÂNIA HACK DE ALMEIDA, juntado aos autos em 12/11/2019 - sublinhei)
"ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. BACEN. EXPORTAÇÃO. MULTA POR SONEGAÇÃO DE COBERTURA CAMBIAL. DECRETO Nº 23.258/33. IRRETROATIVIDADE DA LEI Nº 11.371/2006. DECISÃO ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. REDUÇÃO PARA O MÍNIMO LEGAL.1. As Turmas que integram a Segunda Seção deste TRF têm decidido, de forma reiterada, que a Lei nº 11.371/06 (art. 11), ao promover a alteração do art. 3º do Decreto nº 23.371/33, embora tenha deixado de considerar como infração a sonegação de cobertura nos valores de exportação, ressalvou expressamente, em seu art. 12, § 2º, que as condutas praticadas até o dia 3 de agosto de 2006 continuariam sujeitas à multa prevista no art. 6º do referido Decreto.2. Ademais, em se tratando de crédito de natureza administrativa, decorrente do exercício de poder de polícia, incide a lei vigente à época do cometimento da infração, não se aplicando a disciplina do Código Tributário Nacional acerca da retroatividade da lei mais benéfica, nem a norma penal atinente à lex mitior.3. A escolha e quantificação da penalidade aplicável é atividade administrativa enquadrada no âmbito do poder discricionário da autoridade fiscalizadora, descabendo a intervenção do Poder Judiciário, salvo quando evidenciada ilegalidade ou notória falta de razoabilidade ou proporcionalidade, como é o caso dos autos." (AG 0000235-85.2018.4.04.0000, QUARTA TURMA, Relator LUÍS ALBERTO D'AZEVEDO AURVALLE, D.E. 25/09/2018 - sublinhei)
"EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. HIPÓTESES DE CABIMENTO. OMISSÃO. pedido de redução da multa aplicada pela antt. alteração do valor da multa superveniente à aplicação da multa. resolução 5.847/2019 antt.
1. São cabíveis embargos de declaração contra qualquer decisão judicial para esclarecer obscuridade ou eliminar contradição; suprir omissão ou corrigir erro material, consoante dispõe o artigo 1.022 do Código de Processo Civil.
2. Quanto ao pedido de aplicação da Resolução ANTT nº 5.847, de 21 de maio de 2019, há de se ressaltar que a parte foi autuada por infração ao disposto no art. 34, VII, da Resolução nº 3.056/09, a qual, não obstante tenha sido posteriormente revogada pela Resolução nº 4.799/15 e alterada pela Resolução nº 5.847/19, não perde a eficácia e a validade da multa já aplicada, visto a inaplicabilidade da retroatividade da norma mais benéfica no direito administrativo.
3. Embargos de declaração improvidos." (AC 5017966-29.2016.4.04.7000, Rel. Roegerio Favreto, 3ª Turma do TRF da 4ª Região, decisão proferida em 02/06/2020 - negritei).
"PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AGRAVO INTERNO. TUTELA DE URGÊNCIA. AÇÃO COLETIVA PROPOSTA POR ENTIDADE ASSEGURAR A aplicação de multa no valor de R$500,00 EM RAZÃO DA SUPERVENIÊNCIA DA Resolução ANTT 5847/2019 . INDEFERIMENTO.
- Ausente demonstração de que qualquer auto de infração tenha sido lavradO, pelo que o pedido limita-se genericamente a postular a redução do valor das eventuais penalidades impostas às empresas associadas que tenham por base o valor previsto no art. 36, I, da Resolução nº 4.799/2015, correta a decisão que indeferiu a tutela de urgência.
- Não fosse isso, o art. 36, inciso I, da Resolução nº 4.799/2015, apesar de alterado pela Resolução nº 5.847/19, em primeira análise não perdeu eficácia e validade no que toca às multas já aplicadas, considerando, na linha de precedentes desta Corte, a inaplicabilidade da retroatividade da norma mais benéfica no direito administrativo sancionatório." (AG 5043386-79.2019.4.04.0000, Rel. Ricardo Teixeira do Valle Pereira, 4ª Turma do TRF da 4ª Região, decisão proferida em 09/06/2020 - negritei).
Em decisão recente, datada de 01/06/2021, a 2ª Seção do TRF da 4ª Região decidiu pela inaplicabilidade da retroatividade da norma mais benéfica no direito administrativo, com a publicação da seguinte ementa (ev33 da AC 5058104-24.2019.404.7100):
"ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. DIREITO SANCIONADOR. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. MULTA. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. ARTIGO 34, VII, RESOLUÇÃO Nº 3.056/2009/ANTT. EXCESSO DE PESO. CTB. IRRETROATIVIDADE DA NORMA PUNITIVA MAIS BENÉFICA. JULGAMENTO DO FEITO PELA 2ª SEÇÃO EM RAZÃO DE AFETAÇÃO
- O auto de infração constitui ato administrativo dotado de imperatividade, presunção relativa de legitimidade e de legalidade, com a admissão de prova em contrário. Apenas por prova inequívoca de inexistência dos fatos descritos no auto de infração, atipicidade da conduta ou vício em um de seus elementos componentes (sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade) poderá ser desconstituída a autuação.
- A ANTT detém competência administrativa normativa e sancionadora quanto ao serviço de transporte de cargas, na forma dos artigos 24, incisos VIII e XVIII, e 78-A, ambos da Lei nº 10.233/2001.
- Prevaleceu na 2ª Seção desta Corte o entendimento de que, mesmo em se tratando de exclusiva fiscalização por excesso de peso levada a efeito pela ANTT, a hipótese afasta a incidência do Código de Trânsito Brasileiro, inclusive quanto aos prazos para notificação e constituição da infração, uma vez que se trata de conduta específica e contrária às normas que regulamentam o serviço de transporte de cargas. Assim, não se aplica ao caso o artigo 281 do Código de Trânsito Brasileiro, mas sim o prazo prescricional de cinco anos, previsto no artigo 1º da Lei nº 9.873/99. Ressalva de entendimento pessoal do relator.
- Legalidade dos autos de infração lavrados pela ANTT com suporte no artigo 34, VII, da Resolução nº 3.056/2009/ANTT, diante da verificação pela parte autora, empresa de transporte de cargas, da conduta representada por "evadir, obstruir ou de qualquer forma, dificultar a fiscalização".
- Na linha de precedentes desta Corte e do Superior Tribunal de Justiça, inaplicável a retroatividade benigna prevista no artigo 106 do Código Tributário Nacional às multas de natureza administrativa. Matéria afetada à 2ª Seção nos termos do inciso XI do artigo 9º do Regimento Interno do TRF4.
- Dada a improcedência do pedido, os valores depositados devem ser convertidos em renda em favor da ANTT para fins de quitação da dívida, pois se prestaram como meio à suspensão da exigibilidade durante a tramitação do feito." (destaquei)
De qualquer forma, a improcedência dos pedidos é medida de rigor."
Analisando as razões recursais, tenho que não foram opostos argumentos aptos a afastar as conclusões do juízo a quo, razão pela qual a sentença deve ser mantida.
Ainda que, no âmbito da ação civil de improbidade administrativa, as disposições mais benéficas ao acusado trazidas pela Lei nº 14.230/2021, no que dizem respeito ao direito material, devam retroagir nos processos ainda não transitados em julgado, a mesma lógica não se aplica ao presente caso, em que se discute a aplicação de penalidade disciplinar pela Administração.
Veja-se que, por ocasião do julgamento do ARE 843489 (Tema 1199), em 18/08/2022, o Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal fixou as seguintes teses:
"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se, nos artigos 9, 10 e 11 a presença do elemento subjetivo dolo;
2) A norma benéfica da nova lei de improbidade administrativa, revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é irretroativa em virtude do art. 5, inciso XXXVI da CF, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada, nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes.
3) Aplica-se a nova lei aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior à lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da sua revogação expressa pela nova lei, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
4) O novo regime prescricional previsto na nova lei 14.230 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei."
À luz de tal entendimento, portanto, analogicamente, também é possível concluir que as novas disposições da Lei de Improbidade no que se refere à tipificação do ato ímprobo devem ser aplicadas nos processos de ação civil de improbidade administrativa em curso, nos quais ainda não ocorreu o trânsito em julgado.
Por essa razão, as novas disposições da Lei de Improbidade se aplicam à ação civil de improbidade administrativa nº 5005303-85.2020.4.04.7007/PR, proposta pelo INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA (INCRA) em face da apelante.
Contudo, quanto ao processo administrativo disciplinar em discussão na presende demanda, a situação é distinta.
A Súmula 651 do STJ, de 25/10/2021, assim dispõe:
"Compete à autoridade administrativa aplicar a servidor público a pena de demissão em razão da prática de improbidade administrativa, independentemente de prévia condenação, por autoridade judiciária, à perda da função pública."
Ou seja, o STJ admitiu a possibilidade de que a prática de ato de improbidade seja declarada por autoridade administrativa, independente de prévia condenação judicial por tal conduta, ressalvando unicamente ao Poder Judiciário a aplicação das penalidades próprias da Lei nº 8.429/92, conforme a ementa do leading case (Mandado de Segurança nº 21.544-DF (2015/0004447-1), da qual destaco:
"(...)
6. É firme o entendimento no âmbito do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça acerca da competência da autoridade administrativa para impor pena de demissão a servidor público em razão da prática de ato de improbidade administrativa, independentemente de provimento jurisdicional, porquanto a penalidade administrativa não se confunde com a pena de perda da função pública prevista no art. 12 da Lei 8.429/1992, esta sim aplicável exclusivamente pela autoridade judiciária. Precedentes."
No caso, a autoridade administrativa aplicou a penalidade de cassação da aposentadoria da parte apelante em razão da prática de ato de improbidade administrativa, conforme portaria publicada em 27/05/2019 (, p. 1).
Assim, as alterações da Lei de Improbidade Administrativa não puderam ser adotadas no processo disciplinar pelo mesmo fundamento que vedou a irretroatividade da Lei nº 14.230/2021 às ações já transitadas em julgado pelo Tema 1.199 do STF, qual seja, a garantia prevista no inc. XXXIV do artigo 5º do texto constitucional, in verbis:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;
Vale dizer, o processo disciplinar havia se encerrado com a publicação da Portaria nº 106, de 24 de maio de 2019, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, publicada em 27/05/2019. Nesse contexto, trata-se de ato jurídico perfeito, pois produzido de acordo com as normas vigentes à época, nos termos do §1º do art. 6º da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro:
Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.
§ 1º Reputa-se ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou.
A possibilidade de revisão do processo administrativo pelo Poder Judiciário não lhe retira tal característica, sendo apenas consequência do princípio da inafastabilidade da jurisdição, previsto no inc. XXXV do art. 5º da Constituição Federal.
Assim, não há falar em retroatividade das disposições mais benéficas trazidas pela Lei nº 14.230/2021 no caso em exame.
Nesse sentido já decidiu esta Turma em caso semelhante:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PENA DE DEMISSÃO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDEPENDÊNCIA ENTRE ESFERAS ADMINISTRATIVA, CIVIL E PENAL. APLICAÇÃO DA LEI Nº 14.230/21. IMPOSSIBILIDADE DE RETROATIVIDADE. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME:1. Apelação cível interposta por autora contra sentença que julgou improcedente pedido de anulação da penalidade de demissão aplicada em processo administrativo disciplinar por apresentação de atestados médicos reputados falsos. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:2. A questão em discussão consiste em saber se: (i) a aplicação da pena de demissão pela Administração Pública, com base no art. 132, IV, da Lei nº 8.112/90, pode ocorrer independentemente de condenação judicial prévia por ato de improbidade administrativa; (ii) a Lei nº 14.230/21 pode ser aplicada retroativamente para afastar a penalidade administrativa imposta antes de sua vigência; e (iii) a pena de demissão é desproporcional aos fatos apurados no processo disciplinar. III. RAZÕES DE DECIDIR:3. A decisão fundamenta-se na independência entre as esferas administrativa, civil e penal, conforme art. 12 da Lei nº 8.429/92 e jurisprudência consolidada do STF e STJ, especialmente Súmula 651 do STJ, que autoriza a aplicação da pena de demissão pela autoridade administrativa por ato de improbidade administrativa independentemente de prévia condenação judicial à perda da função pública. 4. Quanto à aplicação da Lei nº 14.230/21, que alterou a tipificação dos atos de improbidade administrativa, a decisão destaca que a norma não retroage para atingir atos jurídicos perfeitos, nos termos do art. 5º, XXXVI, da CF/1988 e art. 6º, § 1º, da LINDB. Assim, a penalidade aplicada em 2017, sob a vigência da redação anterior da Lei nº 8.429/92, permanece válida, não sendo possível sua revisão com base na nova legislação.5. Por fim, a alegação de desproporcionalidade da pena de demissão não merece acolhida, pois a sanção é vinculada à prática de ato de improbidade administrativa, não cabendo ao Judiciário substituí-la por outra menos gravosa, conforme precedentes do STF (RMS 34.405 AgR, RMS 30.455) e STJ (MS 20.963/DF). IV. DISPOSITIVO E TESE:7. Negado provimento ao recurso da autora, mantendo-se a sentença que julgou improcedente o pedido de anulação da penalidade de demissão.Tese de julgamento: 1. A autoridade administrativa pode aplicar pena de demissão a servidor público por ato de improbidade administrativa independentemente de prévia condenação judicial, em observância à independência entre as esferas administrativa, civil e penal, nos termos do art. 12 da Lei nº 8.429/92 e Súmula 651 do STJ; 2. A Lei nº 14.230/21 não retroage para atingir atos jurídicos perfeitos, não podendo ser aplicada para modificar penalidade administrativa já consolidada; 3. A pena de demissão prevista no art. 132, IV, da Lei nº 8.112/90 é sanção vinculada, não cabendo substituição por sanção menos gravosa em razão de alegada desproporcionalidade. (...) (TRF4, AC 5048015-77.2021.4.04.7000, 12ª Turma, Relator JOÃO PEDRO GEBRAN NETO, julgado em 16/07/2025) (destaquei)
Ainda que assim não fosse, na presente situação, a revogação dos incisos I e II do art. 11 da LIA, bem como a exigibilidade de dolo para a tipificação no art. 9º, não afastariam a tipicidade da conduta.
Isso porque, da análise da Portaria do , p. 1, que aplicou a penalidade de cassação da aposentadoria da apelante, verifica-se que sua aplicação decorreu não só da infringência do art. 11, I e II, da Lei nº 8.429/92, mas também do art. 116, II, III, e IX, art. 132, IV, ambos da Lei nº 8.112/90 e art. 9º, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92.
Veja-se ainda que, na ação civil pública por improbidade administrativa nº 5005303-85.2020.4.04.7007/PR, o INCRA requereu a condenação da ré (ora apelante) pela prática das condutas descritas nos arts. 9º, caput, e 11, caput e incisos I e II, ambos da Lei Federal nº 8.429/1992. Na sentença proferida (ainda pendente de recurso), que julgou parcialmente procedente o pedido, o Magistrado enquadrou os fatos, para aplicação das penalidades, no art. 9º da LIA e reputou estar nítido o dolo na atuação, com base no seguinte fundamento, que adoto também como razão de decidir ():
"Merece registro que o dolo de atuação da requerida é bastante nítido, uma vez que não se trata de qualquer omissão, aliado ao fato de que vários os atos ímprobos perpetrados, decorrentes da falsificação de atestados médicos. Anote-se que que os artigos 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa nº 8.429/92 não admitem a responsabilidade objetiva, sendo pressuposto para a punição do agente a presença de dolo na conduta."
Com efeito, é evidente a existência de dolo na conduta da autora de falsificar atestados médicos para justificar a ausência no serviço.
Assim, mesmo que se reconhecesse a retroatividade da Lei nº 14.230/21, estando a conduta enquadrada no art. 9º, caput, e caracterizado o dolo na atuação, não haveria como reconhecer a alegada atipicidade da conduta.
Também não merece acolhimento a alegação da apelante de que o ato administrativo carece de motivação pelo fato de o art. 9º da Lei nº 8.429/92 não ter sido mencionado em momento algum ao longo de todo o processo administrativo disciplinar e atos subsequentes, sendo incluído como fundamento apenas na portaria de cassação da aposentadoria.
Com efeito, a alteração da capitulação (ou inclusão de mais um dispositivo legal, como no caso) não implica em nenhum prejuízo à defesa do servidor no processo administrativo disciplinar, pois este não se defende da imputação, mas sim, dos fatos, que, no caso, restaram inalterados. Nesse contexto, a alteração da capitulação, por si só, também não caracteriza ausência de motivação, como alega a parte apelante.
Nesse sentido (destaquei):
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. "OPERAÇÃO CARONTE". CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS FORMAIS. DESPROPORCIONALIDADE NÃO CONFIGURADA. SEGURANÇA DENEGADA. (...) 4. A indicação de nova capitulação para os fatos apurados pela Comissão Processante não macula o procedimento adotado, tendo em vista que o indiciado se defende dos fatos a ele imputados, não da sua classificação legal. Precedentes. 5. Consoante o disposto no art. 168 da Lei 8.112/90, não está a autoridade julgadora vinculada às conclusões da comissão processante, podendo aplicar pena mais severa desde que mediante decisão fundamentação. (...) (MS 15.825/DF, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 14/3/2011, DJe de 19/5/2011). 8. Segurança denegada. Agravo regimental prejudicado. (STJ, MS n. 15.905/DF, relatora Ministra Eliana Calmon, Primeira Seção, julgado em 9/10/2013, DJe de 8/11/2013.)
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO. PREFEITURA MUNICIPAL. LICITAÇÕES IRREGULARIDADES. EMPRESAS FANTASMA. LEI N.º 14.230/2021. EX-PREFEITO. REENQUADRAMENTO DA CONDUTA AO ART. 11, V, DA LIA. DOLO COMPROVADO. REDIMENSIONAMENTO DAS SANÇÕES. 1. Hipótese em que decorridos mais de cinco anos entre a data da exoneração do agente público ocupante de cargo comissionado e o ajuizamento da demanda. Reconhecida a ocorrência da prescrição. 2. A conduta do ex-Prefeito amolda-se ao novo inciso V, do art. 11, da LIA, que classifica como improbidade administrativa o ato de frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros. 3. A alteração do enquadramento nenhum prejuízo implica à defesa, eis que o acusado não se defende da imputação, mas sim, do fato que restou inalterado. 4. As provas colacionadas aos autos foram suficientes para compreender a prática da burla nos procedimentos licitatórios, não havendo dúvida acerca do dolo do ex-Prefeito. (TRF4, AC 5000318-06.2016.4.04.7010, 12ª Turma, Relatora GISELE LEMKE, julgado em 27/11/2024) grifei
Quanto à alegação de que no caso concreto deveria se aplicar a sanção de advertência, também sem razão a recorrente.
Como já dito, a sanção aplicada decorreu da infringência do art. 9º, caput e inciso I, do art. 11, incisos I e II, ambos da Lei nº 8.429/92, bem como do art. 116, II, III, e IX, e do art. 132, IV, ambos da Lei nº 8.112/90.
Portanto, a aplicação da penalidade não foi fundamentada no cometimento das condutas previstas no art. 117, incisos I a VIII e XIX da Lei nº 8.112/90, às quais, segundo o art. 129 da mesma lei, aplicam-se a sanção de advertência.
Os dispositivos legais da Lei nº 8.112/90 que embasaram a aplicação da penalidade são os seguintes:
Art. 116. São deveres do servidor:
(...)
II - ser leal às instituições a que servir;
III - observar as normas legais e regulamentares;
(...)
IX - manter conduta compatível com a moralidade administrativa;
(...)
Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos:
(...)
IV - improbidade administrativa;
Veja-se, portanto, que a aplicação da penalidade de demissão decorreu do fato de a conduta da parte apelante caracterizar ato de improbidade administrativa previsto no art. 9º, caput e inciso I, e no art. 11, incisos I e II, ambos da Lei nº 8.429/92, que assim dispunham na redação vigente à época:
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;
(...)
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
No caso, a conduta praticada pela parte autora importou em enriquecimento ilícito, pois ela auferiu vantagem patrimonial indevida em razão do exercício do cargo, enquadrando-se no art. 9º acima, além de ter atentado contra os princípios da administração pública, violando os deveres de honestidade e lealdade à instituição, enquadrando-se no art. 11 supracitado.
A propósito, oportuna a reprodução parcial do termo de instrução e indiciação lavrado no PAD nº 54200.000091/2016-21, que bem contextualiza os fatos (, p. 59):
No presente recurso, a parte apelante não nega os fatos acima descritos. Diante desses fatos, a sentença proferida na ação civil de improbidade administrativa nº 5005303-85.2020.4.04.7007/PR, ainda pendente de confirmação na esfera recursal, concluiu pela caracterização da conduta como ato ímprobo, mesmo considerando as alterações na LIA trazidas pela Lei nº 14.230/21 (que, no presente caso, como já dito, sequer se aplicam). Por concordar com tal conclusão, adoto como razão de decidir, também, o excerto da sentença a seguir transcrito ():
"(...)
Inegável, portanto, que V. S. auferiu vantagem indevida, subvertendo a aplicação dos recursos públicos federais.
De igual modo, tem-se suficientemente comprovado que a requerida agiu em afronta aos princípios da Administração Pública, uma vez que apresentou atestados médicos falsificados para legitimar suas ausências injustificadas ao labor, de modo a violar os preceitos da legalidade, honestidade e impessoalidade, pois o interesse público foi suplantado para atingir os intentos pessoais da demandada. Com efeito, as ações empreendidas por meios escusos objetivavam conferir roupagem lícita a comportamentos sabidamente imorais.
A propósito, impende ressaltar que o encaminhamento dos atestados médicos contrafeitos se deu pela própria requerida via postal, circunstância inclusive reconhecida na contestação (evento 54/CONTES1/p. 8), o que repele a possibilidade de que terceira pessoa os teria falsificado e exibido ao INCRA, assim como a tese de os vencimentos desse período não seriam passíveis de ressarcimento porque auferidos sob o pálio da boa-fé ou por erro da Administração.
De igual modo, inexistiam motivos para que o médico que atendia a demandada viesse a negar a autenticidade dos atestados se a paciente realmente estivesse impossibilitada de exercer suas ocupações habituais. Eventual homologação, pela Junta Médica Oficial, da conclusão pela necessidade de afastamento não convalida a ilicitude da conduta, porquanto, à toda evidência, amparada em documentação falsa, que a induziu em erro nesse proceder.
Merece destaque, nesse ponto, excerto do parecer ministerial do evento 156/PARECER, a saber:
"Na audiência de instrução e julgamento, o médico, FÁBIO PIETROWSKI, em seu depoimento, afirmou que somente fornece atestados médicos nos dias efetivamente consultados por seus pacientes, que não entrega tal documentação em dias estranhos. Ademais, afirmou que estranhou o fato de os atestados entregues pela Ré à repartição pública possuírem assinatura e carimbo totalmente idênticos entre si (inclusive nas falhas) o que torna ainda mais evidente a prática da falsificação.
Relatou ainda o médico que, conforme ficha de atendimento, as consultas se deram nas datas de 25/09/2012, 09/10/2012, 08/01/2013 e 04/07/2013, datas essas que não coincidem com os atestados médicos apresentados pela Ré (datas de 06/04/2013, 03/07/2013 e 02/10/2013).
Logo, a afirmação das testemunhas, somado ao fato de que as consultas médicas se deram em dias estranhos aos atestados apresentados, evidenciam que a Ré falsificou tais documentos."
Assim, tem-se por enfraquecida a tese de que a exordial não teria sido instruída com substratos probatórios mínimos acerca da conduta ímproba, a teor do que exige o artigo 17, §6º, da Lei Federal nº 8.429/1992, consoante inclusive rechaçado por ocasião do decisório que recebeu a inicial (evento 43/DESPADEC1).
Nesse aspecto, a postulada causou prejuízo ao erário de R$ 26.093,03 (vinte e seis mil noventa e três reais e três centavos). As condutas, sobremaneira, configuram atos ímprobos, na forma dos artigos 9º, caput e inciso I, e 11, caput, todos da Lei Federal nº 8.429/1992.
(...)
Merece registro que o dolo de atuação da requerida é bastante nítido, uma vez que não se trata de qualquer omissão, aliado ao fato de que vários os atos ímprobos perpetrados, decorrentes da falsificação de atestados médicos. Anote-se que que os artigos 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa nº 8.429/92 não admitem a responsabilidade objetiva, sendo pressuposto para a punição do agente a presença de dolo na conduta.
(...)"
Desse modo, não há falar em ausência de subsunção do fato à norma, como alega a recorrente.
Além disso, estando a conduta da parte apelante enquadrada como ato de improbidade administrativa, que, por força da lei (art. 132, IV e art. 134 da Lei nº 8.112/90), impõe a aplicação da pena de cassação da aposentadoria, não há que se perquirir sobre a proporcionalidade ou razoabilidade da medida, por se tratar de ato administrativo vinculado.
Nesse sentido (destaquei):
"ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. SERVIDORA PÚBLICA FEDERAL. DEMISSÃO. LEGALIDADE. FALTA DE NOTIFICAÇÃO RELATIVA ÀS AUDIÊNCIAS DE OITIVA DE TESTEMUNHAS E DE OUTROS ACUSADOS. INOCORRÊNCIA. DEFESA TÉCNICA POR ADVOGADO.
DESNECESSIDADE. SÚMULA VINCULANTE N. 5. FALTA DE INTIMAÇÃO DA SERVIDORA PARA O ACOMPANHAMENTO DAS AUDIÊNCIAS DE OITIVA DE TESTEMUNHAS E DE OUTROS ACUSADOS. INOCORRÊNCIA. INDIVIDUALIZAÇÃO DO PAD. DESNECESSIDADE. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. MITIGAÇÃO DA PENALIDADE. NÃO CABIMENTO. INJUSTIÇA DA SANÇÃO. INADEQUAÇÃO DA VIA. ORDEM DENEGADA.
[...]
5. Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade não são passíveis de invocação para se alcançar a substituição de pena demissória legalmente incidente por outra menos gravosa. Precedentes do STF: RMS 34.405 AgR, Rel. Ministro EDSON FACHIN, SEGUNDA TURMA, DJe 5/11/2018; RMS 30.455, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, DJe 25/6/2012.
6. Nesse mesmo sentido, enquadrada a conduta ilícita do agente público em hipótese para a qual a lei prevê como única sanção a demissão, não pode a autoridade julgadora aplicar penalidade menos severa, ainda que em reverência ao princípio da proporcionalidade. [...]"
(MS 20.963/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26/08/2020, DJe 08/09/2020)
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PENA DE DEMISSÃO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDEPENDÊNCIA ENTRE ESFERAS ADMINISTRATIVA, CIVIL E PENAL. APLICAÇÃO DA LEI Nº 14.230/21. IMPOSSIBILIDADE DE RETROATIVIDADE. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME:1. Apelação cível interposta por autora contra sentença que julgou improcedente pedido de anulação da penalidade de demissão aplicada em processo administrativo disciplinar por apresentação de atestados médicos reputados falsos. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:2. A questão em discussão consiste em saber se: (i) a aplicação da pena de demissão pela Administração Pública, com base no art. 132, IV, da Lei nº 8.112/90, pode ocorrer independentemente de condenação judicial prévia por ato de improbidade administrativa; (ii) a Lei nº 14.230/21 pode ser aplicada retroativamente para afastar a penalidade administrativa imposta antes de sua vigência; e (iii) a pena de demissão é desproporcional aos fatos apurados no processo disciplinar. III. RAZÕES DE DECIDIR:3. A decisão fundamenta-se na independência entre as esferas administrativa, civil e penal, conforme art. 12 da Lei nº 8.429/92 e jurisprudência consolidada do STF e STJ, especialmente Súmula 651 do STJ, que autoriza a aplicação da pena de demissão pela autoridade administrativa por ato de improbidade administrativa independentemente de prévia condenação judicial à perda da função pública. 4. Quanto à aplicação da Lei nº 14.230/21, que alterou a tipificação dos atos de improbidade administrativa, a decisão destaca que a norma não retroage para atingir atos jurídicos perfeitos, nos termos do art. 5º, XXXVI, da CF/1988 e art. 6º, § 1º, da LINDB. Assim, a penalidade aplicada em 2017, sob a vigência da redação anterior da Lei nº 8.429/92, permanece válida, não sendo possível sua revisão com base na nova legislação.5. Por fim, a alegação de desproporcionalidade da pena de demissão não merece acolhida, pois a sanção é vinculada à prática de ato de improbidade administrativa, não cabendo ao Judiciário substituí-la por outra menos gravosa, conforme precedentes do STF (RMS 34.405 AgR, RMS 30.455) e STJ (MS 20.963/DF). IV. DISPOSITIVO E TESE:7. Negado provimento ao recurso da autora, mantendo-se a sentença que julgou improcedente o pedido de anulação da penalidade de demissão.Tese de julgamento: 1. A autoridade administrativa pode aplicar pena de demissão a servidor público por ato de improbidade administrativa independentemente de prévia condenação judicial, em observância à independência entre as esferas administrativa, civil e penal, nos termos do art. 12 da Lei nº 8.429/92 e Súmula 651 do STJ; 2. A Lei nº 14.230/21 não retroage para atingir atos jurídicos perfeitos, não podendo ser aplicada para modificar penalidade administrativa já consolidada; 3. A pena de demissão prevista no art. 132, IV, da Lei nº 8.112/90 é sanção vinculada, não cabendo substituição por sanção menos gravosa em razão de alegada desproporcionalidade. (...) (TRF4, AC 5048015-77.2021.4.04.7000, 12ª Turma, Relator JOÃO PEDRO GEBRAN NETO, julgado em 16/07/2025)
Por fim, a parte alega ilegalidade da CPAD em razão de não ter adotado o procedimento previsto nos arts. 14 e seguintes da Lei nº 8.426/99, com a participação do Ministério Público Federal e intimação do Tribunal de Contas da União. Aparentemente, houve equívoco da parte na indicação da lei, pois não existe lei federal com essa numeração no ano de 1999. Assim, parece-me que a apelante pretendeu se referir à Lei nº 8.429/92, que, nos arts. 14 e seguintes, trata do procedimento administrativo e do processo judicial destinados a apurar a prática de ato de improbidade. No art. 15, a referida lei determina que "a comissão processante dará conhecimento ao Ministério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existência de procedimento administrativo para apurar a prática de ato de improbidade". Contudo, no caso em exame não se verifica a alegada ilegalidade, pois o referido procedimento é específico para a aplicação das penalidades próprias da Lei nº 8.429/92, e não daquelas previstas na Lei nº 8.112/90.
Nesse contexto, deve ser mantida a sentença de improcedência.
HONORÁRIOS RECURSAIS
Desprovido o recurso da parte autora, é caso de majorar em 20% os honorários advocatícios a que ela foi condenada, levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, em obediência ao § 11 do art. 85 do CPC. Assim, os honorários a cargo da parte apelante passam a ser de 12% sobre o valor atribuído à causa. A exigibilidade, contudo, resta suspensa em razão do deferimento de assistência judiciária gratuita.
PREQUESTIONAMENTO
Em face do disposto nas súmulas nºs 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes.
Embargos de declaração interpostos apenas para rediscutir a matéria são passíveis de condenação em multa, ante o seu caráter procrastinatório (§ 2º do art. 1.026 do CPC).
DISPOSITIVO
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação da parte autora, nos termos da fundamentação.
Documento eletrônico assinado por ANA BEATRIZ VIEIRA DA LUZ, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005511856v39 e do código CRC 5262b45c.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ANA BEATRIZ VIEIRA DA LUZ
Data e Hora: 21/11/2025, às 14:27:40