Apelação Cível Nº 5009017-30.2023.4.04.7207/SC
RELATORA: Desembargadora Federal ANA CRISTINA FERRO BLASI
RELATÓRIO
Trata-se de ação ajuizada pelo rito ordinário por L. A. B. em face do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio, em que pretende a anulação do Auto de Infração Ambiental n. 015537-A e a anulação do julgamento de 2ª instância administrativa proferido no âmbito do processo administrativo n. 02180.000052/2014-44 ().
A parte autora, ora recorrente, alicerçou a sua pretensão inicial nos seguintes argumentos: (i) a conduta descrita no auto de infração foi praticada no ano de 1989, mas se tornou punível apenas no ano de 1999, com a entrada em vigor do Decreto n. to 3179/99, situação que ofende aos Princípios da Legalidade e da Irretroatividade; (ii) há decadência da ação punitiva para emissão do auto de infração porque decorridos mais de 5 (cinco) anos da prática da conduta, ocorrida em 1989 e a lavratura do primeiro auto de infração, em 2012, nos termos do artigo 1º, caput, da Lei n. 9.873/99; (iii) a anulação e consequente substituição do primeiro auto de infração n. 23603/2012 (art. 43 do Decreto 6.514/08) pelo auto de infração n. 15537/2014, não tem o condão de reiniciar o prazo decadencial, sob pena de tornar a sanção imprescritível, importando violação ao art. 53 da Lei 9.784/99 e ao direito adquirido do administrado aos prazos decadenciais da Lei 9.873/99 (iv) ocorrência da prescrição intercorrente porquanto entre o recurso administrativo que interpôs, ocorrido em 2016 e a decisão de 2ª instância, proferida em 2021, o processo ficou paralisado por mais de 3 (três) anos, configurando a prescrição intercorrente (art. 1º, §1º, Lei 9.873/99); (v) a notificação para apresentação de alegações finais por edital é nula por ofensa ao o artigo 26, §§ 3º e 4º, da Lei n. 9784/99, que impõem a intimação pessoal ou postal, e não por edital quando o interessado possui endereço conhecido.
Sobreveio sentença indeferindo a petição inicial, com a consequente extinção do feito sem exame do merito ().
A parte autora interpôs recurso de apelação (), que restou provido por esta Corte para afastar a inépcia da inicial e determinar o proceguimento do feito ().
Baixados os autos, o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBIO contestou o feito, apresentando, em preliminar, impugnação ao valor da causa. No mérito, destacou: (i) a legalidade e validade da autuação, uma vez que o auto de infração n. 15537/2014 foi lavrado em substituição ao auto de infração n. 23603/2012, anulado por erro formal, sem prejuízo à validade do processo administrativo e manifesto exercício do autotutela da administração pública; (ii) a responsabilidade ambiental administrativa é de natureza objetiva, independente, portanto, da existência de dolo ou culpa, bastando a constatação do dano e do nexo causal; (iii) por se tratar de infração permanente, o prazo decadencial não se inicia em 1989, mas se renova enquanto persistir a situação irregular; (iv) inocorrência da prescrição intercorrente administrativa, uma vez que a paralisação do processo administrativo não ultrapassou o prazo legal sem movimentação útil; (v) o autor foi devidamente cientificado em todas as etapas, inclusive por edital, conforme autorização do art. 26, §4º, da Lei 9.784/99, não havendo qualquer prejuízo ao exercício do direito de defesa e, por conseguinte, nulidade a ser reconhecida ().
Sobreveio nova sentença julgando improcedentes os pedidos ().
A parte autora interpôs recurso de apelação (), alicerçando sua pretensão de reforma da sentença nos seguintes pontos: (i) necessidade da observância do princípio da legalidade estrita, uma vez que a conduta descrita no auto de infração foi praticada no ano de 1989 e somente se tornou punível no ano de 1999, com a entrada em vigor do Decreto n. 3179/99 (ii) há decadência da ação punitiva para emissão do auto de infração porquanto decorridos mais de 5 (cinco) anos da prática da conduta, nos termos do artigo 1º, caput, da Lei n. 9.873/99; (iii) a infração administrativa em debate é da natureza instantânea de efeitos permanentes; (iv) ocorrência da prescrição punitiva e, ainda, da prescrição intercorrente; (v) nulidade da notificação para apresentação de alegações finais por ofensa ao o artigo 26, §§ 3º e 4º, da Lei n. 9784/99.
Com contrarrazões (), subiram os autos a esta Corte para julgamento.
VOTO
Trata-se de apelação interposta pela parte autora contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados.
A sentença foi proferida nos seguintes termos ():
"FUNDAMENTAÇÃO
Preliminares
A alegação de prevenção e a impugnação ao valor da causa já foram analisadas na decisão de , a que me reporto, a fim de evitar tautologia.
Mérito
A controvérsia central consiste em determinar se é válido e legal o Auto de Infração Ambiental nº 015537-A e o julgamento administrativo subsequente, notadamente diante da alegação de nulidade da intimação por edital para alegações finais e a necessidade de comprovação de prejuízo à defesa.
Adicionalmente, a lide busca determinar se a pretensão punitiva administrativa está fulminada pela prescrição ou decadência, considerando a natureza do dano ambiental (permanente ou não) e a exigência de dolo ou culpa para a responsabilização administrativa. Por fim, discute-se a ocorrência de bis in idem e a proporcionalidade da multa aplicada, com a possibilidade de sua redução ou conversão em serviços ambientais.
A parte autora fundamenta o pedido de anulação do Auto de Infração Ambiental nº 015537-A essencialmente na alegação de ofensa aos princípios da legalidade e da irretroatividade, sustentando que a conduta de construção da residência, objeto da autuação, ocorreu em 1989, mas somente se tornou punível em 1999, com a edição de legislação posterior.
Argumenta ainda a decadência da ação punitiva para a emissão do auto de infração, por ter transcorrido mais de cinco anos entre a data da prática do ilícito (1989) e a lavratura do primeiro auto em 2012.
Complementarmente, invoca a nulidade do auto por omissão do enquadramento legal específico para a sanção de demolição, a inexistência de dano ambiental, a insubsistência da tipificação da infração e a incompetência do ICMBio.
Alega também a ocorrência de bis in idem, considerando que a autuação se refere a uma conduta já objeto de processo administrativo anterior que foi cancelado.
Em resposta ao pedido de anulação do auto de infração, o ICMBio argumenta que a autuação é válida e não está fulminada por prescrição ou decadência, uma vez que a infração, consistente na manutenção de edificação sobre dunas em Área de Preservação Permanente (APP), possui caráter permanente, o que renova diariamente o direito de fiscalização e punição.
O Instituto ressalta que o auto de infração atual, de 2014, substituiu um anterior de 2012 que havia sido cancelado por erro de enquadramento legal, mas sem o decurso do prazo quinquenal entre os atos. Defende sua competência como órgão gestor de Unidades de Conservação Federais, cuja atuação não é prejudicada pela ausência de plano de manejo.
Além disso, sustenta que a responsabilidade administrativa ambiental é objetiva, não exigindo dolo ou culpa, e que o dano ambiental está comprovado pela existência da edificação irregular que impede a recuperação das dunas, conforme relatórios e registros fotográficos de seus servidores.
O ICMBio refuta a alegação de bis in idem, explicando que a autuação se refere à manutenção da conduta danosa contínua. Quanto à suposta nulidade da intimação por edital para alegações finais, o órgão afirma a validade do procedimento à época (Decreto 6.514/08 e IN ICMBio 06/2009) e a ausência de prejuízo efetivo à defesa (pas de nullité sans grief), uma vez que o autuado exerceu o direito de recurso. Por fim, destaca que a Ação Civil Pública (ACP) em trâmite não invalida o processo administrativo, estando a questão da recuperação da área já em fase de execução judicial.
Primeiramente, a alegação de nulidade da intimação por edital para apresentação de alegações finais não encontra amparo. A jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça (STJ) exige a demonstração de prejuízo concreto à defesa (pas de nullité sans grief) para que se declare a nulidade de atos processuais administrativos:
ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. CONSELHO PROFISSIONAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO PARA APLICAÇÃO DE MULTA. PRAZO PARA INTERPOSIÇÃO DE RECURSOS. REGULAÇÃO POR ATO INFRALEGAL. ACÓRDÃO A QUO PELA ILEGALIDADE. DEFESA APRESENTADA PELA SOCIEDADE EMPRESÁRIA. NULIDADE. NÃO OCORRÊNCIA. COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO À DEFESA. INEXISTÊNCIA.1. Consoante pacífica orientação jurisprudencial deste Tribunal Superior, sem a comprovação do prejuízo, não há razão para declarara nulidade de processo administrativo. Precedentes.2. O delineamento fático feito nas instâncias ordinárias revela que, no processo administrativo instaurado para a imposição de multa (exercício das atividades sem a presença de diretor técnico responsável inscrito no Conselho Regional de Farmácia), foi oportunizado o prazo de 15 dias para o oferecimento de recurso, devidamente observado pela empresa autuada, sem insurgência e sem demonstração de prejuízo, não obstante a Lei n.3.820/1960 estabelecer o prazo de 30 dias.3. No caso dos autos, o recurso especial do conselho profissional foi provido parar estabelecer a sentença de improcedência dos embargos à execução fiscal, uma vez que não há razão para se declarar nulo o processo administrativo. Observância do princípio pas de nullite sans grief.4. Agravo interno não provido. (STJ, AgInt no REsp 1941742 / RS, Rel. MinBenedito Gonçalves, DJE 30/09/2021)
No caso em tela, o autuado exerceu seu direito de defesa e recurso na esfera administrativa, não comprovando efetivo prejuízo. Ademais, a intimação por edital, à época dos fatos, estava prevista e era considerada válida pelo Decreto nº 6.514/2008 (art. 122, parágrafo único) e pela Instrução Normativa ICMBio nº 06/2.
A infração ambiental de manutenção de edificação sobre dunas em Área de Preservação Permanente (APP) configura conduta permanente, o que, no Direito Ambiental, afasta a prescrição, pois a violação ao bem jurídico tutelado se repete e se renova a cada dia enquanto a intervenção persistir.
A alegação de que a conduta de construção da residência ocorreu em 1989 e somente se tornou punível em 1999 é fragilizada diante do fato de que as dunas são consideradas Área de Preservação Permanente (APP) desde a publicação do Código Florestal de 1965, e a infração autuada é a manutenção da edificação, de caráter permanente.
Não se aplica, ainda, a teoria do fato consumado ou direito adquirido em matéria ambiental, nem a alegação de irretroatividade da lei ambiental para acobertar situações ilegais. O Auto de Infração nº 015537-A, lavrado em 2014, foi uma substituição válida de auto anterior (nº 023603-B, de 2012) que foi cancelado por erro de enquadramento legal, e não pela validade da conduta em si, não tendo havido decurso de prazo prescricional entre os atos
Além disso, materialidade e autoria da infração ambiental foram devidamente caracterizadas. O dano ambiental é inerente à ocupação de dunas, que são Áreas de Preservação Permanente (APP) por sua importância ecológica, impedindo a recuperação natural e a fixação da vegetação protetora.
A construção em APP, por si só, é ambientalmente danosa e legalmente reprovável. A responsabilidade administrativa ambiental é objetiva, ou seja, independe de dolo ou culpa do agente, bastando a constatação da conduta ilícita e do nexo de causalidade. Os relatórios e documentos produzidos pelo ICMBio, incluindo registros fotográficos, são suficientes para atestar a materialidade e autoria da infração (). A competência do ICMBio como órgão gestor das Unidades de Conservação Federais é clara, e a ausência de um plano de manejo não descaracteriza a proteção da unidade ou a competência do órgão para fiscalizar e punir.
A alegação de bis in idem é improcedente. A autuação em questão se refere à manutenção de uma conduta danosa de caráter permanente, e a substituição do auto de infração anterior (nº 023603-B) ocorreu devido a um erro de enquadramento legal, e não porque o mérito do ato em si tivesse sido considerado insubsistente.
Ainda, a instância administrativa não foi impedida de atuar pela existência de uma Ação Civil Pública (ACP) conexa, pois as esferas são independentes, e somente uma decisão judicial taxativa pela inexistência material do fato ou negativa de autoria poderia repercutir na esfera administrativa.
Por fim, a multa no valor de R$ 15.000,00 (quinze mil reais) é considerada proporcional e a sua dosimetria foi feita com base nos critérios legais, como a gravidade dos fatos, extensão da área atingida e situação econômica do autuado.
A fixação de sanções pecuniárias em matéria ambiental possui natureza jurídica própria, não se confundindo com tributos ou com a reparação civil. A possibilidade de conversão da multa em serviços de preservação, melhoria e recuperação do meio ambiente é prevista pela legislação, como medida alternativa, mas não desobriga o compromissário de recuperar o dano.
A possibilidade de conversão da multa em serviços de preservação, melhoria e recuperação do meio ambiente é prevista pela legislação, especificamente na Lei Federal nº 9.605/1998 (art. 72, § 4º) e detalhada no Decreto Federal nº 6.514/2008 (arts. 139 a 148). O autuado apresentou o pedido de conversão de multa em sua defesa administrativa (, p. 315). Inicialmente, a Decisão de Primeira Instância nº 065/2016 havia indeferido o pedido, alegando falta de regulamentação para o processamento, conforme a Instrução Normativa ICMBio nº 06/2009 (art. 112).
Entretanto, em sede recursal administrativa, e em conformidade com o Parecer n. 00202/2020/COMAF/PFE-ICMBIO/PGF/AGU, a proposta de conversão da multa foi deferida com um desconto de 50% sobre o valor corrigido, aplicando-se o art. 143, § 2º, inciso II do Decreto Federal nº 6.514/2008 (redação dada pelo Decreto nº 9.760/2019), pois o requerimento havia sido apresentado até a decisão de primeira instância. A celebração do Termo de Compromisso de Conversão de Multa (TCCM) suspende a exigibilidade da multa e implica a renúncia do compromissário ao direito de recorrer administrativamente do Auto de Infração (, p. 21):
DECIDO pela manutenção da decisão da autoridade julgadora de primeira instância com base na prerrogativa do art. 129 do Decreto 6.514/2008, mantendo o valor da multa em R$ 15.000,00 (quinze mil reais), a ser corrigida pela legislação pertinente, homologando o embargo e a demolição da construção.
Defiro a proposta de conversão de multas em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, concedendo o desconto de 50% sobre a multa corrigida, conforme art. 143, § 2º , inciso II do Decreto Federal 6514/2008.
Encaminhe-se os autos a COGEP - Coordenação de Gestão de Projetos e Parcerias para adoção dos procedimentos necessários conforme definido nos artigos 142-A e 146, ambos do Decreto Federal 6.514/08.
Recuperação da área degradada: fica o interessado notificado para recuperar a área degradada, cuja responsabilidade civil é imprescritível, mediante a apresentação de Projeto de Recuperação de Área Degradada – PRAD. O PRAD deve ser apresentado no prazo de 90 dias para análise pelo ICMBio/Unidade de Conservação afetada. O interessado poderá desonerar-se da obrigação de apresentar o PRAD caso comprove uma das seguintes condições:
Contudo, essa conversão não desobriga o compromissário de recuperar integralmente o dano causado e de cumprir as demais sanções aplicadas. Para tanto, é exigida a apresentação de um Projeto de Recuperação de Área Degradada (PRAD), a ser analisado e aprovado pelo ICMBio. A não apresentação do PRAD ou o descumprimento do cronograma físico e financeiro do projeto podem levar à inadimplência e à cobrança da multa, sem prejuízo da obrigação de reparar o dano.
Assim, não houve qualquer irregularidade no tocante à aplicação da multa.
Desse modo, os pedidos devem ser julgados improcedentes.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos, resolvendo o mérito da ação, na forma do art. 487, I, do CPC.
Condeno a parte autora ao pagamento das custas processuais e de honorários advocatícios, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa.
Sentença publicada e registrada eletronicamente.
Intimem-se.
Na hipótese de interposição de recurso, intime-se a parte contrária para apresentar contrarrazões e, após, remetam-se os autos ao Tribunal Regional Federal da 4ª Região."
A parte autora, ora apelante, busca a reforma da sentença proferida pelo juízo de origem, apontando razões diversas para o reconhecimento da nulidade do auto de infração lavrado em seu desfavor, assim dispondo-as, de forma sucessiva: I - ofensa aos princípios da legalidade estrita e da irretroatividade, uma vez que a edificação é anterior ao vigor dos Decretos n. 3.179/99 e n, 6.514/08; II - considerando que a infração administrativa em debate (art. 91, Decreto n. 6.514/08) é instantânea de efeitos permanentes, a nulidade do auto de infração ambiental pela decadência e/ou prescrição da Ação Punitiva para a EMISSÃO do Auto, pelo transcurso de prazo superior a 5 anos entre a: (i) data do ilícito administrativo e a emissão do auto; (ii) data de entrada em vigor do Decreto 3.1799/99 e a emissão do auto; (iii) data de criação da APABF e a emissão do auto; e (iv) data da ciência do poder público por meio da edição da Lei Municipal 1.041/2004 e a emissão do auto; III - a nulidade do auto de infração, ainda que se considere a infração em voga permanente ou continuada (dano continuado), sopesando que a pretensão patrimonial (multa administrativa) é atingida pelos efeitos da prescrição/decadência, segundo o precedente AgInt no AREsp n. 443.094/RJ; IV - a nulidade do processo administrativo pelo reconhecimento da decadência e/ou prescrição da ação punitiva para constituição do crédito, entre a data de emissão do primeiro auto e a constituição do crédito, visto que a substituição de auto de infração (autotutela) não é causa interruptiva da prescrição, conforme disposto no artigo 2º da Lei 9.873/99; V - a nulidade do processo administrativo pelo reconhecimento da decadência e/ou prescrição da ação punitiva para constituição do crédito, entre a data de emissão do segundo auto e a constituição do crédito; VI - a nulidade do processo administrativo pelo reconhecimento da prescrição intercorrente; VII - a nulidade do auto de infração e/ou do processo administrativo em virtude da ausência dos elementos subjetivos essenciais para caracterizar uma infração administrativa; VIII - nulidade processo administrativo pela intimação por edital para apresentação de alegações finais, frente ao prejuízo presumido ().
Tendo em conta o caráter sucessivo dos pedidos formulados pelo apelante, passo a examiná-los a partir da ordem de prejudicialidade, tal como apresentados.
Como reportado, em 01.06.2012 foi lavrado em desfavor do apelante o auto de infração n. 23603 ( - fl. 2), posteriormente cancelado por decisão da autoridade administrativa, que comandou a substituição pelo auto de infração n. 15537, lavrado em 21.03.2014, imputando ao autor a prática de infração ambiental consistente em causar dano à APA da Baleia Franca pela manutnção de uma edificação de 128,19m2 (0,0128 ha), constuída em área de preservação permanente ( - fl. 2).
Sustenta o apelante haver ofensa aos princípios da legalidade estrita e da irretroatividade porquanto, no momento da prática da infração ambiental - qual seja, a edificação em área de preservação permanente - ainda não vigia o Decreto n. 6.514/2008, que tornou punível a conduta praticada pelo apelante.
A alegação não merece acolhida, senão vejamos.
Muito embora aponte o apelante a inexistência de infração punível no momento da primeira ação fiscalizatória empreendida pelo órgão ambiental, ocorrida em junho de 2012, já vigia à época a Lei n. 4.771/1965 - Código Florestal de 1965 - que estabelecia proteção ao ecossistema em questão, conforme se depreende dos seus artigos 2º e 3º, que tratam das áreas de preservação permanente:
Art. 3º Consideram-se, ainda, de preservação permanentes, quando assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação natural destinadas:
a) a atenuar a erosão das terras;
b) a fixar as dunas;
c) a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;
d) a auxiliar a defesa do território nacional a critério das autoridades militares;
e) a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico;
f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção;
g) a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas;
h) a assegurar condições de bem-estar público.
§ 1° A supressão total ou parcial de florestas de preservação permanente só será admitida com prévia autorização do Poder Executivo Federal, quando for necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social.
§ 2º As florestas que integram o Patrimônio Indígena ficam sujeitas ao regime de preservação permanente (letra g) pelo só efeito desta Lei.
Art. 4o A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.
Outrossim, ainda que a Área de Proteção Ambiental da Baleia Franca - APABF tenha sido criada em somente em setembro de 2000, posterior, portanto, à edificação apontada como causadora do dano ambiental, é certo que a região já era classificada como de preservação permanente à época dos fatos.
Demais disso, a conduta imputada ao apelante possui caráter continuado, notadamente porque os efeitos da ação ou omissão perduram no tempo, configurando infração não apenas pela edificação sem autorização do órgão competente, mas também pela manutenção da construção irregular, que perpetua o dano ambiental.
A manutenção de edificação irregular, a supressão de vegetação em área de preservação permanente ou qualquer situação que impeça a regeneração natural do meio ambiente configuram ilícito de trato sucessivo, cuja consumação se renova dia após dia, enquanto persistirem as condições que impedem a recomposição ambiental.
Vale aqui dar destaque ao auto de infração lavrado pela autoridade ambiental que consigna, de forma expressa, que o dano é decorrente da manutenção da edificação em área de preservação permanente, impedindo a regeneração natural da vegetação nativa, amoldando-se a conduta à infração tipificada no art. 91 do Decreto n. 6.514/2008, que pune o ato de impedir ou dificultar a regeneração natural de vegetação em área de preservação permanente. Ao impedir a regeneração de vegetação em dunas localizadas no interior da APABF, o infrator igualmente causa dano à unidade de conservação.
Em razão da natureza continuada da infração, enquanto o apelante mantiver edificação irregular em área protegida, permanecerá configurada a infração administrativa, independentemente da data de construção ou da ocupação inicial do imóvel, legitimando a autuação realizada pelo ICMBio.
Nesse sentido, em caso similar, já decidiu esta Corte:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES. AÇÃO ORDINÁRIA. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. EDIFICAÇÃO EM APP, INTERFERINDO NA APA DA BALEIA FRANCA E SÍTIO ARQUEOLÓGICO. INFRAÇÃO DE EFEITOS PERMANENTES OU CONTINUADOS. PRESCRIÇÃO. INEXISTENTE. TEMA 999/STF. CONVERSÃO DA MULTA EM SERVIÇOS DE MELHORIA DO MEIO AMBIENTE. POSSIBILIDADE. DEVER DA ADMINISTRAÇÃO FUNDAMENTAR O DEFERIMENTO OU INDEFERIMENTO. MOTIVAÇÃO DO AUTO DE INFRAÇÃO. ADEQUADA. AUSÊNCIA DE NULIDADE. PAS DE NULITÉ SANS GRIEF.
1. A manutenção de imóvel em área de preservação permanente e interferindo na APA Baleia Franca caracteriza uma infração permanente, devendo, portanto, ter como início do quinquênio prescricional a data de cessação da infração, o que ainda não passou a fluir, visto que a edificação permanece no local não edificável. Ademais, a tese firmada no Tema 999/STF inexiste prescrição relacionada em dano ambiental, porquanto envolve direito indisponível.
2. Em razão da falta de fundamentação acerca da possibilidade de conversão da multa em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, determinou-se a reabertura do processo administrativo, o que não merece reparos, mantendo-se hígida a sentença, porquanto é obrigação da Administração Pública via seus agentes cumprir rigorosamente a legislação de regência, no caso a manifestação expressa sobre a comutação da pena (princípio da motivação).
3. Na hipótese dos autos, a parte recorrente não invoca nenhum prejuízo à sua defesa quanto a motivação do ato administrativo - Auto de Infração, o qual se caracteriza pela existência dos requisitos essenciais na sua constituição, não podendo, no sistema de nulidade do direito brasileiro, atribuir nulidade sem demonstrar o efetivo prejuízo, a que a lei não atribui expressamente o destino da invalidade jurídica, pois vigora o princípio pas de nulité sans grief.
(TRF4, AC 5002015-89.2017.4.04.7216, 4ª Turma, Relator para Acórdão LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE, julgado em 19/02/2025).
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AUTO DE INFRAÇÃO. ICMBIO. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. INFRAÇÃO AMBIENTAL PERMANENTE OU CONTINUADA. TERMO INICIAL. ARTIGO 1º DA LEI 9.873/1999. SUBSTITUIÇÃO DO AUTO DE INFRAÇÃO. PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA IRRETROATIVIDADE. RECURSO DESPROVIDO.
1. A exceção de pré-executividade é cabível para arguição de matérias que possam ser conhecidas de ofício, desde que, para a sua aferição, não haja necessidade de dilação probatória. Nesse sentido é o enunciado da Súmula 393 do STJ: A exceção de pré-executividade é admissível na execução fiscal relativamente às matérias conhecíveis de ofício que não demandem dilação probatória.
2. Tratando-se de infração ambiental permanente ou continuada (construção/manutenção impedindo a regeneração de vegetação nativa em área de preservação permanente), apenas é possível falar no prazo prescricional do caput do artigo 1º da Lei 9.873/99 após eventual recuperação da área degradada, hipótese em que cessaria a infração permanente. Precedentes.
3. In casu, não prospera a alegação de violação ao princípio da legalidade e da irretroatividade, tampouco de atipicidade da conduta. Em que pese a edificação autuada ter sido adquirida em 1998, trata-se de infração permanente ou continuada, o que, per si, afasta a alegação de ofensa ao princípio da irretroatividade da lei, independentemente da data de construção do imóvel. Com efeito, a conduta de causar dano à APA da Baleia Franca pela manutenção de uma edificação em APP, prolonga-se no tempo, situação que justifica a infração imputada ao autor com base no Decreto 6.514/08, o que autoriza a autuação do ICMBio.
4. Quanto à ausência da análise do pedido de conversão em multa, constatou-se, a partir da análise do expediente administrativo, que no julgamento de primeira instância, o requerimento não foi analisado em razão da sua intempestividade. Dessa forma, não há falar em nulidade do processo administrativo por tal razão.
5. Agravo de instrumento desprovido.
(TRF4, AG 5037864-95.2024.4.04.0000, 11ª Turma , Relator para Acórdão MARCELO ROBERTO DE OLIVEIRA , julgado em 11/12/2024)
Assim, não prosperam as alegações do recorrente de que, com fundamento nos princípios da legalidade e da irretroatividade das leis, seria aplicável a legislação vigente à época do início da ocupação, a qual não previa, como infração administrativa, a conduta ora imputada.
Passo ao exame das razões de prescrição e decadência formulados pelo apelante.
Sustenta o autor a decadência e/ou prescrição da ação punitiva para a emissão do auto de infração pelo transcurso de prazo superior a 5 (cinco) anos entre a: (i) data do ilícito administrativo e a emissão do auto; (ii) data de entrada em vigor do Decreto 3.1799/99 e a emissão do auto; (iii) data de criação da APABF e a emissão do auto; e (iv) data da ciência do poder público por meio da edição da Lei Municipal 1.041/2004 e a emissão do auto.
Sobre a prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Federal, estabelece a Lei n. 9.873/99:
Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
§ 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
§ 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.
O exame da decadência e prescrição da pretensão punitiva no âmbito de infrações administrativas ambientais imprescinde da análise da natureza da ilícito.
Vale referir, antes disso, que a decadência da pretensão punitiva diz respeito à perda do direito, pelo Estado, de constituir o crédito administrativo, ou seja, de lavrar o auto de infração ou dar início ao processo sancionado em razão da própria inação da Administração Pública dentro do prazo legal para exercer sua pretensão punitiva.
Por sua vez, a prescrição da referida pretensão punitiva envolve a perda do direito de punir após a constituição do crédito ou da infração, ou seja, a Administração Pública deixa de exercer, dentro do prazo legal, o seu poder dever de punir - em se tratando da pretensão punitiva - ou de executar uma penalidade imposta, no caso da pretensão executória.
No caso dos autos, como já referido, a infração praticada pelo impetrante e circunstanciada no auto de infração n. 15537, lavrado em 21.03.2014 ( - fl. 2) - causar dano à APA da Baleia Franca pela manutenção de uma edificação de 128,19m2 (0,0128 ha), construída em área de preservação permanente - é de natureza permanente, ou seja, a consumação não se exaure em um único momento, mas se renova continuamente enquanto persistirem as condições que configuram a irregularidade.
Nesse cenário, tendo em conta que o estado de ilicitude subsiste enquanto perdurar a situação a que deu causa o infrator - in casu, a manutenção da edificação em área de preservação permanente - não tem início o curso do prazo prescricional, tampouco se opera a decadência da pretensão punitiva da Administração Pública.
Dito de outra forma, a consumação da infração praticada pelo apelante não se exaure com o ato inicial da construção, mas se renova continuamente, de modo que o prazo prescricional ou decadencial somente tem início com a efetiva cessação da conduta ilícita, isto é, com a demolição da edificação ou a recuperação ambiental da área degradada. Tal entendimento, ressalte-se, está em consonância com a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça e também desta Corte, donde extraio os seguintes precedentes (grifos):
ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO À LEGISLAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. PRESCRIÇÃO. SUCESSÃO LEGISLATIVA. LEI 9.873/99. PRAZO DECADENCIAL. OBSERVÂNCIA. RECURSO ESPECIAL SUBMETIDO AO RITO DO ART. 543-C DO CPC E À RESOLUÇÃO STJ N.º 08/2008.
1. O Ibama lavrou auto de infração contra o recorrido, aplicando-lhe multa no valor de R$ 3.628,80 (três mil e seiscentos e vinte e oito reais e oitenta centavos), por contrariedade às regras de defesa do meio ambiente. O ato infracional foi cometido no ano de 2000 e, nesse mesmo ano, precisamente em 18.10.00, foi o crédito inscrito em Dívida Ativa, tendo sido a execução proposta em 21.5.07.
2. A questão debatida nos autos é, apenas em parte, coincidente com a veiculada no REsp 1.112.577/SP, também de minha relatoria e já julgado sob o regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ n.º 08/2008. Neste caso particular, a multa foi aplicada pelo Ibama, entidade federal de fiscalização e controle do meio ambiente, sendo possível discutir a incidência da Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, com os acréscimos da Lei 11.941, de 27 de maio de 2009. No outro processo anterior, a multa decorria do poder de polícia ambiental exercido por entidade vinculada ao Estado de São Paulo, em que não seria pertinente a discussão sobre essas duas leis federais.
3. A jurisprudência desta Corte preconiza que o prazo para a cobrança da multa aplicada em virtude de infração administrativa ao meio ambiente é de cinco anos, nos termos do Decreto n.º 20.910/32, aplicável por isonomia por falta de regra específica para regular esse prazo prescricional.
4. Embora esteja sedimentada a orientação de que o prazo prescricional do art. 1° do Decreto 20.910/32 ? e não os do Código Civil ? aplicam-se às relações regidas pelo Direito Público, o caso dos autos comporta exame à luz das disposições contidas na Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, com os acréscimos da Lei 11.941, de 27 de maio de 2009.
5. A Lei 9.873/99, no art. 1º, estabeleceu prazo de cinco anos para que a Administração Pública Federal, direta ou indireta, no exercício do Poder de Polícia, apure o cometimento de infração à legislação em vigor, prazo que deve ser contado da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado a infração.
6. Esse dispositivo estabeleceu, em verdade, prazo para a constituição do crédito, e não para a cobrança judicial do crédito inadimplido. Com efeito, a Lei 11.941, de 27 de maio de 2009, acrescentou o art. 1º-A à Lei 9.873/99, prevendo, expressamente, prazo de cinco anos para a cobrança do crédito decorrente de infração à legislação em vigor, a par do prazo também quinquenal previsto no art. 1º desta Lei para a apuração da infração e constituição do respectivo crédito.
7. Antes da Medida Provisória 1.708, de 30 de junho de 1998, posteriormente convertida na Lei 9.873/99, não existia prazo decadencial para o exercício do poder de polícia por parte da Administração Pública Federal. Assim, a penalidade acaso aplicada sujeitava-se apenas ao prazo prescricional de cinco anos, segundo a jurisprudência desta Corte, em face da aplicação analógica do art. 1º do Decreto 20.910/32.
8. A infração em exame foi cometida no ano de 2000, quando já em vigor a Lei 9.873/99, devendo ser aplicado o art. 1º, o qual fixa prazo à Administração Pública Federal para, no exercício do poder de polícia, apurar a infração à legislação em vigor e constituir o crédito decorrente da multa aplicada, o que foi feito, já que o crédito foi inscrito em Dívida Ativa em 18 de outubro de 2000.
9. A partir da constituição definitiva do crédito, ocorrida no próprio ano de 2000, computam-se mais cinco anos para sua cobrança judicial. Esse prazo, portanto, venceu no ano de 2005, mas a execução foi proposta apenas em 21 de maio de 2007, quando já operada a prescrição. Deve, pois, ser mantido o acórdão impugnado, ainda que por fundamentos diversos.
10. Recurso especial não provido. Acórdão sujeito ao art. 543-C do CPC e à Resolução STJ n.º 08/2008.
(REsp n. 1.115.078/RS, relator Ministro Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 24/3/2010, DJe de 6/4/2010.)
A tese firmada no leading case estabelece:
Tema 326/STJ - "O prazo decadencial para constituição do crédito decorrente de infração à legislação administrativa, 'no caso de infração permanente ou continuada, conta-se do dia em que tiver cessado' o ilícito."
E, ainda, no âmbito deste Regional:
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. CONSTRUÇÃO E MANUTENÇÃO DE IMÓVEL EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP) E ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DA BALEIA FRANCA (APABF). PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. INFRAÇÃO PERMANENTE. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. INOCORRÊNCIA. LEGALIDADE E MOTIVAÇÃO DO AUTO DE INFRAÇÃO. CONVERSÃO DE MULTA. REQUISITOS LEGAIS. NÃO PREENCHIMENTO.
1. Não há que se falar em prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública. A edificação e manutenção de imóvel em Área de Preservação Permanente (APP) configura infração permanente ou continuada, cujo prazo prescricional de cinco anos se inicia do dia em que tiver cessado a infração. Enquanto houver a manutenção do imóvel na APP, impedindo a regeneração da área degradada, a infração permanece. Adicionalmente, a ação que visa à reparação de danos ambientais é imprescritível.
2. A alegação de prescrição intercorrente no processo administrativo também não prospera. A Lei nº 9.873/99 e o Decreto nº 6.514/2008 preveem a incidência de prescrição quando o procedimento administrativo permanece paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho. Contudo, os atos que interrompem essa prescrição são as decisões, os pareceres, os atos de instrução do processo e os atos de comunicação ao infrator. A análise do processo administrativo em questão revela uma sucessão de atos de impulsionamento processual, como lavratura do auto, notificação, defesa, pareceres instrutórios e interlocutórios, julgamento em 1ª instância, recurso e nova decisão, que impediram o transcurso do prazo prescricional trienal.
3. O auto de infração ambiental é válido e devidamente motivado. A área onde a edificação está localizada é classificada como Área de Preservação Permanente (APP) desde a publicação do Código Florestal de 1965 (Lei Federal nº 4.771/1965), que considerava as restingas como fixadoras de dunas como APP, entendimento corroborado pelo STJ quanto às dunas. Sendo uma infração permanente ou continuada, a autuação é autorizada enquanto a edificação permanecer na área, independentemente da data de sua construção, pois impede a regeneração natural da vegetação. O auto de infração descreve expressamente o dano causado à APABF pela indevida alteração da paisagem e características naturais em local onde a construção é proibida.
4. O pedido de reabertura do processo administrativo para análise da conversão da multa foi corretamente indeferido. A decisão administrativa proferida em 07/06/2019 analisou e indeferiu expressamente o pedido, fundamentando-se no não atendimento dos requisitos legais para a conversão, tanto sob a antiga redação do Decreto 6.514/2008 (que exigia pré-projeto ou requerimento de prazo até a defesa) quanto sob a nova redação do Decreto nº 9.179/2017 (que exige a opção pela execução direta ou indireta e instrução com projeto até as alegações finais). 5. Apelação desprovida.
(TRF4, AC 5011881-89.2019.4.04.7204, 4ª Turma , Relator para Acórdão CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ , julgado em 27/08/2025).
DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. PRAIA DA GALHETA. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA.
1. A existência de infração permanente ou continuada, por si só, afasta a alegação de ofensa ao princípio da irretroatividade da lei, independentemente da data de construção do imóvel. Enquanto for mantida edificação no local, seguirá a parte obstando a recuperação/regeneração ambiental, o que autoriza a fiscalização do ICMBIO e, na mesma medida, fixa a sua legitimidade passiva para a causa.
2. O Superior Tribunal de Justiça possui orientação firmada que é imprescindível a demonstração da existência de prejuízo concreto à defesa do interessado para fins de reconhecimento da nulidade do processo administrativo.
3. Quando a infração ambiental é permanente ou continuada, apenas é possível falar no prazo prescricional do caput do artigo 1º da Lei 9.873/99 após eventual recuperação da área degradada.
4. Não se verifica, no caso dos autos, decurso de prazo prescricional e/ou decadencial.
(TRF4, AC 5000592-98.2024.4.04.7200, 11ª Turma, Relatora para Acórdão ANA CRISTINA FERRO BLASI, julgado em 20/08/2025)
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. CONSTRUÇÃO E MANUTENÇÃO DE IMÓVEL EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP) E ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DA BALEIA FRANCA (APABF). PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. INFRAÇÃO PERMANENTE. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. INOCORRÊNCIA. LEGALIDADE E MOTIVAÇÃO DO AUTO DE INFRAÇÃO. CONVERSÃO DE MULTA. REQUISITOS LEGAIS. NÃO PREENCHIMENTO.
1. Não há que se falar em prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública. A edificação e manutenção de imóvel em Área de Preservação Permanente (APP) configura infração permanente ou continuada, cujo prazo prescricional de cinco anos se inicia do dia em que tiver cessado a infração. Enquanto houver a manutenção do imóvel na APP, impedindo a regeneração da área degradada, a infração permanece. Adicionalmente, a ação que visa à reparação de danos ambientais é imprescritível. 2
2. A alegação de prescrição intercorrente no processo administrativo também não prospera. A Lei nº 9.873/99 e o Decreto nº 6.514/2008 preveem a incidência de prescrição quando o procedimento administrativo permanece paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho. Contudo, os atos que interrompem essa prescrição são as decisões, os pareceres, os atos de instrução do processo e os atos de comunicação ao infrator. A análise do processo administrativo em questão revela uma sucessão de atos de impulsionamento processual, como lavratura do auto, notificação, defesa, pareceres instrutórios e interlocutórios, julgamento em 1ª instância, recurso e nova decisão, que impediram o transcurso do prazo prescricional trienal.
3. O auto de infração ambiental é válido e devidamente motivado. A área onde a edificação está localizada é classificada como Área de Preservação Permanente (APP) desde a publicação do Código Florestal de 1965 (Lei Federal nº 4.771/1965), que considerava as restingas como fixadoras de dunas como APP, entendimento corroborado pelo STJ quanto às dunas. Sendo uma infração permanente ou continuada, a autuação é autorizada enquanto a edificação permanecer na área, independentemente da data de sua construção, pois impede a regeneração natural da vegetação. O auto de infração descreve expressamente o dano causado à APABF pela indevida alteração da paisagem e características naturais em local onde a construção é proibida.
4. O pedido de reabertura do processo administrativo para análise da conversão da multa foi corretamente indeferido. A decisão administrativa proferida em 07/06/2019 analisou e indeferiu expressamente o pedido, fundamentando-se no não atendimento dos requisitos legais para a conversão, tanto sob a antiga redação do Decreto 6.514/2008 (que exigia pré-projeto ou requerimento de prazo até a defesa) quanto sob a nova redação do Decreto nº 9.179/2017 (que exige a opção pela execução direta ou indireta e instrução com projeto até as alegações finais).
5. Apelação desprovida.
(TRF4, AC 5011881-89.2019.4.04.7204, 4ª Turma , Relator para Acórdão CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ , julgado em 27/08/2025)
Afasto, por conseguinte, as alegações formuladas pela parte autora, quanto à existência de decadência/prescrição da pretensão punitiva.
No que se refere à alegação de prescrição para constituição do crédito em razão de não ser a substituição do auto de infração causa interruptiva do prazo prescricional constante do rol taxativo previsto no art. 2º da Lei n. 9.873/1999, igualmente descabida a alegação.
A premissa sustentada pelo apelante parte do pressuposto equivocado de que o ilícito ambiental teria natureza instantânea, apto a deflagrar, desde sua constatação inicial, a fluência do prazo decadencial para constituição do crédito e do prazo prescricional para o exercício da pretensão punitiva.
Não obstante, como já apontado, o caso dos autos envolve infração de caráter permanente, cujo prazo prescricional não tem início enquanto persistir a conduta ilícita, razão pela qual não há nada a interromper. Assim, ainda que a substituição do auto de infração não se encontre prevista como marco interruptivo, tal circunstância é irrelevante porque o prazo sequer começou fluir.
Com efeito, a atuação da Administração ao substituir ou corrigir o auto enquadra-se no exercício legítimo da autotutela, visando sanar inconsistências formais e garantir exatidão no processamento da infração, sem qualquer repercussão sobre prazos prescricionais inexistentes.
Não há que se falar também em decadência ou prescrição da ação punitiva administrativa no período compreendido entre a lavratura do segundo auto de infração e a constituição definitiva do crédito.
O marco inicial da decadência administrativa, para fins de constituição do crédito decorrente de infração ambiental, é a prática do ato infracional, nos termos do art. 1º da Lei nº 9.873/1999. O prazo decadencial é de 5 (cinco) anos, contado da data em que a Administração tomou conhecimento do fato. No caso, o segundo auto de infração — que materializa a constatação formal da conduta — representa justamente o exercício do poder de polícia, interrompendo o curso da decadência. Assim, a emissão do auto demonstra a atuação tempestiva da Administração, afastando qualquer alegação de inércia estatal.
Cumpre reiterar, ainda, que infrações ambientais de caráter permanente, tal como a presente renovam-se diariamente, de modo que o prazo decadencial somente se inicia com a cessação da conduta lesiva. A própria natureza continuada/ permanente da infração afasta, por si só, qualquer alegação de decadência ou prescrição consumada antes da constituição do crédito.
Quanto à alegação de prescrição intercorrente em razão do decurso do prazo superior a 3 (três) anos entre o protocolo do recurso administrativo e a decisão final de 2ª instância, não vislumbro a sua ocorrência no caso em exame.
A prescrição intercorrente no processo administrativo ocorre quando há a interrupção do andamento do processo por um período significativo - in casu, nos termos legais, por mais de 3 (três) anos - sem que o órgão competente tome as devidas providências cabíveis, resultando na perda do direito de punição, frustrando, por consequência, a imposição de sanções ao administrado em razão do suposto ilícito apurado.
Assim, trata-se a prescrição intercorrente da perda do direito da Administração Pública de prosseguir na aplicação de uma sanção administrativa após um período de inatividade ou de demora excessiva na tomada de decisão ou na execução de um ato processual, em sede administrativa.
Compulsando os autos do processo administrativo iniciado a partir da autuação feita pela autarquia ambiental (PA 02180.000052/2014-44), verifico que em 22.06.2016 foi proferida decisão pela autoridade administrativa de primeira instância, homologando o auto de infração lavrado em desfavor do apelante ( - fls. 248-2-244), do qual foi notificado em 25.07.2016 ( - fl. 263).
Interposto recurso administrativo em 18.08.2016 ( - fls. 305-330), a autoridade administrativa encaminhou o feito para julgamento recursal em 07.10.2016 ( - fl. 346) e, em 05.10.2019, já na instância superior, foi exarado o Parecer Técnico n. 625/2019, sugerindo a confirmação da decisão de primeira instância ( - fl. 352).
Outrossim, em 26.07.2021, o referido parecer foi aprovado ( - fl. 364) e em 12.08.2021 foi proferida decisão pelo Presidente do ICMBIO, mantendo a decisão da autoridade julgadora de primeira instância ( - fl. 368/369).
Como se verifica, entre o encaminhamento do recurso pela autoridade administrativa de primeira instância - ocorrido em 07.10.2016 ( - fl. 346) e a prolação do parecer técnico n. 625/2019 - ocorrida em 05.10.2019 ( - fl. 352) - sugerindo a confirmação da decisão anteriormente proferida, transcorreram menos de 3 (três) anos,
Vale destacar que a prolação do referido parecer demonstrando a efetiva movimentação do processo e sugerindo, inclusive, a manutenção da penalidade, é causa interruptiva da prescrição intercorrente porquanto constitui ato inequívoco de apuração ou de impulso útil ao processo administrativo, como prescrito no art. 1º, §1º, III, da Lei nº 9.873/1999.
Outrossim, interrompida a prescrição intercorrente pelo Parecer Técnico em referência, o curso do prazo prescricional voltou a fluir e, já em foi proferida decisão pela instância superior,
Como referido, para a ocorrência da prescrição intercorrente imperiosa a demonstração da efetiva inércia da autoridade administrativa em dar curso ao processo que lhe foi encaminhado para providências e decisão.
Trata-se do entendimento adotado por esta Corte em casos congêneres, como ilustra o seguinte julgado:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. OCORRÊNCIA. AÇÃO ANULATÓRIA. DEPÓSITO DO MONTANTE INTEGRAL.
1. A prescrição intercorrente no processo administrativo encontra-se regulada no art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/99, tratando-se daquela que ocorre nas hipóteses em que o processo permanece paralisado sem movimentação por mais de três anos.
2. Para que se configure esta inércia é necessária a ausência de atos ou, como entende a jurisprudência, que os atos eventualmente praticados sejam de mero expediente (isto é, não se revistam de conteúdo decisório, não tenham finalidade instrutória ou não se destinem à comunicação ao devedor). (...)
(TRF4, AG 5000121-17.2025.4.04.0000, 11ª Turma, Relatora para Acórdão ANA CRISTINA FERRO BLASI, julgado em 26/03/2025). Grifei.
Além disso, trata-se do mesmo rumo seguido pela 11ª Turma deste Tribunal:
ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE NO PROCESSO ADMINISTRATIVO FEDERAL.
1. Em se tratando da Administração Pública Federal, a prescrição em matéria não tributária é disciplinada pela Lei n° 9.873/1999. Sua ocorrência pressupõe a inércia da autoridade por determinado tempo.
2. A prescrição intercorrente ocorre 3 anos após a paralisação injustificada do processo administrativo apuratório, sendo que essa contagem será interrompida no momento em que verificada uma das hipóteses do art. 2º, da Lei n° 9.873/1999. A jurisprudência desta Corte indica que apenas os despachos de mero encaminhamento do procedimento administrativo não obstam o curso do prazo prescricional.
3. Possibilidade de deferimento da tutela para evitar perecimento do direito. 4. Agravo de instrumento desprovido.
(TRF4, AG 5034959-20.2024.4.04.0000, 11ª Turma , Relator para Acórdão VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS , julgado em 19/02/2025). Grifei.
EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. AUTO DE INFRAÇÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE.
1. Deve ser reconhecida a prescrição intercorrente no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, na forma da Lei 9.783/99, interrompendo-se a contagem do prazo pela ocorrência das hipóteses previstas no art. 2º da mesma norma.
2. Ato de notificação por edital posteriormente declarado inválido não pode ser considerado marco interruptivo da prescrição.
3. A mera tentativa infrutífera de notificação do autuado pela via postal não é suficiente para caracterizar a hipótese de marco interruptivo prevista no inciso I do art. 2º da Lei 9.783/99.
4. Apelo desprovido.
(TRF4, AC 5009131-75.2023.4.04.7204, 11ª Turma, Relator para Acórdão VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS , julgado em 19/02/2025). Grifei.
Afasto, por conseguinte, a alegação de prescrição intercorrente.
Quanto à alegação de nulidade do auto de infração e/ou do processo administrativo em virtude de suposta ausência dos elementos subjetivos essenciais para caracterizar uma infração administrativa, igualmente improcedente a pretensão.
Note-se que, do cotejo entre a petição inicial e o recurso de apelação interposto pelo apelante é possível verificar que, quanto ao argumento em referência, inova o apelante, razão pela qual, em atenção ao princípio da congruência de que trata o art. 492, caput, do Código de Processo Civil, não é possível a sua análise.
Por certo, a observância desse princípio assegura o contraditório, a ampla defesa e a segurança jurídica, fundamentos essenciais ao regular desenvolvimento do processo civil.
Por derradeiro, postula o apelante a anulação do processo administrativo em razão de ter sido intimado para a apresentação de alegações finais através de edital, sendo presumido o prejuízo ao exercício da sua defesa.
É cediço que a ciência dos atos processuais é condição necessária para que o administrado exerça o contraditório e a ampla defesa e a ausência de intimação válida pode tornar o processo nulo por cerceamento de defesa.
Nos termos do art. 122, parágrafo único, do Decreto n. 6.514/2008, com a redação dada pelo Decreto n. 6.686/2008 e vigente até a promulgação do Decreto n. 9.760/2019, o indivíduo envolvido em processo administrativo destinado à apuração de infrações ambientais poderia ser notificado por meio de edital para apresentar suas alegações finais. Eis a redação do dispositivo em referência:
Art. 122. Encerrada a instrução, o autuado terá o direito de manifestar-se em alegações finais, no prazo máximo de dez dias.
§ 1o A autoridade julgadora publicará em sua sede administrativa a relação dos processos que entrarão na pauta de julgamento, para fins de apresentação de alegações finais pelos interessados.
§ 2o Apresentadas as alegações finais, a autoridade decidirá de plano.
Parágrafo único. A autoridade julgadora publicará em sua sede administrativa e em sítio na rede mundial de computadores a relação dos processos que entrarão na pauta de julgamento, para fins de apresentação de alegações finais pelos interessados. (Incluído pelo Decreto nº 6.686, de 2008).
Já a redação original do art. 123, parágrafo único, do mesmo Decreto previa que, caso a autoridade julgadora pretendesse impor penalidade mais severa do que a inicialmente fixada, a intimação para as alegações finais deveria ser realizada, previamente à decisão, via correspondência com aviso de recebimento.
Com a modificação promovida pelo Decreto n. 9.760/2019, passou-se a exigir que essa notificação ocorra por via postal com aviso de recebimento ou por outro meio que comprove, de forma inequívoca, que o interessado tomou ciência.
Assim, entre os anos de 2008 e 2019 , o regramento do Decreto n. 6.514/2008 permitia a intimação por edital, afixado na sede do órgão e disponibilizado na internet, para apresentação de alegações finais apenas quando não houvesse intenção da autoridade de agravar a penalidade originalmente imposta (conforme o art. 122, parágrafo único).
No entanto, caso houvesse possibilidade de aumento da penalidade, a notificação do interessado deveria ocorrer, obrigatoriamente, por meio de aviso de recebimento, conforme determinava o art. 123, parágrafo único, do referido Diploma Normativo.
No caso em exame, da análise do processo administrativo em que se deu curso à autuação da parte autora, verifica-se que, embora tendo endereço conhecido, foi intimada para ofertar suas alegações finais por meio de edital ( - fls. 246-247), o que, por si só, não configura nulidade, tampouco evidencia a ocorrência de prejuízo manifesto.
A decisão proferida pela autoridade administrativa de 1ª instância impôs à parte autora penalidade diversas, a saber: pagamento de multa simples, embargo da área, demolição da edificação como medida de reparação dos danos e, ainda, a recuperação da área degradada, com a presentação de Projeto de Recuperação da Área Degradada ( - fls. 254-254).
Por sua vez, o Presidente do ICMBIO, como autoridade superior, após análise do recurso administrativo ( - fl. 305), manteve a decisão da autoridade julgadora de primeira instância, com a consequente subsistência das penalidades anteriormente impostas à parte apelante, acolhendo, inclusive, a proposta de conversão de multas em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, concedendo o desconto de 50% sobre a multa corrigida, conforme art. 143, § 2º , inciso II do Decreto Federal 6514/2008 ( - fls. 368-369)
Como bem ressaltou o magistrado singular, o autuado exerceu seu direito de defesa e recurso na esfera administrativa, não comprovando efetivo prejuízo (), notadamente porque não houve majoração das penalidades impostas e, ainda, acolhida a proposta de conversão de multa em serviços.
Não se verifica, portanto, a existência de vício formal capaz de macular o curso do processo administrativo, tampouco de comprometer a validade da decisão final, uma vez que restaram observados o contraditório e a ampla defesa em todas as fases procedimentais relevantes, inexistindo qualquer prejuízo advindo e da intimação por edital para a apresentação de alegações finais.
O entendimento firmado no âmbito desta Corte aplica-se ao caso em análise (grifos):
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. NULIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE PREJUÍZO, DIANTE DA OCORRÊNCIA DE EVENTUAL MÁCULA FORMAL. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO DESPROVIDA.
I. CASO EM EXAME:1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente o pedido de anulação de processo administrativo ambiental, no qual se discutia a nulidade do auto de infração.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:2. Há duas questões em discussão: (i) saber se o processo administrativo ambiental é nulo por ausência de intimação pessoal para alegações finais e manifestação sobre pareceres técnicos; e (ii) saber se houve cerceamento de defesa pela não apreciação de provas.
III. RAZÕES DE DECIDIR:3. A nulidade do auto de infração ambiental por ausência de intimação pessoal para alegações finais é de ser afastada, pois a parte autora não demonstrou prejuízo efetivo (em conformidade com o princípio pas de nullité sans grief), tendo interposto recurso administrativo sem sequer alegar a nulidade.4. A alegação de não apreciação de pedido de produção de mais provas e não manifestação sobre pareceres instrutórios também é de ser rejeitada, uma vez que o apelante não identificou claramente o que pretendia provar nem o impacto dessas provas no julgamento administrativo, e os pareceres técnicos, no caso, são subsídios para as autoridades, e não elementos probatórios que exijam contraditório.5. O prejuízo à defesa, alegado pela impossibilidade de apresentar alegações finais e manifestar-se sobre pareceres técnicos, não foi comprovado de forma concreta, pois não se apontaram alegações e argumentos poderiam ter alterado o resultado do processo administrativo.6. A sentença de improcedência encontra-se, assim, mantida, pois as alegações recursais não foram suficientes para alterar o decidido, e o processo administrativo analisou, de forma pormenorizada, a autoria e materialidade da infração ambiental. IV. DISPOSITIVO:7. Sentença mantida. Apelação desprovida.
(TRF4, AC 5004036-64.2023.4.04.7204, 3ª Turma , Relator para Acórdão CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR , julgado em 23/09/2025).
JUÍZO DE RETRATAÇÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL. ALEGAÇÕES FINAIS. INTIMAÇÃO POR EDITAL. INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO. NULIDADE INEXISTENTE.
1. De acordo com a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça, a anulação de processo administrativo exige a comprovação de prejuízo concreto ao direito de defesa do administrado.
2. No caso analisado, não ficou demonstrado qualquer dano efetivo à defesa em razão da ausência de apresentação de alegações finais.
TRF4, AC 5008814-07.2019.4.04.7208, 11ª Turma , Relatora para Acórdão ANA CRISTINA FERRO BLASI , julgado em 24/09/2025)
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. INTIMAÇÃO POR EDITAL PARA APRESENTAÇÃO DE ALEGAÇÕES FINAIS NO PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL. NULIDADE PROCESSUAL. PRINCÍPIO PAS DE NULLITÉ SANS GRIEF. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO CONCRETO. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME:
1. Apelação interposta pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade contra sentença que acolheu exceção de pré-executividade da parte executada, reconhecendo a nulidade do processo administrativo ambiental por intimação por edital para apresentação de alegações finais, e extinguiu a execução fiscal. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:1. A questão em discussão consiste em verificar se a intimação por edital para apresentação de alegações finais no processo administrativo ambiental configura nulidade processual, em especial se tal nulidade pode ser reconhecida sem a demonstração de prejuízo concreto à defesa da parte interessada. III. RAZÕES DE DECIDIR:1. O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no sentido de que atos processuais realizados sob forma diversa da prevista em lei não devem ser anulados se atingirem a finalidade esperada ou não causarem prejuízo concreto à parte interessada (princípio pas de nullité sans grief).
2. A intimação por edital prevista no art. 122, parágrafo único, do Decreto nº 6.514/2008, vigente à época dos fatos, não configura nulidade automática, especialmente quando não há agravamento da penalidade aplicada e não se comprova prejuízo concreto à defesa.3. A parte executada não apresentou prova inequívoca de prejuízo concreto decorrente da intimação editalícia, limitando-se a alegações genéricas de violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa.4. A preservação dos atos processuais, quando não acarretam prejuízo, atende ao princípio da segurança jurídica e evita nulidades desnecessárias que retardam a prestação jurisdicional.
IV. DISPOSITIVO E TESE:1. Recurso provido para reformar a sentença e determinar o prosseguimento da execução fiscal, rejeitando a exceção de pré-executividade.Tese de julgamento: 1. Nos processos administrativos ambientais, a intimação por edital para apresentação de alegações finais não enseja nulidade processual sem a demonstração de prejuízo concreto à defesa da parte interessada, em observância ao princípio pas de nullité sans grief. ___________Dispositivos relevantes citados: Decreto nº 6.514/2008, art. 122, p.u.; Lei nº 9.784/1999, art. 26; CPC/2015, art. 1.021, §4º.Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 1.933.440/RS, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, 1ª Turma, j. 16.4.2024; TRF4, AG 5030937-84.2022.4.04.0000, 2ª Turma, Rel. Eduardo Vandré Oliveira Lema Garcia, j. 22.11.2022; TRF4, AC 5009574-38.2023.4.04.7200, 11ª Turma, Rel. Marcelo Roberto de Oliveira, j. 11.12.2024.
(TRF4, AC 5019717-91.2020.4.04.7200, 11ª Turma , Relatora para Acórdão ANA CRISTINA FERRO BLASI , julgado em 20/08/2025)
Assim, inexiste nulidade a ser declarada, seja quanto ao auto de infração, seja quanto ao procedimento administrativo subsequente, uma vez que foram observadas as normas legais e regulamentares aplicáveis, bem como assegurados todos os direitos processuais ao autuado.
Diante disso, afasta-se todas as nulidades suscitadas pela parte apelante, mantendo-se hígidos o auto de infração e o processo administrativo de origem, devendo o apelo ser desprovido.
Honorários Advocatícios
Os honorários advocatícios sucumbenciais devem ser majorados em 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa, em atenção ao disposto no artigo 85, §11, do Código de Processo Civil.
Conclusões
Negar provimento à apelação da parte autora.
Prequestionamento
Ficam prequestionados, para fins de acesso às instâncias recursais superiores, os dispositivos legais e constitucionais elencados pela parte autora cuja incidência restou superada pelas próprias razões de decidir.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação da parte autora, nos termos da fundamentação.
Documento eletrônico assinado por ANA CRISTINA FERRO BLASI, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005435716v136 e do código CRC 31b0c102.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ANA CRISTINA FERRO BLASI
Data e Hora: 11/12/2025, às 17:38:49