Agravo de Instrumento Nº 5028913-78.2025.4.04.0000/SC
RELATORA: Desembargadora Federal ANA CRISTINA FERRO BLASI
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto em face de decisão que indeferiu o pedido de tutela de urgência para reformar sanções impostas pela agravada na esfera administrativa.
A parte agravante opõe-se à decisão judicial a partir dos seguintes argumentos, que apontariam o excesso da pena administrativa imposta, consistente no "Impedimento de licitar e de contratar com órgãos públicos pelo prazo de 1 ano, conforme art. 47 da Lei 12.462/2011": (i) embora tenha havido atraso na entrega da obra contratada, tratou-se de circunstância decorrente da culpa de ambas as partes, com a devida justificativa; (ii) "o descredenciamento da ora demandante do SICAF pelo período de um ano é medida que, em última análise, conduziria ao próprio encerramento de suas atividades, tolhendo-lhe por longo período da percepção dos recursos imprescindíveis à continuidade de sua empresa e ao próprio pagamento de seus empregados e de seus fornecedores"; (iii) "a conduta da empresa não foi grave, tendo em vista que apesar da prorrogação do prazo de vigência, o contrato foi devidamente entregue, e não causou lesão alguma a Agravada"; (iv) "a suspensão de licitar e impedimento de contratar com a UFSC já é mais do que razoável para a morosidade ocasionada, aplicar solidariamente o impedimento em face a todos os órgãos públicos, se demonstra completamente desproporcional" ().
O pedido de atribuição de efeito suspensivo foi deferido ().
Foram apresentadas contrarrazões ().
É o relatório.
VOTO
O despacho acerca do pedido liminar examinou os pontos deduzidos no presente recurso, não havendo novos fatos ou argumentos que conduzam à modificação do entendimento então alcançado, a cujas razões reporto-me como fundamento desta decisão:
Trata-se de agravo de instrumento interposto contra decisão judicial com o seguinte teor, no que importa ao caso ():
(...)
A parte autora foi contratada pela UFSC mediante regular procedimento licitatório (RDC Eletrônico 004/2023), para execução de reforma de instalações no Centro de Ciências Agrárias da Universidade. O contrato (nº 138/UFSC/2023 - CONTR5 - evento 1), no valor de R$ 645.773,33, foi executado com alterações de escopo e prorrogações de prazo por meio de três termos aditivos (OUT7, OUT8 e OUT9).
Embora tenha havido atrasos na execução contratual, a autora sustenta que todos os reparos e pendências foram efetivamente sanados, como demonstrado no Relatório Fotográfico e nas comunicações mantidas com a fiscalização da UFSC.
Não obstante, foi instaurado o Processo Administrativo nº 23080.035450/2024-51 (evento 1 - PROCADM10), que culminou na aplicação de diversas penalidades à autora (DECISÃO13/16 e 17):
a) Multa de 10% e 1% do valor do contrato, com base em cláusulas contratuais;
b) Suspensão de licitar com a UFSC por 2 anos (Lei 8.666/93, art. 87, III);
c) Impedimento de licitar com quaisquer entes públicos por 1 ano (art. 47 da Lei 12.462/11), com inscrição do impedimento no SICAF (em 16/06/2025).
A autora sustenta a ilegalidade e desproporcionalidade das penalidades, com base nos seguintes fundamentos:
a) Ausência de previsão legal ou contratual para aplicação do impedimento geral, uma vez que os fatos não se enquadram nas hipóteses do item 16.1.4 do contrato;
b) Desproporcionalidade da sanção de impedimento de licitar com todos os entes públicos, diante da entrega da obra e do contexto de boa-fé da contratada;
c) Ocorrência de falha na gradação da pena, considerando que a suspensão de licitar com a UFSC já seria medida suficiente e que a imposição de impedimento geral compromete a própria continuidade da atividade empresarial da autora;
d) Prejuízo imediato à atividade econômica, pois o registro da penalidade no SICAF impede tanto a participação em novos certames quanto o recebimento de pagamentos de contratos já firmados.
Em resumo, portanto, a pretensão da parte autora funda-se na alegada inexistência de justa causa e de correlação legal para a aplicação das penalidades de multa contratual e, sobretudo, de impedimento de licitar com todos os entes da Administração Pública, além de suposta desproporcionalidade da medida.
Todavia, entendo que não se mostram presentes, no momento, os requisitos necessários para o deferimento da medida antecipatória.
Com efeito, as sanções foram aplicadas no bojo de regular processo administrativo sancionador instaurado pela UFSC, cujos atos foram precedidos de notificação, apresentação de defesa prévia e recurso administrativo (DOCS 10 a 17).
Não se verifica, neste momento, violação ao contraditório ou à ampla defesa, tampouco ausência de motivação formal do ato administrativo.
Ademais, é princípio basilar do Direito Administrativo que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade, inclusive quanto à tipificação das condutas e à escolha da sanção cabível, observada a reserva de discricionariedade da Administração.
No caso dos autos, não se vislumbra, em juízo de cognição sumária, flagrante desproporcionalidade entre a conduta imputada e as penalidades aplicadas, nem vício de tipificação do fato subjacente à sanção.
A argumentação da autora, de que os atrasos na obra decorreram de fatores externos e que os reparos foram executados com boa-fé, deve ser objeto de exame mais acurado após a resposta da Administração demandada, especialmente à luz do item 16.2 do contrato (evento 1 - CONTR5), que prevê faculdade da contratante em relevar falhas ou reduzir penalidades — o que, por si só, não torna obrigatório o afastamento da sanção, ainda mais em cognição sumária antes de ouvir a parte contrária.
Ressalte-se que a jurisprudência do TRF da 4ª Região entende não ser cabível, em regra, o controle judicial sobre o mérito administrativo da dosimetria de sanções, salvo em hipóteses de patente ilegalidade, o que não se verifica de plano.
Nessa linha:
ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. SANÇÃO ADMINISTRATIVA. PENALIDADE DE IMPEDIMENTO DE LICITAR. MOTIVAÇÃO DA DECISÃO. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. ONEROSIDADE DA MEDIDA. [...] verificado no processo administrativo o efetivo exercício do contraditório e da ampla defesa, não cabendo ao Poder Judiciário, em princípio, intervir na dosimetria da pena [...] (TRF-4 - AG: 50127032020234040000 RS, Relator.: LUIZ ANTONIO BONAT, Data de Julgamento: 16/08/2023, 12ª Turma)
Por tais razões, impõe-se o indeferimento do pedido de tutela de urgência.
Ante o exposto, INDEFIRO o pedido de tutela de urgência, sem prejuízo de nova análise após a vinda da contestação e a juntada de novas provas.
(...)
Postula a parte agravante a concessão de efeito suspensivo a partir dos seguintes argumentos, que apontariam o excesso da pena administrativa imposta, consistente no "Impedimento de licitar e de contratar com órgãos públicos pelo prazo de 1 ano, conforme art. 47 da Lei 12.462/2011": (i) embora tenha havido atraso na entrega da obra contratada, tratou-se de circunstância decorrente da culpa de ambas as partes, com a devida justificativa; (ii) "o descredenciamento da ora demandante do SICAF pelo período de um ano é medida que, em última análise, conduziria ao próprio encerramento de suas atividades, tolhendo-lhe por longo período da percepção dos recursos imprescindíveis à continuidade de sua empresa e ao próprio pagamento de seus empregados e de seus fornecedores"; (iii) "a conduta da empresa não foi grave, tendo em vista que apesar da prorrogação do prazo de vigência, o contrato foi devidamente entregue, e não causou lesão alguma a Agravada"; (iv) "a suspensão de licitar e impedimento de contratar com a UFSC já é mais do que razoável para a morosidade ocasionada, aplicar solidariamente o impedimento em face a todos os órgãos públicos, se demonstra completamente desproporcional" ().
É o relatório. Decido.
Trata-se, na origem, de ação anulatória de ato administrativo em que postula a parte autora, ora agravante, "a nulidade do ato sancionador, e determinar a imediata baixa do impedimento de licitar e de contratar com órgãos públicos pelo prazo de 1 ano, tendo em vista que a Requerente não violou nenhum dos requisitos do rol taxativo desta penalidade (item 16.1.4 do contrato), bem como, em razão da manifesta carência de razoabilidade e proporcionalidade" ().
Acerca do tema debatido nos autos já se manifestou esta Corte (grifos meus):
ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. PREGÃO ELETRÔNICO. IMPEDIMENTO DE PARTICIPAR DE LICITAÇÃO E CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. EXCESSO. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. PENALIDADES. MULTA. VALOR. PODER DISCRICIONÁRIO. 1. A incidência da sanção consistente na proibição de licitar com a administração pública é demasiadamente onerosa e pode prejudicar a atividade da empresa. A suspensão de tal penalidade, além de evitar maiores danos à agravante e de resguardar o resultado útil da prestação jurisdicional, não se traduz em prejuízos à Administração Pública, na medida em que plenamente possível sua efetivação em momento posterior. 2. Cabe ao Poder Judiciário apreciar apenas a regularidade do procedimento licitatório, sendo-lhe vedada a incursão sobre o mérito da decisão administrativa, ressalvadas as hipóteses de evidente abuso ou arbitrariedade por parte da Administração. 3. Hipótese em que os critérios de fixação da multa em questão estão expressamente no Edital do Pregão Eletrônico, tendo a multa sido fixada dentro dos limites previstos, inserindo-se, assim, na esfera de discricionariedade da administração pública. E, inexistindo ilegalidades flagrantes, não compete ao Poder Judiciário revisar a multa imposta. 4. Dado parcial provimento ao recurso. (TRF4, AG 5035052-80.2024.4.04.0000, 12ª Turma, Relatora para Acórdão GISELE LEMKE, julgado em 02/04/2025)
ADMINISTRATIVO. PREGÃO ELETRÔNICO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. DESCUMPRIMENTO. PENALIDADES. MULTA. VALOR. PODER DISCRICIONÁRIO. SUSPENSÃO E IMPEDIMENTO DE PARTICIPAR DE LICITAÇÃO E CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. EXCESSO. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. 1. A escolha e a graduação da penalidade aplicável são atividades administrativas enquadradas no âmbito do poder discricionário da autoridade . 2. De regra, descabe ao Poder Judiciário adentrar na seara da discricionariedade administrativa do sancionamento, quando reconhecida a ilegalidade da conduta do contratado. 3. A incidência da sanção consistente na proibição de licitar com a administração pública é demasiadamente onerosa e pode prejudicar a atividade da empresa, que mantém diversos contratos vigentes com a administração pública. 4. Apelação e remessa necessária improvidas. (TRF4, ApRemNec 5042396-35.2022.4.04.7000, 12ª Turma, Relator JOÃO PEDRO GEBRAN NETO, julgado em 21/06/2024)
ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. PROCEDIMENTO COMUM. LICITAÇÃO. PREGÃO. SANÇÃO POR DESCUMPRIMENTO, PROIBIÇÃO DE LICITAR E CONTRATAR COM A UNIÃO. PROPORCIONALIDADE. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA MANTIDA. 1. É cediço que não cabe ao Poder Judiciário adentrar no mérito administrativo, sob pena de ilegal ingerência na discricionariedade do administrador público. No entanto, quando se está diante de direito administrativo sancionador, deve-se haver controle de legalidade e, principalmente, aplicação dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade sob pena de aplicação de penas que poderão demasiadamente trazer prejuízos ao particular. 2. In casu, verifica-se que o descumprimento na entrega de 12 vassouras no valor total de R$ 222,60 não tem o condão de gerar extremo prejuízo à Administração de modo que a penalidade da multa de R$ 1.088,36 aplicada parece ser razoável com vistas a atribuir a responsabilidade pelo inadimplemento. Portanto, acertada a sentença que, aplicando o princípio da proporcionalidade, declarou a nulidade da sanção de impedimento de licitar e contratar com a União por 2 anos. 3. Apelação desprovida. (TRF4, AC 5023492-46.2022.4.04.7200, 3ª Turma, Relator CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, julgado em 26/03/2024)
ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. PUNIÇÕES ADMINISTRATIVAS. PENALIDADE DE IMPEDIMENTO DE LICITAR E CONTRATAR. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. A aplicação da penalidade de suspensão do direito de licitar, por sua gravidade, deve ser reservada apenas às faltas que guardem considerável potencial de afronta ao interesse público. Assim, a manutenção da incidência de sanção estremamente gravosa - proibição de contratar - enquanto se discute na esfera judicial a motivação que lhe deu ensejo, soa inadequada neste momento. Não há porque não se suspender a referida penalidade enquanto se analisa o mérito da demanda, a fim de que a empresa não sofra eventuais prejuízos decorrentes da proibição de licitar. (TRF4, AG 5012006-33.2022.4.04.0000, 4ª Turma, Relator LUÍS ALBERTO D'AZEVEDO AURVALLE, julgado em 06/07/2022)
O cotejo desses julgados aponta para o seguinte rumo interpretativo: (i) a penalidade de suspensão do direito de licitar constitui escolha administrativa discricionária, impedindo, como regra, a apuração judicial acerca de sua pertinência; (ii) abusos ou arbitrariedades da Administração Pública podem ser afastados judicialmente, o que indica (iii) a possibilidade, a partir de critérios de razoabilidade e de proporcionalidade, de que seja avaliada a excessiva onerosidade da penalidade imposta, mormente se ela prejudica, antes da definitiva instrução probatória no feito de origem, as atividades da empresa.
No caso dos autos, a parte agravante expressamente refere que não há qualquer mácula ao devido processo legal na condução do procedimento administrativo que conduziu à sua penalização (): "não estamos questionando o procedimento administrativo, em relação ao contraditório e a ampla defesa, e sim, o descuido ao analisar a previsão contratual, bem como, a dosimetria da penalidade aplicada, tendo em vista que foi aplicado impedimento de licitar em face com a UFSC e aos órgãos públicos".
Também aponta que houve atraso na entrega da obra contratada (, p. 5), mas que essa circunstância foi devidamente justificada, seja porque a conclusão das providências impostas nos Termos Aditivos exigiram a aprovação da autoridade administrativa, seja em razão de problemas envolvendo as dimensões do tanque séptico e do filtro anaeróbico. Assim, a demora na conclusão definitiva das obras não poderia ser atribuída unicamente à agravante, tratando-se de fato indicativo de sua boa-fé.
As sucessivas trocas de e-mails entre as partes agravante e agravada (eventos email21 a email46) - embora seja incontroverso que a Administração Pública tenha determinado à contratada que adotasse providências para sanar defeitos verificados em parte dos serviços apresentados () - indica que foram necessários contínuos ajustes para a entrega das obras contratadas.
Verifica-se, apesar do atraso da contratada, que a entrega da obra efetivamente ocorreu, o que sugere a sua boa-fé e indica que mesmo a demora não decorreu, aparentemente, de sua exclusiva ação ou omissão.
A penalidade de suspensão do direito de licitar não decorre, por sua vez, unicamente de disposições contratuais, precisamente porque há permissivo legal para a sua aplicação (v.g. Lei nº 12.462/2011, cujos arts. 1º a 47-A permaneceram aplicáveis até 30/12/2023 - art. 193, II, "c" da Lei nº 14.133/2021, na redação da Lei Complementar nº 198/2023).
Considerando que, apesar do atraso, houve a entrega da obra, bem como que não houve recusa da parte agravante em dar andamento às determinações administrativas para que fossem sanados os defeitos apurados nas obras e serviços, descabe apontar, em um exame inicial, prejuízos de grande monta suportados pela Administração Pública.
Assim, a sanção consistente na proibição de contratar com a Administração Pública Federal por 01 ano (), revela-se, até a definitiva instrução probatória do feito, excessivamente onerosa, principalmente porque gera danos irreversíveis à atividade empresarial da parte agravante, impedida que estará de participar de novos certames licitatórios enquanto a questão de fundo não restar definitivamente elucidada.
A controvertida penalidade (suspensão do direito de licitar) exige contraditório exauriente, incabível em sede de agravo de instrumento, recomendando, precisamente por isso, que sejam evitados prejuízos desproporcionais à parte recorrente - e a suas atividades empresariais - até que a ação de origem seja julgada.
A suspensão da execução dessa pena evitará que a agravante se submeta a graves repercussões financeiras, inerentes à proibição de licitar e de celebrar futuros contratos administrativos. Resguarda-se, em última análise, o resultado útil da prestação jurisdicional, sem que se impeça, sendo diverso o entendimento a ser alcançado, que a suspensão do direito de licitar volte a ser adotada como penalidade.
Cabível, em razão disso, a suspensão da pena (impedimento de licitar com quaisquer órgãos ou entidades da União pelo prazo de 01 ano) até que sobrevenha a sentença no processo originário.
Ante o exposto, DEFIRO o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso.
Intimem-se, sendo a parte agravada para contrarrazões.
A fundamentação per relationem, em casos dessa natureza, é admitida pelo STJ, conforme entendimento alcançado na Tese firmada a partir do julgamento do Tema nº 1.306 (STJ, REsp 2148059/MA, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, Julgado em: 20/08/2025, Publicado em: 05/09/2025), principalmente porque, no caso em exame, não se verifica a superveniência de novas questões ou de novos argumentos, diversos(as) daqueles já apreciados(as) na decisão proferida liminarmente, que imponham a complementação da fundamentação então delineada:
1. A técnica da fundamentação por referência (per relacione) é permitida desde que o julgador, ao reproduzir trechos de decisão anterior (documentos e/ou pareceres) como razões de decidir, enfrente, ainda que de forma sucinta, as novas questões relevantes para o julgamento do processo, dispensada a análise pormenorizada de cada uma das alegações ou provas.
2. O § 3º do artigo 1.021, do CPC não impede a reprodução dos fundamentos da decisão agravada como razões de decidir pela negativa de provimento de agravo interno quando a parte deixa de apresentar argumento novo para ser apreciado pelo colegiado.
Ausentes novos elementos de fato ou direito, a decisão que resolveu o pedido liminar deve ser mantida, por seus próprios fundamentos.
Acrescento, por fim, que ficam prequestionados, para fins de acesso às instâncias recursais superiores, os dispositivos legais e constitucionais elencados pelas partes cuja incidência restou superada pelas próprias razões de decidir do recurso.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por dar provimento ao agravo de instrumento.
Documento eletrônico assinado por ANA CRISTINA FERRO BLASI, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005500567v3 e do código CRC 444cbece.
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Signatário (a): ANA CRISTINA FERRO BLASI
Data e Hora: 09/12/2025, às 15:10:23