Agravo de Instrumento Nº 5031472-08.2025.4.04.0000/RS
RELATOR: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto por R. T., nos autos da ação n. 5061439-41.2025.4.04.7100 que move contra o MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE e o DEPARTAMENTO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO - DEMHAB, de decisão que indeferiu o pedido de tutela provisória de urgência ().
Alega a Agravante que está em situação de rua e deseja sair desta condição, mas que no momento, não possui renda para custear a própria moradia. Afirma que sua a única renda mensal é o recebimento do benefício bolsa família no valor de R$ 600,00 (seiscentos reais), insuficiente para custeio da sua moradia sem prejuízo da sua alimentação. Assim, ingressou com ação postulando que lhe seja disponibilizada moradia em cumprimento ao disposto no artigo 21 da Lei 14.821/2024. Cita, ainda, os arts. 1ª, III; 3ª, III e 6º da Constituição Federal. Afirma que, no entanto, o juízo de origem entendeu por indeferir a tutela de urgência, sob o argumento de que não caberia ao Poder Judiciário a escolha daqueles que serão beneficiados em detrimento de outros, sob pena de malferimento ao princípio da isonomia.
Alega que não se trata de o Poder Judiciário escolher quem será beneficiado, mas sim assegurar o direito a quem demandou a tutela jurisdicional em razão de omissão e/ou negligência estatal. Sustenta que é falaciosa e desleal a retórica de que assegurar o direito da parte autora, ora agravante, feriria o direito de outros potenciais beneficiários, pois tal interpretação não protege a parte autora, nem as outras pessoas em situação de rua potenciais beneficiárias da política pública. Muito pelo contrário, tal interpretação favorece apenas os entes estatais inadimplentes, pois ficam mais confortáveis em descumprir com os seus deveres, na medida em que os beneficiários estão impedidos de buscar a tutela jurisdicional. Sustenta que o Superior Tribunal de Justiça possui entendimento firme e consolidado de que, na hipótese de demora do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social, sem que haja invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível. Nesse sentido: AREsp 1.069.543/SP, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 2/8/2017; REsp 1.586.142/SP, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 18.4.2016. (REsp 1.734.315/GO, Relator Min. Herman Benjamin, Segunda turma, DJe 23.11.2018). Cita, também, o julgamento do Tema 698 do Supremo Tribunal Federal. Assim, a verossimilhança da pretensão da parte agravante está assentada no artigo 21 da Lei 14.821/2024 e nos dispositivos constitucionais citados. O periculum in mora é evidente. A ausência de moradia enseja risco à vida, à saúde e à integridade física e mental da parte autora, além de configurar grave violação de direito humano, fundamental, impossibilitando uma existência digna.
Requer, portanto, seja concedida TUTELA ANTECIPADA para determinar que as partes rés disponibilizem o acesso imediato à moradia à parte autora, nos termos do caput do artigo 21 da Lei 14.821/2024, seja através de compra assistida ou locação social ou benefício financeiro ou qualquer outra política de habitação ou programa específico para população em situação de rua;
2) Subsidiariamente, na impossibilidade de atender imediatamente ao pedido anterior e, nos termos do §1º do artigo 21 da Lei 14.821/2024, que as partes rés disponibilizem vaga fixa na rede socioassistencial na modalidade mais autônoma e privativa existente e no prazo máximo de 60 dias assegurem o acesso à moradia à parte autora, conforme §2º do art. 21 da Lei 14.821/2024.
No () foi deferido o pedido de tutela provisória, para que, na impossibilidade de atender imediatamente ao pedido de compra assistida ou locação social ou benefício financeiro ou qualquer outra política de habitação ou programa específico para população em situação de rua; as partes rés disponibilizem imediatamente vaga fixa na rede socioassistencial na modalidade mais autônoma e privativa existente, até o julgamento do mérito.
Com as contrarrazões (, e ), vieram os autos.
É o relatório.
VOTO
Por ocasião da análise do pedido de concessão de tutela provisória, proferi decisão com os seguintes fundamentos:
A respeito da tutela de urgência, dispõe o art. 300 do Código de Processo Civil:
Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.
§ 1º Para a concessão da tutela de urgência, o juiz pode, conforme o caso, exigir caução real ou fidejussória idônea para ressarcir os danos que a outra parte possa vir a sofrer, podendo a caução ser dispensada se a parte economicamente hipossuficiente não puder oferecê-la.
§ 2º A tutela de urgência pode ser concedida liminarmente ou após justificação prévia.
§ 3º A tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão.
O Juízo da 24ª Vara Federal de Porto Alegre, MM. MARCOS EDUARTE REOLON, assim se pronunciou ():
Da Tutela de Urgência
A tutela provisória de urgência pode ser requerida de forma antecedente ou cautelar, sendo que, para sua concessão, nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil, é necessário haver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo.
Pois bem, compulsando os autos, não constato a presença dos requisitos que autorizam o deferimento da medida vindicada.
Registre-se, para início de raciocínio, que consoante consolidado entendimento jurisprudencial, apenas em situações excepcionais é dado ao Poder Judiciário determinar que a Administração execute políticas públicas assecuratórias de direitos constitucionalmente previstos, tendo em vista o princípio da separação dos poderes (art. 2º, da CRFB/88).
Há que se ter em conta, também, que mesmo diante da existência de programa habitacional destinado à concessão de unidade residencial à população de rua, tal fato não concede direito subjetivo à contemplação com o imóvel almejado, mas mera expectativa de direito.
Isto porque a Administração, pautada pela regulação normativa que norteia a seleção dos futuros beneficiários das unidades disponibilizadas, deve agir em consonância com os princípios da isonomia, da legalidade e da impessoalidade que balizam a atividade administrativa.
E, no caso em apreço, não é possível concluir, em um juízo de cognição sumária, pela existência de omissão estatal injustificada do Estado.
Quanto à Política Nacional de Trabalho Digno e Cidadania para a População em Situação de Rua (PNTC PopRua), instituída pela Lei nº 14.821/2024, de fato, há previsão de garantia de acesso imediato à moradia destes beneficiários, nos seguintes termos:
Art. 21. A PNTC PopRua deverá garantir o acesso imediato à moradia dos beneficiários, por meio de políticas de habitação ou por programas específicos para a população em situação de rua, com o objetivo de promover a sustentabilidade do acesso ao trabalho, respeitadas a autonomia e a autodeterminação da pessoa em situação de rua.
§ 1º No caso de impossibilidade de atender imediatamente ao disposto no caput deste artigo, o poder público, de forma subsidiária e provisória, deverá garantir às pessoas em situação de rua e a seus núcleos familiares vagas fixas na rede socioassistencial, preferencialmente em modalidades de acolhimento provisório mais autônomas e privativas.
§ 2º O acolhimento provisório descrito no § 1º deste artigo deverá ser vinculado ao atendimento futuro do beneficiário em políticas públicas de acesso à moradia.
A despeito disso, não se pode ignorar que muitas são as pessoas enquadradas nas situações que a lei estabelece como destinatárias do referido Programa. Conforme dados coletados pela própria Defensoria Pública da União, expostos no Ofício juntado no , constariam 4.936 pessoas no Cadastro de pessoas em situação de rua apenas no Município de Porto Alegre.
Partindo-se da premissa de que a política pública em destaque demanda o emprego e distribuição de finitos recursos estatais e depende da concomitante atuação de diversos atores envolvidos, não cabe ao Poder Judiciário a escolha daqueles que serão beneficiados em detrimento de outros, sob pena de malferimento ao princípio da isonomia.
Em situação análoga, já decidiu o Eg. TRF da 4ª Região:
DECISÃO: Trata-se de agravo de instrumento interposto por A. B. D. S. contra a decisão do evento 3 da ação originária. A parte agravante informa que é pessoa em situação de rua, e pretende com a ação originária lhe seja disponibilizada moradia em cumprimento ao disposto no art. 21 da Lei n.º 14.821/24 e da Portaria n.º 453/2024 do Ministério dos Direitos Humanos e Cidadania. Afirma que a política pública introduzida pela legislação acima referida não foi ainda implementada no Município de Porto Alegre. Afirma que a União implementou rapidamente a política de compra assistida em favor das pessoas que perderam sua moradia em consequência da enchente ocorrida no ano de 2024, questionando por qual razão não é possível a eficiência em favor de pessoas em situação de rua há anos. Afirma que a questão não está relacionada com escolha pelo Poder Judiciário sobre quem será beneficiado, mas sim garantir o efetivo acesso à moradia às pessoas em situação de rua, em observância aos princípios da isonomia e impessoalidade, afastando o argumento de caberia ao Executivo a definição de critérios de seleção dos beneficiários, e não ao Poder Judiciário. Refere o julgamento do Tema 698/STF. Refere que a urgência do pedido se dá em função do agravante estar em situação de rua, e que o perigo de dano resta configurado pela grave violação de direito fundamental. Afirma que a verossimilhança da pretensão está presente na norma constante no art. 21, da Lei n.º 14.821/24, e que a Constituição Federal tem como fundamento a dignidade da pessoa humana e entre seus objetivos a erradicação da pobreza e da marginalização e a promoção do bem de todos (artigos 1º e 3º da CF). Requer a atribuição de efeito suspensivo para determinar que a União disponibilize acesso imediato à moradia ao agravante. É o relatório. Decido. A decisão agravada tem o seguinte teor: (...) Inicialmente há que se considerar que o acesso à moradia pretendido na inicial se insere em uma política pública denominada Política Nacional de Trabalho Digno e Cidadania para a População em Situação de Rua (PNTC PopRua), instituída pela Lei nº 14.821/2024. Nela está previsto o seguinte: Art. 21. A PNTC PopRua deverá garantir o acesso imediato à moradia dos beneficiários, por meio de políticas de habitação ou por programas específicos para a população em situação de rua, com o objetivo de promover a sustentabilidade do acesso ao trabalho, respeitadas a autonomia e a autodeterminação da pessoa em situação de rua. § 1º No caso de impossibilidade de atender imediatamente ao disposto no caput deste artigo, o poder público, de forma subsidiária e provisória, deverá garantir às pessoas em situação de rua e a seus núcleos familiares vagas fixas na rede socioassistencial, preferencialmente em modalidades de acolhimento provisório mais autônomas e privativas. § 2º O acolhimento provisório descrito no § 1º deste artigo deverá ser vinculado ao atendimento futuro do beneficiário em políticas públicas de acesso à moradia. Igualmente foi instituído pelo Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania o Projeto Moradia Cidadã no âmbito do Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania, por meio da Portaria nº 453, de 29/05/2024, em que consta a previsão de que seria implementado inicialmente em formato de projeto-piloto, de modo a identificar as potencialidades e desafios da implementação em larga escala, considerada a heterogeneidade da população em situação de rua e as especificidades da realidade brasileira (art. 5º, parágrafo único). Ainda consta a previsão, na referida portaria, de que o projeto teria a coordenação do Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania e seria implementado de forma articulada com o conjunto de políticas públicas voltadas para a promoção dos direitos da população em situação de rua, por meio de equipes multidisciplinares locais, as quais definiriam as pessoas e famílias a serem atendidas pelo projeto, com base em critérios específicos e transparentes que atestem a cronicidade da situação de rua. O indigitado projeto prevê, também, a parceria entre gestores municipais e estaduais e organizações da sociedade civil. Sobre a execução do projeto estabelece o ato normativo: Art. 15. A execução do Projeto Moradia Cidadã envolverá: I - apoio a iniciativas do poder público municipal, dos movimentos sociais e das entidades da sociedade civil, para desenvolvimento e fortalecimento de novas tecnologias sociais voltadas à garantia da moradia e da autonomia da população em situação de rua; e II - promoção de ações de orientação da população atendida a respeito dos cuidados em saúde, habitação, assistência social, educação, trabalho e emprego, esporte, lazer e cultura. Ao que se verifica pelos termos da portaria, a atuação da União no referido projeto é estabelecer normas para a sua organização e fiscalização dos demais entes públicos, estaduais e municipais, e das organizações da sociedade civil conveniadas na execução da política pública. Nesse contexto, tratando de política pública que depende da definição e da atuação de diversos atores envolvidos, que deverão estabelecer critérios de seleção dos beneficiários do projeto, há que se concluir que não cabe ao Poder Judiciário a escolha daqueles que serão beneficiados em detrimento de outros, para a alocação de recursos, sob pena de violação ao princípio da isonomia, cabendo ao gestor público essa definição de critérios pelas políticas habitacionais existentes. Ante o exposto, indefiro o pedido de tutela provisória de urgência. Defiro a gratuidade da justiça à parte-autora. Intime-se. Desde já há que se considerar configurada a hipótese em que, de plano, mostra-se impossível a autocomposição (art. 334, § 4º, II, do CPC), de forma que a remessa dos autos para conciliação, com a designação de audiência e a citação para esse ato comprometeria os princípios da eficiência e da razoável duração do processo. Ademais, caso as partes manifestem a possibilidade de autocomposição no curso do processo, não há impedimento para a designação de audiência com essa finalidade a qualquer tempo Assim, cite-se a parte-ré para contestação no prazo de 30 dias (arts. 335, 231, V, e 183 todos do CPC). Apresentada contestação com preliminares (art. 351 do CPC), documentos (art. 347 do CPC) ou alegação de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito alegado na inicial (art. 350 do CPC), dê-se vista à parte-autora para réplica e especificação de provas, no prazo de 15 dias. Do contrário, voltem os autos conclusos para sentença. A decisão agravada deve ser mantida. A Lei n.º 14.821/24 institui Política Nacional de Trabalho Digno e Cidadania para a População em Situação de Rua (PNTC PopRua). O Projeto Moradia Cidadã, instituído pela Portaria n.º 453, de 29 de maio de 2024 no âmbito do Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania será implementado de forma articulada com o conjunto de políticas públicas voltadas para a promoção dos direitos da população em situação de rua, nos termos do art 3º da referida portaria, Trata-se de instituição de política pública a ser implementada a partir de critérios definidos pela Administração, hipótese em que não cabe ao Poder Judiciário reapreciar os critérios adotados pela Administração Pública, no exercício de suas atribuições, para a efetivação de suas políticas públicas, em respeito ao princípio da separação dos poderes. Essa independência está protegida constitucionalmente e confere autonomia na condução das políticas públicas, submetendo apenas sua legitimidade ao crivo do Poder Judiciário. Cabe à Administração Pública priorizar políticas e ações administrativas pela busca da efetividade almejada e procura de melhoria da gestão do Estado. Ante o exposto, indefiro o pedido de tutela provisória. Intimem-se, sendo que a parte agravada para contrarrazões, nos termos do art. 1.019, II, do CPC. (TRF4, AG 5021244-71.2025.4.04.0000, 3ª Turma , Relator ROGERIO FAVRETO , julgado em 15/07/2025)
Há que se considerar, outrossim, que o Termo de Compromisso firmado entre a União, por intermédio do Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania, e o Município de Porto Alegre/RS para a implementação da Política Nacional para a População em Situação de Rua (PNPSR) e do Plano Ruas Visíveis (), embora estabeleça uma série de medidas para a implementação deste Programa, não tem o poder de tutelar, de forma concreta e individual, o pedido de concessão imediata de moradia e/ou subsídio financeiro.
A propósito, consta a previsão que o referido Termo não contempla a transferência de recursos financeiros, estando os repasses excluídos da análise deste processo e sujeitos a procedimentos específicos para cada despesa orçamentária e "terá vigência até a conclusão do Plano Ruas Visíveis, com término previsto para dezembro de 2026".
Nessas condições, afigura-se incabível, nesse momento, o acolhimento dos pedidos de tutela de urgência.
O pleito da Agravante ampara-se no artigo 21 da Lei 14.821/2024 atribui à PNTC PopRua o dever de garantir o acesso imediato à moradia, conforme abaixo transcrito:
“(...)
Art. 21. A PNTC PopRua deverá garantir o acesso imediato à moradia dos beneficiários, por meio de políticas de habitação ou por programas específicos para a população em situação de rua, com o objetivo de promover a sustentabilidade do acesso ao trabalho, respeitadas a autonomia e a autodeterminação da pessoa em situação de rua.
§ 1º No caso de impossibilidade de atender imediatamente ao disposto no caput deste artigo, o poder público, de forma subsidiária e provisória, deverá garantir às pessoas em situação de rua e a seus núcleos familiares vagas fixas na rede socioassistencial, preferencialmente em modalidades de acolhimento provisório mais autônomas e privativas.
§ 2º O acolhimento provisório descrito no § 1º deste artigo deverá ser vinculado ao atendimento futuro do beneficiário em políticas públicas de acesso à moradia.
(...)” (grifos nossos)
O direito à moradia enquanto direito fundamental (pressuposto da dignidade humana) embora seja reconhecido desde a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), somente foi incluído no ordenamento jurídico brasileiro (art. 6º, da CF) no ano de 2000 através da Emenda Constitucional nº 26, fruto da atuação dos movimentos sociais.
De acordo com o art. 5º, § 1º da Constituição Federal de 1988, os direitos fundamentais possuem aplicabilidade imediata.
No entanto os direitos fundamentais são, em sua maioria, direitos de prestação, o que exige uma atuação do Poder Público para efetivá-los em sua plenitude, bem como a disponibilidade de recursos materiais e humanos para tanto.
Assim, a necessidade de previsão orçamentária acaba, no mais das vezes, representando um limite à atuação do Estado para a efetivação de direitos sociais.
Todavia, a despeito de os recursos estatais serem finitos, a cláusula da reserva do possível se relaciona muito mais com a razoabilidade das pretensões dos indivíduos perante o Estado (o que é possível ou não ser exigido da coletividade), do que propriamente com a noção de escassez de recursos econômicos para atender a estas pretensões.
O STF, inclusive, em algumas situações já se posicionou pelo afastamento desse argumento, entendendo que não poderia justificar o descumprimento pelo Estado de seus deveres na área dos direitos sociais, especialmente nos casos em que o direito pleiteado integra o mínimo existencial. Ness sentido:
“(...)A CONTROVÉRSIA PERTINENTE À “RESERVA DO POSSÍVEL” E A INTANGIBILIDADE DO MÍNIMO EXISTENCIAL: A QUESTÃO DAS “ESCOLHAS TRÁGICAS”. - A destinação de recursos públicos, sempre tão dramaticamente escassos, faz instaurar situações de conflito, quer com a execução de políticas públicas definidas no texto constitucional, quer, também, com a própria implementação de direitos sociais assegurados pela Constituição da República, daí resultando contextos de antagonismo que impõem, ao Estado, o encargo de superá-los mediante opções por determinados valores, em detrimento de outros igualmente relevantes, compelindo, o Poder Público, em face dessa relação dilemática, causada pela insuficiência de disponibilidade financeira e orçamentária, a proceder a verdadeiras “escolhas trágicas”, em decisão governamental cujo parâmetro, fundado na dignidade da pessoa humana, deverá ter em perspectiva a intangibilidade do mínimo existencial, em ordem a conferir real efetividade às normas programáticas positivadas na própria Lei Fundamental. Magistério da doutrina. - A cláusula da reserva do possível - que não pode ser invocada, pelo Poder Público, com o propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar a implementação de políticas públicas definidas na própria Constituição - encontra insuperável limitação na garantia constitucional do mínimo existencial, que representa, no contexto de nosso ordenamento positivo, emanação direta do postulado da essencial dignidade da pessoa humana.”(ARE 639337 AgR/SP. AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO, Relator: Min. CELSO DE MELLO. Julgamento: 23/08/2011)
O princípio da separação dos poderes, do mesmo modo, acaba muitas vezes representando um óbice à intervenção do Poder Judiciário para a efetivação de direitos fundamentais.
Contudo, recentemente, durante a Pandemia, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 828, relatada pelo Ministro Luís Roberto Barroso. A ADPF teve sua medida cautelar deferida parcialmente, suspendendo as remoções, reintegrações e despejos ocorridos antes da situação da pandemia em seis meses, bem como, considerando a situação, condicionando as medidas à oferta de abrigos ou moradia adequada.
Ainda, no julgamento do Tema 698, o Supremo Tribunal Federal, relativo aos Limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção, estabeleceu que:
1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.
2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.
Assim, ainda que se tratem de situações diversas, demonstram que os princípios da reserva do possível e da separação de poderes não podem servir de argumento para a não implementação dos direitos que integram o mínimo existencial.
A razoabilidade da pretensão é evidente, uma vez que, os casos acima mencionados, envolvem um contingente populacional muitíssimo mais abrangente do que o do caso dos autos.
De acordo com os dados do Observatório do Cadastro Único referente ao mês de dezembro/2024, constam 4.936 pessoas em situação de rua no Município de Porto Alegre, tal número é muito pequeno, comparado à população de Porto Alegre, que em 2025 é de 1.388.794 habitantes, segundo as estimativas do IBGE.
Nesse particular, destaco que não há malferimento ao princípio da isonomia, uma vez que não se trata de o Poder Judiciário escolher quem será beneficiado, mas sim assegurar o direito a quem demandou a tutela jurisdicional (dentro de um universo de pessoas cadastradas) em razão de omissão e/ou negligência estatal.
Assim, ainda que caiba ao gestor público a definição de critérios de inclusão nas políticas habitacionais existentes, o direito constitucionalmente assegurado à moradia (e, em última análise a dignidade) da Agravante e de tantos outros em situação de rua, não pode ficar em suspenso, por tempo indeterminado, até que os diversos atores envolvidos estabeleçam os critérios de seleção dos beneficiários do projeto.
De salientar, ainda, que os §§ 1º e 2º do art. 21 da Lei 14.821/2024 prevêem a possibilidade de acolhimento provisório na rede socioassistencial, na impossibilidade de se garantir acesso imediato à moradia, de modo que, no mínimo, o pedido subsidiário deve ser atendido, até que o Município implemente as políticas públicas previstas no referido texto legal.
Ante o exposto, defiro o pedido de tutela provisória, para que, na impossibilidade de atender imediatamente ao pedido de compra assistida ou locação social ou benefício financeiro ou qualquer outra política de habitação ou programa específico para população em situação de rua; as partes rés disponibilizem imediatamente vaga fixa na rede socioassistencial na modalidade mais autônoma e privativa existente, até o julgamento do mérito.
Não vejo motivos para alterar o entendimento acima manifestado.
Ante o exposto, voto por dar provimento ao agravo de instrumento.
Documento eletrônico assinado por ROGERIO FAVRETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005547027v3 e do código CRC 3ad031c6.
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