Apelação Cível Nº 5007232-07.2012.4.04.7114/RS

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5007232-07.2012.4.04.7114/RS

RELATÓRIO

Trata-se apelação interposta pela UNIÃO (42.1) em face de sentença de improcedência (32.1) proferida pelo Juízo Federal da 1ª VF de Lajeado/RS em ação civil de improbidade administrativa proposta em face de E. J., J. R. D. M., A. L. e F. S., ajuizada no ano de 2009.

A União, em síntese, alega que a sentença errou ao analisar as irregularidades de forma isolada, sem considerar o contexto geral, que comprova a fraude e a atuação da "Operação Sanguessuga" no Município; que as irregularidades constatadas na licitação do Município de Colinas seguem exatamente o modus operandi da organização criminosa desarticulada pela Polícia Federal, o que não seria mera coincidência; que a própria Juíza de primeira instância reconheceu que as empresas participantes dos certames ("SAÚDE SOBRE RODAS", "DELTA" e "UNISAÚDE") integravam o esquema de corrupção - fato que, por si só, já seria um forte indício de direcionamento.

Contesta a justificativa da sentença sobre a exigência de um certificado do INMETRO. Sustenta que, embora não prevista em lei, essa era uma tática usual da "máfia das ambulâncias" para restringir a competitividade; que o fato de apenas empresas do esquema terem participado do certame demonstraria que a tática foi eficaz; que a desclassificação da empresa "DELTA" (uma das integrantes do esquema) por não atender à exigência do INMETRO não demonstra lisura, mas sim uma manobra para beneficiar a outra empresa conluiada, "UNISAÚDE", que se sagrou vencedora; que a soma de todas as irregularidades (ausência de pesquisa de preços, inconsistências documentais, pagamento por itens não entregues e a participação exclusiva de empresas da "máfia") não pode ser tratada como um conjunto de falhas administrativas ou coincidências, mas sim como prova robusta da atuação dolosa dos agentes públicos em conluio com a organização criminosa.

Assevera que as condutas se enquadram tanto no art. 10 (lesão ao erário) quanto no art. 11 (violação aos princípios da administração pública) da Lei n. 8.429/92; que, mesmo que se desconsidere o prejuízo financeiro, a fraude ao caráter competitivo da licitação e a violação dos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade já são suficientes para a condenação com base no art. 11 da Lei de Improbidade; que o dolo dos agentes públicos não precisa ser provado por confissão ou prova direta, podendo ser extraído do conjunto de provas circunstanciais; que o alinhamento das condutas dos réus com o modus operandi da "Operação Sanguessuga" seria suficiente para demonstrar a atuação consciente e voluntária na fraude; há julgados de que outros Tribunais - em casos idênticos da "Máfia das Ambulâncias" -, que reconheceram a suficiência do padrão de irregularidades para comprovar o dolo e condenar os agentes públicos por improbidade administrativa; que a conduta dos réus, notadamente do ex-Prefeito, dos membros da Comissão de Licitação e o assessor jurídico, cada um em sua esfera de atribuição, foram indispensáveis para o sucesso da fraude. 

Requer o provimento da apelação à reforma integral da sentença, com o julgamento de procedência da pretensão condenatória.

Apresentadas contrarrazões.

Na data de 25/11/2021, a então Relatora do feito - ilustre Desa. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA - proferiu decisão nos seguintes termos (29.1) -

"(...)

Trata-se de apelação(ões) interposta(s) em face de sentença proferida em ação civil pública de improbidade administrativa.

Em 25/10/2021, foi editada a Lei n.º 14.230/2021, que promoveu alterações substanciais - tanto de natureza material quanto processual - na Lei n.º 8.429/1992, que disciplina o sancionamento dos atos ímprobos perpetrados contra a Administração Pública.

Especificadamente em relação à persecução dos atos de improbidade administrativa, a Lei n.º 14.230/2021, em seu artigo 1º, § 4º, assim dispôs:

Art. 1º. O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta lei.

(...)

§ 4º. Aplica-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

(...)

Além disso, ao restringir a legitimidade para a propositura da ação, a Lei n.º 14.230/2021 determinou, expressamente, que, nas ações em curso movidas pela Fazenda Pública, caberá ao Ministério Público Federal manifestar seu interesse no prosseguimento do feito (artigo 3º, § 1º).

Nesse contexto, considerando que esta ação civil foi ajuizada sob a vigência da legislação anterior, deverá ser oportunizado ao Ministério Público Federal manifestação sobre a superveniência da Lei n.º 14.230/2021, incluída eventual necessidade de readequação da pretensão deduzida na petição inicial e/ou razões recursais. 

Ante ao exposto, intimem-se as partes, inclusive o Ministério Público Federal, e suspenda-se o feito até ulterior deliberação.

(...)"

O Ministério Público Federal apresentou manifestação, requerendo o seu ingresso no pólo ativo do feito na condição de litisconsórcio da União ou como autor principal; afirmando a irretroatividade da Lei n. 14.230/21; e sustentando a "necessidade de se julgar o recurso de apelação previamente à análise da incidência das novas regras da Lei nº 8.429/92, caso admitida a retroatividade" (41.1).

A parte apelada deduziu petitório, pugnando pelo reconhecimento da prescrição intercorrente e pela extinção do feito sob a alegação de inexistência de dolo específico  (42.1). 

Assumi a Relatoria do feito na data de 23/06/2025, por força do Ato da Presidência nº 3884 do TRF4.

Decisão do evento 43 rejeitou a arguição de prescrição interrecorrente; indeferiu o pedido de extinção do feito; e admitiu o ingresso do Ministério Público Federal no pólo ativo da ação (43.1).

Na data de 09/03/2026, a parte apelada interpôs agravo interno (56.1), manifestando desistência do recurso em 10/03/2026 (57.1).

A União manifestou interesse na sua permanência no pólo ativo do feito (61.1).

Na data de 13/03/2026, o Ministério Público Federal ratificou o parecer do evento 41, requerendo o provimento da apelação (64.1).

É o relatório.

VOTO

Inicialmente, é necessário fixar a sujeição da sentença em exame à remessa necessária.

Com efeito, no julgamento do Tema 1284, submetido ao rito dos recursos especiais repetitivos, o STJ firmou a seguinte tese: "A vedação ao reexame necessário da sentença de improcedência ou de extinção do processo sem resolução do mérito, prevista pelos art. 17, § 19º, IV, c/c o art. 17-C, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa, com redação dada pela Lei n. 14.230/2021, não se aplica aos processos em curso, quando a sentença for anterior à vigência da Lei n. 14.230/21" (REsp 2117355/MG, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, julgado em 11/06/2025).

Assim, em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, a sentença de improcedência (ou parcial procedência) proferida antes da edição da Lei n.º 14.230/2021 - publicada em 26/10/2021 - sujeita-se ao reexame necessário, por aplicação analógica do Lei da Ação Popular (artigo 19 da Lei n.º 4.717/1965).

Portanto, diante da irretroatividade da norma prescrita no artigo 17-C, § 3º, da Lei n.º 8.429/1992, incluída pela Lei n.º 14.230/2021, tenho por interposta a remessa necessária.

Prossigo.

O objeto da presente ação civil de improbidade administrativa é restrito: diz com a análise da conduta dos réus no cumprimento do Convênio n. 1352/2003 (SIAFI n. 495726) para definir se houve ou não a prática de ato ímprobo. O indigitado convênio foi firmado entre a União - por meio do Ministério da Saúde - e o Município de Colinas/RS, visando à aquisição de uma unidade móvel de saúde para o Município de Colinas/RS.

O valor total desse convênio foi de R$ 73.406,00 (setenta e três mil quatrocentos e seis reais) distribuídos entre as partes da seguinte forma: 

a) Repasse da União: R$ 67.966,00

b) Contrapartida do Município: R$ 5.440,00

Não obstante as condutas imputadas aos réus assemelhem-se àquelas investigadas no âmbito da Operação Sanguessuga, é necessário verificar se nesse convênio específico houve ou não a prática de ato ímprobo. Para a União, a conduta dos réus no cumprimento desse convênio apresenta características que denotam a sua integração ao esquema criminoso objeto daquela Operação. Em síntese, as características indicadas são:

1) contexto da Operação Sanguessuga: as irregularidades constatadas na licitação do Município de Colinas/RS seguem exatamente o modus operandi da organização criminosa desarticulada pela Polícia Federal;

2) direcionamento da licitação: as empresas participantes dos certames ("SAÚDE SOBRE RODAS", "DELTA" e "UNISAÚDE") integravam o esquema de corrupção;

3) exigência editalícia incomum: a exigência de um certificado do INMETRO para participar da licitação - não prevista em lei - era uma tática usual da "máfia das ambulâncias" para restringir a competitividade;

4) inabilitação estratégica: a desclassificação da empresa "DELTA" (uma das integrantes do esquema) por não atender à exigência do INMETRO não demonstra lisura, mas sim uma manobra para beneficiar a outra empresa conluiada, "UNISAÚDE", que se sagrou vencedora;

5) conjunto de irregularidades: a soma de todas as irregularidades (ausência de pesquisa de preços, inconsistências documentais, pagamento por itens não entregues e a participação exclusiva de empresas da "máfia") não pode ser tratada como um conjunto de falhas administrativas ou coincidências, mas sim como prova robusta da atuação dolosa dos agentes públicos em conluio com a organização criminosa.

No presente caso, incumbe à parte autora produzir elementos cognitivos que comprovem a existência de tais características e demonstrem que a amplitude das mesmas indica o dolo específico voltado à prática de atos tipificados na Lei n. 8.429/92 (com a redação dada pela Lei n. 14.230/2021). Rigorosamente, a eventual similitude do modus operandi no cumprimento desse convênio àquele próprio do esquema criminoso não se afigura suficiente per se para indicar a prática de conduta ímproba na espécie.

É oportuno dizer que, à vista do seu caráter punitivo, é possível afirmar que as normas de improbidade administrativa equiparam-se ao Direito Penal em diversos aspectos. De aí, considerando que o Direito pune a conduta do agente e não o seu modo de ser, é importante dizer que, ainda que os réus integrassem em tese o referido esquema criminoso, não significa que todos os convênios por si firmados produziam lesão ao erário ou ofendiam aos princípios que regem a Administração Pública.

Feitas essas considerações, passo ao exame de -

M É R I T O

A Lei n. 14.230/2021, editada em 25/10/2021, promoveu alterações substanciais, tanto de natureza material quanto processual, na Lei n.º 8.429/1992 - que disciplina a persecução e o sancionamento dos atos ímprobos perpetrados contra a Administração Pública, cumprindo destacar, entre outras normas que:

Art. 1º. O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta lei.

(...)

§ 4º. Aplica-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

Ao avaliar o impacto da novel legislação no sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa, o Supremo Tribunal Federal fixou as seguintes teses jurídicas, de caráter vinculante (tema de repercussão geral n. 1.199):

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se, nos artigos 9, 10 e 11 a presença do elemento subjetivo dolo;

2) A norma benéfica da nova lei de improbidade administrativa, revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é irretroativa em virtude do art. 5, inciso XXXVI da CF, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada, nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) Aplica-se a nova lei aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior à lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da sua revogação expressa pela nova lei, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na nova lei 14.230 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

O julgado restou assim ementado:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, § 4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". (STF, ARE 843.989, Tribunal Pleno, Relator(a): Ministro Alexandre de Moraes, julgado em 18/08/2022, Processo Eletrônico Repercussão Geral - Mérito DJE-251 DIVULG 09/12/2022  PUBLIC 12/12/2022)

À vista de tais fundamentos, é correto afirmar que:

(1) os benefícios legais próprios do sistema penal - que se legitimam por razões humanitárias - não se aplicam no âmbito da improbidade administrativa (natureza civil), pautado pelos princípios que regem a República, especialmente o da proibição de proteção deficiente, derivado do princípio da proporcionalidade;

(2) a norma legal superveniente, ainda que mais benéfica, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada, nem alcança o processo de execução e seus incidentes, por força do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal;

(3) a Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar o dolo por parte do agente, e

(4) o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/21 não retroage,  em respeito ao ato jurídico perfeito e em observância aos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa.

Adiante, em 28/10/2024, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do tema de repercussão geral n. 309, fixou novas teses jurídicas, de caráter vinculante:

a) O dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), de modo que é inconstitucional a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária. b) São constitucionais os arts. 13, V, e 25, II, da Lei nº 8.666/1993, desde que interpretados no sentido de que a contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública, por inexigibilidade de licitação, além dos critérios já previstos expressamente (necessidade de procedimento administrativo formal; notória especialização profissional; natureza singular do serviço), deve observar: (i) inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público; e (ii) cobrança de preço compatível com a responsabilidade profissional exigida pelo caso, observado, também, o valor médio cobrado pelo escritório de advocacia contratado em situações similares anteriores.

Eis a ementa do julgado:

Direito constitucional e administrativo. Improbidade administrativa. Necessidade de dolo. Inexigibilidade de licitação. Contratação pelos municípios de escritório de advocacia para patrocínio e defesa de causas perante os tribunais de contas estaduais. Requisitos. 1. O ato de improbidade administrativa deve ser entendido como ato violador do princípio constitucional da probidade administrativa, ou seja, aquele no qual o agente pratica o ato violando o dever de agir com honestidade. Isso é, o agente ímprobo atua com desonestidade, ao que se conectam a deslealdade e a má-fé. 2. Estando a desonestidade relacionada com o dolo, não é possível desvincular a improbidade administrativa, a qual depende da desonestidade, do referido elemento subjetivo, isso é, do dolo. Nessa toada, o dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), sendo inconstitucional a modalidade culposa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, com sua redação originária. 3. No que diz respeito aos arts. 13, inciso V, e 25, inciso II, da Lei nº 8.666/93, deve-se ter em mente, como bem apontou o Ministro Roberto Barroso, que a disciplina constitucional da advocacia pública (arts. 131 e 132 da CF) impõe que, em regra, a assessoria jurídica das entidades federativas, tanto na vertente consultiva como na defesa em juízo, caiba aos advogados públicos. Excepcionalmente, caberá a contratação de advogados privados, desde que plenamente configurada a impossibilidade ou relevante inconveniência de que a atribuição seja exercida pelos membros da advocacia pública. 4. Ainda em relação aos dispositivos mencionados, insta realçar que, mesmo que a contratação direta envolva atuações de maior complexidade e responsabilidade, é necessário que a Administração Pública demonstre que os honorários ajustados se encontram dentro de uma faixa de razoabilidade, segundo os padrões do mercado, observadas as características próprias do serviço singular e o grau de especialização profissional. 5. Foram fixadas as seguintes teses de repercussão geral: “a) O dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), de modo que é inconstitucional a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária. b) São constitucionais os arts. 13, V, e 25, II, da Lei nº 8.666/1993, desde que interpretados no sentido de que a contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública, por inexigibilidade de licitação, além dos critérios já previstos expressamente (necessidade de procedimento administrativo formal; notória especialização profissional; natureza singular do serviço), deve observar: (i) inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público; e (ii) cobrança de preço compatível com a responsabilidade profissional exigida pelo caso, observado, também, o valor médio cobrado pelo escritório de advocacia contratado em situações similares anteriores.” 6. RE nº 610.523/SP julgado prejudicado e RE nº 656.558/SP ao qual se dá provimento, restabelecendo-se a decisão em que se julgou improcedente a ação. (STF, RE 656.558, Tribunal Pleno, Relator(a): Dias Toffoli, julgado em 28/10/2024, processo eletrônico DJE-s/n divulg 10/02/2025 public 11/02/2025 republicação: DJe-s/n divulg 25/02/2025 public 26/02/2025)

Assentadas essas premissas, anoto que a v. sentença recorrida literaliza (32.1) - 

"(...)

Trata-se de ação civil pública ajuizada pela UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO em face de E. J., J. R. D. M., A. L. e F. S., por meio do qual pretende a obtenção de provimento jurisdicional que ao final condene os réus nas sanções do art. 12, incisos II e III, da Lei nº 8.429/92.

Inexistindo preliminares a serem enfrentadas, passo ao exame do mérito incontinenti.

Porém, antes de adentrar na análise do caso postos nos autos, oportuno expor os requisitos para caracterização do Ato de Improbidade Administrativa.

Neste ponto, louve-me dos judiciosos fundamentos lançados pelo nobre colega Exmo. Juiz Federal Substituto Everson Guimarães Silva, nos autos Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa nº 5003062-67.2013.4.04.7110/RS:

(...)

2.1. Improbidade administrativa - ponderações preambulares.

A improbidade administrativa constitui gênero de ato imoral, potencializado, todavia, pela má-fé e desonestidade do agente.

O direito fundamental à boa administração pública é um princípio constitucional implícito. A este passo, colaciona-se passagem da obra de Juarez Freitas in Discricionariedade administrativa e o Direito Fundamental à Boa Administração Pública:

Nesse desiderato, o direito fundamental à boa administração pública (conceito a ser aqui formulado, sob inspiração do art. 41 da Carta dos Direitos Fundamentais de Nice), é norma implícita (feixe de princípios e regras) de direta e imediata eficácia em nosso sistema constitucional, a impelir o controlador a fazer as vezes de "administrador negativo", isto é, a terçar armas contra a discricionariedade exercida fora dos limites ou aquém dos limites - a saber, de maneira extremada ou omissa". (FREITAS, Juarez. Discricionariedade administrativa e o Direito Fundamental à Boa Administração Pública. 2ª ed., São Paulo: Malheiros, pág. 09).

Alexandre de Moraes preleciona que "atos de improbidade Administrativa são aqueles que, possuindo natureza civil e definidamente tipificada em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário público" (Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional, Atlas, 2002, p. 2610).

Para que um ato seja qualificado como de improbidade administrativa, mister tenha ele sido praticado em detrimento de ente ou órgão componente da Administração direta ou indireta de qualquer das esferas da federação. Inserem-se também nessa categoria os atos em desfavor de empresa que fora incorporada pelo Poder Público, bem como tenha sido criada ou mantida com capital predominantemente público:

Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.

A Lei nº 8.429/92 divide os atos de improbidade em três grupos distintos, conforme acarretem: (a) enriquecimento ilícito (art. 9º); (b) prejuízo ao erário (art. 10); e (c) violação dos princípios regentes da Administração (art. 11).

A concretização de uma das espécies legais depende da verificação da ocorrência de outros efeitos, além da violação dos princípios regentes da Administração. Dessa forma, se o ato concreto cinge-se a desrespeitar um desses princípios, tem-se a forma do art. 11. Havendo, porém, além de tal violação, prejuízo ao erário, incide o art. 10. E, por fim, configurado enriquecimento ilícito, a tipicidade se transmuda para o art. 9º.

Dessas três hipóteses, apenas os atos que importam prejuízo ao erário admitem a forma culposa. Sobre a questão, ensinam Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves (Ob. Cit., p. 294/295):

"Ainda sob a ótica de tipificação dos atos de improbidade, deve ser analisado, em um segundo momento, o elemento volitivo do agente. Todos os atos emanados dos agentes públicos e que estejam em dissonância com os princípios norteadores da atividade estatal serão informados por um elemento subjetivo, o qual veiculará a vontade do agente com a prática do ato.

(...)

O ato será culposo, quando o agente não empregar a atenção ou diligência exigida, deixando de prever os resultados que adviriam de sua conduta por atuar com negligência, imprudência ou imperícia.

Ante o teor da Lei n. 8.429/92, constata-se que apenas os atos que acarretem lesão ao erário (art. 10) admitem a forma culposa, pois somente aqui tem-se a previsão de sancionamento para tal elemento volitivo. Nas hipóteses de enriquecimento ilícito (art. 9º) e violação aos princípios administrativos (art. 11), o ato deve ser doloso."

Nesse norte, as condutas elencadas no art. 10 configuram improbidade administrativa, tanto na forma dolosa quanto na culposa, em suas três modalidades, negligência, imprudência e imperícia.

Colhe-se que "agente público imprudente é o que age sem calcular as conseqüências, previsíveis para o erário, do ato que pratica. Negligente é o que se omite no dever de acautelar o patrimônio público. Tanto um como outro descumprem dever elementar imposto a todo e qualquer agente público, qual seja, o de zelar pela integridade patrimonial do ente ao qual presta serviços, à medida que se trata de patrimônio que, não sendo seu, a todos interessa e pertence" (PAZZAGLINI FILHO, Marino. ROSA, Marcio Fernando Elias. FAZZIO JUNIOR, Waldo. improbidade Administrativa, 3ª ed., p. 76).

Vale dizer, a improbidade administrativa não se confunde com a mera irregularidade, corrigível na via administrativa e inapta a conclamar as penas da Lei nº 8.429/92, diferenciando-se aquela pela presença marcante da desonestidade e má-fé. Ou seja, nem todo ato irregular ou ilícito implica ato de improbidade administrativa, devendo-se atentar para os estritos termos da legislação. No mesmo norte:

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DEMISSÃO DE SERVIDORA. FALSIFICAÇÃO DE ATESTADO. MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 07/STJ. (...) 4. A Lei nº 8.429/92 visa a resguardar os princípios da administração pública sob o prisma do combate à corrupção, da imoralidade qualificada e da grave desonestidade funcional, não se coadunando com a punição de meras irregularidades administrativas ou transgressões disciplinares, as quais possuem foro disciplinar adequado para processo e julgamento. 5. Recursos especiais conhecidos em parte e não providos. (REsp 1089911/PE, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/11/2009, DJe 25/11/2009, Grifado)

Cabe destacar que a qualificação do ato de improbidade não se satisfaz com a simples inobservância dos princípios da administração pública, exigindo, além, que se constate na postura do agente a existência de má-fé na condução do ato lesivo ao erário ou ao ordenamento jurídico. Neste aspecto, merece destaque a lição de José Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional Positivo, 14. ed., Malheiros, 1997, p. 616):

"A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial pela Constituição que pune o ímprobo com a suspensão de direitos políticos (art. 37, §4º). A probidade administrativa consiste no dever de o "funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades dela decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer". Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem."

A responsabilidade é, portanto, subjetiva, baseada no princípio da culpabilidade, devendo ser aferida com cautela, "cum grano salis", inadmitindo-se a responsabilidade objetiva em relação à capitulação do ato de improbidade administrativa, sobretudo tendo-se em mira a gravidade das sanções previstas legalmente. A propósito, destaco a jurisprudência do STJ, mutatis mutandis:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO DO ART. 535, II, DO CPC. NÃO-CONFIGURAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ELEMENTO SUBJETIVO. NECESSIDADE. ATRIBUIÇÃO DE RESPONSABILIDADE OBJETIVA. INADEQUAÇÃO. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. PRECEDENTES DO STJ. RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO. 1. (...omissis...) 4. A configuração do ato de improbidade administrativa não exige prejuízo ao erário, nos termos do art. 21 da Lei 8.429/92, salvo nas hipóteses do art. 10 da referida norma. Entretanto, é indispensável a presença de dolo ou culpa do agente público ao praticar o suposto ato de improbidade administrativa, sob pena de atribuição de responsabilidade objetiva, o que não é admitido por esta Corte Superior. 5. Nesse sentido, os seguintes precedentes: REsp 734.984/SP, 1ª Turma, Rel. p/ acórdão Min. Luiz Fux, DJe de 16.6.2008; REsp 658.415/RS, 2ª Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ de 3.8.2006; REsp 604.151/RS, 1ª Turma, Rel. p/ acórdão Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 8.6.2006; REsp 626.034/RS, 2ª Turma, Rel. Min. João Otávio de Noronha, DJ de 5.6.2006. 6. (....omissis...) 7. Recurso especial desprovido (REsp n. 950662, 1ª Turma, DJE: 05/08/2009, Rel. Min. Denise Arruda. grifei).

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. ELEMENTO SUBJETIVO TIDO POR DESNECESSÁRIO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. REQUISITO INDISPENSÁVEL. PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A questão central da presente demanda está relacionada à necessidade da presença de elemento subjetivo para a configuração de ato de improbidade administrativa previsto na Lei 8.429/92. 2. O Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento no sentido de que para a configuração do ato de improbidade administrativa é necessária a presença do elemento subjetivo (dolo ou culpa), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa. 3. Ademais, também restou consolidada a orientação de que somente a modalidade dolosa é comum a todos os tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º), causem prejuízo ao erário (art. 10) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11), e que a modalidade culposa somente incide por ato que cause lesão ao erário (art. 10 da LIA). 4. Por outro lado, a configuração da conduta ímproba violadora dos princípios da administração pública (art. 11 da LIA), não exige a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, não prescindindo, em contrapartida, da demonstração de dolo, ainda que genérico. Nesse sentido, os seguintes precedentes: AgRg no AREsp 432.418/MG, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJe 24.3.2014; Resp 1.286.466, 2ª Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe de 3.9.2013. 5. No caso dos autos, a Corte a quo, reconheceu a configuração de ato de improbidade administrativa a partir das seguintes premissas: a) "só a prova da ilicitude e do prejuízo ao erário público é suficiente a configurar improbidade administrativa, independentemente da culpa ou do dolo do agente público ou de benefício próprio, pois, na qualidade de gestor da máquina pública, qualquer conduta omissiva por sua parte é tida como abusiva no desempenho do seu cargo"; b) "é patente que a ação também foi proposta com amparo no art. 11 da Lei de Improbidade, por violação aos princípios que regem a Administração Pública, cuja incidência, da mesma forma, independe do elemento subjetivo ou comprovação de dano material"; c) "a aplicação está respaldada nas particularidades do caso, no enquadramento da conduta nos artigos 10, IX, e 11, II, da referida lei - ainda que inexistente o proveito econômico do ex-prefeito Municipal de Ritápolis". 6. Assim, embora tenha afirmado a ilegalidade na conduta da parte recorrente, não reconheceu a presença de conduta dolosa ou culposa indispensável à configuração de atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/92: Sobre o tema: AgRg no AREsp 526.507/PE, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 19.8.2014; REsp 1.186.192/MT, 1ª Turma. Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe de 2.12.2013. 7. Agravo regimental não provido. (AgRg no REsp 1399825/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/02/2015, DJe 12/02/2015)

Também merece vênia o seguinte aresto do TRF4:

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REMESSA OFICIAL. BANCO DA TERRA. FINANCIAMENTO. AQUISIÇÃO DE IMÓVEIS RURAIS. DESVIO DE FINALIDADE. PREJUÍZO AO ERÁRIO. NÃO DEMONSTRADO. DOLO. AFASTADO.1. Omissis 3. Em regulamentação ao dispositivo constitucional, a Lei n. 8.429, de 02 de julho de 1992, definiu os atos caracterizadores de improbidade administrativa, especificando-os em três categorias diversas, de acordo com os níveis gradativos de gravidade da conduta e de ofensa ao patrimônio público: atos que importam enriquecimento ilícito, atos que causam prejuízo ao erário e atos que atentam contra os princípios da Administração Pública .4. Do conjunto probante produzido nos autos não se pode extrair a prática do ato ímprobo noticiado, porquanto inexistiu prejuízo efetivo para o erário, sendo que todos os valores financiados foram aplicados na finalidade geral do contrato, ou seja, foram destinados à aquisição dos imóveis rurais, eis que demonstrada a valorização imobiliária da região, o que inviabilizou a aquisição pelo preço original, tornando-se necessário o uso da quantia reservada para o pagamento de despesas com medições, topografia, cartórios, e obras de infraestrutura de projeto de assentamento rural. 5. Não demonstrada a atuação dolosa ou de má-fé, o que impede a responsabilização da conduta por violação a princípios da Administração Pública. 6. Entendimento diverso redundaria em indevida responsabilização objetiva, independente de dolo ou culpa, na contramão da jurisprudência pátria - que exige a prova do dolo de enriquecimento ilícito ou de ofensa aos princípios da Administração Pública e o dolo ou a culpa nos atos causadores de dano ao erário. Precedentes.7. Remessa oficial improvida. (TRF4 5006150-18.2014.404.7001, Terceira Turma, Relator p/ Acórdão Nicolau Konkel Júnior, juntado aos autos em 12/03/2015, Grifado)

Na linha já expendida, os arts. 9º e 11 da Lei Improbidade Administrativa exigem o elemento subjetivo "dolo". De seu turno, o art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa prevê o elemento subjetivo consistente em conduta dolosa ou culposa, somado ao dano ao erário, devendo haver prova inequívoca do prejuízo ao erário em tal hipótese.

Cumpre afastar, nessa senda, a aplicação desproporcional do direito a situações em que não descortinada a má fé do agente público, sob risco de incidir-se em violação ao princípio da proporcionalidade. Destacada a distinção entre atos irregulares e atos ímprobos, a punição do agente público que não se mostre ímprobo, segundo os parâmetros legais, é ilegítima, sob pena de aviltar o princípio da proporcionalidade e, consequentemente, o devido processo legal.

Traçadas essas considerações, passo a analisar as circunstâncias descritas pela parte autora, sob o enfoque da Lei L8.429/92.

(...)

Lançadas estas premissas, passo à análise do caso concreto.

A presente ação civil pública por atos de improbidade foi ajuizada a partir de informações colhidas quando da deflagrada da denominada "Operação Sanguessuga", deflagrada no ano de 2006. A inicial contém descrição detalhada das etapas do "esquema" em termos gerais (e não da forma como exatamente ocorreram no caso concreto), conforme constatado através das investigações policiais sobre a quadrilha que agia nacionalmente. Há referência a depoimento prestado em interrogatório de um dos principais envolvidos no esquema, Luiz Antonio Trevisan Vedoin, nos autos da ação penal n.º 2006.36.00.007594-5, que forneceu detalhes da organização e da forma de atuação das empresas envolvidas nos procedimentos licitatórios semelhantes ao realizado no Município de Colinas. A exordial também afirma que as empresas que atuavam no esquema liderado pela família Vedoin são as mesmas que participaram do certame em referido Município.

No caso concreto, a prova documental atesta que o Município de Colinas/RS, representado pelo então prefeito E. J., firmou com o Ministério da Saúde o Convênio n.º 1.352/2003 (SIAFI n.º 495726) para a aquisição de um ônibus transformado em Posto de Saúde - Unidade Médico-Odontológica Móvel de Saúde. A União repassaria ao Município de Colinas/RS o valor de R$ 67.966,00 e a contrapartida municipal alcançaria o importe de R$ 5.400,00 (E2, ANEXOS PET INIC3, fls. 08/32).

Em 05/2005, o Município publicou o edital de Tomada de Preço nº 04-02/2005, colimando o recebimento de propostas para aquisição do referido objeto (E2, ANEXOS PET INIC3, fls. 07 e 35/46).

Para participarem da Tomada de Preço nº 04-02/2005, realizado para a aquisição da unidade móvel de saúde, foram comunicadas as empresas Apomedil S.A., Prhodente Com. Rep. Prod. Hospitalares e Dentários Ltda., (E2, ANEXOS PET INIC3, fls. 33/46). Houve participação da Empresa Delta (E2, ANEXOS PET INIC, fls. 50/66) e Unisaúde Veículos Especiais Ltda. (E2, ANEXOS PET INIC3, fls. 67/86).

A empresa Delta resultou inabilitada, apresentando recurso à Comissão (E2, ANEXOS PET INIC3, fls. 86/108), o que foi impugnado pela concorrente Unisaúde (E2, ANEXOS PET INIC3, fls. 109/113). O recurso não foi provido pela Comissão (E2, ANEXOS PET INIC4, fls. 02/05).

A empresa Unisaúde Veículos Especiais Ltda., única a se habilitar no certame, apresentou proposta Unisaúde Veículos Especiais Ltda. Unisaúde Veículos Especiais Ltda. (E2, ANEXOS PET INIC4, fls. 08/20).

A comissão de licitação declarou vencedora do certame a empresa antes referida, adjudicando-se-lhe o respectivo objeto, homologando-se o resultado do certame e procedendo à firmatura do contrato, com o pagamento do valor de R$ 85.490,00 (E2, ANEXOS PET INIC4, fls. 21/52).

Procedeu-se à realização de auditoria referente ao Convênio em questão, envidada pelo Ministério da Saúde e Controladoria Regional da União no Rio Grande do Sul (E2, ANEXOS PET INIC4, fls. 55/113 e E2, ANEXOS PET INI7).

A partir das constatações alcançadas na predita auditoria, aliado à eclosão da "Operação Sanguessuga", a União reputou a existência de irregularidades na execução do convênio, precisamente: a) ausência de pesquisa de preços de mercado para aferição da compatibilidade do preço ofertado para o objeto licitado; b) identificação do objeto do contrato de forma divergente do descrito no edital; c) inconsistência dos dados e documentos relacionados à designação dos membros da Comissão de Licitação e demais inconsistências formais; d) direcionamento da licitação à empresa que participava do esquema ilegal constatado.

Para fins didáticos, passo à análise cindida das irregularidades apontadas pela parte autora.

a) ausência de prévia pesquisa de preços

Em que pese não se tenha demonstrado que a comissão de licitação ou os demais envolvidos tenham realizado pesquisa de preços prévia ao lançamento do edital - relevante tanto para a escolha da modalidade licitatória mais adequada à aquisição da proposta, como para a verificação do valor de mercado do bem licitado -, no caso concreto, o orçamento apresentado pela empresa que se sagrou vencedora aproximou-se em muito do valor disponibilizado por União e contrapartida Municipal, de modo que havia um parâmetro de valor pré-aprovado.

Nesse ponto, há informações e é mesmo de se supor que o Ministério da Saúde tenha parâmetros máximos para firmar convênios relativos a cada espécie de produto na área da saúde, com base em quantias praticadas no mercado, de modo que a aprovação do plano de trabalho indica que o valor previsto no edital era razoável.

Veja-se, por oportuno, os fundamentos lançados no processo distribuído judicialmente sob o nº 2008.71.19.001198-4, instaurado para apurar fatos análogos ao presente ocorridos no Município de Passa Sete/RS, in verbis:

Nesse ponto, há informações e é mesmo de se supor que o Ministério da Saúde tenha parâmetros máximos para firmar convênios relativos a cada espécie de produto na área da saúde, com base em quantias praticadas no mercado, de modo que a aprovação do plano de trabalho - gize-se, com redução do montante inicialmente proposto (R$ 80.000,00), provavelmente por adequação do valor àquele entendido cabível - indica que o valor previsto no edital era razoável.

O próprio delator da "Operação Sanguessuga", em cujo depoimento a Autora se baseia, fundamentalmente, para sustentar a improbidade dos Réus, afirmou que, mesmo nos certames confessadamente fraudados por seu grupo (dentre os quais não há prova de que o presente caso esteja, como adiante se verá), "acredita não ter ocorrido superfaturamento, em razão das licitações sempre terem trabalhado com valores previamente aprovados pelo Ministério da Saúde; QUE o Ministério da Saúde aprovava os valores das licitações, a partir de uma tabela interna de valores; QUE os mesmos valores utilizados pelo interrogando para vencer em licitações, previamente acordadas, eram utilizados em licitações nas quais o interrogando competia em igualdade de condições com outras empresas, tendo, inclusive, vencido algumas licitações; QUE os valores, pelos quais as unidades móveis de saúde eram comercializadas, se deram em patamares inferiores aos utilizados pelo próprio Ministério da Saúde em uma recente aquisição direta das montadoras Iveco, Mercedes e Renault; QUE o Ministério da Saúde adquiriu cerca de 1.070 veículos dessas montadoras, no ano de 2006; QUE o valor desses veículos girou em torno de R$ 121.500 [...]" (fl. 235) - note-se, praticamente o dobro do montante gasto na licitação do Município de Passa Sete menos de quatro anos antes.

Outro Réu da ação penal fruto da Operação referida, Noriaque José de Magalhães, que trabalhava com assessoria e consultoria na área da saúde, confirmou que "o Ministério da Saúde possui uma tabela de valores com um piso e um teto, dentro dos quais o projeto deve manter-se", sendo referido por ele que, por sua experiência, à época do interrogatório (2006), o valor máximo para um microônibus médico-odontológico seria de R$ 150.000,00 (fls. 456 e 458).

Outrossim, de acordo com a representação que deu origem à "Operação Sanguessuga", oriunda da Procuradoria da República no Acre (fl. 461 e ss.), em que se cogitava do superfaturamento em aquisição de "ônibus usado (ano 1997, adquirido em 2001), adaptado para instalação de consultório ginecológico e pediátrico, gabinete dentário e sala de espera" (similar, portanto, embora não idêntico, àquele adquirido pelo Município de Passa Sete), foi feita pesquisa de preço, que concluiu ser R$ 81.350,00 o valor de mercado do veículo naquela ocasião - mais uma vez, valor superior ao gasto na situação em apreço um ano depois.

Patente, portanto, que a ausência de prévia consulta de preços nenhum prejuízo acarretou ao Ministério da Saúde, o qual detinha em seus sistemas valores de referência para os bens que se pretendia adquirir. E, como visto na hipótese, tais valores não foram exorbitados.

b) identificação do objeto do contrato de forma divergente do descrito no edital

Sustenta a União acerca da existência de divergência entre os equipamentos integrantes da unidade móvel descritos no edital em face dos efetivamente instalados, precisamente: refrigerador - frigobar, inexistência de mesa; consultório com mesa ginecológica - apenas mesa médico-ginecológica; consultório odontológico equiparado com cadeira odontológica - apenas cadeira odontológica.

Na esteira do que se discorreu no item anterior, não há como se atribuir dolo ou má-fé na conduta dos réus, tampouco prejuízo ao erário.

Com efeito, para a subsunção das condutas dos agentes às referidas hipóteses previstas no art. 10 da LIA, como a presente, exige-se não só o elemento subjetivo (no caso, conduta dolosa ou culposa), mas também o dano ao erário, com prova inequívoca do prejuízo. Ressalte-se que o prejuízo deve ser efetivo, não admitindo forma presumida. Esse, inclusive, é o entendimento do STJ:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. INEXISTÊNCIA. LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. CULPA. SÚMULA 83/STJ. ANÁLISE DOS ELEMENTOS CARACTERIZADORES DO ATO DE IMPROBIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. 1. Não viola o art. 535 do Código de Processo Civil, nem importa negativa de prestação jurisdicional, o acórdão que adotou, para a resolução da causa, fundamentação suficiente, porém diversa da pretendida pelo recorrente, para decidir de modo integral a controvérsia posta. 2. A configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de improbidade Administrativa (atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário), à luz da atual jurisprudência do STJ, exige a presença do efetivo dano ao erário (critério objetivo) e, ao menos, culpa, o mesmo não ocorrendo com os tipos previstos nos arts. 9º e 11 da mesma Lei (enriquecimento ilícito e atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública), os quais se prendem ao elemento volitivo do agente (critério subjetivo), exigindo-se o dolo. 3. Rever as conclusões do Tribunal de origem sobre a existência de dolo na conduta do agente, bem como os elementos que ensejaram os atos de improbidade implica o reexame dos elementos fático-probatórios, o que não é possível pela via eleita (Súmula 7/STJ). 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (AgRg no AREsp n.º 374913/BA, Segunda Turma, Rel. Min. OG Fernandes, DJe 11/04/2014)

Aliás, a aplicação das regras previstas na Lei n.º 8.429/1992, considerada a severidade das sanções e restrições impostas ao agente público, deve ser direcionada às condutas de maior gravidade, já que uma interpretação ampliativa poderia impor punições a condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa.

No caso dos autos, não restou comprovado o efetivo prejuízo ao Erário mediante superfaturamento da unidade móvel.

Do relatório elaborado pela comissão de auditoria, podem ser extraídas as seguintes informações

- Houve prestação de contas? SIM

- O parecer da área técnica foi favorável à aprovação? SIM

- A prestação de contas foi aprovada? SIM

- Constatação: não foi possível identificar prejuízo ao Erário com os elementos disponíveis.

- As análises do Convênio nº 1.352/2003, da licitação Tomada de Preços nº 04-02/2005 e da prestação de contas não revelaram inconformidades na aquisição da Unidade Móvel de Saúde, a não ser em questões de ordem administrativa quanto ao rito de processamento da licitação.

- A vistoria do bem, adquirido pela TP nº 04-02/2005 e recebido pela Prefeitura Municipal de Colinas, realizada por esta equipe de auditoria, confirma a existência do mesmo e a utilização dentro das finalidades a que se destina.

Deste modo, tanto no que concerne ao elemento subjetivo, quanto em relação à existência de prejuízo ao erário, não merece guarida a pretensão veiculada pela União, neste particular.

c) inconsistência dos dados e documentos relacionados à designação dos membros da Comissão de Licitação e demais inconsistências formais;

Como é cediço, para a configuração dos atos de improbidade enumerados no art. 11 da Lei n.º 8.429/1992, mister a demonstração do dolo do agente público, direcionado para violar a legalidade, a honestidade, a imparcialidade. Tratando-se de ilegalidade a atingir certame licitatório, ainda é necessária a demonstração de que o agente, propositadamente, desejava fraudar a licitação, conhecendo a ilicitude do procedimento. Ou seja, é preciso prova da intenção de fraudar a licitação, beneficiando determinadas empresas em detrimento de outras (ainda que não seja necessária a demonstração, na hipótese do art. 11, de recebimento de vantagem, tampouco de lesão patrimonial dos entes públicos). O ato de improbidade administrativa deve ser consciente, decorrendo de ação agregada ao dolo, com má-fé do agente público.

A inteligência do art. 11 da Lei de regência como sendo rol de ações dolosas é assente também na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (cf. AgRg no AREsp 73.968/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, 1ª Turma, DJe 29/10/2012; Resp n.º 1155803/PR, Rel. Min. CASTRO MEIRA, 2ª Turma, DJe 28/5/2012; Resp n.º 1.140.544/MG, Rel Min. ELIANA CALMON, 2º Turma, DJ 22/6/2010).

No caso dos autos, a União não demonstrou o dolo dos agentes, ainda que admitido o dolo genérico (STJ, REsp 1114254/MG. Rel. Min. Sérgio Kukina. Primeira Turma. DJe 05/05/2014; AgRg nos EDcl. no AREsp 33898/RS. Rel. Min. Benedito Gonçalves. Primeira Turma. DJe 09/05/2013) ou o dolo eventual - o qual, segundo o STJ, demanda, de qualquer forma, a atuação deliberada em desrespeito às normas legais. Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LAUDO MÉDICO EMITIDO POR PROFISSIONAL MÉDICO, SERVIDOR PÚBLICO, EM SEU PRÓPRIO BENEFÍCIO. CONDENAÇÃO EM MULTA CIVIL. REDUÇÃO. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. 1. Agravos regimentais interpostos contra decisão que deu provimento ao recurso especial, por violação do art. 12 da Lei n. 8.429/1992, para reduzir a pena de multa imposta à recorrente, pela prática de ato de improbidade administrativa. A primeira agravante defende a inexistência de ato ímprobo e a desproporcionalidade da pena de multa que fora arbitrada. O segundo, que a pretensão não deveria ter sido acolhida, à luz do entendimento contido na Súmula n. 7 do STJ, e que "se a conduta ímproba é grave, a resposta judicial tem que guardar paridade e consonância com tal ato, devendo ser enérgica, sob pena de representar um incentivo à continuidade da prática de atos contrários aos princípios da legalidade e da moralidade" (fl. 788). 2. Conforme pacífico entendimento do STJ, "não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10" (AIA 30/AM, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, dje 28/09/2011). De outro lado, o elemento subjetivo necessário à configuração de improbidade administrativa previsto pelo art. 11 da Lei 8.429/1992 é o dolo eventual ou genérico de realizar conduta que atente contra os princípios da Administração Pública, não se exigindo a presença de intenção específica, pois a atuação deliberada em desrespeito às normas legais, cujo desconhecimento é inescusável, evidencia a presença do dolo. Nesse sentido, dentre outros: AgRg no AREsp 8.937/MG, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 02/02/2012. 3. O acórdão recorrido, sobre a caracterização do ato ímprobo, está em sintonia com o entendimento jurisprudencial do STJ, porquanto não se exige o dolo específico na prática do ato administrativo para caracterizá-lo como ímprobo. Ademais, não há como afastar o elemento subjetivo daquele que emite laudo médico de sua competência para si mesmo. 4. No caso dos autos, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em razão da prática de ato ímprobo (art. 11 da Lei n. 8.429/1992), ponderando a respeito da extensão do dano causado, do proveito patrimonial obtido, da gravidade da conduta e da intensidade do elemento subjetivo do agente, condenou a ora recorrente à multa "no valor de 20 vezes o valor da remuneração percebida, quando da sua manutenção no primeiro cargo, pelo período de 5 (cinco) anos, 1999 a 2004, esclarecendo que esta não é quantia referente à lesão ao patrimônio público". 5. Em sede de revaloração do que fora considerado pelo acórdão a quo, atentando-se para os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, a multa deve ser reduzida para 5 vezes o valor da remuneração mensal que percebia pelo exercício do cargo, em razão desse valor ser suficiente para penalizar a recorrente pela conduta perpetrada. Sobre a possibilidade de readequação da pena, em sede de recurso especial, vide, dentre outros: REsp 980.706/RS, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 23/02/2011; REsp 875.425/RJ, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJe 11/02/2009. 6. Agravos regimentais não providos. (AgRg no AREsp 73968/SP. Rel. Min. Benedito Gonçalves. Primeira Turma. DJe 29/10/2012)

Nesse ponto específico, a União aduziu as seguintes incongruências: a) ausência de sequência e numeração lógica nos processos de tomada de contas; b) nas datas desencontradas, que evidenciariam montagem a posteriori do certame; c) existência de anterior licitação com bem adjudicado por valor menor, em favor de outra empresa, constituída para participar do esquema; d) inabilitação de empresa em face de exigência não prevista em lei.

As impropriedades formais, sobretudo de ordem cronológica, do procedimento licitatório, não indicam, tal como pretende fazer crer a União, ter havido engodo e processo superveniente forjado.

Não obstante as alegações da parte autora sejam genéricas no que tange à ausência de formalismo no processo, é patente que diversos documentos comprovam que o processo foi realizado opportune tempore. Pode-se trazer, nessa esteira, à comunicação a empresas que patentemente não integravam esquema criminoso e o envio de publicações a períodos oficiais.

O fundamento tocante à inabilitação de empresa em face de existência não prevista em lei igualmente não procede. A empresa inabilitada (Delta), em conformidade com os próprios argumentos da União, integrava o esquema delituoso em apreço. Deste modo, as assertivas "inabilitação de empresa em face de exigência não prevista em lei" e "a mesma empresa tratava-se de engôdo para participar da licitação" são incompatíveis entre si.

Por fim, no que concerne à existência de anterior procedimento licitatório, deve-se esclarecer, primeiramente, que a Tomada de Preços nº 02-02/2004 foi "cancelada" ab initio, em razão da necessidade de adequação do objeto apresentado, não tendo havido adjudicação ou homologação (E2, ANEXO75, fls. 60/67).

No que concerne à Tomada de Preços nº 03-02/2005, após regular transcurso do certame, foram apresentadas 04 propostas, precisamente: a) Unisaúde Veículos Especiais Ltda.: R$ 94.449,00; b) Delta Veículos Especiais Ltda.: R$ 89.700,00; c) Saúde Sobre Rodas Ltda.: R$ 76.900,00; d) TH Brasil Indústria de Implementos Rodoviários Ltda.: R$ 108.000,00 (E2, ANEXO76).

Por força da menor proposta apresentada, sagrou-se vencedora a empresa Saúde Sobre Rodas Ltda., a qual apresentou a proposta de R$ 76.900,00, com adjudicação do objeto e homologação do certame.

De fato, houve rescisão do contrato, refutando-se o objeto do certame. Ocorre que tal rechaço perfectibilizou-se após laudo técnico que atestou a existência de diversas inconformidades no bem (E2, ANEXO76, fl. 102), quais sejam:

FALTA:

01 autoclave no mínio de 21L

01 alta rotação

01 contra ângulo

01 micro motor

DESCONFORME:

Pedido: 01 compressor de ar isento de óleo

Recebido: 01 compressor de ar lubrificado a óleo

Pedido: torneiras de metal com comando de pé

Recebido: torneiras de plásticos sem comando de pé

AVARIADO:

a- Cuba da cuspideira quebrada

b- Equipamento montado para canhoto e pintura com retoque de pincel, arranhões na cuspideira.

Deste modo, o objeto foi refutado com embasamento em laudo técnico e, efetivamente, subsistiam imbróglios acentuados no objeto, que ensejavam a medida adotada pela municipalidade.

Destaca-se, ainda, que o fato de a empresa vencedora do primeiro certame integrar, em tese, eventual esquema delituoso, em nada reforça a tese apresentada pela União, ao revés. Se existisse efetivo conluio, não parece crível que a municipalidade rechaçaria o objeto da licitação em decorrência das impropriedades verificadas.

d) direcionamento da licitação à empresa que participava do esquema ilegal constatado.

Registro que não há como negar que empresas as quais participaram dos certames em Colinas/RS integram o estratagema que veio a lume em 2006, o que justifica a suspeita lançada acerca da licitação e a correta realização de investigação a respeito. Entretanto, esses dados não são suficientes para o acolhimento da imputação formulada pela União, porque não comprovado cabalmente o prejuízo ao Erário, elemento central para o enquadramento dos requeridos nas condutas do art. 10 da Lei n.º 8.429/1992 e, consequentemente, nas sanções do art. 12, II, da mesma Lei.

Com efeito, não há prova nos autos sequer do envolvimento entre o então prefeito municipal e servidores municipais e os demais núcleos da organização criminosa citada na inicial - empresários e deputados federais. Não se fez prova de direcionamento ou conluio entre a gestão municipal e algum partícipe da organização, como o senador autor da emenda orçamentária, por exemplo.

Ocorre que é absolutamente inaceitável uma condenação por improbidade administrativa baseada em presunção.

Ademais, importante destacar, dos excertos colacionados do depoimento de Luiz Antônio Trevisan Vedoin, que se encontram na inicial, que a conduta padrão do engodo era a utilização de licitação na modalidade convite, porque conferia total controle ao grupo criminoso acerca dos participantes do certame. Não foi o caso dos autos, contudo, em que se verificou a licitação modalidade tomada de preços. Da mesma forma, pode-se concluir das palavras de Luiz Antônio, que as empresas integrantes do engodo também participavam de certames nos quais não havia conluio.

Frente a tais circunstâncias, mormente a inexistência de provas cabais acerca do ajuste entre empresas privadas e os agentes políticos e administrativos da Prefeitura Municipal de Colinas/RS, devem ser julgados improcedentes os pedidos.

Colaciono precedente de caso análogo, em que o Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu pela improcedência de ação de improbidade voltada à condenação de ex-prefeito e servidores de município em que realizada licitação para aquisição de unidade móvel de saúde que contemplou empresas comprometidas na "Operação Sanguessuga":

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES EM PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS. ART. 10, INCISOS V, VIII, XI E XII E ART. 11, INCISO I, AMBOS DA LEI 8.429/92. DANO AO ERÁRIO E ELEMENTO SUBJETIVO NÃO DEMONSTRADOS. Improvimento da apelação e da remessa oficial. (APELREEX 5000982-61.2012.404.7209, Terceira Turma, Relator p/ Acórdão Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, DE 18/09/2012).

Concluo, assim, pela ausência de configuração de qualquer ato de improbidade administrativa em decorrência dos fatos que foram objeto destes autos, impondo-se a improcedência dos pedidos deduzidos pela União, sob pena de entendimento diverso redundar em responsabilidade objetiva, independente de dolo ou culpa, na contramão da jurisprudência pátria.

Incabível, no caso, a condenação da parte autora ao pagamento de sucumbência. Com efeito, pacificou-se o entendimento do STJ no sentido de que, à luz do que dispõem os arts. 17 e 18 da Lei nº7.347/85, "em sede de ação civil pública, a condenação do Ministério Público ao pagamento de honorários advocatícios somente é cabível na hipótese de comprovada e inequívoca má-fé do Parquet" (EREsp 895530/PR, Rel. Ministra ELIANA CALMON, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26/08/2009, DJe 18/12/2009). No presente caso, não se vislumbra má-fé no ajuizamento da presente demanda. Além disso, nos termos do art. 4º, I e III, da Lei 9289/96, a União, o INSS e o Ministério Público são isentos de custas. Sendo assim, deixo de condenar a parte autora ao pagamento de custas e honorários advocatícios.

Por fim, registro que a presente ação não está sujeita ao reexame necessário, nos termos do precedente que segue:

DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E REEXAME NECESSÁRIO. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência de ação de improbidade administrativa não está sujeita ao reexame necessário previsto no art. 19 da Lei deAção Popular (Lei 4.717/1965). Isso porque essa espécie de ação segue um rito próprio e tem objeto específico, disciplinado na Lei 8.429/1992, não cabendo, neste caso, analogia,paralelismo ou outra forma de interpretação, para importar instituto criado em lei diversa. A ausência de previsão da remessa de ofício, na hipótese em análise, não pode ser vista como uma lacuna daLei de Improbidade que precisa ser preenchida, mormente por ser o reexame necessário instrumento de exceção no sistema processual, devendo, portanto, ser interpretado restritivamente. REsp 1.220.667-MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 4/9/2014.

III- DISPOSITIVO

Ante o exposto, julgo improcedentes os pedidos lançados pela União - Advocacia Geral da União na presente Ação Civil Pública por Atos de Improbidade Administrativa, extinguindo o feito, com resolução do mérito, forte ao art. 487, inciso I, do CPC, para o fim de absolver o réus, E. J., J. R. D. M., A. L. e F. S., já qualificados, da imputação de prática de atos de improbidade administrativa.

(...)

Da análise da prova dos autos - documental; testemunhal; emprestada; pericial -, não verifico suporte à alegação de que a conduta dos réus no cumprimento desse convênio específico tenha produzido lesão ao erário ou malferido dolosamente a modo específico os princípios que regem a Administração Pública - pressupostos necessários à acolhida da pretensão condenatória da União. Confiro.

A jurisprudência dos Tribunais Superiores veda a responsabilização por improbidade administrativa com base em presunções ou ilações não amparadas em provas robustas, exigindo demonstração inequívoca dos elementos caracterizadores do ato ímprobo. A caracterização de ato de improbidade administrativa demanda comprovação inequívoca do elemento subjetivo - dolo específico - e, nos casos do art. 10 da Lei n. 8.429/92, também do efetivo prejuízo ao erário, requisitos não satisfatoriamente demonstrados no caso concreto.

Rigorosamente, a prova documental, notadamente o relatório de auditoria, não confirma a ocorrência de dano ao erário, elemento essencial para a configuração do ato de improbidade que causa lesão ao patrimônio público.

As falhas procedimentais identificadas, embora possam configurar irregularidades administrativas, não alcançam a gravidade necessária para caracterização de atos ímprobos, especialmente considerando a aprovação da prestação de contas e a utilização adequada do bem adquirido.

É relevante dizer que o ordenamento jurídico e a jurisprudência estabelecem clara distinção entre meras irregularidades formais e atos de improbidade administrativa, sendo que estes últimos exigem a presença de elementos qualificadores como má-fé, desonestidade ou grave inobservância dos deveres funcionais. Como já consignado, o relatório de auditoria atesta a aprovação da prestação de contas e a efetiva utilização do bem adquirido em conformidade com sua finalidade institucional, elementos que indicam a ausência de desvio de finalidade ou malversação dos recursos públicos.

A exigência de certificação específica no segundo certame encontra justificativa técnica nos problemas verificados na primeira contratação, afastando a alegação de inserção arbitrária de cláusula restritiva, conforme documentado no laudo técnico que fundamentou a rescisão contratual

Por fim, impende repisar que a participação de empresas posteriormente vinculadas ao esquema da "Operação Sanguessuga" não constitui, isoladamente, prova suficiente de direcionamento licitatório, sendo necessária a demonstração concreta de conluio entre os agentes públicos e os particulares, o que não se verifica no acervo probatório. Conforme se extrai do próprio depoimento de Vedoin, tais empresas também participavam regularmente de licitações sem conluio.

Nessa equação, diversamente do quanto afirmado pela União no seu apelo, não verifico nos autos prova acima de dúvida razoável a amparar a pretensão condenatória. Sobre o tema "prova acima de dúvida razoável", vale citar excerto do voto proferido pelo ilustre Des. Federal Relator João Pedro Gebran Neto quando do julgamento da ACR n. 5021365-32.2017.4.04.7000 pela Oitava Turma deste Tribunal, in verbis -

"(...)

É fundamental considerar que a prova indireta seja "acima de qualquer dúvida razoável", para que se exclua a possibilidade dos fatos terem ocorrido de modo diverso daquele alegado pela acusação. É dizer, seguindo na lição de Knijnik, que os diversos indícios que envolvem o fato probando devem ser analisados em duas etapas, primeiro em relação a cada indício; depois o conjunto deles. "Assim, sendo cada indício certo e preciso, pode-se obter a concordância a partir do conjunto" (op. cit., p. 51), e um único indício, mesmo que certo e grave, pode acarretar na exclusão de um juízo de certeza quanto aquilo que se pretende provar.

De tal compreensão não destoa Gustavo Badaró, ao afirmar que "a atividade probatória desenvolvida com vista à verificação dos fatos históricos serve de fundamento para a pretensão, quando for bem sucedida, permitirá a conclusão de que há um 'altíssimo grau de probabilidade' de ocorrência de tais fatos" (in Ônus da prova no processo penal. São Paulo: Editora RT, 2003, p. 62).

O juízo lógico de convencimento está a depender, nessa linha, da maior ou menor solidez dos fatos e circunstâncias dentro do contexto examinado.

A legislação e a jurisprudência pátria pouco avançam sobre o nível (standard) probatório exigível para um decreto condenatório, quase sempre limitando-se à persuasão racional e ao livre convencimento do juiz. Colhe-se da experiência estrangeira o parâmetro da existência de prova "acima de uma dúvida razoável" (proof beyond a reasonable doubt).

Essa "prova acima de uma dúvida razoável" importa no reconhecimento da inexistência de verdades ou provas absolutas, devendo o intérprete/julgador valer-se dos diversos elementos existentes nos autos, sejam eles diretos ou indiretos, para formar a sua convicção.

Assim, tanto provas diretas quanto indícios devem ser considerados para composição do quadro fático que se busca provar.

Além disso, a "prova acima de uma dúvida razoável" implica no firme convencimento acerca da ocorrência do fato e da culpa do acusado. Por vezes, a certeza absoluta é de obtenção praticamente impossível ou, ao menos, inviável. Isso porque a existência de prova cabal a respeito dos fatos, sob a ótica da verdade, é pretensão ilusória. Como explicou Teori Zavascki, "... o que a lei exige não é, certamente, prova de verdade absoluta - que será sempre relativa, mesmo quando concluída a instrução -, mas uma prova robusta, que, embora no âmbito de cognição sumária, aproxime, em segura medida, o juízo de probabilidade do juízo de verdade" (in Antecipação da tutela. São Paulo : Saraiva, 1997, p. 104).

Sérgio Sahione Fadel tece críticas ao conceito de prova inequívoca processual, argumentando que, "se, na verdade, se fosse exigir do proponente da ação prova dotada de tal qualidade e de tal poder de persuasão, seria de total inviabilidade o próprio procedimento, entendido como a sucessão de atos processuais, uma vez que o juiz, com base nela, não seria jamais suscetível de errar" (in Antecipação da tutela no processo civil. 2. ed., São Paulo : Dialética, 2002, p. 28).

A probabilidade, em síntese, é a prevalência dos motivos convergentes sobre outros, divergentes. Entretanto, para que possa ser emitido um decreto condenatório, as evidências devem levar o julgador ao firme convencimento da culpa e, à dúvida, à absolvição do réu.

Essa noção consta do Manual de Instruções aos Jurados, produzido pelo Federal Judicial Center, em 1987, nos Estados Unidos, cujas orientações devem servir de guia para o julgamento nos Tribunais Federais do Júri feitos naquele País.

(...)

Tal perspectiva também está presente no Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional, adotado pelo Brasil a partir do Decreto nº 4.388/2002, que, no seu art. 66, estabelece: "3. Para proferir sentença condenatória, o Tribunal deve estar convencido de que o acusado é culpado, além de qualquer dúvida razoável". Sobre o nível de prova necessário ao decreto condenatório, inspirado no modelo alienígena, já decidiu o E. Supremo Tribunal Federal:

DIREITO PENAL. AÇÃO PENAL DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA. OPERAÇÃO SANGUESSUGA. FRAUDE EM LICITAÇÃO. CRIME DO ART. 90 DA LEI 8.666/1993. CORRUPÇÃO PASSIVA. QUADRILHA. DEPUTADO FEDERAL. FALTA DE PROVA HÁBIL. ABSOLVIÇÃO. 1. A presunção de inocência, princípio cardeal no processo criminal, é tanto uma regra de prova como um escudo contra a punição prematura. Como regra de prova, a melhor formulação é o 'standard' anglo-saxônico - a responsabilidade criminal há de ser provada acima de qualquer dúvida razoável -, consagrado no art. 66, item 3, do Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional. 2. À falta de prova suficiente da participação do acusado, Deputado Federal, nos crimes licitatórios praticados com verbas decorrentes de emendas parlamentares de sua autoria, bem como do recebimento de vantagem indevida em decorrência das emendas parlamentares e, ainda, de associação a grupo dedicado à prática de fraudes e peculatos na aquisição de ambulâncias com recursos federais, impõe-se a absolvição. 3. Ação penal julgada improcedente. (AP 521, Relatora Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, publicado em 06-02-2015 - destaquei)

 Queixa-crime ajuizada contra parlamentar. Injúria. Delito praticado por meio de matéria divulgada em periódico escrito. Alegada falta de justa causa por inexistência de dolo específico voltado a atingir a honra da vítima. Necessidade da dilação probatória. Subsunção dos fatos à conduta típica descrita na inicial acusatória. Queixa recebida. 1. A verificação acerca da narração de fato típico, antijurídico e culpável, da inexistência de causa de extinção da punibilidade e da presença das condições exigidas pela lei para o exercício da ação penal (aí incluída a justa causa) revela-se fundamental para o juízo de admissibilidade de deflagração da ação penal. A inexistência de dolo específico é questão que deve situar-se no âmbito da instrução probatória, por não comportar segura ou precisa análise nesta fase processual, que é de formulação de um simples juízo de delibação. 2. As condutas em foco, todavia, se amoldam, em tese, ao delito invocado na peça acusatória, sendo que a defesa apresentada pelo querelado não permite concluir, de modo robusto, ou para além de toda dúvida razoável, pela improcedência da acusação. 3. Queixa recebida. (Inq 2968, Relator Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, publicado em 17-08-2011 - destaquei)

 O Superior Tribunal de Justiça já adotou mesmo posicionamento:

PENAL E PROCESSUAL PENAL. ART. 2º DA LEI N. 8.176/1991 E ART. 55 DA LEI N. 9.605/1998. CONCURSO FORMAL. PRESCRIÇÃO. FALTA DE PROVAS. (...) 5. O estado jurídico de inocência, corolário da dignidade da pessoa humana, exige para a condenação a certeza além da dúvida razoável, não sendo admissível sequer a alta probabilidade. Ausentes elementos de prova aptos a demonstrar os fatos imputados, devem os réus ser absolvidos com fundamento no art. 386, II, do CPP. Ação penal julgada improcedente, absolvendo-se os acusados com fundamento no art. 386, II, do CPP. (APn 719/DF, Rel. Ministro Humberto Martins, Corte Especial, DJe 18/11/2014 - destaquei)

Sem embargo, a busca pela prova acima de qualquer dúvida razoável, a persuasão racional ou o livre convencimento motivado, conduzem na mesma direção, qual seja, de prova suficiente acerca da materialidade e autoria do crime.

(...)"

(TRF/4R, ACR 5021365-32.2017.4.04.7000, Rel. Des. Federal João Pedro Gebran Neto, Oitava Turma, acórdão publicado em 03/12/2019)

(sublinhei)

Em tal conformação, ausente prova acima de dúvida razoável a amparar a pretensão condenatória, anoto que o rechaço do seu recurso é medida que se impõe.

Prequestionamento

Em face do disposto nas Súmulas 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, considero prequestionados todos os dispositivos legais/constitucionais invocados pelas partes.

ANTE O EXPOSTO, voto por negar provimento à apelação e à remessa necessária.

Documento eletrônico assinado por CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005707662v97 e do código CRC ee7a29d6.

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Apelação Cível Nº 5007232-07.2012.4.04.7114/RS

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5007232-07.2012.4.04.7114/RS

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO - REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDUTAS PREVISTAS NOS ARTS. 10 E 11 DA LEI N. 8.429/92. INCIDÊNCIA DA LEI 14.230/21. OPERAÇÃO SANGUESSUGA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. INEXISTÊNCIA DE PROVA ACIMA DE DÚVIDA RAZOÁVEL. DESPROVIMENTO DO RECURSO E DA REMESSA NECESSÁRIA.

1. A sentença de improcedência em ação civil por ato de improbidade administrativa, proferida antes da Lei nº 14.230/2021, sujeita-se ao reexame necessário, por aplicação analógica da Lei da Ação Popular (art. 19 da Lei nº 4.717/1965), em virtude da irretroatividade da norma prescrita no art. 17-C, § 3º, da Lei n. 8.429/1992, incluída pela Lei nº 14.230/2021, conforme Tema 1284 do STJ.

2. A Lei n. 14.230/2021 exige a comprovação de dolo específico para a tipificação de atos de improbidade administrativa e, nos casos de lesão ao erário (art. 10 da LIA), também o efetivo prejuízo, não sendo admitida a responsabilidade objetiva ou a presunção de dolo, conforme teses vinculantes do STF (Temas 1199 e 309).

3. É infactível a acolhida da pretensão condenatória em ação civil de improbidade administrativa quando a prova dos autos não se afigura acima de dúvida razoável à comprovação da existência das hipóteses de incidência da Lei n. 8.429/92 (com a redação dada pela Lei n. 14.230/21).

4. Apelação e remessa necessária improvidas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação e à remessa necessária, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 15 de abril de 2026.

Documento eletrônico assinado por CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005707663v8 e do código CRC 9fe33af1.

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Data e Hora: 15/04/2026, às 17:19:11

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 08/04/2026 A 15/04/2026

Apelação Cível Nº 5007232-07.2012.4.04.7114/RS

RELATOR: Desembargador Federal CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ

PRESIDENTE: Desembargador Federal MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS

PROCURADOR(A): ORLANDO MARTELLO JUNIOR

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ

Votante: Desembargador Federal CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ

Votante: Desembargador Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE

Votante: Desembargador Federal MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS

GILBERTO FLORES DO NASCIMENTO

Secretário