Apelação/Remessa Necessária Nº 5010038-42.2021.4.04.7003/PR
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5010038-42.2021.4.04.7003/PR
RELATOR: Desembargador Federal MARCELO DE NARDI
RELATÓRIO
Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS interpôs apelação em processo pelo procedimento comum ajuizado por UNIMED Regional Maringa - Cooperativa de Trabalho Medico buscando a declaração de inexigibilidade do crédito tributário relacionado à Taxa de Saúde Suplementar e a repetição do indébito tributário do montante recolhido nos cinco anos que antecederam o ajuizamento da ação.
A sentença teve o seguinte dispositivo ( e na origem):
Ante o exposto, afasto as preliminares e julgo procedente a presente demanda, declarando extinto o processo, com resolução do mérito (art. 487, I, CPC), para declarar a inexigibilidade da Taxa de Saúde Suplementar, devendo a parte ré abster-se de efetuar a sua cobrança da parte autora.
Condeno a União ao reembolso das custas adiantadas pela parte autora. Custas finais isentas (art. 4º, I, da Lei n.º 9.289/96).
3.1. Honorários de Sucumbência (art. 85 do CPC):
Acompanhando o Estatuto da OAB, o CPC de 2015 transferiu a titularidade dos honorários de sucumbência, antiga verba indenizatória do vencedor do processo, para o advogado. A jurisprudência infraconstitucional é pacífica acerca da validade dessa transferência. No entanto, a questão da titularidade dos honorários de sucumbência não tem sido constitucionalmente debatida nos tribunais infraconstitucionais, muito embora o STF tenha apresentado um forte indicativo por sua inconstitucionalidade quando alguns de seus Ministros enfrentaram o mérito dessa questão no bojo da ADI 1.194-4/DF.
Ademais, esse tema envolve nítido conflito de interesses entre o advogado e cliente, já que o jurisdicionado vencedor pode ficar sem defensor, caso o advogado prefira a defesa de seu interesse financeiro.
Nesse quadro, após tantas decisões declarando incidentalmente a inconstitucionalidade da referida transferência, seguindo os indicativos referentes ao mérito da mencionada ADI 1.194-4/DF, resigno-me e, com ressalva do antigo entendimento pessoal, passo a acompanhar a jurisprudência infraconstitucional, até eventual pronunciamento de inconstitucionalidade dessa transferência pelo STF.
Assim, como determina o art. 85 do CPC, condeno a ANS a pagar honorários de sucumbência ao advogado da parte autora, quais fixo em 10% sobre o valor da causa atualizado pelo IPCA-E.
3.2 Verbas Indenizatórias (§ 2º do art. 82 e art. 84 do NCPC):
O CPC de 2015 seguiu o princípio da reparação integral, determinando que o vencido pague ao vencedor as despesas que antecipou (§ 2º do art. 82). O art. 84 cita como despesas as custas, indenização de viagem, remuneração do assistente técnico e diária de testemunhas.
Porém, entendo que essa lista do art. 84 é simplesmente exemplificativa, pois outras despesas indispensáveis ao processo poderão ocorrer, não devendo ficar sem reparação ou indenização, sob pena de descumprimento do princípio estampado no § 2º do art. 82 e ferimento do devido processo legal substantivo. Por exemplo, a lista do art. 84 deixou de fora a maior despesa que o jurisdicionado tem para realizar seu direito no Judiciário, os honorários pagos ao seu advogado. Nesse sentido, explicitando o princípio do acesso ao Judiciário, o STF proclamou que, tendo em vista a “garantia constitucional relativa ao acesso ao Judiciário - inciso XXXV do art. 5ª da Carta de 1988 - é conducente assentar-se, vencedora a parte, o direito aos honorários advocatícios” (RE 384.866/GO).
Assim, revela-se injusto que, vindo ao Judiciário para fazer valer seu direito, o jurisdicionado vencedor da demanda saia com prejuízo do valor gasto com seu advogado. Também não é razoável que esse jurisdicionado tenha que propor um outro processo para receber despesa do processo anterior.
Entretanto, em sentido contrário, o Estatuto da OAB retirou a verba indenizatória antes atribuída ao vencedor do processo (art. 20 do CPC de 1973), destinando-a ao advogado (arts. 22 e 23 da Lei 8.906/94). Essa desconformidade foi repetida pelo art. 85 do CPC de 2015. Entretanto, o direito permanece difuso no ordenamento jurídico (arts. 399, 404 e 206, § 5º, III, do Código Civil), devendo ser aplicado para que o jurisdicionado receba a parcela de Justiça que lhe é devida.
Ademais, salienta-se que a regra do § 2º do art. 82 do novo CPC, a qual determina que a sentença condene o vencido a pagar as despesas do processo, é impositiva e dirigida ao Juiz, dispensando-se a necessidade de pedido de indenização das despesas decorrentes do processo.
Dessa forma, considerando que (1) os honorários de sucumbência foram transferidos (art. 85 do CPC de 2015) para o advogado - além dos honorários contratuais, (2) a regra do § 2º do art. 82 do CPC de 2015 é impositiva e dirigida ao Juiz, dispensando-se a necessidade de pedido, (3) os arts. 399, 404 e 206, § 5º, III, do Código Civil indicam o reembolso de honorários e (4) o sentido da decisão do STF no RE 384.866-GO (acesso ao Judiciário - direito do vencedor aos honorários), condeno a parte vencida a pagar à parte vencedora uma indenização de honorários no valor de R$ 10.000,00, devidamente atualizado pela SELIC a partir desta data.
Sentença sujeita ao reexame necessário.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se.
A apelante deduziu as seguintes razões para a reforma da sentença ( na origem):
- Deve ser reconhecida a nulidade da sentença no quanto ao seguinte item da condenação: 3.2 Verbas Indenizatórias (§ 2º do art. 82 e art. 84 do NCPC): [...]
- Não consta na petição inicial, ou em qualquer petição dos autos, pedido específico para que a autarquia indenize a parte autora da verba dispendida com honorários advocatícios ou outra despesa.
- O TRF da 4ª Região, ao reformar sentença com teor semelhante, entendeu se tratar de sentença extra petita e declarou a sua nulidade quanto ao ponto.
- Portanto, requer-se que a sentença extra petita seja reduzida aos limites do pedido, afastando-se a condenação da autarquia ao pagamento da referida "indenização de honorários".
- O Superior Tribunal de Justiça acolheu a proposta de afetação dos Recursos Especiais de ns. 1.872.241 e 1.908.719 como representativos da controvérsia, determinando a suspensão dos feitos, em todo território nacional, inclusive daqueles em curso nos Juizados Especiais Federais, cujos objetos coincidam com a matéria afetada. A controvérsia restou assim delimitada: "(in)exigibilidade da cobrança da Taxa de Saúde Suplementar - TSS, instituída nos termos do art. 20, I, da Lei 9.961/2000". Dessa feita, em sede de preliminar, requer seja sobrestado o andamento do presente feito.
as Leis nº 9.656, de 1998, e 9.961, de 2000 estão em consonância com o mandamento constitucional, sendo instrumentos de consecução dos objetivos fundamentais da República. Mas precisamente, atua o Estado na forma da Lei, como agente regulador, na função, dentre outras, de regulamentador, normatizador e fiscalizador, num setor de interesse social relevante: a saúde.
- Ora, a regulamentação, fiscalização e controle das ações e serviços de saúde são considerados pela Constituição como de relevância pública. Neste sentido, as disposições contidas na Lei n° 9.961/00 encontram-se respaldadas, na medida em que se por um lado é legítima a oferta de planos privados de assistência à saúde por parte das operadoras do ramo, esta comercialização - ou precisamente a forma como a mesma vai ocorrer - deve se submeter à disciplina estabelecida pelo Poder Público, bem como ao seu regular Poder de Polícia.
- Desta forma, não cumpre às operadoras "moldar" as condições às quais se submeterão para atuar neste mercado, mas antes, em virtude da relevância pública do mesmo, deve a disponibilização de planos estar adstrita às normas pertinentes, em especial à Lei nº 9.656, de 1998, sob pena do interesse público, expresso na norma, ser substituído pela lógica privada esposada pelas operadoras.
- Não resta assim qualquer dúvida quanto à competência relativamente ao estabelecimento dos condicionamentos aos quais estarão vinculados às operadoras para atuarem neste mercado, cuja regulação incumbe institucionalmente à Agência Nacional de Saúde Suplementar, conforme se depreende da leitura dos arts. 1° e 3° da Lei n° 9.961/00
As taxas do poder de polícia, hipótese dos autos, devem guardar, para fins de definição de seu quantum uma relação com o custo da atividade, no exercício regular do poder de polícia, dimensionada mediante o estabelecimento de alíquota incidente sobre determinada base de cálculo ou de valor expresso em moeda.
A Taxa de Saúde Suplementar presta-se ao ressarcimento do custo de fiscalização, não importando o valor do contrato da prestadora com seus usuários. Percebe-se logo que o número de usuários, por si só, não mede nem exprime a riqueza que ele possa trazer consigo, uma vez que não se leva em consideração, em momento algum, os valores existentes nos contratos. Não se está aí avaliando a capacidade econômica do contribuinte, a riqueza manifestada. Pelo contrário, o que está servindo de norte para a definição da base de cálculo é exatamente a atividade estatal desempenhada.
Desde que não haja confusão com a base de cálculo própria de imposto – ou outras formas de subversão dogmática – a taxa pode, sim, levar em consideração as condições pessoais ou do objeto que enseja a fiscalização.
Conclui-se, destarte, que a base de cálculo da Taxa de Saúde Suplementar passa ao largo da receita ou mesmo da riqueza que pode estar sendo produzida em cada plano privado de assistência à saúde suplementar. Relevante é apenas a existência da prestação daquele serviço, já que é isso que desperta seu dever fiscalizatório.
Há TAXA, portanto, e não imposto, sendo a primeira fiel repartição do custo estatal de forma a distribuí-lo proporcionalmente entre os contribuintes, em razão, justamente, da atuação estatal demandada em nome, em prol, da coletividade, que será sempre maior e mais ativa quanto maior for o número de usuários.
Observe-se que a edição de todos os atos administrativos representa, indubitavelmente, o exercício do Pode de Polícia Estatal conferido a ANS, uma vez que, em síntese, podemos definir o Poder de Polícia como sendo o cerceamento da liberdade individual em prol da coletividade, seja mediante a edição de normas abstratas ou, ainda, mediante a prática de atos de efeitos concretos
- A Taxa de Saúde Suplementar foi criada pela Medida Provisória nº 1.928, reeditada pelas Medidas Provisórias nºs 2.003-1 e 2.012, todas de 1999, posteriormente convertidas na Lei nº 9.961, de 2000.
- Assim, não há que se falar em violação ao Princípio da Anterioridade. E nem se diga que a Medida Provisória em tela não poderia instituir o tributo atacado. É que é manso e pacífico o entendimento do Supremo Tribunal Federal - STF, no sentido de que a Medida Provisória é instrumento jurídico absolutamente hábil e capaz de instituir ou modificar tributos. Basta relacionar a decisão proferida pelo Ministro Relator Néri da Silveira, no julgamento do Recurso Extraordinário 253708/RS
observe-se que a Taxa de Saúde Suplementar, prevista no art. 20 e incisos da Lei n° 9.961/00, encontra-se em perfeita consonância e harmonia com a Constituição da República, a doutrina e a legislação infraconstitucional, uma vez que decorre exclusivamente do exercício de seu Poder de Polícia.
Ao contrário da tese esposada pela parte autora, o efetivo exercício do poder de polícia desempenhado por esta Agência deve ser remunerado na forma estabelecida pelo inciso I, do art. 20, da Lei nº 9.961, de 2000, que fixou como um dos critérios o número médio de usuários de cada plano privado de assistência à saúde. Tal critério guarda inequívoca relação com o custo da fiscalização. Note-se que o paradigma é o número médio de usuários, e não o número de contratos comercializados.
Em verdade, a ANS quis facilitar o pagamento da taxa de saúde, sem violar o conceito de média de usuários, para, ao invés de pagar pela média de usuários, contado em cada dia, fixar uma aferição por mês, para cobrar a sua média a cada 3 meses[1]. Não modificou, assim, a base de cálculo (número médio trimestral de beneficiários – art. 20 c/c § 2 da Lei nº 9.961/2000), mas sim, apenas a operacionalizou.
Por todo o exposto, requer-se de V. Exa. que se digne, primeiramente, a sobrestar o presente feito, conforme determinado pelo STJ, em decisão de afetação ao tema 1123, e em seguida, a CONHECER E PROVER O PRESENTE RECURSO, para reformar a sentença combatida, JULGANDO IMPROCEDENTES os pedidos formulados na exordial.
Alternativamente, em respeito ao princípio da eventualidade, requer: a) seja afastada a condenação da Autarquia ao pagamento de indenização a título de verba honorária; b) seja a matéria suscitada no presente recurso prequestionada (Súmulas 211 do STJ c/c 282 e 356 do STF), a fim de viabilizar o manejo dos recursos extremos.
Com contrarrazões, veio o processo a esta Corte para julgamento.
VOTO
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
O recurso foi interposto por parte legítima, é tempestivo, e guarda pertinência com a decisão recorrida. A União é isenta do pagamento de custas processuais na Justiça Federal de primeiro e segundo graus (art. 4º, inc. I, da L 9.289/1996).
remessa necessária
Não é o caso de remessa necessária, porquanto o valor da causa não ultrapassará mil salários mínimos ( na origem) e não se trata de sentença ilíquida.
preliminar
Quanto à indenização de honorários de advogado (verba que não se confunde com os honorários de sucumbência) imputada pelo Juízo de origem, observo que, além de não constituir despesa processual prevista nos artigos 82 e 84 do Código de Processo Civil, no presente caso não foi requerida na petição inicial.
Assim, impõe-se a redução do veredicto aos limites do pedido, afastando-se a determinação de pagamento da indenização fixada na sentença.
Neste sentido:
TRIBUTÁRIO. INCONSTITUCIONALIDADE DA PARTE FINAL DO ART. 7º, I, DA LEI 10.865/04. HONORÁRIOS COM CARÁTER DE INDENIZAÇÃO. SENTENÇA ULTRA PETITA. É o autor que fixa, na petição inicial, os limites da lide, sendo que o julgador fica adstrito ao pedido, juntamente com a causa de pedir, sendo-lhe vedado decidir além (ultra petita) do que foi pedido, nos termos do artigo 492 do CPC/2015. Reconhecido o caráter ultra petita da sentença, ao condenar a União ao pagamento de uma indenização de honorários, deve ser ela reduzida aos limites da lide.
(TRF4, 1ª Turma, 5008053-54.2015.4.04.7001, 15set.2021)
Assim, deve ser excluída a indenização fixada na origem.
mérito
A sentença analisou o mérito nas seguntes linhas:
A Taxa de Saúde Suplementar devida por planos de saúde à Agência Nacional de Saúde - ANS foi instituída pelo art. 20 da Lei nº 9.961/2000, nos seguintes termos:
Art. 20. A Taxa de Saúde Suplementar será devida:
I - por plano de assistência à saúde, e seu valor será o produto da multiplicação de R$ 2,00 (dois reais) pelo número médio de usuários de cada plano privado de assistência à saúde, deduzido o percentual total de descontos apurado em cada plano, de acordo com as Tabelas I e II do Anexo II desta Lei;
Em que pese tenha sido definido em lei que o valor do tributo devido seria calculado a partir da multiplicação de dois reais pelo número médio de usuários de cada plano, a legislação não estabeleceu a forma de cálculo do número médio de usuários e o período a que se refere. Para permitir a cobrança da taxa, a base de cálculo do tributo foi fixada inicialmente pelo art. 3º da RDC nº 10/2000. Confira-se:
Art. 3º A Taxa de Saúde Suplementar por plano de assistência à saúde será calculada pela média aritmética do número de usuários no último dia do mês dos 3 (três) meses que antecederem ao mês do recolhimento, de cada plano de assistência à saúde oferecido pelas operadoras, na forma do Anexo II.
§ 1º Será considerado para cada mês o total de usuários aferido no último dia útil, devendo ser excluídos, para fins de base de cálculo, o total de usuários que completarem 60 anos no trimestre considerado.
§ 2º Todas as entidades sujeitas à fiscalização da ANS, designadas genericamente como operadoras, independentemente do número de planos de assistência à saúde que mantenham, ou do seu nível de atividade, são obrigadas a enviar a Tabela constante do Anexo III devidamente preenchida.
§ 3º A Tabela mencionada no parágrafo anterior deverá ser preferencialmente enviada através de transmissão eletrônica de dados pela rede INTERNET ou de meio magnético (disquete de 3½’’).
§ 4º A partir do primeiro decêndio do trimestre seguinte ao de seu registro provisório na ANS, as operadoras de planos de saúde que não possuem beneficiários de seus planos deverão enviar a Tabela prevista no Anexo III desta RDC informando que não têm nenhum beneficiário.
Atualmente, os arts. 5º e 6º da RN nº 89/2005 estipulam que:
Art. 5º A TPS deverá ser recolhida até o último dia útil do primeiro decêndio dos meses de março, junho, setembro e dezembro de cada ano.
Art. 6º A TPS será devida à base de R$ 2,00 (dois reais) por beneficiário por ano, ou R$ 0,50 (cinqüenta centavos de real) por beneficiário por trimestre.
§ 1º A TPS será calculada pela média aritmética do número de beneficiários no último dia do mês, considerados os 3 (três) meses que antecederem ao mês do recolhimento, conforme Anexo I desta Resolução.
§ 2º Para efeito de cálculo da TPS, será considerado o total de beneficiários aferido no último dia útil de cada mês, devendo ser excluído, para fins de base de cálculo, o total de beneficiários maiores de 60 (sessenta) anos, bem como aqueles que completarem 60 (sessenta) anos no trimestre considerado.
§ 3º No cálculo da TPS, as operadoras farão jus aos descontos previstos nos incisos VII e VIII do art. 3º, conforme Tabelas I e II constantes do Anexo II desta Resolução.
Na forma do art. 97, IV, do CTN, somente a lei pode estabelecer a fixação da base de cálculo de tributos, incluídas as taxas. Sendo assim, é ilegal a previsão contida no art. 3º da Resolução RDC nº 10/2000, ato infralegal que, por fixar, de fato, a base de cálculo da taxa, afrontou disposto no artigo 97, IV, do CTN. (destaquei)
Com efeito, o STJ analisou a questão relativa à (In)exigibilidade da cobrança da Taxa de Saúde Suplementar - TSS, instituída nos termos do art. 20, I, da Lei 9.961/2000 (Tema 1123), firmando a seguinte tese:
O art. 3º da Resolução RDC 10/00 estabeleceu, em concreto, a própria base de cálculo da Taxa e Saúde Suplementar - especificamente na modalidade devida por plano de saúde (art. 20, I, da Lei 9.961/2000) -, em afronta ao princípio da legalidade estrita, previsto no art. 97, IV, do CTN.
Portanto, deve ser mantida a sentença, proferida em conformidade com a jurisprudência do STJ - Tema 1.123.
No mesmo sentido:
TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO. TAXA DE SAÚDE SUPLEMENTAR (TSS). LEI Nº 9.961/2000. BASE DE CÁLCULO. DEFINIÇÃO POR ATO INFRALEGAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ESTRITA. TEMA 1.123 DO STJ. REPETIÇÃO DO INDÉBITO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. 1. A controvérsia acerca da legalidade da base de cálculo da Taxa de Saúde Suplementar (TSS), instituída pela Lei nº 9.961/2000, em razão de sua definição por atos infralegais (Resolução RDC nº 10/2000 e sucessoras), foi pacificada pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ) no julgamento do Tema 1.123 dos Recursos Repetitivos (REsp nº 1.872.241 - PE). 2. Conforme a tese firmada pelo STJ, O art. 3º da Resolução RDC 10/00 estabeleceu, em concreto, a própria base de cálculo da Taxa de Saúde Suplementar - especificamente na modalidade devida por plano de saúde (art. 20, I, da Lei 9.961/2000) -, em afronta ao princípio da legalidade estrita, previsto no art. 97, IV, do CTN. O STJ reiterou que a fixação da base de cálculo por instrumento normativo que não a lei em sentido formal é inadmissível, alcançando também as resoluções posteriormente editadas com idêntica redação. 3. Portanto, a sentença que reconheceu a inexigibilidade da TSS devido à violação do princípio da legalidade estrita na definição da base de cálculo por atos infralegais está em consonância com a jurisprudência vinculante do STJ. 4. A repetição dos valores indevidamente recolhidos é uma decorrência lógica da inexigibilidade do tributo. A Taxa de Saúde Suplementar (TSS) é um tributo direto, e a comprovação da não repercussão econômica, exigida pelo artigo 166 do CTN, não se aplica da mesma forma que para tributos indiretos. A ilegalidade da base de cálculo torna o tributo inexigível em sua totalidade, gerando o direito à restituição plena dos valores pagos indevidamente. 5. A alegação de que o tema possui natureza constitucional, deslocando a competência para o STF, é rejeitada, uma vez que o STJ, como intérprete máximo da lei federal, já pacificou o entendimento por meio do rito dos recursos repetitivos, vinculando os tribunais inferiores na aplicação do art. 97, IV, do CTN. 6. Apelação desprovida, mantendo-se a sentença de primeiro grau em todos os seus termos.
(TRF4, 2ª Turma, ApRemNec 5007653-80.2019.4.04.7104, julgado em 17out.2025)
O recurso não comporta provimento nesta porção.
honorários de advogado de sucumbência
O parcial provimento à apelação, apenas para excluir a condenação ao pagamento de indenização de honorários, não enseja alteração na distribuição dos ônus da sucumbência.
Honorários em recurso
Não é caso de aplicação do §11 do art. 85 do CPC, nos termos do Tema 1.059 do STJ.
PREQUESTIONAMENTO
O enfrentamento das questões suscitadas em grau recursal e a análise da legislação aplicável aqui desenvolvidos são suficientes para prequestionar, para fins de recurso às instâncias superiores, os dispositivos que as fundamentam. Não é necessária a oposição de embargos de declaração para esse exclusivo fim, o que evidenciaria finalidade de procrastinação do recurso, passível de multa nos termos do § 2º do art. 1.026 do CPC.
Dispositivo
Pelo exposto, voto por não conhecer da remessa necessária e por dar parcial provimento à apelação.
Documento eletrônico assinado por MARCELO DE NARDI, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005731499v16 e do código CRC b97904a1.
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Signatário (a): MARCELO DE NARDI
Data e Hora: 20/04/2026, às 13:29:00