Rua Paschoal Apóstolo Pitsica, 4810, 3º andar - Bairro: Agronômica - CEP: 88025-255 - Fone: (48)3251-1291 - Email: geliana@trf4.jus.br
Agravo de Instrumento Nº 5039976-03.2025.4.04.0000/SC
RELATORA: Desembargadora Federal ELIANA PAGGIARIN MARINHO
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento com pedido de efeito suspensivo interposto pelo MUNICÍPIO DE CRICIÚMA/SC contra decisão que indeferiu pedido de concessão de tutela de urgência em ação anulatória de auto de infração ().
Em razões recursais (), o ente público municipal suscita a ilegalidade da multa aplicada pelo agravado, sob o argumento de que a atuação dos conselhos profissionais deveria ficar restrita aos profissionais e pessoas jurídicas (probabilidade de direito) e que a manutenção da exigibilidade do débito pode gerar repercussões financeiras desfavoráveis (perigo de dano). Roga, em sede de antecipação dos efeitos da tutela recursal, a imediata suspensão dos valores exigidos.
O pedido de atribuição de efeito suspensivo foi indeferido ().
Sobreveio a interposição de agravo interno, em que o ente municipal alega (a) a adoção de premissa decisória hipotética, pois a decisão agravada não poderia precisar se, efetivamente, o núcleo da infração administrativa restou preenchido; (b) a obrigatoriedade de registro e sujeição à fiscalização dos conselhos profissionais é compatível apenas em relação às entidades que exercem a biblioteconomia como atividade finalística, o que não é o seu caso; (c) a presunção de legitimidade do ato não dispensa motivação, salientando que a sua insurgência recursal envolve a apreciação de aspectos afeitos ao enquadramento, limites de atuação sancionatória da agravada, fato infracional, tipificação e base de cálculo da penalidade; (d) necessidade de concessão da tutela de urgência, sob pena de sofrer repercussões como inscrição no CADIN e em dívida ativa ().
Oportunizada a apresentação de contrarrazões, vieram os autos para julgamento.
É o relatório.
VOTO
A decisão inicial que indeferiu o pedido de efeito suspensivo está assim fundamentada ():
O deferimento total ou parcial da pretensão recursal, em antecipação da tutela, por decisão monocrática do relator, é cabível quando estiverem evidenciados, de um lado, a probabilidade do direito (que, no caso, consiste na probabilidade de provimento do recurso) e, de outro, o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (CPC, art. 1.019, I, c/c art. 300), vedada a intervenção judicial "quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão" (art. 300, § 3.º).
Destaco, ainda, que o perigo de dano que justifica a concessão liminar da tutela de urgência, de caráter excepcional, é somente aquele iminente, irremediável e devidamente comprovado, capaz de inviabilizar ou tornar inútil uma tutela posterior.
No caso dos autos, a parte agravante não demonstrou a probabilidade do direito.
A decisão recorrida, analisando a matéria, assim fundamentou o indeferimento da tutela pleiteada ():
Contudo, a análise da jurisprudência recente do TRF4, em matéria de biblioteconomia e entes públicos, revela uma clara distinção entre: (1) a impossibilidade de registro da Pessoa Jurídica (Município) no Conselho; e (2) a legitimidade do Conselho para fiscalizar e aplicar multa quando o município permite o exercício irregular da profissão, ou seja, por ausência de profissional bibliotecário habilitado em seu quadro funcional.
A Lei n. 9.674/1998 e a Lei n. 4.084/1962 estabelecem o registro obrigatório para o exercício da profissão de bibliotecário, conferindo ao Conselho a competência para fiscalizar e aplicar penalidades por infração. Neste sentido é a jurisprudência da 4ª Turma do TRF4:
[...]
Ademais, o TRF4 é categórico ao afirmar que a autonomia municipal não exime o ente federativo do cumprimento das normas legais de interesse geral, como a exigência de profissional habilitado, sendo a multa legítima quando decorrente da constatação da ausência do bibliotecário no prazo concedido para regularização.
A autuação por "suposta irregularidade na Biblioteca Pública Municipal Donatila Borba" sugere que o núcleo da infração (ainda que não especificado na inicial) pode estar na ausência do profissional habilitado, o que, à luz do precedente, torna a penalidade legal e legítima.
Em sendo assim, a presunção de legalidade e legitimidade do ato administrativo se mantém, e os argumentos de direito veiculados na inicial não logram, neste juízo de cognição sumária, afastar a validade da multa.
A Lei 9.674/1998, que dispõe sobre o exercício da profissão de Bibliotecário e determina outras providências, é categórica ao afirmar no art. 4º que "o exercício da profissão de Bibliotecário, no âmbito das pessoas jurídicas de direito público e privado, é privativo dos Bacharéis em Biblioteconomia". Similar é teor da Lei 4.084/1962 (dispõe sobre a profissão de bibliotecário e regula seu exercício), conforme interpretação conjugada dos arts. 2º até 6º:
Art 2º O exercício da profissão de Bibliotecário, em qualquer de seus ramos, só será permitido:
a) aos Bacharéis em Biblioteconomia, portadores de diplomas expedidos por Escolas de Biblioteconomia de nível superior, oficiais, equiparadas, ou oficialmente reconhecidas;
b) aos Bibliotecários portadores de diplomas de instituições estrangeiras que apresentem os seus diplomas revalidados no Brasil, de acôrdo com a legislação vigente.
Parágrafo único. Não será permitido o exercício da profissão aos diplomados por escolas ou cursos cujos estudos hajam sido feitos através de correspondência, cursos intensivos, cursos de férias etc.
Art 3º Para o provimento e exercício de cargos técnicos de Bibliotecários e documentalistas, na administração pública autárquica, paraestatal, nas emprêsas sob intervenção governamental ou nas concessionárias de serviço público, é obrigatória a apresentação do diploma de bacharel em Biblioteconomia respeitados os direitos dos atuais ocupantes efetivos.
Parágrafo único. A apresentação de tais documentos não dispensa a prestação do respectivo concurso, quando êste fôr exigido para o provimento dos mencionados cargos.
Art. 3º. Para o provimento e o exercício de cargos técnicos de Bibliotecários, Documentalistas e Técnicos de Documentação, na administração pública federal, estadual ou municipal, autárquica, paraestatal, nas empresas de economia mista ou nas concessionárias de serviços públicos, é obrigatória a apresentação de diploma de Bacharel em Biblioteconomia, respeitados os direitos dos atuais ocupantes. (Redação dada pela Lei nº 7.504, de 1986)
Art 4º Os profissionais de que trata o art. 2º, letras a e b desta lei, só poderão exercer a profissão após haverem registrado seus títulos ou diplomas na Diretoria de Ensino Superior do Ministério da Educação e Cultura.
Art 5º O certificado de registro ou a apresentação do título registrado, será exigido pelas autoridades federais, estaduais ou municipais para assinatura de contratos, têrmos de posse, inscrição em concursos, pagamentos de licenças ou impôsto para exercício da profissão e desempenho de quaisquer funções a esta inerentes.
Art 6º São atribuições dos Bacharéis em Biblioteconomia, a organização, direção e execução dos serviços técnicos de repartições públicas federais, estaduais, municipais e autárquicas e emprêsas particulares concernentes às matérias e atividades seguintes:
a) o ensino de Biblioteconomia;
b) a fiscalização de estabelecimentos de ensino de Biblioteconomia reconhecidos, equiparados ou em via de equiparação.
c) administração e direção de bibliotecas;
d) a organização e direção dos serviços de documentação.
e) a execução dos serviços de classificação e catalogação de manuscritos e de livros raros e preciosos, de mapotecas, de publicações oficiais e seriadas, de bibliografia e referência.
Complementarmente, pertinente a transcrição parcial da regulamentação dada à Lei 4.084/1962 pelo Decreto 56.725/1965:
Art. 5º A profissão de Bibliotecário, observadas as condições previstas neste Regulamento, se exercer na órbita pública e na órbita privada por meio de estudos, pesquisas, análises, relatórios, pareceres sinopses, resumos, bibliografias sôbre assuntos compreendidos no seu campo, profissional, inclusive por meio de planejamento, implantação, orientação, supervisão, direção, execução, ou assistência nos trabalhos relativos às atividades biblioteconômicas, bibliográficas e documentalógicas, em empreendimentos públicos, privados ou mistos, ou por outros meios que objetivarem, tecnicamente, o desenvolvimento das bibliotecas e centros de documentação.
Art. 8º São atribuições do Bibliotecário a organização, direção e execução dos serviços técnicos de repartições públicas federais estaduais, municipais e autárquicas, bem como de emprêsas particulares, concernentes às matérias e atividades seguintes:
I - o ensino das disciplinas específicas de Biblioteconomia;
II - a fiscalização de estabelecimento de ensino de Biblioteconomia reconhecidos, equiparados ou em via de equiparação;
III - administração e direção de bibliotecas;
IV - organização e direção dos serviços de documentação;
V - execução dos serviços de classificação e catalogação de manuscritos e de livros raros ou preciosos, de mapotecas, de publicações oficiais e seriadas, de bibliografia e referência.
Leitura conjugada dos dispositivos legais e infralegais acima denota que o legislador não estabeleceu qualquer distinção entre as pessoas jurídicas de direito público e privado no que tange à observância e cumprimento das condições envolvendo o exercício da profissão de bibliotecário.
A partir disso, a alegação do agravante de que a sua atuação envolve primariamente a gestão dos interesses públicos locais não serve para exonerá-lo de cumprir integralmente com as obrigações legais decorrentes das Leis 4.084/1962 e 9.674/1998.
O próprio Superior Tribunal de Justiça, em julgamento prolatado ainda em 2015, já reconhecia a possibilidade de sancionamento administrativo à pessoa jurídica de direito público por infração à Lei 9.674/1998 (destaquei):
ADMINISTRATIVO. MOTIVAÇÃO DO AUTO DE INFRAÇÃO. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE DA MULTA. SÚMULA 7/STJ. LEI 4.084/62. CONSELHOS FEDERAL E REGIONAL DE BIBLIOTECONOMIA. FISCALIZAÇÃO. ENTIDADE PRIVADA. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITOS LEGAIS. SANÇÃO. CABIMENTO.
1. As alegações da recorrente de que o auto de infração é nulo porquanto ausente de motivação, especialmente quanto à desproporcionalidade da multa, contrapõe-se à conclusão do Tribunal a quo, que expressamente consignou a existência de fundamento legal para imputação da penalidade, bem como sua razoabilidade. A reversão do julgado, no ponto, demandaria reexame do acervo fático dos autos, inviável na via estreita do recurso especial, ante o óbice da Súmula 7/STJ.
2. A Lei 4.084/62, que dispõe sobre a profissão de bibliotecário e regula seu exercício, descreve a abrangência do poder de fiscalização e de punição dos conselhos de biblioteconomia, enquanto o Decreto n. 54.725/65 expressamente determina que a profissão de bibliotecário somente será exercida por bacharéis em biblioteconomia (inciso I do art. 3º) ou por bibliotecários diplomados no exterior cujos diplomas sejam revalidados no Brasil (inciso II do art. 3º), ressaltando que a órbita de atividade do profissional engloba entidades públicas e privadas.
3. Nesse contexto, infere-se que as entidades privadas estão passíveis de sofrer fiscalização por parte do Conselho Federal ou Regional de Biblioteconomia, e as infrações e penalidades estão previstas na Lei n. 9.674/1998, que, a propósito de estabelecer novo marco regulador da profissão de bibliotecário, teve grande parte de seu conteúdo vetado, mantendo-se incólume o capítulo das sanções.
4. O art. 39, inciso I, da Lei n. 9.674/1998 legitima a aplicação de sanção administrativa tanto àquele que exerce sem habilitação quanto àquele que facilita o exercício da profissão a pessoa inabilitada, tornando passível de sanção a pessoa jurídica, pública ou privada, que se beneficia do trabalho exercido de forma irregular.
Recurso especial conhecido em parte e improvido.
(REsp n. 1.267.103/PR, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 14/4/2015, DJe de 20/4/2015.)
Tal posicionamento foi ratificado em decisão posterior também proveniente da Corte Superior, como AgInt no REsp 1.820.104/RJ, de relatoria do Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/12/2019, DJe de 27/2/2020. No mesmo sentido é o posicionamento desta Tribunal Regional em julgados mais recentes (grifei):
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. CONSELHO REGIONAL DE BIBLIOTECONOMIA. PROFISSIONAL BIBLIOTECÁRIO. BIBLIOTECA MUNICIPAL. EXERCÍCIO DA PROFISSÃO POR FUNCIONÁRIO NÃO REGISTRADO NO ÓRGÃO DE CLASSE. MULTA. RECURSO IMPROVIDO. 1. O exercício da profissão de bibliotecário em pessoas jurídicas de direito público e privado, com efeito, é privativo dos bacharéis em biblioteconomia, com inscrição no Conselho Regional da respectiva jurisdição, a teor dos artigos 4º e 29 da Lei nº 9674/98. 2. Nos termos do artigo 39, inciso I, da Lei 9.674/98, constitui infração facilitar, por qualquer modo, o exercício da profissão de bibliotecário a não registrados. 3. Negado provimento ao agravo de instrumento. (TRF4, AG 5017685-14.2022.4.04.0000, 4ª Turma, Relator SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA, julgado em 22/03/2023)
ADMINISTRATIVO. CONSELHOS. ESCOLAS MUNICIPAIS. BIBLIOTECÁRIO. TÉCNICO EM BIBLIOTECONOMIA. AUSÊNCIA. MULTA. LEGITIMIDADE. Ao permitir que funcionários não habilitados em biblioteconomia exercessem funções inerentes à atividade em estabelecimento municipal, o ente público praticou a infração administrativa tipificada no art. 39, I da Lei nº 9.674/98, o que torna legítima a aplicação da multa prevista no art. 40, inciso I da mesma Lei. (TRF4, AC 5071874-84.2019.4.04.7100, 3ª Turma, Relatora VÂNIA HACK DE ALMEIDA, julgado em 14/02/2023)
Com efeito, por não haver novos elementos capazes de ensejar a alteração do entendimento acima esboçado, deve ser mantida a decisão.
Quanto aos argumentos apresentados no agravo interno interposto, são insuficientes a desconstituir o teor da decisão agravada.
A iniciar que a tese envolvendo o suposto não exaurimento do núcleo da infração administrativa sequer foi suscitada na petição inicial, que se limitou a defender a ilegalidade da multa sob a perspectiva de que o Município não seria passível de ser sancionado por ser ente político dotado de autonomia administrativa e cuja atividade-fim não envolve biblioteconomia.
De todo modo o preenchimento da hipótese fática que configura o chamado "núcleo" da infração é consubstanciado pelo auto de infração (), que assim constou:
Início da Infração: 07/05/2024
No exercício da função de fiscal, em visita de rotina à Biblioteca Pública Municipal Donatila Borba, no município de Criciúma, constatei a ausência de profissional habilitado em Biblioteconomia, como requer a legislação, Lei 4.084/1962, Decreto 56.725/65 e Lei 9.674/1998. A visita ocorreu em 7 de maio de 2024 (Auto de Constatação nº 0804 série A). Foi estabelecido prazo para manifestação com intuito de regularização, mas esta não ocorreu. Pelos fatos relatados lavro este Auto de Infração. A Prefeitura Municipal de Criciúma terá o prazo de 20 dias para defesa. Fundamentação legal abaixo citada.
Portanto, nada há de conjectural na manutenção da validade do auto de infração lavrado, especialmente quando não há indício de que não subsiste a legitimidade e veracidade inerente à declaração de agente público no exercício de poder de polícia. Sobre o tema, há julgados desta Corte (grifei):
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. EMBARGOS À EXECUÇÃO. ATO ADMINISTRATIVO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE, VERACIDADE E LEGALIDADE. ILEGITIMIDADE PASSIVA. RECONHECIDA. IBAMA. APREENSÃO DE PAPAGAIO. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. NULIDADE. INFRATOR DIVERSO. 1. Os atos administrativos devem pautar-se pela seriedade e solidez, consequentemente deságua na legalidade, firme nos fatos, provas e subsunção à legislação aplicável ao caso concreto, pois a finalidade é sempre atender o interesse público em obediência ao princípio da impessoalidade e moralidade, pois o agente público não pode atuar visando interesses pessoais, seus ou de alguém, seja para beneficiá-los indevidamente, ou prejudicá-los ao arrepio da lei. 2. Diante da presunção de veracidade, legitimidade e legalidade dos atos administrativos, incumbe à parte adversa, no caso o administrado ônus da prova do fato constitutivo do direito alegado nos embargos à execução, perfectibilizado no presente caso. [...] (TRF4, AC 5009457-26.2022.4.04.9999, 4ª Turma, Relator para Acórdão LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE, julgado em 28/05/2025)
DIREITO ADMINISTRATIVO. REGULARIZAÇÃO DE SITUAÇÃO FUNDIÁRIA. LOTE INTEGRANTE DO PROGRAMA NACIONAL DA REFORMA AGRÁRIA. MUDANÇA DE LOTE. TROCA DE LOTES. OCUPAÇÃO IRREGULAR. AUTORIZAÇÃO POR REPRESENTANTE DO INCRA. REINCLUSÃO DOS AUTORES NO PROGRAMA DE REASSENTAMENTO DE REFORMA AGRÁRIA. INDICAÇÃO DE LOTE AO(S) AUTOR(ES) PARA QUE POSSAM RESIDIR E EXERCER ATIVIDADE AGRÍCOLA. PRAZO. MULTA DIÁRIA. FIXAÇÃO. [...] 2. Reputam-se válidos os atos praticados pelo agente público, se não forem considerados viciados, em prestígio às teorias da aparência, da boa-fé dos administrados, da segurança jurídica e do princípio da presunção de legalidade dos atos administrativos. [...] (TRF4, AC 5051203-11.2017.4.04.7100, 4ª Turma, Relator para Acórdão SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA, julgado em 07/05/2025)
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. NULIDADE DE AIT LAVRADA PELA PRF. IRREGULARIDADES APONTADAS NO AIT NÃO CONFIRMADAS. INDICAÇÃO DE REAL CONDUTOR. INSUFICIÊNCIA PROBATÓRIA [...] Porém, tal alegação não prescinde de prova cabal que lhe dê força suficiente para impugnar o documento lavrado por agente público no exercício de suas funções, o qual detém presunção de veracidade e autenticidade. 3. Apelo da parte autora improvido. (TRF4, AC 5004830-53.2021.4.04.7011, 12ª Turma, Relatora GISELE LEMKE, julgado em 27/08/2025)
Ressalte-se que o argumento apresentado pelo ente público municipal na petição inicial para sustentar a ilegalidade é de cunho eminentemente jurídico e, quando confrontado com o teor do auto de infração (que foi regularmente lavrado) e com o entendimento do Superior Tribunal de Justiça e do TRF4 exposto na decisão denegatória da tutela, não se mostra hábil a resultar na concessão do efeito suspensivo por ele pretendido.
Em se tratando dos aspectos relacionados à inclusão no CADIN e inscrição em dívida ativa, nada mais deflagram do que o exercício regular de direito por parte do CONSELHO REGIONAL DE BIBLIOTECONOMIA DA 14ª REGIÃO - SC que, caso decida por levar a efeito tais medidas, não incorreria em qualquer forma de ilicitude, justamente em se considerando a plena validade da multa decorrente da lavratura do auto de infração. Sem prejuízo, sinaliza-se a possibilidade do ente municipal postular a suspensão da exigibilidade do crédito mediante o oferecimento de garantia idônea, conforme permissiva do art. 7º da Lei 10.522/2002 e Tema 264/STJ.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por negar provimento ao agravo de instrumento, prejudicado o agravo interno.
Documento eletrônico assinado por ELIANA PAGGIARIN MARINHO, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005578075v9 e do código CRC e1f0737e.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ELIANA PAGGIARIN MARINHO
Data e Hora: 03/05/2026, às 15:14:59