Apelação Cível Nº 5003793-73.2025.4.04.7100/RS
RELATOR: Desembargador Federal MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS
RELATÓRIO
Trata-se de ação ajuizada por P. Z. em face da UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL objetivando a anulação do ato administrativo que determinou a redução da gratificação de raio-x na base de cálculo de sua pensão, buscando a revisão do valor, conforme o critério vigente em agosto de 2018, bem como o reconhecimento da inexigibilidade de qualquer reposição ao erário e a condenação da UFRGS à devolução de valores eventualmente descontados.
Proferida sentença com o seguinte dispositivo ():
Ante o exposto, rejeito as preliminares e julgo PROCEDENTE o pedido para condenar a Universidade-ré a restabelecer o percentual de 40% da gratificação por raio-x no benefício de pensão da autora e a pagar as parcelas devidas a esse título, corrigidas monetariamente e acrescidas de juros, conforme fundamentação, em montante a ser apurado após o trânsito em julgado.
Ratifico a decisão que antecipou os efeitos da tutela.
Condeno a parte ré ao pagamento dos honorários advocatícios , os quais fixo em 10% do valor atribuído à causa, com fundamento no art. 85, §2º do CPC, atualizados pelo IPCA-E, a contar da data do ajuizamento da ação
A Fazenda Pública é isenta de custas (art. 4º, I, da Lei n.º 9.289/96). Deverá, contudo, reembolsar as custas antecipadas pela parte autora (parágrafo único do art. 4º da mesma Lei), atualizadas pelo IPCA-E, desde o pagamento.
A Universidade Federal do Rio Grande do Sul defende, em razões (), ilegitimidade passiva e/ou litisconsórcio passivo necessário com a União. No mérito, sustenta ausência de decadência. Assevera que, no ano de 2022, o TCU julgou ilegal e negou o registro da pensão da requerente pelo ACÓRDÃO Nº 3688/2022 – TCU – 1ª Câmara, ato de que foi notificada e entrou com RECURSO em 05/09/2022. Alega que o caso em tela encontra-se dentro dos limites fixados pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do Tema 445. Refere que o processo de pensão da parte autora foi autuado pelo TCU em 31/12/2020, recebendo o nº 010.464/2020-4. Já a negativa de registro do ato pelo Tribunal de Contas da União efetivou-se em 12/7/2022, quando do julgamento pela 1ª Câmara do ato inicial de pensão realizado pela UFRGS, ou seja, quando ainda não decorridos mais de cinco anos deste a autuação do processo no órgão. O disposto no art. 54 da Lei nº 9.784/99 não se aplica a ato nulo, pois é pacífico o entendimento do STF de que não há que se falar em direito subjetivo à manutenção dos efeitos do ato administrativo, se praticado em desconformidade com a Lei. Afirma que o ato nulo se renova a cada mês e assim não há falar em decadência. Argumenta ausência de boa-fé da servidora. Requer o provimento do recurso.
Apresentadas contrarrazões, os autos foram remetidos a este Regional.
É o relatório.
VOTO
Do litisconsórcio passivo necessário com a União
A autarquia ré possui autonomia administrativa e financeira, tendo a responsabilidade de efetuar o enquadramento de seus servidores e o pagamento das diferenças remuneratórias correspondentes, desimportando, para tanto, se adveio ou não do TCU o ato a partir do qual a parte ré tomou providências para apurar a regularidade do pagamento de incorporação de função comissionada à parte autora.
A propósito:
ADMINISTRATIVO. SERVIDORES PÚBLICOS. VANTAGEM ESTABELECIDA NO ART. 5º DO DECRETO 95.689/88. INCLUSÃO DA UNIÃO. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA UFPR. IRREDUTIBILIDADE SALARIAL. 1. Apesar de ser sido o TCU que determinou a exclusão da vantagem pessoal dos rendimentos e proventos dos autores e de ser a folha de pagamento do Poder Executivo centralizada pelo SIAPI ou SIAF, é a ré a responsável pela inserção no sistema dos dados relativos ao pagamento de seus servidores e pensionistas e que, portanto, tem legitimidade passiva apara responder a ação. Precedente deste Tribunal. 2. Muito embora não haja direito adquirido a determinado regime jurídico, a irredutibilidade do salário deve ser preservada, sendo este o desiderato da vantagem pessoal prevista no decreto nº 95.689/88. 3. Não pode a Administração, em consequência de divergência de entendimento, alterar a situação dos autores, consolidada pelo direito adquirido há mais de quatorze anos. A nova interpretação, nos termos do art. 2º, parágrafo único, XIII da Lei nº 9.784/99 não pode retroagir. (TRF4, APELREEX 2002.70.00.075101-6, QUARTA TURMA, Relator SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA, D.E. 03/02/2009)
Por esse mesmo motivo, inexistem razões para a formação do litisconsórcio passivo com a União.
Mérito
A autora é pensionista de ex-servidor da UFRGS aposentado em 24/05/1990. Quando da aposentadoria, o instituidor da pensão incorporou aos seus proventos a "gratificação de Raio-X e/ou Substância Radioativa, nos termos do parágrafo 1º, do artigo 34, da Lei nº 4.345, de 26 de junho de 1964, alterado pela Lei nº 6.786, de 26 de maio de 1980" .
O referido dispositivo legal dispõe o seguinte:
Art. 34. Aplicam-se aos funcionários da ativa, que operam com raios X e substâncias radioativas, as disposições da Lei nº 1.234, de 14 de novembro de 1950.
§ 1º Ao funcionário de que trata este artigo é assegurada, ao aposentar-se por moléstia contraída em trabalho com Raios X ou substâncias radioativas, ou em razão de aposentadoria voluntária por tempo de serviço, desde que, no último caso, tenha estado sujeito aos riscos daquelas atividades pelo período mínimo de 10 (dez) anos, a incorporação, aos respectivos proventos, da gratificação de Raios X. (Redação dada pela lei nº 6.786, de 1980)
A Lei nº 1.234/1950, referida no caput, previa o pagamento do adicional de 40% do vencimento aos servidores da União e entidades autárquicas que operavam diretamente com Raios X e substâncias radioativas (art. 1º, c).
Esse percentual foi reduzido para 10%, inicialmente, pela Lei nº 7.923/1989 (art. 2º, §5º, inc. V) e, depois, pela Lei nº 8.270/1991 (art. 12, §2º).
Apesar da redução, o instituidor da pensão permaneceu recebendo a gratificação no valor equivalente a 40% do seu vencimento até a data do óbito, em 12/08/2018. Assim, durante mais de 28 anos seguiu percebendo a gratificação de raio-X em 40% do vencimento. É fato, portanto, que a parcela integrava a última remuneração percebida pelo servidor. A pensão foi concedida à autora com a gratificação de raio-X no mesmo percentual, em 12/08/2018.
Porém, em janeiro de 2025, a pensionista foi notificada pela UFRGS de que haveria a redução para 10% do vencimento, e que o valor recebido "em excesso" seria calculado para fins de ressarcimento aos cofres públicos ().
Segundo o processo administrativo acima referido, o valor então recebido, de 40% sobre o vencimento básico - R$2.400,29, seria reduzido para R$600,07 (uma diferença mensal em torno de 1.800,00).
Quanto ao ponto, insta sublinhar que em relação ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito, a jurisprudência é consolidada a respeito da inexistência de direito adquirido a regime jurídico, para o fim de vedar modificações na composição dos vencimentos de servidores públicos, desde que respeitada a irredutibilidade de vencimentos.
Este é o teor do Tema 41 do Supremo Tribunal Federal:
Tema
41 - Direito adquirido à forma de cálculo de parcelas incorporadas à remuneração.
Tese
I - Não há direito adquirido a regime jurídico, desde que respeitado o princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos; II - A Lei complementar 203/2001, do Estado do Rio Grande do Norte, no ponto que alterou a forma de cálculo de gratificações e, consequentemente, a composição da remuneração de servidores públicos, não ofende a Constituição da República de 1988, por dar cumprimento ao princípio da irredutibilidade da remuneração. Obs: Redação da tese aprovada nos termos do item 2 da Ata da 12ª Sessão Administrativa do STF, realizada em 09/12/2015.
(RE 563965, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 11-02-2009, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-053 DIVULG 19-03-2009 PUBLIC 20-03-2009) (grifou-se)
Especificamente quanto ao tema deste processo, confiram-se alguns julgados do STF:
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO DE “RAIO-X”. REDUÇÃO (LEI 7.923/1989). DIREITO ADQUIRIDO E IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido da legalidade da redução perpetrada pela Lei 7.923/1989. Tal entendimento se justifica porque o novo percentual alusivo à gratificação, embora menor, passou a incidir sobre um salário-base maior, ocasionando até mesmo um aumento no valor total da remuneração. Logo, em se tratando de regime jurídico de servidor, não se pode falar em ofensa a direito adquirido, se não houve redução no valor nominal dos vencimentos, tomados em sua integralidade. 2. Agravo regimental desprovido. (RE 496051 AgR, Relator(a): AYRES BRITTO, Segunda Turma, julgado em 14-02-2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-050 DIVULG 08-03-2012 PUBLIC 09-03-2012 RSJADV abr., 2012, p. 47-48)
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO POR TRABALHO COM RAIO-X. REDUÇÃO DO PERCENTUAL DE 40% PARA 10%. LEI Nº 7.923/89. DIREITO ADQUIRIDO. IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. Não tendo o servidor público direito adquirido à permanência de determinado regime jurídico atinente à composição de seus vencimentos ou proventos, revela-se legítima a redução, por ato legislativo, da gratificação por ele percebida, desde que não haja decesso no total de sua remuneração. Recurso extraordinário conhecido e provido. (RE 293578, Relator(a): ILMAR GALVÃO, Primeira Turma, julgado em 24-09-2002, DJ 29-11-2002 PP-00040 EMENT VOL-02093-04 PP-00679)
A seguir, transcrevo acórdãos deste Tribunal:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO DE RAIO X. REDUÇÃO DE 40% PARA 10%. LEI Nº 7.923/89. DIREITO ADQUIRIDO. INOCORRÊNCIA. 1. A Lei nº 7.923/89, ainda que tenha reduzido o percentual da gratificação de Raio X de 40% para 10%, não feriu o direito adquirido dos autores, uma vez que está pacificado o entendimento de que não há direito adquirido a regime jurídico quando não constatada a irredutibilidade salarial. 2. Apelação improvida. (TRF4, AC 2002.72.00.014947-3, QUARTA TURMA, Relator JAIRO GILBERTO SCHAFER, D.E. 12/05/2008)
APELAÇÃO CÍVEL. GRATIFICAÇÃO POR TRABALHO COM RAIO-X. REDUÇÃO DO PERCENTUAL DE 40% PARA 10%. LEI N. 7.923/89. DIREITO ADQUIRIDO. INOCORRÊNCIA. A redução do percentual da 'gratificação por trabalho com Raio-X', de 40% para 10% sobre o vencimento ou salário pela Lei n. 7.923/89 não fere o direito adquirido, pois não há direito adquirido a regime jurídico e remuneratório, tampouco o princípio da irredutibilidade dos vencimentos, se não há decréscimo na remuneração. (TRF4, AC 2002.71.00.025320-1, TERCEIRA TURMA, Relatora MARIA LÚCIA LUZ LEIRIA, D.E. 29/04/2009)
Tais julgados afirmam que a alteração que modifique o regime jurídico a que submetido o servidor deve respeitar a irredutibilidade de vencimentos.
No caso dos autos, como visto, haverá redução do valor da rubrica recebida pela autora, de R$2.400,29 para R$600,07 (uma diferença mensal de R$1.800,20). Isso resultará na redução da remuneração da pensionista, hoje com 87 anos de idade, o que esbarra na vedação decorrente da garantia da irredutibilidade dos vencimentos.
Deve ser ressaltado, ainda, que a aposentadoria que originou a pensão da autora não foi concedida em desacordo com a lei.
Inclusive, a Lei 8.270/1991, prevê, no mesmo dispositivo que trata da diminuição em exame, cláusula para preservar a irredutibilidade:
Art. 12. Os servidores civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais perceberão adicionais de insalubridade e de periculosidade, nos termos das normas legais e regulamentares pertinentes aos trabalhadores em geral e calculados com base nos seguintes percentuais:
I - cinco, dez e vinte por cento, no caso de insalubridade nos graus mínimo, médio e máximo, respectivamente;
II - dez por cento, no de periculosidade.
§ 1° O adicional de irradiação ionizante será concedido nos percentuais de cinco, dez e vinte por cento, conforme se dispuser em regulamento.
§ 2° A gratificação por trabalhos com Raios X ou substâncias radioativas será calculada com base no percentual de dez por cento.
§ 3° Os percentuais fixados neste artigo incidem sobre o vencimento do cargo efetivo.
§ 4° O adicional de periculosidade percebido pelo exercício de atividades nucleares é mantido a título de vantagem pessoal, nominalmente identificada, e sujeita aos mesmos percentuais de revisão ou antecipação dos vencimentos.
§ 5° Os valores referentes a adicionais ou gratificações percebidos sob os mesmos fundamentos deste artigo, superiores aos aqui estabelecidos, serão mantidos a título de vantagem pessoal, nominalmente identificada, para os servidores que permaneçam expostos à situação de trabalho que tenha dado origem à referida vantagem, aplicando-se a esses valores os mesmos percentuais de revisão ou antecipação de vencimentos.
De bom alvitre seja salientado que a pretensão da parte autora também encontra guarida no princípio da segurança jurídica e na vedação expressa de aplicação retroativa de nova interpretação no âmbito dos processos administrativos, conforme teor do contido no art. 2º, parágrafo único, XII, da Lei 9.784/99:
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
(...)
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.
Isso porque, o princípio da confiança, corolário da segurança jurídica, perpassa pela preservação de condutas estatais e de seus efeitos, decorrentes da legítima expectativa depositadas pelos administrados nos atos e condutas estatais. Assim, a proteção da confiança não permite que a Administração Pública desconstitua situações jurídicas que, mesmo ilegais, revestem-se de aparente legalidade, de boa-fé e que já se encontram consolidadas ao longo do tempo.
Nessa linha, não se afigura razoável que longos anos após a consolidação da forma de cálculo da rubrica, a parte autora se veja privada do valor que recebia anteriormente. O percebimento da referida rubrica em seus termos originários tornou estável o ato sindicado pelo TCU.
Nesse sentido, julgados do Tribunal Regional Federal da 4ª Região:
ADMINISTRATIVO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. RE 596.663-RG. TEMA 494. REPERCUSSÃO GERAL. REVISÃO. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS DE FC. OPÇÃO DE FUNÇÃO. NOVA INTERPRETAÇÃO. COISA JULGADA. MANUTENÇÃO DOS VALORES PAGOS. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SEGURANÇA JURÍDICA. 1. O ato administrativo que determinou a revisão dos proventos da autora, com exclusão da parcela discutida, configurou-se em nova interpretação a respeito do tema. Por conseguinte, a revisão procedida também colide com a vedação expressa de aplicação retroativa de nova interpretação no âmbito dos processos administrativos, disciplinada no art. 2º, parágrafo único, XII da Lei nº 9.784/99. 2. A sentença proferida no mandado de segurança determinou a manutenção do pagamento da rubrica nos termos em que vinha sendo feito, qual seja, na forma prevista no artigo 2º da Portaria nº 474/MEC/87, estando preservado, portanto, o direito à inclusão da Gratificação de Estímulo à Docência (GED) na base de cálculo da Função Comissionada. 3. A proteção da confiança impede a Administração de desconstituir situações que, apesar de ilegais, estão revestidas de aparente legalidade, boa-fé e que se consolidaram no tempo por inércia do próprio ente público que lhes deu causa. É que, no caso, o gozo da rubrica por um lapso prolongado de tempo confere estabilidade ao ato sindicado pelo TCU, ensejando questionamento acerca da incidência dos princípios da segurança jurídica e da lealdade, ou seja, a proteção da confiança dos administrados. 4. O Supremo Tribunal Federal, em julgamento realizado sob regime de repercussão geral no RE 596.663, decidiu que a sentença que reconhece ao trabalhador ou servidor o direito a determinado percentual de acréscimo remuneratório deixa de ter eficácia a partir da superveniente incorporação definitiva do referido percentual nos seus ganhos 4. Estando o julgado proferido por esta Corte em conformidade com o entendimento fixado pelo STF, é inaplicável o disposto no artigo 1.040, II do Código de Processo Civil ao presente caso, razão pela qual mantém-se o acórdão submetido à retratação. (TRF4, ApRemNec 5066298-86.2014.4.04.7100, 3ª Turma, Relator ROGERIO FAVRETO, julgado em 13/09/2022)
EMENTA: ADMINISTRATIVO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. VANTAGEM OPÇÃO DE FUNÇÃO COMISSIONADA. ATO CONCESSIVO FUNDADO EM ORIENTAÇÃO VIGENTE DO TCU. ALTERAÇÃO POSTERIOR DE ENTENDIMENTO. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO RETROATIVA. SEGURANÇA JURÍDICA. ARTIGOS 23 E 24 DA LINDB. INAPLICABILIDADE DO TEMA 445/STF. 1. Cuida-se de juízo de retratação tendo em vista possível dissídio entre o acórdão recorrido e a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 445 da repercussão geral (RE 636.553). 2. O TCU, por mais de uma década, reconheceu o direito à vantagem denominada opção de função comissionada a servidores que, até 18/01/1995, preenchessem os requisitos temporais do art. 193 da Lei 8.112/1990, mesmo sem requisitos para aposentação, orientação consolidada no Acórdão nº 2.076/2005-Plenário. 3. A parte autora teve sua aposentadoria concedida em 2018, com base na interpretação vigente à época, tendo incorporado a vantagem referida. A negativa de registro do ato pelo TCU, com base em entendimento posterior (Acórdão nº 1.599/2019-Plenário), caracteriza mudança interpretativa com efeitos retroativos, o que viola o princípio da segurança jurídica, conforme previsto nos artigos 23 e 24 da LINDB. 4. O Tema 445 do STF trata do prazo quinquenal para o TCU julgar a legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria, contada da chegada do processo à Corte de Contas. Tal tese, todavia, não guarda pertinência com o fundamento adotado no acórdão impugnado, que se baseia na impossibilidade de revisão retroativa de ato fundado em orientação consolidada à época de sua concessão. 5. Ausente identidade fático-jurídica entre a decisão ora examinada e o paradigma vinculante firmado pelo STF, impõe-se o juízo negativo de retratação. (TRF4, AC 5003882-17.2021.4.04.7204, 11ª Turma , Relatora para Acórdão ANA CRISTINA FERRO BLASI , julgado em 29/04/2025).
Mantida, portanto, a sentença.
Juros de mora e correção monetária
Em relação aos consectários legais, a partir do julgamento da matéria pelo STF (Tema 810) e pelo STJ (Tema 905), restou definido que, no período posterior à entrada em vigor da Lei nº 11.960/2009 (a partir de julho/2009), os juros de mora incidem segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança (conforme previsto no art. 12-II da Lei nº 8.177/91, inclusive com a modificação da Lei nº 12.703/2012, a partir de sua vigência), ao passo que a correção monetária deve se dar com base na variação do IPCA-E.
A partir de 09/12/2021, para fins de atualização monetária e juros de mora, deverá incidir, uma única vez, até o efetivo pagamento, o índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (SELIC), acumulado mensalmente, nos termos do artigo 3º da Emenda Constitucional 113/2021.
A contar de 1º de outubro de 2025, a SELIC não deverá mais ser aplicada na atualização do débito fazendário (correção monetária e juros de mora), tendo em vista a nova redação do art. 3º da EC 113/21, dada pelo art. 3º da EC 136/25, que suprimiu a previsão de índice para o período anterior à expedição da requisição de pagamento.
Diante disso, e tendo em vista a aparente lacuna legislativa criada pelo constituinte reformador com a promulgação da aludida emenda constitucional, cuja constitucionalidade é objeto da ADI 7873 no âmbito do STF, deve-se restaurar, a partir de 01/10/2025, a aplicação da sistemática de atualização vigente antes da EC 113/21, conforme teses jurídicas firmadas no julgamento dos Temas 810/STF e 905/STJ (IPCA-E e juros de poupança), sem prejuízo da aplicação posterior do que vier a ser decidido pelo STF no âmbito da ADI 7873.
Honorários recursais
Tendo em vista o improvimento do recurso e os termos do artigo 85, § 11, do CPC, os honorários advocatícios devem ser majorados em 20%.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.
Documento eletrônico assinado por MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005819038v29 e do código CRC 641dd6cf.
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