Apelação/Remessa Necessária Nº 5047134-86.2024.4.04.7100/RS
RELATOR: Desembargador Federal MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pelo MUNICÍPIO DE SALVADOR DO SUL/RS contra a sentença () prolatada pelo Juízo da 2ª Vara Federal de Porto Alegre/RS, que julgou procedente a demanda, nesses termos:
Ante o exposto, julgo procedente o pedido para:1) confirmar a liminar deferida e determinar ao Município de Salvador do Sul a retificação do Edital de Concorrência Eletrônica n. 015/2024, com a reabertura do certame, incluindo-se a possibilidade de inscrição e participação de empresa e do respectivo responsável técnico registrados no Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU); e2) converter a obrigação de fazer em perdas e danos, diante da impossibilidade do cumprimento da tutela específica, nos termos do art. 499 do CPC, em extensão a ser quantificada em liquidação de sentença.Demanda isenta de custas (artigo 18, da Lei nº 7.347/85).A ação civil pública não origina a condenação das partes em honorários advocatícios sucumbenciais (exceção exclusiva à comprovação de má-fé), por expressa previsão legal (artigo 18, da Lei nº 7.347/85).Sentença sujeita a remessa necessária (artigo 19, da LACP).
Nas razões do recurso de apelação (), a parte apelante, MUNICÍPIO DE SALVADOR DO SUL/RS, sustenta que o objeto da licitação — execução de obras de recapeamento asfáltico, drenagem pluvial e sinalização viária — possui natureza técnica de competência exclusiva dos engenheiros civis, conforme a Lei nº 5.194/1966, por envolver cálculos estruturais, resistência de materiais e mecânica dos pavimentos.
Argumenta que a exigência de registro no CREA é, portanto, pertinente e legal para assegurar a qualidade e a segurança da obra. Aduz que a Resolução CAU/BR nº 21/2012, utilizada na sentença, não pode se sobrepor à lei e que sua aplicação ao caso é abstrata, pois o objeto contratado não se confunde com "urbanização" em sentido amplo, mas sim com a execução estrutural de engenharia. Assevera, ainda, que a conversão da obrigação em perdas e danos configura julgamento ultra petita, pois não houve pedido inicial nesse sentido, e que não há fundamento para a condenação, uma vez que não houve descumprimento de ordem judicial nem prova de dano concreto. Ao final, requer o provimento do recurso para julgar improcedente a ação, reconhecer a regularidade do edital, afastar a participação de arquitetos no certame e a conversão em perdas e danos. Subsidiariamente, pleiteia que a condenação seja limitada ao valor de R$ 6.810,65 ou que a apuração do valor seja mantida para a fase de liquidação de sentença.
Foram apresentadas contrarrazões ().
O Ministério Público Federal, em seu parecer (), manifestou-se pelo prosseguimento do feito.
É o relatório.
VOTO
1. Mérito.
Inicialmente, cumpre registrar que o ordenamento jurídico pátrio consagra, no art. 5º, XIII, da Constituição Federal, a liberdade de exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, condicionando-a apenas às qualificações profissionais que a lei estabelecer. Trata-se de norma de eficácia contida, cuja restrição somente se justifica quando amparada em lei em sentido estrito e voltada à proteção do interesse público e da segurança social.
O art. 2º, V, XII e parágrafo único, I e V, da Lei nº 12.378/2010, que, entre outros, regulamenta o exercício da Arquitetura e Urbanismo, cria o Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR) e os Conselhos de Arquitetura e Urbanismo dos Estados e do Distrito Federal (CAUs), preceitua o seguinte:
Art. 2o As atividades e atribuições do arquiteto e urbanista consistem em:
(...)
V - direção de obras e de serviço técnico;
(...)
XII - execução, fiscalização e condução de obra, instalação e serviço técnico.
Parágrafo único. As atividades de que trata este artigo aplicam-se aos seguintes campos de atuação no setor:
I - da Arquitetura e Urbanismo, concepção e execução de projetos;
(...)
V - do Planejamento Urbano e Regional, planejamento físico-territorial, planos de intervenção no espaço urbano, metropolitano e regional fundamentados nos sistemas de infraestrutura, saneamento básico e ambiental, sistema viário, sinalização, tráfego e trânsito urbano e rural, acessibilidade, gestão territorial e ambiental, parcelamento do solo, loteamento, desmembramento, remembramento, arruamento, planejamento urbano, plano diretor, traçado de cidades, desenho urbano, sistema viário, tráfego e trânsito urbano e rural, inventário urbano e regional, assentamentos humanos e requalificação em áreas urbanas e rurais;
Já Resolução CAU nº 21/2012, que, entre outros, dispõe sobre as atividades e atribuições profissionais do arquiteto e urbanista, em seu art. 3º, 2.7., 2.7.5., 2.8., 2.8.1 e 2.8.4., assim estabelece:
2.7. URBANISMO E DESENHO URBANO
(...)
2.7.5. Execução de sistema viário e acessibilidade;
(...)
2.8. INSTALAÇÕES E EQUIPAMENTOS REFERENTES AO URBANISMO
2.8.1. Execução de terraplenagem, drenagem e pavimentação;
(...)
2.8.4. Execução de obra de sinalização viária;
Pois bem.
Sob a ótica do caso concreto, a análise do Edital de Concorrência Eletrônica nº 015/2024 revela que o objeto do certame consiste, especificamente, na execução de obras de recapeamento asfáltico, drenagem pluvial e sinalização viária. Ao confrontar tais atividades com o arcabouço normativo que rege a profissão de Arquitetura e Urbanismo, verifica-se a subsunção entre as demandas da Administração e as competências atribuídas aos arquitetos pela Lei nº 12.378/2010 e pela Resolução CAU nº 21/2012 ():
Portanto, não merece prosperar a limitação pretendida pela Administração. O arcabouço normativo que rege a profissão de Arquitetura e Urbanismo (Lei nº 12.378/2010) atribui a esses profissionais a execução de obras de infraestrutura e planejamento físico-territorial, o que é corroborado pela Resolução CAU nº 21/2012 no tocante à pavimentação e drenagem.
Diante da inexistência da resolução conjunta de que trata o art. 3º, § 4º da Lei nº 12.378/2010, as normas expedidas pelo CAU possuem plena vigência e eficácia para delimitar a aptidão técnica de seus inscritos.
Assim, a exigência exclusiva de registro junto ao CREA para o desempenho de atividades que a lei também atribui aos arquitetos configura restrição ilegal e desarrazoada. A exclusão de profissionais legalmente habilitados a executar o objeto licitado afronta o interesse público na obtenção da proposta mais vantajosa, restringindo indevidamente o universo de licitantes.
Colaciono, por oportuno, os seguintes precedentes desta Corte:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. CONSELHO DE ARQUITETURA E URBANISMO DO BRASIL (CAU/BR). CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA (CONFEA). LEI Nº 12.378/2013. CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES. RESOLUÇÃO CONJUNTA. PREVISÃO LEGAL. DANO MORAL. Se uma atividade é estabelecida como privativa de arquiteto ou urbanista, por ato administrativo do CAU/BR, e, ao mesmo tempo, é prevista como privativa de engenheiro, por ato normativo do CONFEA, ambos podem exercê-la, sem exclusividade, até a elaboração da resolução conjunta dos Conselhos envolvidos, tal como previsto na Lei n.º 12.378/2013 (art. 3º, § 4º), não podendo um Conselho autuar profissional inscrito em outro. Precedentes desta corte. (TRF4, AC 5001929-61.2020.4.04.7007, 12ª Turma, Relator LUIZ ANTONIO BONAT, julgado em 11/10/2023)
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. CONSELHO DE ARQUITETURA E URBANISMO DO BRASIL (CAU/BR). CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA (CONFEA). LEI Nº 12.378/2010. CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES. RESOLUÇÃO CONJUNTA. PREVISÃO LEGAL. MULTA. REGISTRO. (IN)EXIGIBILIDADE. 1. Em se tratando de atividade que é tanto privativa de arquiteto ou urbanista (por ato administrativo do CAU/BR) como privativa de engenheiro (por ato normativo do CONFEA), ambos podem exercê-la, sem exclusividade, até a elaboração da resolução conjunta dos Conselhos envolvidos, tal como previsto na Lei n.º 12.378/2013 (art. 3º, § 4º), não podendo um Conselho autuar profissional inscrito em outro. 2. A superposição de atividades em âmbito de fiscalização soluciona-se pela preponderância, sendo vedada a obrigatoriedade da duplicidade de registros em Conselhos profissionais. (TRF4, RemNec 5032623-54.2022.4.04.7100, 4ª Turma, Relator SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA, julgado em 17/05/2023)
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EXERCÍCIO PROFISSIONAL. CONSELHO DE ARQUITETURA E URBANISMO DO BRASIL (CAU/BR). CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA (CONFEA). LEI Nº 12.378/2013. CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES. RESOLUÇÃO CONJUNTA. PREVISÃO LEGAL. - Enquanto não for criada a resolução conjunta, prevista no art. 3º, §4º, da Lei nº 12.378/2010, valem as disposições das resoluções do CAU/BR para os arquitetos e urbanistas e as resoluções do CONFEA para os engenheiros e agrônomos, não podendo um conselho autuar profissional inscrito em outro. (TRF4, AC 5007058-62.2020.4.04.7002, 4ª Turma , Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA , julgado em 29/09/2021)
Consequentemente, o edital acaba por restringir, de forma oblíqua, o livre exercício da profissão. Embora a vinculação ao instrumento convocatório seja regra basilar, ela não deve prevalecer quando confrontada com a legalidade estrita. Os princípios regentes da atividade administrativa não são estanques e devem ser interpretados em conjunto, sob pena de se admitir que o administrador crie proibições alheias à vontade do legislador. A fixação de obstáculos baseada em fundamentos inidôneos viola, em última análise, a própria finalidade do interesse público.
Outrossim, não se vislumbra vício de julgamento extra ou ultra petita na hipótese em que o magistrado converte a obrigação específica em reparação pecuniária. Diante da impossibilidade fática de conferir efetividade à tutela originariamente concedida, a conversão em perdas e danos apresenta-se como solução impositiva para evitar o esvaziamento do provimento judicial, garantindo à parte o equivalente econômico do direito reconhecido, independentemente de provocação específica, nos termos do regime jurídico das obrigações de fazer.
Nesse sentido:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. OBRIGAÇÃO DE FAZER NÃO CUMPRIDA. CONVERSÃO EM PERDAS E DANOS. ARTIGOS 499 E 816 DO CPC. Restando incontroversa a impossibilidade de cumprimento da obrigação de fazer, é lícita sua conversão em perdas e danos - artigos 499 e 816 do CPC. Precedentes. (TRF4, AG 5043780-52.2020.4.04.0000, 4ª Turma, Relator SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA, julgado em 30/06/2021)
Por fim, a apuração dos valores devidos a título de perdas e danos fica remetida à fase de liquidação de sentença. Somente nesse estágio procedimental, após o exaurimento da fase de conhecimento, será possível quantificar com precisão o valor substitutivo da tutela específica, observados os parâmetros ora fixados e as garantias processuais inerentes.
Mantida a sentença, portanto.
2. Sucumbência recursal
Não incide, na espécie, a regra prevista no artigo 85, § 11, do CPC, por inexistente anterior condenação em honorários advocatícios.
3. Conclusão.
- Negado provimento à apelação.
- Sem majoração de honorários advocatícios.
4. Dispositivo.
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.
Documento eletrônico assinado por MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005786517v20 e do código CRC 04f212b5.
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