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Agravo de Instrumento Nº 5000438-78.2026.4.04.0000/RS
RELATOR: Desembargador Federal ROGER RAUPP RIOS
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento, com pedido de liminar recursal, interposto por J. R. C. contra decisão que, no Procedimento Comum nº 5067146-87.2025.4.04.7100, excluiu o DEMHAB e o Município de Porto Alegre do polo passivo da lide e indeferiu o pedido de tutela de urgência, que tem por objeto "a disponibilização de acesso imediato à moradia à parte autora, nos termos do caput do artigo 21 da Lei 14.821/2024, seja através de compra assistida ou locação social ou benefício financeiro ou qualquer outra política de habitação ou programa específico para população em situação de rua" e, "subsidiariamente, na impossibilidade de atender imediatamente ao pedido anterior e, nos termos do §1º do artigo 21 da Lei 14.821/2024, que as partes rés disponibilizem vaga fixa na rede socioassistencial na modalidade mais autônoma e privativa existente e no prazo máximo de 60 dias assegurem o acesso à moradia à parte autora, conforme §2º do art. 21 da Lei 14.821/2024".
A parte agravante requer a reforma da decisão, a fim de que seja determinada: a) a reinclusão do Município de Porto Alegre e do DEMHAB na lide; b) que as partes rés disponibilizem acesso imediato à moradia à parte autora, com fundamento no artigo 21 da Lei 14.821/2024; c) subsidiariamente, que as partes rés disponibilizem vaga fixa na rede socioassistencial na modalidade mais autônoma e privativa existente.
Afirma que há necessidade de manter os entes municipais na demanda em litisconsórcio com a União, uma vez que o artigo 35 da Lei 14.821/2024 estabelece que a PNTC PopRua deverá ser implementada de forma descentralizada e articulada entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Sustenta que a Portaria n° 453/2024 do MDHC não revoga, nem deve preponderar em relação ao disposto no artigo 21 da Lei 14.821/2024, que está em vigor desde janeiro de 2024 e até o momento não vem sendo cumprida.
Argumenta que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 698, estabeleceu que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.
Por fim, menciona que em caso similar, o TRF da 4ª Região, no Agravo de Instrumento n° 5031472-08.2025.4.04.0000, deferiu a tutela provisória para garantir vaga fixa na rede socioassistencial na modalidade mais autônoma e privativa existente.
O pedido de liminar recursal foi parcialmente deferido somente para determinar a reinclusão do Município de Porto Alegre no polo passivo da lide. ().
Os agravados apresentaram contrarrazões ( e ).
O DEMHAB argumenta que a responsabilidade primária pelo custeio da política é da União e que o Município já oferece acolhimento subsidiário. Ressaltam que a ausência do agravante ao atendimento técnico inviabiliza o desenvolvimento de um plano individualizado, sendo a falta de adesão do próprio beneficiário um impeditivo para a concessão da tutela. Pedem, ainda, a manutenção da exclusão do DEMHAB da lide, por não ser o órgão competente para a gestão da rede socioassistencial ().
A União alega que sua atribuição é de coordenação e financiamento, não de execução individualizada da política. Sustenta a falta de interesse processual do agravante por não ter esgotado a via administrativa municipal, evidenciada pelo não comparecimento ao agendamento, e a inviabilidade de imposição de obrigação individualizada que viole os princípios da isonomia e da impessoalidade ().
O Ministério Público Federal opinou pelo provimento do recurso. Entende que a responsabilidade é articulada entre os entes, justificando a presença do Município. No mérito, afirma que o artigo 21 da Lei nº 14.821/2024 é norma cogente, que integra o mínimo existencial, e que a omissão estatal autoriza a intervenção judicial. Considera que a ausência a um único agendamento não é suficiente para afastar o dever do Estado, dadas as dificuldades da vida nas ruas ().
É o sucinto relatório.
VOTO
Ao analisar o pedido de liminar recursal, proferi decisão deferindo parcialmente o pedido, apenas para determinar a inclusão do Município no polo passivo, nos seguintes termos:
(...)
É o relatório. Decido.
Nos termos do artigo 1.019, I, do CPC/2015, recebido o agravo de instrumento no tribunal e distribuído imediatamente, se não for o caso de aplicação do artigo 932, incisos III e IV, o relator, no prazo de 5 (cinco) dias, poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao juiz sua decisão.
Sobre a tutela de urgência, dispõe o Código de Processo Civil que:
Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.
§ 1o Para a concessão da tutela de urgência, o juiz pode, conforme o caso, exigir caução real ou fidejussória idônea para ressarcir os danos que a outra parte possa vir a sofrer, podendo a caução ser dispensada se a parte economicamente hipossuficiente não puder oferecê-la.
§ 2o A tutela de urgência pode ser concedida liminarmente ou após justificação prévia.
§ 3o A tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão.
Em atenção às alegações veiculadas pela parte agravante, cabe considerar que a Lei nº 14.821/2024 estabelece expressamente em seu artigo 21 que "a PNTC PopRua deverá garantir o acesso imediato à moradia dos beneficiários, por meio de políticas de habitação ou por programas específicos para a população em situação de rua".
O § 1º do mesmo artigo prevê que "no caso de impossibilidade de atender imediatamente ao disposto no caput deste artigo, o poder público, de forma subsidiária e provisória, deverá garantir às pessoas em situação de rua e a seus núcleos familiares vagas fixas na rede socioassistencial, preferencialmente em modalidades de acolhimento provisório mais autônomas e privativas".
Quanto à competência para implementação da política, o artigo 35 da referida lei determina que "a PNTC PopRua deverá ser implementada de forma descentralizada e articulada entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que a ela aderirem por meio de instrumento próprio".
Nesse contexto, entendo que a exclusão do Município de Porto Alegre do polo passivo da ação não se mostra adequada, uma vez que a implementação da política pública em questão demanda atuação articulada entre os entes federativos.
Quanto ao mérito, de fato, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 698 (RE 684612), estabeleceu que "a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes".
Destaco, ainda, que esta Turma, em caso similar (Agravo de Instrumento n° 5031472-08.2025.4.04.0000), deferiu a tutela provisória para garantir vaga fixa na rede socioassistencial na modalidade mais autônoma e privativa existente:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO À MORADIA. POLÍTICA PÚBLICA. POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RUA. TUTELA PROVISÓRIA DEFERIDA. I. CASO EM EXAME:1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu pedido de tutela provisória de urgência em ação movida por pessoa em situação de rua contra o Município de Porto Alegre e o Departamento Municipal de Habitação (DEMHAB), buscando acesso imediato à moradia ou vaga em rede socioassistencial, com base na Lei nº 14.821/2024 e na Constituição Federal. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:2. Há três questões em discussão: (i) a possibilidade de o Poder Judiciário determinar a implementação de políticas públicas de moradia para pessoas em situação de rua, sem violar a separação de poderes ou o princípio da isonomia; (ii) a aplicabilidade da cláusula da *reserva do possível* para justificar a não implementação de direitos que integram o mínimo existencial; e (iii) a interpretação do art. 21 da Lei nº 14.821/2024 quanto ao direito à moradia imediata ou acolhimento provisório. III. RAZÕES DE DECIDIR:3. A decisão agravada indeferiu a tutela de urgência, sob o argumento de que não caberia ao Poder Judiciário a escolha de beneficiários de políticas públicas, em respeito aos princípios da isonomia e da separação de poderes (CF/1988, art. 2º), e considerando a finitude de recursos estatais e a necessidade de atuação de diversos atores na implementação da política pública.4. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação de poderes, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal (Tema 698).5. A cláusula da *reserva do possível* não pode ser invocada pelo Poder Público para frustrar a implementação de políticas públicas definidas na Constituição, especialmente quando o direito pleiteado integra o mínimo existencial, como o direito à moradia (CF/1988, art. 6º), que possui aplicabilidade imediata (CF/1988, art. 5º, § 1º).6. O número de pessoas em situação de rua no Município de Porto Alegre (4.936) é relativamente pequeno em comparação com a população total, o que torna razoável a pretensão e afasta o argumento de malferimento ao princípio da isonomia, pois não se trata de o Poder Judiciário escolher quem será beneficiado, mas de assegurar um direito a quem demandou a tutela jurisdicional.7. O art. 21 da Lei nº 14.821/2024 estabelece que a Política Nacional de Trabalho Digno e Cidadania para a População em Situação de Rua (PNTC PopRua) deve garantir o acesso imediato à moradia dos beneficiários e, na impossibilidade, o poder público deve garantir vagas fixas na rede socioassistencial, em modalidades mais autônomas e privativas, vinculadas ao atendimento futuro em políticas de acesso à moradia. IV. DISPOSITIVO E TESE:8. Agravo de instrumento provido para deferir a tutela provisória, determinando que, na impossibilidade de atender imediatamente ao pedido de compra assistida ou locação social ou benefício financeiro ou qualquer outra política de habitação ou programa específico para população em situação de rua, as partes rés disponibilizem imediatamente vaga fixa na rede socioassistencial na modalidade mais autônoma e privativa existente, até o julgamento do mérito.Tese de julgamento: 9. A intervenção do Poder Judiciário para garantir o direito fundamental à moradia, especialmente quando integra o mínimo existencial, é cabível em face da omissão ou deficiência grave do Estado na implementação de políticas públicas, não configurando violação à separação de poderes ou à isonomia. ___________Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 1º, III, 2º, 3º, III, 5º, § 1º, e 6º; CPC, art. 300; Lei nº 14.821/2024, art. 21, *caput*, §§ 1º e 2º.Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 639337 AgR/SP, Rel. Min. Celso de Mello, j. 23.08.2011; STF, Tema 698; STJ, AREsp 1.069.543/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 1ª Turma, DJe 02.08.2017; STJ, REsp 1.586.142/SP, Rel. Min. Humberto Martins, 2ª Turma, DJe 18.04.2016; STJ, REsp 1.734.315/GO, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, DJe 23.11.2018; TRF4, AG 5021244-71.2025.4.04.0000, 3ª Turma, Rel. Rogério Favreto, j. 15.07.2025. (TRF4, AG 5031472-08.2025.4.04.0000, 3ª Turma , Relator ROGERIO FAVRETO , julgado em 16/12/2025)
No caso em análise, porém, conforme observado pelo Juízo da origem, o agravante foi atendido nos canais municipais e não compareceu ao retorno agendado com assistente social (), o que, por ora, inviabiliza o acolhimento da pretensão.
Ante o exposto, defiro parcialmente o pedido de liminar recursal somente para determinar a reinclusão do Município de Porto Alegre no polo passivo da lide.
(...)
Quanto à legitimidade passiva do Município de Porto Alegre, a Lei nº 14.821/2024, que institui a PNTC PopRua, é clara ao estabelecer um modelo de gestão compartilhada, conforme o disposto no seu artigo 35.
A natureza articulada da política torna indispensável a presença do ente municipal no polo passivo, pois é ele quem, na ponta, executa grande parte das ações de assistência social e habitação. A exclusão do Município poderia inviabilizar a eficácia de um eventual provimento jurisdicional. Assim, nos termos da decisão liminar transcrita, necessária a reintegração do Município de Porto Alegre à lide.
Quanto ao mérito, o direito à moradia é um direito fundamental e a Lei nº 14.821/2024 veio reforçar o dever do Estado para com a população em situação de rua, determinando a garantia de "acesso imediato à moradia".
A omissão do Poder Público em regulamentar e implementar plenamente tal política legitima a intervenção judicial, conforme entendimento do STF (Tema 698).
O perigo de dano, por sua vez, é inerente à condição de quem vive na rua, exposto a intempéries, violência e graves riscos à saúde e à vida, o que exige agilidade no trâmite e assertividade do processo administrativo pertinente.
No caso concreto, entretanto, conforme registrado na decisão agravada, o agravante foi atendido pelos canais municipais, mas "não compareceu ao retorno agendado com assistente social".
A implementação de políticas de assistência social, especialmente as que visam a uma solução duradoura como o acesso à moradia, depende da construção de um Plano Individual de Atendimento (PIA) e da adesão do próprio beneficiário ao acompanhamento técnico.
A própria lei, ao mesmo tempo que impõe um dever ao Estado, ressalva o respeito à "autonomia e a autodeterminação da pessoa em situação de rua" (artigo 3º,VIII, e 21 da Lei n. 14.821/24).
A ausência do agravante a uma etapa crucial do atendimento administrativo, sem justificativa apresentada nos autos, enfraquece a alegação de omissão estatal. O Poder Público, por meio do Município, demonstrou uma tentativa de dar andamento ao caso, que foi frustrada pela não colaboração do interessado, o que, naquele momento, era relevante para análise da urgência, pois a via administrativa se mostrava, ao menos em tese, aberta e acessível.
Dessa forma, embora o direito material do agravante seja robusto, a sua conduta no âmbito administrativo fragiliza, em sede de cognição sumária, a demonstração da probabilidade do direito a uma intervenção judicial imediata, pois não ficou caracterizada uma recusa ou inércia injustificada por parte da Administração.
Cabe registrar, ainda, que o feito se encontra apto, na origem, à prolação da sentença, ocasião em que o próprio Juízo reconheceu a possibilidade de reapreciação do pedido de antecipação de tutela ().
Assim, com base em tais fundamentos, deve ser parcialmente reformada a decisão agravada, apenas para reconhecer a legitimidade passiva do Município de Porto Alegre.
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento ao recurso de agravo de instrumento, na forma da fundamentação.
Documento eletrônico assinado por ROGER RAUPP RIOS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005786799v6 e do código CRC b2518b3c.
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Signatário (a): ROGER RAUPP RIOS
Data e Hora: 02/06/2026, às 18:51:40