Apelação Cível Nº 5026434-22.2020.4.04.7200/SC
RELATOR: Desembargador Federal CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta contra sentença proferida em ação popular, nos seguintes termos ():
"3- DISPOSITIVO
Ante o exposto, acolho a preliminar e JULGO EXTINTO O PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO em relação à UNIÃO, pelo reconhecimento de sua ilegitimidade passiva, com amparo no art. 485, inc. VI, do Código de Processo Civil, restando prejudicado o exame das demais questões arguidas na contestação.
Por conseguinte, ausente no processo interesse de ente federal que justifique a manutenção da competência deste Juízo Federal, DECLINO DA COMPETÊNCIA em favor da Justiça Estadual do Foro da Comarca da Capital.
Intimem-se.
Após, remetam-se os autos ao Juízo competente."
Em suas razões recursais (), a apelante aduz que "os recursos recebidos pelo Município e pela Fundação Ré e que foram mal empregados em procedimento licitatório que frustrou seu caráter competitivo com condições e restrições impertinentes e ilegais, compõem o patrimônio da União, não foram doados sem encargos ou dados em empréstimo a fundo perdido, e, conforme a lei instituidora, deveriam ter sido geridos e aplicados conforme a União determinou ou devolvidos ao Tesouro Nacional". Enfatiza que os recursos pertencem à União e sua execução é apenas descentralizada, não se tratando de doação sem encargos. Afirma que há claro interesse processual da União, até porque o pedido da presente ação popular é que os Réus sejam condenados em "ressarcir a União dos recursos aplicados com base no procedimento anulado". Requer, ao final, requer "a reforma da sentença para declarar a competência da Justiça Federal para decidir sobre a lide em tela, a cassação da sentença e a determinação de retorno dos autos da origem para julgamento do mérito".
Com contrarrazões, vieram os autos a esta Corte.
É o relatório.
VOTO
Mérito
Ao apreciar o(s) pedido(s) formulado(s) na petição inicial, o juízo a quo deliberou nos seguinte termos ():
"1- RELATÓRIO
A. F. D. M. F. ajuizou ação popular, com pedido de tutela provisória, contra MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS/SC, UNIÃO e FUNDAÇÃO CULTURAL DE FLORIANÓPOLIS FRANKLIN CASCAES.
Segundo os dizeres da petição inicial, o município réu recebeu verbas federais decorrentes da Lei n. 14.017/2020, a qual autoriza, dentre outras medidas, a "aquisição de bens e serviços de cultura como uma forma de fomento do setor cultural (inciso III do art. 2º)".
Referiu que, para dar efetividade a essas iniciativas, o ente municipal promoveu, por meio da Fundação Cultural de Florianópolis Franklin Cascaes procedimento licitatório na modalidade concurso 530/SMA/DSLC/2020, no valor de R$ 1.963.122,66 (um milhão, novecentos e sessenta e três mil, cento e vinte e dois reais e sessenta e seis centavos), tendo por objeto a "seleção e premiação de trabalho, evento, cerimônia ou comemoração dos trabalhadores e trabalhadoras do setor cultural que tenham sido executado (sic) no município de Florianópolis".
Informou que, em 13/11/2020, a fundação ré alterou o prazo final para apresentação de propostas "que era de 06/11/2020 até 21/12/2020, equivalente a quarenta e cinco dias (item 10.2 do edital), para 06/11/2020 até 30/11/2020, equivalente a somente vinte e cinco dias".
Sustentou que "o procedimento incorre em diversas ilegalidades". Nessa via, defendeu que "os Réus desejam aplicar recursos da União para pagar 'trabalho, evento, cerimônia ou comemoração' pretérito, nem mesmo havendo data limite, que não foi realizado com fins a concorrer no processo licitatório, que não foi acompanhado por uma comissão avaliadora, tampouco se questiona a origem de seu financiamento".
Prosseguiu alegando que é ilegal a exigência de que os concorrentes tenham residência em Florianópolis, assim como o prazo de apenas 25 dias para recebimento das propostas, além de ser abusiva a vedação à participação daqueles que "foram candidatos nas eleições de 2020", pois prejudica o caráter competitivo do certame e a escolha da melhor proposta.
Esclareceu que há risco de malversação de patrimônio da União e de violação "tanto a lei de emergência cultural quanto a lei de licitações".
Por fim, requereu a concessão de tutela de urgência.
A tutela de urgência foi deferida em parte para suspender os efeitos do EDITAL DE CONCURSO Nº 530/SMA/DSLC/2020 (evento 1, ANEXO10) apenas em relação: a) à errata de 13/11/2020 (evento 1, ANEXO9), que fixou o prazo limite para protocolo de documentação para o dia 30/11/2020; e b) à vedação à participação dos concorrentes a cargo eletivo nas eleições de 2020 (evento 3).
Houve emenda à inicial (evento 18).
O Município de Florianópolis ofereceu contestação (evento 38) defendendo a sua ilegitimidade passiva ad causam. No mérito sustenta ser improcedente o pedido, ante a ausência dos requisitos próprios da ação constitucional.
A Fundação Cultural de Florianópolis Franklin Cascaes (evento 41) peticionou nos autos, prestando esclarecimentos acerca da notícia do suposto descumprimento da tutela de urgência e informando sobre a interposição de agravo de instrumento junto ao Tribunal Regional Federal.
A União ofereceu sua contestação (evento 50). Arguiu preliminarmente a sua ilegitimidade passiva, posto que "a despeito da UNIÃO ter disponibilizado os recursos ao citado município, não há regra na mencionada Lei Aldir Blanc que imponha obrigação à UNIÃO no sentido de verificar a regularidade do certame realizado pelo ente recebedor de tais recursos" e, no mérito, defendeu a improcedência do pedido.
A Fundação Cultural de Florianópolis Franklin Cascaes e A. V. apresentaram suas contestações, respectivamente, nos eventos 52 e 59.
O autor apresentou réplica (evento 68).
O Ministério Público Federal ofertou parecer opinando pelo acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva da União e, quanto à questão de fundo, pela improcedência da ação (evento 71).
Vieram os autos conclusos para sentença.
É o relatório.
Decido.
2- FUNDAMENTAÇÃO
Trata-se de ação popular ajuizada por A. F. D. M. F., objetivando, em síntese, o reconhecimento da nulidade da licitação em modalidade concurso 530/SMA/DSLC/2020, da Fundação Cultural de Florianópolis Franklin Cascaes, que trata da aplicação dos recursos recebidos da União nos termos da Lei n. 14.017, de 2020 (Lei ALDIR BLANC).
Aduziu o autor que os recursos transferidos ao Município de Florianópolis, por intermédio da citada Lei n. 14.017, de 2020, pertencem à UNIÃO.
PRELIMINARMENTE
- Da ilegitimidade passiva da União.
Na contestação apresentada (evento 50), a União arguiu a sua ilegitimidade passiva ad causam, eis que embora tenha disponibilizado os recursos ao referido município, não há regra na mencionada Lei Aldir Blanc que imponha a obrigação da UNIÃO de verificar a regularidade dos certames realizados pelos entes recebedores de tais recursos.
Em defesa, aduziu o seguintes argumentos (evento 50, CONTES1):
Trata-se de Ação Popular que visa impugnar edital de licitação (modalidade concurso) realizado no âmbito do Município de Florianópolis para a aplicação dos recursos federais recebidos a partir da transferência operada pelas regras da Lei nº 14.017, de 2020, (Lei Aldir Blanc) que dispõe sobre as ações emergenciais destinadas ao setor cultural, durante o estado de calamidade pública decorrente da Pandemia do Covid-19.
De início, cabe destacar a ilegitimidade da UNIÃO para figurar no polo passivo da presente lide. É que consoante se observa do teor da narrativa contida na própria petição inicial, a presença da UNIÃO no feito somente se justificaria em razão deste ente federativo ser o titular dos recursos transferidos ao Município de Florianópolis para a consecução do edital no âmbito daquela municipalidade a partir das regras de transferência delineadas na Lei nº 14.017, de 2020.
Ocorre que a despeito da UNIÃO ter disponibilizado os recursos ao citado município, não há regra na mencionada Lei Aldir Blanc que imponha obrigação à UNIÃO no sentido de verificar a regularidade do certame realizado pelo ente recebedor de tais recursos.
O papel da UNIÃO no caso é de agente responsável pela realização da transferência dos recursos, o que salvo melhor juízo, foi feito a contento no caso em tela. Não há como a UNIÃO ser responsabilizada a partir de tal repasse pela suposta inadequação na condução do certame promovida pelo ente federativo nos termos da Lei nº 14.017, de 2020.
De acordo com esta citada Lei, a realização das ações emergenciais destinadas ao setor cultural durante o estado de calamidade pública decorrente da Pandemia do Covid-19 deverá seguir uma lógica de descentralização, cabendo ao ente UNIÃO tão somente transferir os recursos aos entes federativos subnacionais, para que estes efetivamente adotem as medidas concretas para auxiliar o setor cultural atingido pela paralização econômica decorrente da pandemia. Vejamos o texto do citado diploma legal:
Art. 1º Esta Lei dispõe sobre ações emergenciais destinadas ao setor cultural a serem adotadas durante o estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020.
Art. 2º A União entregará aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em parcela única, no exercício de 2020, o valor de R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais) para aplicação, pelos Poderes Executivos locais, em ações emergenciais de apoio ao setor cultural por meio de:
I - renda emergencial mensal aos trabalhadores e trabalhadoras da cultura;
II - subsídio mensal para manutenção de espaços artísticos e culturais, microempresas e pequenas empresas culturais, cooperativas, instituições e organizações culturais comunitárias que tiveram as suas atividades interrompidas por força das medidas de isolamento social; e
III - editais, chamadas públicas, prêmios, aquisição de bens e serviços vinculados ao setor cultural e outros instrumentos destinados à manutenção de agentes, de espaços, de iniciativas, de cursos, de produções, de desenvolvimento de atividades de economia criativa e de economia solidária, de produções audiovisuais, de manifestações culturais, bem como à realização de atividades artísticas e culturais que possam ser transmitidas pela internet ou disponibilizadas por meio de redes sociais e outras plataformas digitais.
§ 1º Do valor previsto no caput deste artigo, pelo menos 20% (vinte por cento) serão destinados às ações emergenciais previstas no inciso III do caput deste artigo.
§ 2º (VETADO).
Art. 3º Os recursos destinados ao cumprimento do disposto no art. 2º desta Lei serão executados de forma descentralizada, mediante transferências da União aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal, preferencialmente por meio dos fundos estaduais, municipais e distrital de cultura ou, quando não houver, de outros órgãos ou entidades responsáveis pela gestão desses recursos, devendo os valores da União ser repassados da seguinte forma:
I - 50% (cinquenta por cento) aos Estados e ao Distrito Federal, dos quais 20% (vinte por cento) de acordo com os critérios de rateio do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e 80% (oitenta por cento) proporcionalmente à população;
II - 50% (cinquenta por cento) aos Municípios e ao Distrito Federal, dos quais 20% (vinte por cento) de acordo com os critérios de rateio do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e 80% (oitenta por cento) proporcionalmente à população.
§ 1º Os Municípios terão prazo máximo de 60 (sessenta) dias, contado da data de recebimento do recurso, para a destinação prevista no art. 2º desta Lei.
§ 2º Os recursos não destinados ou que não tenham sido objeto de programação publicada no prazo máximo de 60 (sessenta) dias após a descentralização aos Municípios deverão ser automaticamente revertidos ao fundo estadual de cultura do Estado onde o Município se localiza ou, na falta deste, ao órgão ou entidade estadual responsável pela gestão desses recursos.
(...)
Art. 14
(...)
§ 2º Os recursos repassados na forma prevista nesta Lei, observado o disposto no § 2º do art. 3º desta Lei, que não tenham sido destinados ou que não tenham sido objeto de programação publicada pelos Estados ou pelo Distrito Federal no prazo de 120 (cento e vinte) dias, contado da data da descentralização realizada pela União, serão restituídos na forma e no prazo previstos no regulamento. (Incluído pela Lei nº 14.036, de 2020)
Diante desse quadro normativo, cada ente federativo possui sua respectiva autonomia e responsabilidade na condução das ações emergenciais, inexistindo poder de ingerência, supervisão ou interferência de um ente federativo sobre a atuação do outro. E tal situação se justifica em face da necessidade de conservação dos princípios do federalismo que norteiam a convivência e cooperação harmônica entre os diversos entes componentes da estrutura do estado brasileiro.
Dessa feita, a UNIÃO não pode se apresentar como o ente responsável por fiscalizar, coordenar, dirigir ou orientar as ações praticadas pelos entes subnacionais beneficiados pelo repasse de verbas. Cada ente federativo possui a sua responsabilidade e dever de prestar contas de suas ações perante os seus respectivos órgãos de controle externo, inexistindo ascendência ou sujeição dos entes subnacionais à vontade ou ao controle da UNIÃO no tocante à correta implementação das medidas para executar os recursos federais recebidos. Não existe regra na Lei nº 14.017, de 2020 que autorize eventual comportamento de tutela da UNIÃO em face dos estados, municípios ou Distrito Federal.
Nesse compasso, a UNIÃO não pode figurar no polo passivo de uma ação popular por eventual descumprimento de regras relativas a condução de um certame de responsabilidade única e exclusiva do ente federativo recebedor dos recursos repassados, sob pena de transformar a UNIÃO em uma espécie de garante universal dos municípios, estados ou Distrito Federal, em franca divergência do modelo de descentralização de recursos traçado na Lei nº 14.017, de 2020.
O fato da UNIÃO ser a titular dos recursos disponibilizados ao Município de Florianópolis não transmuda sua condição de mero repassador dos recursos para tutor dos demais entes federativos subnacionais. Sob esse ótica, a UNIÃO não se apresenta como ente responsável pela verificação da higidez do certame produzido por cada ente municipal recebedor dos recursos.
Demais disso, a presença da UNIÃO no feito se torna desnecessária, uma vez que caso reste comprovado a existência de alguma ilegalidade ou irregularidade insanável no edital promovido pelo Município de Florianópolis, a própria Lei nº 14.017, de 2020, já prevê um mecanismo parar salvaguarda dos recursos federais alocados, eis que há previsão expressa de retorno das quantias disponibilizados ao estado de Santa Catarina ou até mesmo para a própria UNIÃO, consoante artigo acima transcritos.
Logo, eventual inviabilidade do certame não gerará lesão ou prejuízo à UNIÃO, uma vez que os recursos previstos para aplicação no setor cultural deverão retornar aos demais entes federativos para realização de novas ações voltadas ao auxílio do setor cultural afetado.
Ante tal panorama, pugna-se pelo reconhecimento da ilegitimidade passiva da UNIÃO no caso e extinção do feito sem julgamento de mérito, nos termos do inciso VI do art. 485 do Código de Processo Civil.
No mesmo sentido, opinou o Ministério Público Federal (evento 71, PROMOMPF1), dizendo que a prefacial de ilegitimidade passiva da União merece prosperar. É indubitável que a União é responsável apenas pela transferência dos recursos. A utilização do dinheiro público, quando, por exemplo, na realização de editais, chamadas públicas, prêmios e etc, certamente, deve ser objeto de responsabilização pelo ente Estadual ou Municipal que está a promover a ação emergencial de apoio ao setor cultural.
Ainda que num primeiro momento tenha deferido, ainda que em parte, a tutela antecipada, refletindo sobre a tese jurídica no tocante à ilegitimidade da União, entendo que a preliminar deve ser acolhida.
No caso em apreço, trata-se de impugnação a edital de concurso expedido pela Fundação Cultural Franklin Cascaes, vinculada à Prefeitura Municipal de Florianópolis (evento 1, ANEXO 3 e ANEXO6), não se extraindo de seus termos, cláusulas e do restante da documentação constante dos autos, elementos aptos a subsidiarem conclusão no sentido do eventual interesse da União no litígio.
Também da interpretação dos termos da Lei nº. 14.017/2020 (Lei Aldir Blanc), como bem apontado na contestação, vejo que nela não há regra específica que imponha obrigação à União no sentido de verificar a regularidade do certame realizado pelo ente recebedor de tais recursos (que são executados de forma descentralizada), como se observa dos seguintes artigos, que são aqui reproduzidos:
Art. 2º A União entregará aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em parcela única, no exercício de 2020, o valor de R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais) para aplicação, pelos Poderes Executivos locais, em ações emergenciais de apoio ao setor cultural por meio de:
(...)
III - editais, chamadas públicas, prêmios, aquisição de bens e serviços vinculados ao setor cultural e outros instrumentos destinados à manutenção de agentes, de espaços, de iniciativas, de cursos, de produções, de desenvolvimento de atividades de economia criativa e de economia solidária, de produções audiovisuais, de manifestações culturais, bem como à realização de atividades artísticas e culturais que possam ser transmitidas pela internet ou disponibilizadas por meio de redes sociais e outras plataformas digitais.
(...)
Art. 3º Os recursos destinados ao cumprimento do disposto no art. 2º desta Lei serão executados de forma descentralizada, mediante transferências da União aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal, preferencialmente por meio dos fundos estaduais, municipais e distrital de cultura ou, quando não houver, de outros órgãos ou entidades responsáveis pela gestão desses recursos, devendo os valores da União ser repassados da seguinte forma:
(...)
§ 2º Os recursos que não tenham sido objeto de programação publicada até 31 de outubro de 2021 pelos Municípios serão automaticamente revertidos ao fundo de cultura do respectivo Estado ou ao órgão ou entidade estadual responsável pela gestão desses recursos.
A gestão dos recursos, portanto, nos termos da Lei de regência, cabe aos Municípios durante a execução dos programas contemplados ou aos aos Estados (fundos de cultura).
Assim, de fato não se vislumbra o interesse da União em verificar/fiscalizar a regularidade do certame realizado pelo ente recebedor de tais recursos.
Há entendimento consolidado de que compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de interesse jurídico que justifique a presença, no processo, da União, suas autarquias ou empresas públicas (Súmula n. 150 do Superior Tribunal de Justiça).
Na hipótese concreta, ante as razões elencadas na contestação, entendo inexistir interesse jurídico da União, a qual deve ser excluída do polo passivo, por ter atuado na qualidade de mero repassador de recursos ao município, não respondendo em juízo por eventuais irregularidades na sua execução.
Desta forma, ausente hipótese prevista no art. 109, § 2º, da Constituição Federal, a competência para processar e julgar o presente feito é da Justiça Estadual.
3- DISPOSITIVO
Ante o exposto, acolho a preliminar e JULGO EXTINTO O PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO em relação à UNIÃO, pelo reconhecimento de sua ilegitimidade passiva, com amparo no art. 485, inc. VI, do Código de Processo Civil, restando prejudicado o exame das demais questões arguidas na contestação.
Por conseguinte, ausente no processo interesse de ente federal que justifique a manutenção da competência deste Juízo Federal, DECLINO DA COMPETÊNCIA em favor da Justiça Estadual do Foro da Comarca da Capital.
Intimem-se.
Após, remetam-se os autos ao Juízo competente."
A sentença merece reforma.
Nos termos do art. 17 do CPC, "[p]ara postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade". Como premissa geral, a apreciação das condições da ação é feita à luz das afirmações feitas pelo autor na petição inicial, e, assim, a legitimidade passiva é verificada a partir do que é imputado aos demandados, configurando-se a pertinência das partes como rés a partir da causa de pedir e, consequentemente, dos pedidos formulados na inicial contra cada uma delas, em específico.
In casu, cuida-se de ação popular em face do MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS/SC, da UNIÃO e da FUNDAÇÃO CULTURAL DE FLORIANÓPOLIS FRANKLIN CASCAES, cuja causa de pedir está atrelada ao recebimento, pelo município, de verbas federais decorrentes da Lei n. 14.017/2020, a qual autoriza, dentre outras medidas, a "aquisição de bens e serviços de cultura como uma forma de fomento do setor cultural (inciso III do art. 2º)". Conforme narra a inicial, para dar efetividade a essas iniciativas, o ente municipal promoveu, por meio da Fundação Cultural de Florianópolis Franklin Cascaes, procedimento licitatório na modalidade concurso 530/SMA/DSLC/2020, no valor de R$ 1.963.122,66 (um milhão, novecentos e sessenta e três mil, cento e vinte e dois reais e sessenta e seis centavos), tendo por objeto a "seleção e premiação de trabalho, evento, cerimônia ou comemoração dos trabalhadores e trabalhadoras do setor cultural que tenham sido executado (sic) no município de Florianópolis". Todavia, segundo alega o autor, o caráter competitivo do certame restou frustrado e, por conseguinte, a malversação da verba federais atenta contra o patrimônio da União.
A parte autora requereu, em suma, a declaração de nulidade do procedimento licitatório 530/SMA/DSLC/2020 e todos os seus desdobramentos e a condenação dos réus na obrigação de ressarcir à União os recursos aplicados com base no procedimento anulado.
A partir da descrição dos fatos narrados pela inicial e dos decorrentes pedidos formulados, envolve recursos federais e omissões quanto à fiscalização dessas verbas.
Importante ressaltar que acerca da legitimidade passiva, dispõe o art. 338 do CPC: Alegando o réu, na contestação, ser parte ilegítima ou não ser o responsável pelo prejuízo invocado, o juiz facultará ao autor, em 15 (quinze) dias, a alteração da petição inicial para substituição do réu.
Sobre o tema, assevera o professor Daniel Amorim Assumpção Neves (Novo Código de Processo Civil Comentado. Salvador: Editora JusPodivm, 2016, p. 591), que o vício da ilegitimidade passiva passa a ser sempre sanável, mas para isso dependerá da aceitação do autor da alegação do réu, até porque quem diz a última palavra sobre quem deva ser o réu é sempre o autor. Assim, na forma do art. 338 do CPC, a alteração do polo passivo só é cabível quando o autor emende a petição inicial ou requeira na réplica.
Dessarte, transpondo essas premissas para o caso concreto, no caso concreto, não houve manifestação da parte autora neste sentido. Pelo contrário, na réplica o autor manifestou-se pelo prosseguimento do feito sem alteração no polo passivo.
Em conformidade com a Teoria da Asserção, a legitimidade passiva ad causam consiste na pertinência subjetiva da parte à relação de direito material objeto da lide e, como toda e qualquer condição da ação, é aferível com base na narrativa veiculada na petição inicial, bastando, para sua configuração, que os argumentos lá deduzidos permitam a inferência, em um exame puramente abstrato, de que o réu pode ser o sujeito responsável pela violação do direito subjetivo do autor.
Não bastasse isso, ação popular ao lado da ação civil pública "compõem um microssistema de defesa do patrimônio público na acepção mais ampla do termo", razão por que "regulam a legitimatio ad causam de forma especialíssima" (AgRg no AREsp 125.841/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/04/2012, DJe 25/04/2012).
No escólio de Rodolfo de Camargo Mancuso, a mens legislatoris daquele preceito é "estabelecer um espectro o mais abrangente possível, de modo a empolgar no polo passivo não só o causador ou produtor direto do ato ou conduta sindicados, mas também todos aqueles que, de algum modo, para eles contribuíram por ação ou omissão, e bem assim os que dele se tenham beneficiado diretamente"(in Ação Popular, São Paulo, SP: Revista dos Tribunais, 2015, 8ª edição, pág. 203) (in AgInt no REsp n. 1.389.434/RS, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 15/8/2017, DJe de 26/9/2017).
Nessa senda, a Lei da Ação Popular (art. 6º) estabelece que "A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo".
Acresce-se que a ação popular prevê, expressamente, que o ato lesivo ao patrimônio público pode dar-se na forma de omissão, conforme disposto no art. 2º, parágrafo único, alínea "b", da Lei 4.717/1965:
"Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência."
As omissões descritas na inicial dizem respeito à União, sob a perspectiva de, no caso, inexistir fiscalização como forma de impedir a ocorrência dos atos ilegais. Sendo assim, não há falar em ilegitimidade passiva ad causam.
A Súmula 208, do STJ, estabelece que "Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal". O Superior Tribunal de Justiça entende, outrossim que, em casos de malversação de verbas do Fundo Nacional (como SUS ou FNDO), o interesse da União é evidente, atraindo a competência do art. 109, I, da CF/88.
Na mesma linha, a Súmula n. 150 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), prevê que "Compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de interesse jurídico que justifique a presença, no processo, da União, suas autarquias ou empresas públicas". Portanto, este Tribunal é soberano para avaliar se a natureza das verbas em questão atrai a competência federal.
De mais a mais, especificamente no caso de recursos da Lei Aldir Blanc, a própria legislação de regência estabelece a responsabilidade conjunta da União (arts. 14 e 15 da Lei 14.339/22) e que recursos não aplicados ou desviados de sua finalidade devem ser restituídos ao erário (§5º do art. 7º do Decreto nº 10.464/2020).
Logo, o presente recurso merece ser provido, para o fim de afastar o reconhecimento de plano da ilegitimidade passiva da UNIÃO, mantendo-a no polo passivo, permanecendo, por consequência, a competência para processar e julgar a ação popular no juízo federal, isto é, afastando-se a declinação de competência à Justiça Estadual do Rio Grande do Sul.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por dar provimento à apelação, nos termos da fundamentação.
Documento eletrônico assinado por CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005820749v70 e do código CRC 41238d69.
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Signatário (a): CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ
Data e Hora: 03/06/2026, às 16:26:30