EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM Apelação/Remessa Necessária Nº 5002593-93.2023.4.04.7102/RS
RELATOR: Desembargador Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE
RELATÓRIO
Trata-se de embargos de declaração opostos em face de acórdão assim ementado:
DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. REDISTRIBUIÇÃO DE SERVIDOR PÚBLICO. EXIGÊNCIAS INFRALEGAIS. ILEGALIDADE. SEGURANÇA CONCEDIDA.
I. CASO EM EXAME:
1. Mandado de segurança impetrado por servidor público federal, Professor do Magistério Superior na Universidade Federal do Rio Grande (FURG), buscando a redistribuição para a Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), onde sua esposa é professora. O pedido foi arquivado pela UFSM com base em exigências das Portarias nº 10.723/2022 e SEGRT/MGI nº 619/2023, que condicionavam a redistribuição à conclusão do estágio probatório e à inexistência de concurso vigente para o cargo, independentemente da área. A sentença concedeu a segurança, afastando as exigências das portarias e determinando o prosseguimento do processo de redistribuição. Apelações da parte impetrante e da parte impetrada foram interpostas.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:
2. Há três questões em discussão: (i) a legitimidade passiva da União em mandado de segurança contra ato de universidade federal; (ii) a legalidade das exigências das Portarias nº 10.723/2022 e SEGRT/MGI nº 619/2023 para a redistribuição de servidor público; e (iii) a possibilidade de redistribuição de servidor público federal antes da conclusão do estágio probatório.
III. RAZÕES DE DECIDIR:
3. A preliminar de ilegitimidade passiva da União foi acolhida, pois o autor é servidor da FURG e a UFSM é autarquia com personalidade jurídica própria, estabelecendo a relação jurídica entre o servidor e as universidades. As universidades federais possuem autonomia administrativa, didático-científica, disciplinar e de gestão financeira e patrimonial, conforme o art. 207 da CF/1988, não agindo por delegação da União.
4. A petição inicial foi indeferida em relação ao Secretário Executivo do Ministério da Educação e ao Secretário de Gestão de Pessoas do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. A autoridade coatora em mandado de segurança deve ser aquela que possui poder decisório sobre o ato impugnado, e não autoridades superiores que apenas baixam normas ou as quais os responsáveis finais estão subordinados.
5. O arquivamento do pedido de redistribuição pela UFSM, com base na Portaria nº 10.723/2022, foi afastado. O processo já estava em andamento e com todos os procedimentos finalizados na UFSM antes da edição da portaria, tendo sido suspenso apenas devido à vedação eleitoral, conforme o art. 73, V, da Lei nº 9.503/1997. Os efeitos da portaria não podem retroagir para atingir ato já consolidado.
6. A exigência de conclusão do estágio probatório para a redistribuição, contida no art. 7º, II, da Portaria SEGRT/MGI nº 619/2023 (e Portaria nº 10.723/2022), foi afastada. Portarias são atos infralegais que não podem criar restrições não previstas na Lei nº 8.112/1990.
7. A restrição de redistribuição baseada na existência de concurso vigente para o cargo de Professor do Magistério Superior, independentemente da área, foi afastada. Tal exigência atenta contra os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, pois a existência de concurso deve ser considerada apenas para a área específica de atuação do servidor que postula a redistribuição.
8. Negado provimento às apelações e à remessa oficial, confirmando a concessão da segurança. O *fumus boni iuris* foi demonstrado pela ilegalidade das portarias que criaram restrições não previstas em lei, e o *periculum in mora* pelo início do ano letivo. A fundamentação *per relationem* foi utilizada, técnica admitida pelo STJ.
IV. DISPOSITIVO E TESE:
9. Negado provimento às apelações e à remessa oficial.
Tese de julgamento: 10. A redistribuição de servidor público federal não pode ser obstaculizada por exigências infralegais (portarias) que criem restrições não previstas em lei, como a conclusão do estágio probatório ou a existência de concurso vigente em área diversa da atuação do servidor.
A parte embargante, em suas razões de aclaratórios alega que o aresto embargado possui vícios que, em verdade, dizem respeito ao mérito do julgado e já foram objeto da apelação. Requer o conhecimento e provimento do recurso para o fim de sanar os alegados vícios, com efeitos infringentes, e para fins de prequestionamento ().
Com as contrarrazões, subiram os autos.
É o relatório.
VOTO
A teor dos artigos 494 e 1.022 do CPC/2015, a retificação do acórdão por meio de embargos de declaração só tem cabimento na hipótese de inexatidão material, omissão, contradição ou obscuridade no julgado, não se prestando para forçar o ingresso do feito na instância superior.
A decisão da Turma sobre o tema, naquilo que interessa aos recursos de integração, foi exposta da seguinte forma, nos termos do voto condutor ():
(...)
Concernente ao mérito, tenho por bem adotar na íntegra as razões da sentença, considerando que examinaram com precisão as questões postas em debate, tornando-se desnecessário qualquer acréscimo ():
(...)
Por ocasião da apreciação do pedido liminar (, o Magistrado Federal que me antecedeu nestes autos teve oportunidade de examinar integralmente o cerne da controvérsia.
Assim, evitando tautologia e tendo em vista a estagnação fático-jurídica da demanda, reproduzo os fundamentos lançados na referida decisão, adotando-os novamente como razões de decidir:
1. Da ilegitimidade passiva do Secretário Executivo do Ministério da Educação e do Secretário de Gestão de Pessoas do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
De acordo com o artigo 6º da Lei 12.016/2009, "a petição inicial, que deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual, será apresentada em 2 (duas) vias com os documentos que instruírem a primeira reproduzidos na segunda e indicará, além da autoridade coatora, a pessoa jurídica que esta integra, à qual se acha vinculada ou da qual exerce atribuições. "
Sobre a autoridade coatora, preleciona Hely Lopes Meirelles (Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção e Habeas Data, 13ª ed. RT):
Considera-se autoridade coatora a pessoa que ordena ou omite a prática do ato impugnado e não o superior que o recomenda ou baixa normas para a sua execução. Não há confundir, entretanto, o simples executor material do ato com a autoridade por ele responsável. Coator é a autoridade superior que pratica ou ordena concreta e especificamente a execução ou inexecução do ato impugnado, e responde pelas suas conseqüências administrativas; executor é o agente subordinado que cumpre a ordem por dever hierárquico, sem se responsabilizar. Exemplificando: numa imposição fiscal ilegal, atacável por mandado de segurança, o coator não é nem o Ministro ou o Secretário da Fazenda que expede instruções para a arrecadação de tributos, nem o funcionário subalterno que cientifica o contribuinte da exigência tributária; o coator é o chefe do serviço que arrecada o tributo e impõe as sanções fiscais respectivas, usando do seu poder de decisão.
No mandado de segurança, o que pode ser discutido é o ato específico praticado por autoridade também específica, dentro do contexto de suas atribuições, e não o ato administrativo complexo e impessoal (no que se refere ao agentes administrativos), praticado pela Administração através de seus órgãos e agentes. Nesse sentido, o artigo 5º, inciso LXIX, da Constituição, e o artigo 1º, da Lei nº 12.016/2009:
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data , quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;
Art. 1o Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.
Para a discussão de atos complexos e impessoais deve ser utilizada a via do procedimento comum, na qual, inclusive, haverá possibilidade de ampla dilação probatória, incabível no mandado de segurança, em que a única prova possível é a documental e que deve ser pré-constituída, ou seja, acompanhar a inicial.
E sendo o caso de mandado de segurança, a autoridade máxima do órgão, que possua poderes para praticá-lo ou mandar praticar ou deixar de praticar, para revisá-lo ou para anulá-lo é quem é que pode figurar no polo passivo, e não o próprio órgão.
Nessa linha, o mandado de segurança deve ser impetrado em face do dirigente máximo da instituição ou órgão ao qual está vinculado, pois é ele quem: a) responde pelos atos praticados pela instituição/órgão; b) pode determinar a prática de atos, rever ou determinar que sejam revistos os atos impugnados.
Nesse sentido (grifos não originais):
"(...) 1. O Reitor da Universidade, sendo a sua autoridade máxima, é responsável por todos os atos praticados no âmbito da instituição. Assim sendo, pode ser considerado autoridade coatora para fins de mandado de segurança. [...] (TRF4, APELREEX 5007672-78.2013.404.7110, TERCEIRA TURMA, Relator FERNANDO QUADROS DA SILVA, juntado aos autos em 07/08/2014)"
"TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA AUTORIDADE IMPETRADA. EXTINÇÃO DO FEITO SEM JULGAMENTO DO MÉRITO. 1. A autoridade que deve responder ao mandado de segurança é aquela que, pelas regras administrativas de distribuição de atribuições, detém competência para a prática do ato impugnado. 2. Hipótese em que o impetrante indicou como autoridade coatora servidor público que não possui qualquer poder decisório em relação ao ato praticado. 3. A indicação errônea da autoridade coatora implica a denegação da segurança, com base no art. 19, da Lei nº 12.016/09. (TRF4, AC 5001994-92.2016.4.04.7008, SEGUNDA TURMA, Relator ANDREI PITTEN VELLOSO, juntado aos autos em 27/09/2017)"
Tendo em vista que as autoridades acima referidas estão subordinadas ao Ministro da Educação, responsável final pelo deferimento (e publicação) do pedido de redistribuição, indefiro a petição inicial em relação ao Secretário Executivo do Ministério da Educação e ao Secretário de Gestão de Pessoas do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, extinguindo o processo, sem resolução de mérito, forte no artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil (CPC).
2. Do pedido liminar
Consoante dispõe o artigo 7º, inciso III, da Lei 12.016/09, a liminar em mandado de segurança poderá ser concedida "quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida".
Primeiramente, importa destacar que o ato de redistribuição do impetrante somente não teve andamento no ano de 2022 em razão da vedação contida no artigo 73, inciso V, da Lei nº 9.503/1997 (que estabelece normas para as eleições):
"Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(...);
V - nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do pleito, nos três meses que o antecedem e até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados:
a) a nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de confiança;
b) a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos órgãos da Presidência da República;
c) a nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até o início daquele prazo;
d) a nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do Chefe do Poder Executivo;
e) a transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de agentes penitenciários;"
Com efeito, houve a concordância dos diversos órgãos da UFSM com o pedido de redistribuição do impetrante, oriundo do quadro de servidores da FURG.
Em outros termos, todos os procedimentos administrativos já haviam sido finalizados no âmbito da UFSM (inclusive antes da edição da própria Portaria nº 10.723/2022), bastando, apenas, o encaminhamento do processo administrativo de redistribuição à FURG, para que tivesse continuidade, o que somente poderia ser realizado no ano de 2023 devido às eleições ocorridas no final do ano passado.
Logo, é totalmente desarrazoado o arquivamento do pedido de redistribuição pela UFSM, pois os efeitos jurídicos da Portaria nº 10.723/2022 não podem alcançar um ato que já estava em andamento e que somente não foi concluído por força de expressa vedação legal.
De qualquer sorte, quanto aos motivos apresentados no ato de indeferimento, destaca-se que, em juízo de cognição sumária, típico dos provimentos liminares, é possível observar que a Portaria nº 10.723/2022 inovou no ordenamento jurídico, já que criou restrições não previstas na Lei nº 8.112/1990 (Estatuto dos Servidores Públicos Federais), mais especificamente quanto à impossibilidade da redistribuição de servidor solicitante que não tivesse concluído o período de estágio probatório.
As portarias são atos infralegais que visam traçar diretrizes e orientações aos servidores de órgãos/entidades da administração pública para fins de cumprimento das leis, não podendo, em hipótese alguma, criar direitos, obrigações ou restrições não previstas nas leis que complementam.
Por fim, a restrição consistente na existência de concurso vigente para o cargo de Professor do Magistério Superior, independentemente da área, também atenta contra os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, pois a existência de concurso vigente deve considerar apenas a área de atuação do Magistério Superior na qual atua o servidor que postula a redistribuição.
Por exemplo, estando vigente concurso para a área de Medicina, somente professores dessa área não podem ser redistribuídos, ao passo que quaisquer outras áreas (Ciências Jurídicas, Matemática, Economia, Letras, etc.), não possuem óbice para a redistribuição em decorrência desse concurso.
Desse modo, considerando o acima exposto, está demonstrado o fumus boni iuris.
Por sua vez, o periculum in mora decorre de já ter tido início do ano letivo de 2023 em ambas as instituições de ensino (FURG e UFSM).
Consequentemente, impõe-se o deferimento da liminar para determinar o desarquivamento do Processo de Redistribuição n.º 23125.000641/2023-58, a fim de que seja retomada a sua regular tramitação, com a consequente remessa à Universidade Federal do Rio Grande (FURG) para apreciação do requerimento administrativo nessa instituição de ensino superior, afastando-se a exigência de conclusão do período de estágio probatório para efetivação da redistribuição (artigo 7º, II, da Portaria SEGRT/MGI n.º 619/2023).
Diante do exposto, concedo a liminar postulada para:
a) afastar os motivos invocados pelo Reitor da UFSM (exigências contidas na Portaria nº 10.723/2022), para o indeferimento do pedido de redistribuição do impetrante; e
b) determinar que a autoridade impetrada encaminhe o Processo de Redistribuição n.º 23125.000641/2023-58 à Universidade Federal do Rio Grande (FURG) para apreciação do requerimento administrativo nessa instituição de ensino superior.
A decisão supratranscrita foi integrada, em razão do acolhimento () dos embargos de declaração opostos pelo impetrante, uma vez que a decisão embargada não tratou expressamente acerca da Portaria SEGRT/MGI n.º 619/2023, in verbis:
"Diante do exposto, concedo a liminar postulada para:
a) afastar os motivos invocados pelo Reitor da UFSM (exigências contidas na Portaria nº 10.723/2022), para o indeferimento do pedido de redistribuição do impetrante; e
b) determinar que a autoridade impetrada encaminhe o Processo de Redistribuição n.º 23125.000641/2023-58 à Universidade Federal do Rio Grande (FURG) para apreciação do requerimento administrativo nessa instituição de ensino superior: e
c) determinar que a autoridade impetrada se abstenha, depois de dar prosseguimento à tramitação do feito, de indeferir o pedido de redistribuição com base no art. 7º, II, da Portaria SEGRT/MGI n.º 619/2023.
Notifique-se o Reitor da UFSM para que cumpra a presente decisão no prazo de 15 dias (intimação urgente), bem como para que preste informações no decêndio legal.
Intimem-se, inclusive o representante judicial da UFSM.
Prestadas as informações, dê-se vista ao Ministério Público Federal, pelo prazo de 10 (dez) dias, para parecer.
Pelos fundamentos acima declinados, impõe-se a confirmação da liminar, com a concessão da segurança postulada na inicial, para determinar o desarquivamento do Processo de Redistribuição n.º 23125.000641/2023-58, a fim de que seja retomada a sua regular tramitação, com a consequente remessa à Universidade Federal do Rio Grande (FURG) para apreciação do requerimento administrativo nessa instituição de ensino superior, afastando-se a exigência de conclusão do período de estágio probatório para efetivação da redistribuição (artigo 7º, II, da Portaria SEGRT/MGI n.º 619/2023).
(...)
Por fim, saliento que a utilização da fundamentação per relationem não caracteriza deficiência/ausência de fundamentação e negativa de prestação jurisdicional. O Superior Tribunal de Justiça admite a utilização da técnica da fundamentação per relationem, por meio da qual é possível a reprodução de argumentos já utilizados no processo como razão de decidir. Nesse sentido: AgInt no AREsp 1.178.297/ES, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 13/08/2018; AgInt no AREsp 1222300/SC, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 11/04/2019, DJe 22/04/2019; MS n. 17.054/DF, Relatora MINISTRA REGINA HELENA COSTA, Primeira Seção, julgado em 11/12/2019, DJe de 13/12/2019; RMS n. 61.135/SP, relator Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, julgado em 8/10/2019, DJe de 18/10/2019.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por negar provimento às apelações e à remessa oficial.
(...)
A decisão hostilizada apreciou todas as questões necessárias ao deslinde da controvérsia, restando explicitadas as razões de convencimento do julgador. Não há omissão, contradição, ou negativa de prestação jurisdicional a ser suprida. Na verdade, o(s) embargante(s) pretende(m) fazer prevalecer a tese por ele(s) defendida. Todavia, a irresignação deve ser veiculada na via recursal própria, uma vez os embargos de declaração não constituem meio hábil para reforma do julgado.
Neste sentido, segue precedente:
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. INEXISTÊNCIA DOS VÍCIOS DO ART. 1.022 DO CPC/2015. REDISCUSSÃO DE QUESTÕES DECIDIDAS. IMPOSSIBILIDADE.
1. De acordo com a norma prevista no art. 1.022 do CPC/2015, são cabíveis embargos de declaração nas hipóteses de obscuridade, contradição, omissão ou erro material na decisão embargada.
2. No caso, não se verifica a existência de nenhum dos vícios em questão, pois o acórdão embargado enfrentou e decidiu, de maneira integral e com fundamentação suficiente, toda a controvérsia posta no recurso.
3. Não podem ser acolhidos embargos de declaração que, a pretexto de alegadas omissões no julgado combatido, traduzem, na verdade, o inconformismo da parte com a decisão tomada, buscando rediscutir o que decidido já foi.
4. Embargos de declaração rejeitados.
(EDcl no AgInt no AREsp 1666390/RS, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 08/02/2021, DJe 11/02/2021)
Por fim, cumpre salientar que o Julgador não é obrigado a se debruçar sobre todas as teses levantadas pelas partes, respondendo, um a um, os argumentos nelas deduzidos, estando vinculado apenas ao imperativo constitucional da fundamentação suficiente para a efetiva solução da controvérsia. Ainda, conforme pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, não ocorre a violação do artigo 489, § 1º, V, do CPC/2015 quando as questões discutidas nos autos são suficientemente analisadas. Veja-se:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. MALFERIMENTO DO ART. 489 DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ELEMENTO SUBJETIVO. REVISÃO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7 DO STJ. DEMAIS ALEGAÇÕES. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO.
1. Não prospera a tese de violação do art. 489 do Código de Processo Civil de 2015, porquanto o acórdão recorrido fundamentou, claramente, o posicionamento por ele assumido, de modo a prestar a jurisdição que lhe foi postulada. Sendo assim, não há que se falar em carência de fundamentação do aresto.
2. Sendo assim, não há que se falar em omissão do aresto. O fato de o Tribunal a quo haver decidido a lide de forma contrária à defendida pelo agravante, elegendo fundamentos diversos daqueles por ele propostos, não configura omissão nem outra causa passível de exame mediante a oposição de embargos de declaração.
3. Relativamente às condutas descritas na Lei n. 8.429/1992, esta Corte Superior possui firme entendimento segundo o qual a tipificação da improbidade administrativa para as hipóteses dos arts. 9º e 11 reclama a comprovação do dolo e, para as hipóteses do art. 10, ao menos culpa do agente.
4. Ao dirimir a controvérsia, o Tribunal de origem consignou que houve o cometimento de fraude na execução do Convênio em afronta aos princípios que regem a administração pública.
5. A modificação do entendimento firmado pelas instâncias ordinárias demandaria induvidosamente o reexame de todo o material cognitivo produzido nos autos, desiderato incompatível com a via especial, consoante a Súmula 7 do STJ.
6. A jurisprudência do STJ possuiu o entendimento de que as matérias de ordem pública também devem atender ao pressuposto constitucional do prequestionamento.
7. Agravo interno a que se nega provimento.
(AgInt no AREsp 1708423/RS, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 25/05/2021, DJe 09/06/2021) Grifo nosso
AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AUTOS DE AGRAVO DE INSTRUMENTO NA ORIGEM .DECISÃO MONOCRÁTICA QUE NEGOU PROVIMENTO AO RECLAMO. INSURGÊNCIA RECURSAL DA AGRAVANTE.
1. As questões trazidas à discussão foram dirimidas pelo Tribunal de origem de forma suficientemente ampla, fundamentada e sem omissões. Deve ser afastada a alegada violação ao art. 489, § 1°, IV do CPC/15.
2. Não cabe, em recurso especial, a interpretação de cláusulas contratuais e o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, a teor das Súmulas 5 e 7/STJ.
2. Agravo interno desprovido.
(AgInt nos EDcl no AREsp 1710792/SP, Rel. Ministro MARCO BUZZI, QUARTA TURMA, julgado em 24/05/2021, DJe 28/05/2021) Grifo nosso
Quanto ao prequestionamento de dispositivos legais e/ou constitucionais que não foram examinados expressamente no acórdão, consigno que consideram-se nele incluídos os elementos suscitados pelo embargante, independentemente do acolhimento ou não dos embargos de declaração, conforme disposição expressa do artigo 1.025 do Código de Processo Civil.
Ante o exposto, voto por negar provimento aos embargos declaratórios, nos termos da fundamentação.
Documento eletrônico assinado por SERGIO RENATO TEJADA GARCIA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005848656v3 e do código CRC 2a0ee5e0.
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Signatário (a): SERGIO RENATO TEJADA GARCIA
Data e Hora: 10/06/2026, às 17:35:51