Agravo de Instrumento Nº 5041103-73.2025.4.04.0000/RS
RELATOR: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto pela União contra a decisão do evento 114, que tem o seguinte teor:
"(...)
Da Homologação do Acordo Parcial e Extinção do Feito em Relação à CORSAN.
Verifico que as partes, todas capazes, transacionaram sobre direito disponível, alcançando uma solução consensual para a obrigação de fazer referente ao fornecimento de água potável, conforme registrado na petição da União (Evento 87):
Conforme comprovam os documentos anexos encaminhados pela Secretaria de Saúde Indígena, a ligação de água potável para a comunidade indígena de Mato do Júlio foi realizada com a colocação de 09 (nove) pontos ativos de fornecimento de água e uma espera para residência que será ainda construída. (...)
Assim, considerando que as partes chegaram a um acordo parcial na demanda quanto ao fornecimento de água potável à comunidade indígena, conforme termo de audiência do evento 44, assumindo a União a responsabilidade pela ligação interna do ponto de água e custeio da futura conta junto à CORSAN, assumindo o Município a responsabilidade pelo fornecimento de materiais para instalação dos pontos de água e a CORSAN pela disponibilização da água até a entrada do local onde instalada a comunidade indígena, obrigações todas estas já cumpridas, requer a homologação do acordo parcial celebrado entre as partes, extinguindo-se o feito com apreciação de mérito quanto ao pedido em questão.
As manifestações subsequentes da CORSAN (Evento 108) e do Ministério Público Federal (Eventos 96 e 111) ratificam os termos do acordo e concordaram que já houve o integral cumprimento.
Diante do exposto, com fundamento no art. 487, inciso III, alínea 'b', do Código de Processo Civil, homologo o acordo parcial celebrado entre as partes (MPF, União, Município de Cachoeirinha e CORSAN) e, por conseguinte, julgo extinto o processo, com resolução de mérito, quanto ao pedido de obrigação de fazer referente ao abastecimento de água potável, e declaro cumprida a obrigação.
Do Saneamento e Organização do Processo (Art. 357 do CPC)
O processo prossegue em relação à União e ao Município de Cachoeirinha quanto aos pedidos remanescentes, notadamente a instalação de módulos sanitários/sistema de esgotamento e a indenização por danos morais coletivos.
Estando o feito em ordem, sem nulidades a sanar, e tendo sido apresentadas contestações (Eventos 71 e 98) e réplica (Evento 111), passo ao saneamento do processo, nos termos do art. 357 do CPC.
Das Questões Processuais Pendentes.
a) Ilegitimidade passiva do Município de Cachoeirinha:
A responsabilidade pela prestação de serviços de saúde e saneamento básico é concorrente entre os entes da federação (Art. 23, II e IX, da Constituição Federal). O Município é o titular dos serviços de saneamento de interesse local (Art. 30, V, CF) , enquanto a União possui atribuições específicas na saúde indígena por meio da SESAI. Configura-se, portanto, litisconsórcio passivo facultativo, havendo solidariedade entre os entes.
b) Falta de interesse de agir (arguido pelo Município):
O argumento de que a comunidade ocupa área privada de forma precária, pendente de ação de reintegração de posse, não afasta o interesse jurídico para o processamento da ação objetivando compelir o Poder Público a garantir o mínimo existencial e a dignidade da pessoa humana, o que inclui o acesso a condições sanitárias básicas. A natureza da ocupação é questão a ser ponderada para o julgamento do mérito da ação.
c) Inclusão da FUNAI e do Estado do RS (arguido pela União):
Conforme apontado pelo MPF, as ações de saneamento no âmbito da saúde indígena foram transferidas para a SESAI, órgão da União, não sendo a FUNAI parte indispensável. Quanto ao Estado, tratando-se de responsabilidade solidária, cabe à parte autora a escolha de contra quem litigar.
Diante do exposto:
1. Homologo o acordo parcial celebrado entre as partes (MPF, União, Município de Cachoeirinha e CORSAN) e, por conseguinte, julgo extinto o processo, com resolução de mérito, quanto ao pedido de obrigação de fazer referente ao abastecimento de água potável, com fundamento no art. 487, inciso III, alínea 'b', do Código de Processo Civil.
2. Afasto as preliminares de ilegitimidade passiva do Município de Cachoeirinha, de falta de interesse de agir e pedidos de inclusão da FUNAI e do Estado do Rio Grande do Sul no polo passivo.
3. Determino o prosseguimento do feito com relação à União e ao Município de Cachoeirinha e, ato contínuo:
3.1 A intimação do Município de Cachoeirinha para que, no prazo de 30 (trinta) dias, junte aos autos extrato atualizado e informe detalhadamente a origem, a rubrica orçamentária e eventuais restrições legais para a utilização do valor de cerca de R$ 30.000,00 (trinta mil reais) mencionado nas audiências e em sua contestação.
3.2 A intimação da União para que, por meio da SESAI, junte aos autos, no prazo de 30 (trinta) dias, os projetos de módulos sanitários mencionados em audiência, adaptados ou com nota técnica sobre sua adaptabilidade às restrições impostas pelo IPHAN (Evento 87).
(...)"
Alega a União que ajuizou ação civil pública contra a União, Município de Cachoeirinha e Companhia Riograndense de Saneamento (CORSAN) pleiteando a regularização do saneamento básico na aldeia Tekoa Karanda'ty (Mato do Julio), com o fornecimento de água potável e instalação de sistema de destinação de esgoto. Afirma que é imprescindível a presença da FUNAI em razão da sua competência para monitorar as ações e serviços de atenção à saúde dos povos indígenas, bem como para garantir o cumprimento da política indigenista, nos termos da Lei n.º 5.371/67 e Decreto n.º 7.778/12.
Quanto ao Estado do Rio Grande do sul, alega a União que a competência para promoção de programas de melhoria das condições de saneamento básico é comum entre os entes federativos, nos termos do art. 23, IX, da Constituição Federal. Afirma que a titularidade da União sobre as terras tradicionalmente ocupadas pelos indígenas não implica na substituição de competência para a prestação de serviço público de responsabilidade de outro ente federativo.
Foi indeferido o pedido de efeito suspensivo (), pois não verificada a urgência da medida pleiteada neste recurso
O Ministério Público apresentou contrarrazões ().
É o relatório. Decido.
VOTO
Legitimidade passiva da FUNAI.
Com a ação civil pública originária, o Ministério Público Federal busca obrigar os demandados a "regularizarem o saneamento básico na Tekoa Karanda’ty (Mato do Júlio), com abastecimento de água potável e instalação de sistema de destinação de esgoto que observe os parâmetros sanitários e ambientais aplicáveis, efetivando as ligações às residências, independentemente de se tratar de habitação informal, sob pena de multa a ser fixada na fase de cumprimento de sentença".
Nesse contexto, a legitimidade passiva da FUNAI decorre diretamente da lei, nos termos do art. 1º, parágrafo único, da Lei n.º 5.371/67:
Art. 1º Fica o Govêrno Federal autorizado a instituir uma fundação, com patrimônio próprio e personalidade jurídica de direito privado, nos têrmos da lei civil, denominada "Fundação Nacional do Índio", com as seguintes finalidades:
(...)
Parágrafo único. A Fundação exercerá os podêres de representação ou assistência jurídica inerentes ao regime tutelar do índio, na forma estabelecida na legislação civil comum ou em leis especiais.
Ainda, a Lei 6.001/73 (Estatuto do Índio), assim dispõe:
Art. 7º Os índios e as comunidades indígenas ainda não integrados à comunhão nacional ficam sujeito ao regime tutelar estabelecido nesta Lei.
§ 1º Ao regime tutelar estabelecido nesta Lei aplicam-se no que couber, os princípios e normas da tutela de direito comum, independendo, todavia, o exercício da tutela da especialização de bens imóveis em hipoteca legal, bem como da prestação de caução real ou fidejussória.
2º Incumbe a tutela à União, que a exercerá através do competente órgão federal de assistência aos silvícolas.
(...)
Art. 25. O reconhecimento do direito dos índios e grupos tribais à posse permanente das terras por eles habitadas, nos termos do artigo 198, da Constituição Federal, independerá de sua demarcação, e será assegurado pelo órgão federal de assistência aos silvícolas, atendendo à situação atual e ao consenso histórico sobre a antigüidade da ocupação, sem prejuízo das medidas cabíveis que, na omissão ou erro do referido órgão, tomar qualquer dos Poderes da República.
(...)
Art. 35. Cabe ao órgão federal de assistência ao índio a defesa judicial ou extrajudicial dos direitos dos silvícolas e das comunidades indígenas.
Nesse sentido, o seguinte precedente desta Terceira Turma:
EMENTA: ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. INDÍGENA. LEGITIMIDADE DA UNIÃO. INTERDITO PROIBITÓRIO. TURBAÇÃO NÃO COMPROVADA. 1. Tanto a FUNAI quanto a União detêm legitimidade para responder por supostos danos causados por invasão de comunidade indígena em propriedade privada. 2. Após detalhada análise das provas colhidas, entendo que não foi provada inequivocamente a turbação da posse por parte dos indígenas da Terra Indígena Ibirama - La Klãno. A alegada turbação na posse sofrida pelos autores, contudo, mostrou-se apenas como suposições, suspeitas e, "boatos" (evento 2 - AUDIENCI73) de que os indígenas ingressaram na propriedade da autora para fazer marcações nos troncos dos pinus. Nem sequer as fotos anexadas (evento 2 - ANEXOSPET4) demonstram a presença dos indígenas na área ou nas proximidades. 3. Reformada a sentença e invertida a sucumbência. (TRF4, APELREEX 5001824-89.2013.4.04.7214, TERCEIRA TURMA, Relatora SALISE MONTEIRO SANCHOTENE, juntado aos autos em 14/04/2015)
Ainda, por força da Portaria Interministerial n.º 60/2015, cabe à FUNAI avaliar o impacto causado por atividades ou empreendimentos em terras indígenas, nos termos do art. 7º, I a seguir transcrito:
Art. 7o Os órgãos e entidades envolvidos no licenciamento ambiental deverão apresentar ao IBAMA manifestação conclusiva sobre o estudo ambiental exigido para o licenciamento, nos prazos de até noventa dias, no caso de EIA/RIMA, e de até trinta dias, nos demais casos, contado da data de recebimento da solicitação, considerando:
I - no caso da FUNAI, a avaliação dos impactos provocados pela atividade ou pelo empreendimento em terras indígenas e a apreciação da adequação das propostas de medidas de controle e de mitigação decorrentes desses impactos;
Dessa forma, assiste razão ao agravante, devendo ser reconhecida a legitimidade passiva da FUNAI para figurar na ação civil pública originária.
Legitimidade passiva do Estado do Rio Grande do Sul.
A legitimidade passiva do Estado do Rio Grande do Sul decorre de expressa previsão constitucional, quando atribui competência comum ao Entes Federativos para a promoção de programas de saneamento:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;
Nos termos da Lei n.º 11.455/2007, o Estado exerce a titularidade dos serviços públicos de saneamento básico, dentre os quais o objeto da presente ação, consubstanciado no fornecimento de água para a comunidade indígena. Assim dispõe o art. 8º da referida lei:
Art. 8º Exercem a titularidade dos serviços públicos de saneamento básico: (Redação dada pela Lei nº 14.026, de 2020)
I - os Municípios e o Distrito Federal, no caso de interesse local; (Incluído pela Lei nº 14.026, de 2020)
II - o Estado, em conjunto com os Municípios que compartilham efetivamente instalações operacionais integrantes de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, instituídas por lei complementar estadual, no caso de interesse comum.
No sentido de reconhecer a legitimidade passiva do Estado em ações como a presente, o seguinte precedente:
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. SANEAMENTO BÁSICO EM COMUNIDADE INDÍGENA. APELAÇÕES PARCIALMENTE PROVIDAS. I. CASO EM EXAME:1. Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal contra a União, o Estado do Rio Grande do Sul e o Município de Maquiné/RS, buscando a construção de módulos sanitários para a comunidade indígena Mbyá-Guarani Som dos Pássaros. A sentença de origem julgou parcialmente procedente o pedido, condenando a União e o Município, mas excluindo o Estado do RS e o dano moral. O MPF apela pela inclusão do Estado e pela condenação em dano moral coletivo. A União e o Município apelam para afastar suas responsabilidades. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:2. Há três questões em discussão: (i) a responsabilidade da União, do Estado do Rio Grande do Sul e do Município de Maquiné/RS na construção de módulos sanitários para a comunidade indígena; (ii) a possibilidade de condenação por dano moral coletivo; e (iii) os limites da intervenção judicial na implementação de políticas públicas, especialmente quanto à fixação de prazos e medidas pontuais. III. RAZÕES DE DECIDIR:3. O Estado do Rio Grande do Sul possui legitimidade passiva, pois a saúde é direito de todos e dever do Estado, conforme o art. 196 da CF/1988. A promoção de programas de moradias e saneamento básico é competência comum dos entes federados, nos termos do art. 23, IX, da CF/1988, e o STF, no Tema 793 de repercussão geral, reconheceu a responsabilidade solidária dos entes federados pela assistência à saúde.4. O Município de Maquiné/RS também possui legitimidade passiva, de forma solidária com a União, uma vez que os serviços de saneamento básico são de interesse local, conforme o art. 30, V, da CF/1988 e o art. 8º, I, da Lei nº 11.445/2007.5. A inércia da administração pública em prover banheiros à comunidade indígena por quase 15 anos demonstra a excepcionalidade da situação e a essencialidade dos direitos, justificando a intervenção judicial. A União possui a atribuição legal de financiar e executar obras de saneamento para a população indígena, conforme os arts. 19-B, 19-C e 19-F da Lei nº 8.080/1990. Assim, a União e o Município de Maquiné/RS devem adotar as medidas necessárias para a construção das unidades sanitárias, com a União provendo as verbas.6. A fixação de prazo e multa diária para a finalização da obra pelo Poder Executivo é indevida, pois o procedimento envolve pareceres técnicos e o STF, no Tema 698, estabeleceu que a decisão judicial deve apontar as finalidades e determinar à Administração Pública que apresente um plano, em vez de medidas pontuais ou prazos peremptórios, para não comprometer a eficiência administrativa, conforme o STF no ARE 1.492.757 AgR.7. A inércia da administração pública em prover banheiros à comunidade indígena, por quase 15 anos, configura dano moral coletivo, pois inviabiliza o acesso a direitos constitucionalmente garantidos, especialmente o saneamento básico. A responsabilidade civil objetiva do Estado está presente, conforme o art. 37, § 6º, da CF/1988. A indenização por danos morais coletivos é cabível, nos termos do art. 5º, V, da CF/1988 e art. 1º da Lei nº 7.347/1985, e deve ser arbitrada em R$ 50.000,00, valor que assegura o caráter repressivo-pedagógico e compensatório, em consonância com o art. 944 do CC/2002 e a jurisprudência do STJ (REsp 1.374.284/MG). IV. DISPOSITIVO E TESE:8. Apelação do Ministério Público Federal parcialmente provida. Apelação da União parcialmente provida. Apelação do Município de Maquiné/RS desprovida.Tese de julgamento: 9. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas para garantir direitos fundamentais, em caso de omissão grave do Estado, não viola a separação de poderes, mas deve focar em apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado, sem fixar medidas pontuais ou prazos peremptórios. 10. A omissão prolongada do Estado na garantia de saneamento básico a comunidades indígenas, que inviabiliza o acesso a direitos constitucionalmente assegurados, configura dano moral coletivo. (TRF4, AC 5065589-36.2023.4.04.7100, 4ª Turma, Relator LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE, julgado em 26/11/2025)
Dessa forma, deve ser dado provimento ao presente recurso para reconhecer a necessidade de integrar à lide a FUNAI e o Estado do Rio Grande do Sul.
Dispositivo.
Ante o exposto, voto por dar provimento ao agravo de instrumento.
Documento eletrônico assinado por ROGERIO FAVRETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005805507v8 e do código CRC cca7a00b.
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