AGRAVO INTERNO EM Agravo de Instrumento Nº 5036690-17.2025.4.04.0000/RS
RELATOR: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto por M. R. A., nos autos da ação n. 5068467-60.2025.4.04.7100 que move contra o MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE e o DEPARTAMENTO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO - DEMHAB, de decisão que indeferiu o pedido de tutela provisória de urgência ().
O Agravante ingressou com ação postulando que lhe seja disponibilizada moradia em cumprimento ao disposto no artigo 21 da Lei 14.821/2024. O juízo de origem entendeu por, de forma indireta, negar a tutela de urgência, sob os argumentos de que, embora existam elementos que comprovem a situação de rua e a negativa de acesso a alguns dos programas socioassistenciais de acesso à moradia, faltam elementos seguros de convicção que autorizem o deferimento dos pedidos antes mesmo da oitiva da parte contrária. E que, a questão demanda uma detida análise quanto à legitimidade da União para integrar o polo passivo - e, consequentemente, a competência da Justiça Federal para julgar a demanda, porque a função da União, no âmbito dos programas habitacionais, seria eminentemente normativa e de fomento financeiro.
Alega que o Agravante em situação de extrema vulnerabilidade social e que, portanto, não é justo, nem razoável aguardar nesta degradante situação o curso normal de um processo judicial. Argumenta que, caso seja seguido o trâmite processual definido pelo juízo de origem, a parte autora, ora agravante, permanecerá em situação de rua durante meses, considerando a iminência do recesso forense. Sequer houve citação das partes rés no presente caso, portanto, na melhor das hipóteses, a oitiva das partes contrárias aconteceria em meados de fevereiro ou março de 2026.
Sustenta que o Superior Tribunal de Justiça tem jurisprudência consolidada no sentido de ser lícito ao Poder Judiciário adotar medidas coercitivas tendentes à implementação de políticas públicas nos quais se verifique inescusável omissão estatal (Recursos Especiais n. 1.304.269/MG e 1.734.315/GO). E que, tampouco procede o suposto argumento de que a União seria parte ilegítima para integrar o polo passivo, uma vez que a Lei 14.821/2024 é diferente da legislação assistencial, Lei 8.742/93. Esta última versa apenas sobre a política de assistência social. Em contrapartida, a Lei 14.821/2024 dispõe sobre diversas políticas públicas, entre as quais, no seu artigo 21, a política de moradia. Além disto, salienta que cabe a aplicação do princípio da especialidade, ou seja, a prevalência da regra mais específica sobre a mais geral. No caso em apreço, a Lei 14.821/2024 é norma mais específica que a Lei 8.742/93. Afirma que a Lei 14.821/2024 atribui à PNTC PopRua o dever de garantir o acesso imediato à moradia e, que, segundo o seu art. 36, o ente federativo responsável pela PNTC PopRua é a União (a regulamentação da operacionalização da PNTC PopRua será definida em ato do Poder Executivo federal). Desta feita, em razão da redação e da especialidade da Lei 14.821/2024, a União seria ente federativo responsável pela obrigação contida no caput do artigo 21, de forma exclusiva ou solidária com os demais entes federativos. Aponta evidente equívoco do juízo ao fazer referência à fundamentação feita com base na lei 8.742/93 e ignorar por completo a Lei 14.821/2024, a qual estabelece a competência da União para a pretensão da parte agravante. Destaca, ainda, que, em análise de caso similar, no agravo de instrumento nº 5031472-08.2025.4.04.0000, em curso na 3ª Turma deste mesmo Tribunal Regional Federal, houve entendimento diverso.
Sustenta, portanto, que a probabilidade do direito da pretensão da parte agravante está assentada no artigo 21 da Lei 14.821/2024 que estabelece que A PNTC PopRua deverá garantir o acesso imediato à moradia dos beneficiários, por meio de políticas de habitação ou por programas específicos para a população em situação de rua (e a documentação acostada com a inicial comprovam que a parte está em situação de rua). E que o perigo de dano está configurado pela grave violação ao direito a uma existência digna. A falta de moradia inviabiliza o exercício de uma série de atividades básicas cotidianas como alimentar-se adequadamente, armazenar seus alimentos e demais pertences, higienizar-se adequadamente, descansar sem medo, manter sua integridade física e mental, satisfazer a contento suas necessidades fisiológicas, estudar, trabalhar, ou seja, prejudica o exercício dos demais direitos e expõe a pessoa a atos de violência e discriminação. Além dos riscos da exposição às intempéries climáticas, que colocam em risco a integridade física.
Requer, portanto, seja concedida TUTELA ANTECIPADA para determinar que as partes rés disponibilizem o acesso imediato à moradia à parte autora, nos termos do caput do artigo 21 da Lei 14.821/2024, seja através de compra assistida ou locação social ou benefício financeiro ou qualquer outra política de habitação ou programa específico para população em situação de rua;
2) Subsidiariamente, na impossibilidade de atender imediatamente ao pedido anterior e, nos termos do §1º do artigo 21 da Lei 14.821/2024, que as partes rés disponibilizem vaga fixa na rede socioassistencial na modalidade mais autônoma e privativa existente e no prazo máximo de 60 dias assegurem o acesso à moradia à parte autora, conforme §2º do art. 21 da Lei 14.821/2024.
No foi deferido o pedido de tutela provisória, para que, na impossibilidade de atender imediatamente ao pedido de compra assistida ou locação social ou benefício financeiro ou qualquer outra política de habitação ou programa específico para população em situação de rua; as partes rés disponibilizem imediatamente vaga fixa na rede socioassistencial na modalidade mais autônoma e privativa existente, até o julgamento do mérito.
Com as contrarrazões ( e ) e com Agravo Interno (), vieram os autos.
É o relatório.
VOTO
Por ocasião da análise do pedido de concessão de antecipação de tutela, proferi decisão com os seguintes fundamentos:
(...)
O direito à moradia enquanto direito fundamental (pressuposto da dignidade humana) embora seja reconhecido desde a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), somente foi incluído no ordenamento jurídico brasileiro (art. 6º, da CF) no ano de 2000 através da Emenda Constitucional nº 26, fruto da atuação dos movimentos sociais.
De acordo com o art. 5º, § 1º da Constituição Federal de 1988, os direitos fundamentais possuem aplicabilidade imediata.
No entanto os direitos fundamentais são, em sua maioria, direitos de prestação, o que exige uma atuação do Poder Público para efetivá-los em sua plenitude, bem como a disponibilidade de recursos materiais e humanos para tanto.
Assim, a necessidade de previsão orçamentária acaba, no mais das vezes, representando um limite à atuação do Estado para a efetivação de direitos sociais.
Todavia, a despeito de os recursos estatais serem finitos, a cláusula da reserva do possível se relaciona muito mais com a razoabilidade das pretensões dos indivíduos perante o Estado (o que é possível ou não ser exigido da coletividade), do que propriamente com a noção de escassez de recursos econômicos para atender a estas pretensões.
O STF, inclusive, em algumas situações já se posicionou pelo afastamento desse argumento, entendendo que não poderia justificar o descumprimento pelo Estado de seus deveres na área dos direitos sociais, especialmente nos casos em que o direito pleiteado integra o mínimo existencial. Ness sentido:
“(...)A CONTROVÉRSIA PERTINENTE À “RESERVA DO POSSÍVEL” E A INTANGIBILIDADE DO MÍNIMO EXISTENCIAL: A QUESTÃO DAS “ESCOLHAS TRÁGICAS”. - A destinação de recursos públicos, sempre tão dramaticamente escassos, faz instaurar situações de conflito, quer com a execução de políticas públicas definidas no texto constitucional, quer, também, com a própria implementação de direitos sociais assegurados pela Constituição da República, daí resultando contextos de antagonismo que impõem, ao Estado, o encargo de superá-los mediante opções por determinados valores, em detrimento de outros igualmente relevantes, compelindo, o Poder Público, em face dessa relação dilemática, causada pela insuficiência de disponibilidade financeira e orçamentária, a proceder a verdadeiras “escolhas trágicas”, em decisão governamental cujo parâmetro, fundado na dignidade da pessoa humana, deverá ter em perspectiva a intangibilidade do mínimo existencial, em ordem a conferir real efetividade às normas programáticas positivadas na própria Lei Fundamental. Magistério da doutrina. - A cláusula da reserva do possível - que não pode ser invocada, pelo Poder Público, com o propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar a implementação de políticas públicas definidas na própria Constituição - encontra insuperável limitação na garantia constitucional do mínimo existencial, que representa, no contexto de nosso ordenamento positivo, emanação direta do postulado da essencial dignidade da pessoa humana.”(ARE 639337 AgR/SP. AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO, Relator: Min. CELSO DE MELLO. Julgamento: 23/08/2011)
O princípio da separação dos poderes, do mesmo modo, acaba muitas vezes representando um óbice à intervenção do Poder Judiciário para a efetivação de direitos fundamentais.
Contudo, recentemente, durante a Pandemia, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 828, relatada pelo Ministro Luís Roberto Barroso. A ADPF teve sua medida cautelar deferida parcialmente, suspendendo as remoções, reintegrações e despejos ocorridos antes da situação da pandemia em seis meses, bem como, considerando a situação, condicionando as medidas à oferta de abrigos ou moradia adequada.
Ainda, no julgamento do Tema 698, o Supremo Tribunal Federal, relativo aos Limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção, estabeleceu que:
1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.
2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.
Assim, ainda que se tratem de situações diversas, demonstram que os princípios da reserva do possível e da separação de poderes não podem servir de argumento para a não implementação dos direitos que integram o mínimo existencial.
A razoabilidade da pretensão é evidente, uma vez que, os casos acima mencionados, envolvem um contingente populacional muitíssimo mais abrangente do que o do caso dos autos.
De acordo com os dados do Observatório do Cadastro Único referente ao mês de dezembro/2024, constam 4.936 pessoas em situação de rua no Município de Porto Alegre. Mesmo que esse número não seja muito expressivo, se comparado à população de Porto Alegre (em 2025 é de 1.388.794 habitantes, segundo as estimativas do IBGE), deve merecer atenção especial por tratar-se de direito fundamental à moradia para pessoas extremamente vulneráveis e em sofrimento com outras questões, como desagregação familiar, doenças e falta de assistencia social.
Nesse particular, destaco que não há malferimento ao princípio da isonomia, uma vez que não se trata de o Poder Judiciário escolher quem será beneficiado, mas sim assegurar o direito a quem demandou a tutela jurisdicional (dentro de um universo de pessoas cadastradas) em razão de omissão e/ou negligência estatal.
Assim, ainda que caiba ao gestor público a definição de critérios de inclusão nas políticas habitacionais existentes, o direito constitucionalmente assegurado à moradia (e, em última análise a dignidade) da Agravante e de tantos outros em situação de rua, não pode ficar em suspenso, por tempo indeterminado, até que os diversos atores envolvidos estabeleçam os critérios de seleção dos beneficiários do projeto.
No que diz respeito à legitimidade da União e, por consequência, à competência do juízo, entendo que razão assiste também ao Agravante, na medida em que não é objeto dos autos a aplicação da legislação assistencial, Lei 8.742/93, mas da Lei 14.821/2024 que institui a Política Nacional de Trabalho Digno e Cidadania para a População em Situação de Rua (PNTC PopRua), destinada a promover os direitos humanos de pessoas em situação de rua.
Embora disponha em diversos dispositivos que a PNTC PopRua será articulada entre os entes estatais, verifica-se que à União, Poder Executivo Federal, incumbe a sua regulamentação e operacionalização:
Art. 35. A PNTC PopRua deverá ser implementada de forma descentralizada e articulada entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que a ela aderirem por meio de instrumento próprio.
§ 1º O instrumento de adesão à PNTC PopRua definirá as atribuições e as responsabilidades a serem compartilhadas.
§ 2º Os entes federativos que aderirem à PNTC PopRua deverão priorizar o cadastramento de pessoas em situação de rua no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico), de que trata o art. 6º-F da Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, por meio de encaminhamento ao Suas, na forma do regulamento.
Art. 36. A regulamentação da operacionalização da PNTC PopRua, conforme disponibilidade orçamentária e financeira, será definida em ato do Poder Executivo federal, em articulação com o Ciamp Rua.
Ademais, verifico que já houve determinação de suspensão de ação individual em primeiro grau, entendendo o magistrado que haveria identidade de pedido com a Ação Civil Pública nº 5024715-38.2025.4.04.7100/RS, em trâmite no Centro Judiciário de Solução de Conflitos e Cidadania da Justiça Federal de Porto Alegre - CEJUSCON, na qual o MPF busca incluir as pessoas em situação de rua como população beneficiária das medidas assistenciais do Programa Minha Casa, Minha Vida desenvolvidas para as famílias atingidas pelas enchentes de 2024 no Estado do RS, nos termos das diversas Portarias já editadas com tal finalidade, dentre as quais a Portaria MCID nº 520, de 05/06/2024.
Tal determinação, a meu ver, reforça a legitimidade da União, embora discorde da determinação pela suspensão das ações individuais, tendo em vista a urgência do pleito e que o pedido nesses autos é mais abrangente "...determinar que as partes rés cumpram a OBRIGAÇÃO DE FAZER consistente na disponibilização de acesso imediato à moradia à parte autora, nos termos do caput do artigo 21 da Lei 14.821/2024, seja através de compra assistida ou locação social ou benefício financeiro ou qualquer outra política de habitação ou programa específico para população em situação de rua."
De salientar, por fim, que os §§ 1º e 2º do art. 21 da Lei 14.821/2024 prevêem a possibilidade de acolhimento provisório na rede socioassistencial, na impossibilidade de se garantir acesso imediato à moradia, de modo que, no mínimo, o pedido subsidiário deve ser atendido, até que o Município implemente as políticas públicas previstas no referido texto legal.
Ante o exposto, defiro o pedido de tutela provisória, para que, na impossibilidade de atender imediatamente ao pedido de compra assistida ou locação social ou benefício financeiro ou qualquer outra política de habitação ou programa específico para população em situação de rua; as partes rés disponibilizem imediatamente vaga fixa na rede socioassistencial na modalidade mais autônoma e privativa existente, até o julgamento do mérito.
Em Agravo Interno, o DEMHAB alega, em síntese:
- A "microjustiça" feita no caso individual gera uma "macroinjustiça" com todos os demais cidadãos que aguardam, nas filas oficiais e segundo critérios objetivos, o acesso aos mesmos programas.
- A transformação de uma norma programática em obrigação de fazer imediata e individualizada desconsidera o ciclo de políticas públicas, que envolve planejamento, previsão de receitas e organização administrativa.
- Ao determinar que o DEMHAB providencie "compra assistida" ou "locação social" para um indivíduo específico fora dos programas existentes, o Judiciário substitui o administrador na escolha da modalidade de atendimento. A "compra assistida", citada como exemplo na decisão, foi uma medida excepcional adotada em contexto de calamidade pública (enchentes de 2024), com regramento próprio e recursos extraordinários da União. Não há, no ordenamento municipal vigente ou nos programas ordinários do DEMHAB, previsão legal ou orçamentária para a realização de compra assistida de imóveis para atendimento de demanda individualizada fora da calamidade.
- A intervenção judicial que determina o "fura-fila" desorganiza o planejamento administrativo e prejudica a coletividade que depende da implementação estruturada da política habitacional.
- A definição de prioridades na alocação de recursos escassos é função típica do gestor público, que detém a visão global das necessidades e das disponibilidades financeiras do ente. A teoria da reserva do possível não pode ser afastada de plano sob o argumento do mínimo existencial quando a pretensão envolve a criação de nova modalidade de dispêndio não prevista no orçamento.
- A decisão, ao impor obrigação genérica às "rés", cria uma solidariedade processual que desconsidera as atribuições administrativas de cada ente e órgão. O DEMHAB não possui expertise, estrutura ou dotação orçamentária para gerir benefícios de assistência social ou pagar aluguel social como medida de proteção social básica. Portanto, a decisão merece reforma para excluir o DEMHAB da obrigação de fornecimento imediato de moradia, compra assistida ou locação social, dada a inexistência de programa regulamentado para tal fim específico.
Chama a atenção da argumentação do DEMHAB que, ao mesmo tempo em que sustenta que a decisão liminar configura "fura fila" e "medida de "microjustiça feita no caso individual que gera uma macroinjustiça" com todos os demais cidadãos que aguardam, nas filas oficiais e segundo critérios objetivos, o acesso aos mesmos programas", o DEMHAB reconhece não possuir qualquer programa de moradia para as pessoas em situação de rua e que, portanto, não pode responder por essa obrigação.
Ora, se que o Município, no âmbito do DEMHAB não tem qualquer programa para a população em situação de rua, então apenas haveria uma macroinjustiça, que contempla igualmente toda a população em situação de rua, e que faz da Lei n. Lei 14.821/2024 letra morta.
Quanto à reserva do possível, reitero que "a despeito de os recursos estatais serem finitos, a cláusula da reserva do possível se relaciona muito mais com a razoabilidade das pretensões dos indivíduos perante o Estado (o que é possível ou não ser exigido da coletividade), do que propriamente com a noção de escassez de recursos econômicos para atender a estas pretensões".
E que "o STF, inclusive, em algumas situações já se posicionou pelo afastamento desse argumento, entendendo que não poderia justificar o descumprimento pelo Estado de seus deveres na área dos direitos sociais, especialmente nos casos em que o direito pleiteado integra o mínimo existencial."
O objetivo das ações individuais ajuizadas pela Defensoria Pública Federal evidentemente não visa obter privilégios ou prioridade para os postulantes em detrimento da coletividade, em especial, da coletividade da população de rua, mas a realização de direito fundamental, dada a ausência ou deficiência (morosidade) da Administração Pública em implementar, apresentar um plano e/ou os meios adequados para alcançar os objetivos traçados na Lei 14.821/2024.
O rémedio ao risco de injustiça com relação àquelas pessoas em situação de rua que não estão cadastradas, que não postularam nada na justiça, seria mantê-las todas em igual situação de rua, aguardando por tempo indeterminado até que os diversos atores envolvidos estabeleçam os critérios de seleção dos beneficiários do projeto?
Como a Nota Técnica nº 35/2025/CGDSO-DPSM-MCID/DPSM-MCID/SNH-MCID-MCID () reconhece, os TODOS os empreendimentos habitacionais do MCMV-FAR contratados no município de Porto Alegre/RS, ainda estavam em fase de execução em 17/11/2025, sendo que o mais adiantado, estava 41,73% executado naquela data.
A tutela provisória deferida ademais é clara no sentido de que, na impossibilidade de atender imediatamente ao pedido de compra assistida ou locação social ou benefício financeiro ou qualquer outra política de habitação ou programa específico para população em situação de rua; as partes rés disponibilizem imediatamente vaga fixa na rede socioassistencial na modalidade mais autônoma e privativa existente.
Evidentemente que a disponibilização de vaga na rede socioassistêncial não incumbe ao DEMHAB, mas ao Município de Porto Alegre, com suporte financeiro da União, se for o caso.
Assim, em que pese os argumentos trazidos pelo Agravo interno, não vejo motivos para alterar o entendimento acima manifestado.
Ante o exposto, voto por dar provimento ao agravo de instrumento e julgar prejudicado o agravo interno.
Documento eletrônico assinado por ROGERIO FAVRETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005759601v13 e do código CRC 916538af.
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Data e Hora: 16/06/2026, às 17:49:56