Apelação Cível Nº 5033073-80.2025.4.04.7200/SC
RELATORA: Desembargadora Federal ANA CRISTINA FERRO BLASI
RELATÓRIO
Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por A. R. N. em face do Superintendente do Patrimônio da União em Santa Catarina - SPU/SC - em razão de demora injustificada para que seja dado prosseguimento ao pedido de aforamento gratuito realizado pelo impetrante.
A ação busca a concessão da segurança para que seja concluído o procedimento administrativo de aforamento gratuito. Sustenta a parte impetrante, que: (i) a autoridade coatora descumpriu o prazo de 30 dias, prorrogáveis por igual período mediante motivação expressa, estipulado na Lei 9.784/99, uma vez que o processo administrativo em questão se encontra aberto por período superior a 01 (um) ano; (ii) ao não concluir o processo de aforamento de forma tempestiva, a SPU/SC infringiu os princípios da celeridade e da duração razoável do processo. A partir disso, postulou o impetrante a concessão da segurança, inclusive com pedido liminar, para determinar que a impetrada conclua o processo administrativo n.º 10154.029924/2024-73 ().
Foi indeferida a liminar pleiteada ().
A sentença recorrida denegou a segurança, afirmando que "é evidente que o processo administrativo ainda encontra-se em fase de instrução, com diligências a serem realizadas e que o imóvel confronta diretamente com a faixa de praia e os procedimentos de aforamento guardam complexidade" ().
Apelou da sentença o impetrante.
Em sua apelação, alega que a sentença, ao afastar a mora administrativa sob o argumento de que a instrução processual não foi concluída, cria uma "zona de não controle judicial" que permite à Administração manter o processo em tramitação por tempo indeterminado, violando o princípio constitucional da duração razoável do processo. Sustenta que a própria SPU/SC reconhece a morosidade ao criar um procedimento específico (SEI n.º 10154.052540/2025-35) para tratar da "identificação direta da Praia de Perequê", mas que este mesmo procedimento também se encontra paralisado. Afirma, ainda, que a Administração deve demonstrar impulso efetivo e razoável em suas diligências internas, o que não ocorre, e que a interpretação do art. 49 da Lei 9.784/1999 não pode autorizar uma "instrução interminável". Pede a reforma da sentença para que a segurança seja concedida, determinando-se à SPU/SC que promova o impulso e a conclusão do processo administrativo em prazo razoável ().
Apresentadas as contrarrazões (), vieram os autos conclusos para julgamento.
É o relatório.
Passo à análise.
VOTO
Juízo de Admissibilidade
O apelo preenche os requisitos de admissibilidade.
Mérito
O mandado de segurança é o remédio cabível para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso do poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, segundo o art. 1º, da Lei 12.016/2009.
O direito líquido e certo a ser amparado por meio de mandado de segurança é aquele que pode ser demonstrado de plano mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.
No caso, assim constou da sentença ():
(...)
A Constituição Federal autoriza a impetração de mandado de segurança para proteger direito líquido e certo não amparável por habeas corpus ou por habeas data (Art. 5º, inciso LXIX).
Com efeito, o mandado de segurança, conforme o disposto no artigo 1º, da Lei nº 12.016/09, objetiva "proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso do poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça."
Por direito líquido e certo se entende o que é comprovado de plano, apto a ser exercido pelo titular sem necessidade de instrução probatória.
Na hipótese vertente parte impetrante pretende a concessão da ordem para que a autoridade coatora seja compelida a concluir o Procedimento Administrativo de Aforamento Gratuito n. 10154.029924/2024-73 dentro do prazo legalmente previsto.
A medida liminar foi indeferida nos termos da decisão que segue:
[...]
É o breve relatório. Passo a fundamentar.
A concessão de medida liminar em mandado de segurança pressupõe o preenchimento dos dois requisitos previstos no art. 7º, inciso III, da Lei n. 12.016, de 2009, a saber: a relevância do direito, ou seja, a probabilidade de acolhimento do pedido na sentença (fumus boni iuris), e o risco de dano, representado pelo perigo de inviabilidade de recomposição do direito afirmado, caso a tutela seja concedida apenas ao final (periculum in mora).
Acerca da matéria debatida nestes autos, a Lei nº 9.784/1999 estabeleceu o prazo de 30 (trinta) dias para a autoridade decidir o processo administrativo após sua instrução, e o prazo de 5 (cinco) dias para proferir despachos de mero expediente ou expedir outros atos, o qual comporta prorrogação, nos seguintes termos:
Art. 24. Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade responsável pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de força maior.
Parágrafo único. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado até o dobro, mediante comprovada justificação. (...)
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Conferindo efetividade ao princípio da eficiência, previsto no artigo 37, caput¸ da Constituição Federal, tais prazos evitam que o administrado aguarde, por tempo indefinido, uma resposta das autoridades.
A razoável duração do processo administrativo insere-se entre os direitos e garantias constitucionais, nos termos do artigo 5º, LXXVII da Constituição Federal: (...) LXXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
Em relação ao trâmite do processo administrativo em questão, verifica-se que este teve início em 09/05/2024, e na data de 07/10/2024 foi exarado despacho determinando diligências a serem realizadas pelo MGI-SPU/SC-SECAP.
Evidente, portanto, que o procedimento nº. 10154.029924/2024-73 não se encontra apto para julgamento final ou aguardando aludida decisão final administrativa, eis que encaminhado para outro setor. Nesse ponto, assinalo que o art. 49 da Lei Lei nº 9.784/1999 refere que o prazo de 30 dias para a autoridade proferir decisão final é contado a partir da conclusão da instrução processual.
Não se constata, assim, que teve início o prazo de 30 dias para a Administração proferir decisão final.
Em que pese, de fato, tenha havido retardo no impulso processual, não pode a Administração proferir decisão sem instruir adequadamente o processo ou sem adotar as providências necessárias para os fins a que destinado. Inviável a concessão de tutela de urgência para determinar que a impetrada profira decisão final administrativa, sem que o processo esteja devidamente instruído ou com diligências a serem cumpridas no próprio órgão ou a cargo do interessado.
Em contrapartida, a Administração deve respeitar os prazos previstos nos artigos 24 e 49, da Lei nº 9.784/99, em obediência dos princípios consagrados constitucionalmente.
Contudo, no caso concreto, não há que se falar em dano irreparável ou de difícil reparação. Não há motivos que justifiquem o deferimento da liminar em detrimento do regular processamento do feito e da instauração do contraditório.
Ademais, os argumentos afetos à existência do periculum in mora não são contundentes o suficiente para autorizar o deferimento liminar pretendida. A situação fático-jurídica não configura o perigo de dano ou de ineficácia da pretensão mandamental caso venha a ser deferida, se acolhida, quando da prolação da sentença.
A tutela provisória postulada versa apenas sobre direitos patrimoniais e, bem por isso, não há risco de perecimento de direito caso a questão venha a ser decidida na sentença.
Não há que se falar em dano irreparável ou de difícil reparação aptos a justificarem o deferimento da liminar.
Destaco, ainda, que o mandado de segurança possui rito célere, havendo brevidade na solução do litígio, haja vista que a prova é/deve ser pré-produzida e, entre a apreciação da liminar e a prolação da sentença há, tão somente a manifestação da autoridade coatora (prazo reduzido de 10 dias) e a intervenção do Ministério Público Federal. Portanto, nada impede que o exame do direito pleiteado pela parte impetrante seja feito quando vierem aos autos as manifestações da parte impetrada, do órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, bem como do douto MPF.
Nos dizeres do Desembargador Vilson Darós, "não há confundir pressa com urgência. Pressa todos os que litigam têm; urgência, porém, nem sempre se faz presente no caso concreto. A urgência exige um ingrediente a mais, ou seja, além da pressa, há imperiosa necessidade da decisão requerida ser suscetível de causar lesão grave e de difícil reparação se não deferida" (TRF4, AG 2007.04.00.002447-3, Primeira Turma, Relator Vilson Darós, DE 14.2.2007).
Desse modo, indefiro a liminar pleiteada.
[...]
Apresentadas as informações pela autoridade apontada como coatora, não vislumbro motivos para modificar ou desconstituir a decisão que indeferiu a liminar, cujos fundamentos adoto e agrego à presente sentença, como razão de decidir o mérito desta ação.
As informações da autoridade impetrada reforçam a manutenção da decisão exarada no e a denegação da segurança, ao referir que ():
DAS INFORMAÇÕES:
4. Houve análise inicial do processo, porém, conforme proferido no próprio Mandado de Segurança, não se encontra apto para julgamento final. Alguns trâmites processuais, ainda, são necessários tais como: a) análise do setor de caracterização; b) análise do setor de avaliação; manifestação dos órgãos referentes ao art. 100, do Decreto-Lei 9.760/46; c) análise da Unidade E-SPU Virtural (Unidade Central); e d) aprovação do GEDSUP (Unidade Central). 5. Após percorridas as etapas citadas no item 4, desta Nota Informativa, o processo retorna ao NERP para os procedimentos finais. 6. É importante salientar que os processos de aforamento são bastante complexos, tendo em vista o seu propósito final. 7. Para este caso, em especial, que envolve a Praia de Perequê - Porto Belo, lembramos a situação de necessidade de identificação direta, uma vez que o imóvel confronta diretamente com a faixa de praia. A questão está sendo tratada pelo Setor de Caracterização (SECAP), conforme Despacho 53059254 (disposto em processo com área de localização semelhante). CONCLUSÃO: 8. Esta SPU/SC analisou o processo nº 10154.029924/2024-73, já encaminhou a primeira fase (fundamentação jurídica para o requerido) e aguarda a identificação direta para a Praia de Perequê ser concluída. Nessa direção, ressaltamos que não há como dar continuidade aos trâmites sem a devida instrução processual, que por vezes é complexa, devido às características ambientais em que a área a ser aforada se encontra.
Desta forma, é evidente que o processo administrativo ainda encontra-se em fase de instrução, com diligências a serem realizadas. Ainda, conforme declarado pela impetrada, o imóvel confronta diretamente com a faixa de praia e os procedimentos de aforamento guardam complexidade.
Como já assinalado, "não pode a Administração proferir decisão sem instruir adequadamente o processo ou sem adotar as providências necessárias para os fins a que destinado. Inviável a concessão de tutela de urgência para determinar que a impetrada profira decisão final administrativa, sem que o processo esteja devidamente instruído ou com diligências a serem cumpridas."
Logo, o prazo previsto no art. 49 da Lei nº 9.784/1999 não se aplica ao caso em análise, porquanto ainda não concluída a instrução processual.
Ante o expostos, denego a segurança e determino a extinção do feito com julgamento do mérito (art. 487, I, CPC).
(...)
Consoante se vê, a sentença denegou a segurança com fundamento na ausência de mora administrativa, uma vez que o processo administrativo n.º 10154.029924/2024-73 ainda se encontra em fase de instrução. O juízo entendeu que o prazo de 30 dias previsto no art. 49 da Lei 9.784/1999 só se inicia após a conclusão da instrução. Com base nas informações prestadas pela autoridade coatora, a sentença considerou que o procedimento não está apto para julgamento final, pois pendem diligências complexas, como a análise pelo setor de caracterização e a identificação direta da faixa de praia, não sendo possível, portanto, a imposição de um prazo para a decisão final.
A controvérsia atual reside em definir se a demora na conclusão do processo administrativo de aforamento, que se encontra pendente de diligências internas na SPU/SC, configura mora ilegal da Administração e violação ao princípio da duração razoável do processo (art. 5º, LXXVIII, da CF), a justificar a intervenção judicial para fixação de prazo para sua finalização.
Acerca da matéria debatida nestes autos, portanto, registra-se que a Lei 9.784/1999 estabeleceu o prazo de até 30 (trinta) dias para a autoridade decidir o processo administrativo após sua instrução, e o prazo de 05 (cinco) dias para proferir despachos de mero expediente ou expedir outros atos, o que comporta prorrogação, nos seguintes termos:
Art. 24. Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade responsável pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de força maior.
Parágrafo único. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado até o dobro, mediante comprovada justificação. (...)
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Conferindo efetividade ao princípio da eficiência, previsto no artigo 37, caput¸ da Constituição Federal, tais prazos evitam que o administrado aguarde, por tempo indefinido, uma resposta das autoridades.
Além disso, a razoável duração do processo administrativo insere-se dentre os direitos e garantias constitucionais, nos termos do artigo 5º, inc. LXXVII da Constituição Federal: (...) LXXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
Feitas essas considerações e em relação ao trâmite do processo administrativo em questão, verifica-se que a impetrante realizou o protocolo administrativo junto à Secretaria do Patrimônio da União de Florianópolis no dia 09/05/2024, gerando o processo administrativo n.º 10154.029924/2024-73 ( e ), em que foi solicitada a alteração de regime/contrato de utilização de imóvel da União, para aforamento gratuito. Conforme as informações, o imóvel em questão está localizado na Avenida Senador Atílio Fontana, 514 - Perequê - 88210-000 - Porto Belo/SC e está registrado no Sistema Integrado de Administração do Patrimônio sob o n.º RIP 8265000050068.
Da análise das informações prestadas pela autoridade coatora e dos demais documentos anexados aos autos é possível concluir que o procedimento administrativo em comento não se encontra apto para imediato julgamento, tampouco apenas aguarda decisão final administrativa, eis que encaminhado aparentemente para outro setor (MGI-SPU/SC-SECAP) para novos procedimentos, em 07/10/2024 (, fls. 06-07):
(...)
Considerando que o processo está devidamente documentado, em termos de primeira análise, para fins de concessão de aforamento gratuito, encaminha-se os autos ao MGI-SPU/SC-SECAP, para procedimentos de:
a) Elaboração da Planta de caracterização, conforme levantamento topográfico georreferenciado acostado ao processo 04972.002259/2016-24;
b) Informar se à Linha do Preamar Média - LPM/1831, para a região do Imóvel está demarcada e homologada (nº processo);
c) Informar se o imóvel está em Área Urbana consolidada, conforme o art. 8º da Lei 13.240/15 e art. 50, da IN nº 003/16;
d) No que se refere ao Art. 100 do Decreto-Lei 9.760/46 e ao § 3º do art. 1º da Lei nº 13.240/2015, informar se o imóvel está dentro:
I - da faixa de fronteira;
II - da faixa de 100,00 metros da orla marítima;
III - do raio de 1.320,00 metros entorno das fortificações e estabelecimentos militares;
e
IV - da faixa de segurança de 30,00 metros a partir do final da praia.
8. Se o imóvel estiver dentro da faixa de segurança de 30,00 metros a partir do final da praia e não se localizar em área urbana consolidada, informar se o imóvel está dentro das áreas de interesse sob responsabilidade da Força Aérea Brasileira, situados no litoral de Santa Catarina, conforme disposto no Ofício nº 116/AJUR/828 do Quinto Comando Aéreo Regional da Aeronáutica - SEI 37591577, o qual apresenta "as áreas sob responsabilidade da Força Aérea Brasileira situados no litoral de Santa Catarina", conforme a Planta SEI 37591579, ambos acostados ao Processo nº 10154.141358/2023-96, que trata específica deste assunto.
Art. 100. A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma deste Decreto-lei, compete ao S. P. U., sujeita, porém, a prévia audiência: a) dos Ministérios da Guerra, por intermédio dos Comandos das Regiões Militares; da Marinha, por intermédio das Capitanias dos Portos; da Aeronáutica, por intermédio dos Comandos das Zonas Aéreas, quando se tratar de terrenos situados dentro da faixa de fronteiras, da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima ou de uma circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em torno das fortificações e estabelecimentos militares; [...] § 7 o Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o § 3 o do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias , serão dispensadas as audiências previstas neste artigo e o procedimento será estabelecido em norma da Secretaria do Patrimônio da União. (Incluído pela Lei nº 13.240, de 2015)
9. É necessário, ainda, proceder a incorporação do imóvel, conforme art. 5º, da IN 3/2016:
Art. 5º O imóvel objeto do aforamento pretendido deve estar registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente em nome da União. Parágrafo único. Nos casos em que o imóvel ainda não esteja registrado em favor da União, a SPU/UF deverá requerer a aberturada respectiva matrícula, postergando tal providência, quando verificado previamente que sua abertura poderá ser promovida em ato concomitante ao registro do aforamento.
10. Após, retorne-se o processo à SPU-SC-SEDEP-SSDEP para continuidade dos trâmites processuais.
(...)
Conforme a movimentação processual, os autos foram remetidos para caracterização e incorporação em 10/2024 e, novamente, para os mesmos fins em 09/2025 (, fls. 45-77). Desde então, não houve registro, à toda evidência, de novos andamentos.
Portanto, demonstrado que o pedido realizado pela impetrante não teve resolução desde o seu ingresso, em 09/05/2024, ou seja, há mais de 02 (dois anos), não se revela razoável a verificada morosidade para impulsionar e posteriormente concluir o processo, independentemente de eventuais falhas estruturais ou da demanda para a prestação do serviço.
De outro lado, considerando que a fase instrutória ainda não foi finalizada, não poderia a autoridade impetrada proferir decisão no prazo de 30 dias, eis que sua contagem somente tem início após finalizada a instrução.
Em contrapartida, e como já mencionado, a Administração tem o dever de respeitar os prazos previstos nos artigos 24 e 49, da Lei 9.784/99 e de observar os princípios consagrados constitucionalmente sobre a matéria, de modo que deve ser concedida a segurança pleiteda.
Nesse sentido, cito os seguintes precedentes desta Corte:
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. REMESSA NECESSÁRIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. DEMORA EXCESSIVA. ILEGALIDADE. REMESSA OFICIAL DESPROVIDA. 1. A teor do quanto disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição da República, o prazo para análise e manifestação de pedido administrativo deve estar em consonância com o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação. Outrossim, a Lei nº 9.784/1999 prevê expressamente o prazo de 30 (trinta) dias para decisão de requerimentos, que, no caso concreto, ultrapassam a razoabilidade da espera. 2. Mantida a sentença que concedeu a segurança para determinar que a autoridade impetrada proceda à análise do processo administrativo. 3. Remessa necessária desprovida. (TRF4, REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL Nº 5011018-48.2024.4.04.7208, 11ª Turma, Desembargador Federal VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 23/05/2025) (Grifei)
ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. TRANSFERÊNCIA DE RESPONSÁVEL POR IMÓVEL. SPU. DEMORA EXCESSIVA. ILEGALIDADE. 1. O prazo para análise e manifestação acerca de pedido administrativo submete-se ao direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, nos termos do artigo 5º, inciso LXXVII, da Constituição Federal. Além disso, estabelece a Lei 9.784/99, que regula os processos administrativos no âmbito da administração pública federal, prazo para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados. 2. Hipótese em que, demonstrada a expressiva demora injustificada, deve ser mantida a sentença que determinou à autoridade coatora que conclua a análise do requerimento da impetrante, uma vez ultrapassado prazo razoável para tanto. 3. Remessa necessária desprovida. (TRF4, RemNec 5000339-82.2025.4.04.7101, 3ª Turma, Relator para Acórdão ROGER RAUPP RIOS, julgado em 09/06/2025)
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. REMESSA NECESSÁRIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. SECRETARIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO. INSCRIÇÃO DE OCUPAÇAO. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. DEMORA EXCESSIVA. ILEGALIDADE. REMESSA OFICIAL DESPROVIDA. 1. A teor do quanto disposto no art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição da República, o prazo para análise e conclusão de pedido administrativo deve estar em consonância com o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação. A Lei 9.784/1999 prevê expressamente o prazo de 30 (trinta) dias para decisão administrativa, após a conclusão da fase instrutória. 2. Hipótese em que se verifica a demora injustificada na conclusão pedido de regularização de imóvel perante a Secretaria de Patrimônio da União - SPU. 3. Remessa necessária desprovida. (TRF4, RemNec 5032081-56.2024.4.04.7200, 11ª Turma, Relatora para Acórdão ELIANA PAGGIARIN MARINHO, julgado em 26/06/2025)
Ante o exposto, concedo a segurança, extinguindo o feito com apreciação do mérito (art. 487, inc. I, do CPC), para determinar que a impetrada, no processo administrativo n.º 10154.029924/2024-73, observe os prazos previstos nos artigos 24 e 49, da Lei 9.784/99 e, finalizada a instrução, profira decisão em até 30 (trinta) dias.
Sucumbência
Sem honorários, por se tratar de mandado de segurança (art. 25 da Lei 12.016/2009).
Dispositivo
Ante o exposto, voto por dar provimento ao recurso de apelação.
Documento eletrônico assinado por ANA CRISTINA FERRO BLASI, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005718163v47 e do código CRC b3430bae.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ANA CRISTINA FERRO BLASI
Data e Hora: 15/05/2026, às 14:19:22