Apelação Cível Nº 5005751-24.2021.4.04.7201/SC
RELATORA: Desembargadora Federal ANA CRISTINA FERRO BLASI
RELATÓRIO
Trata-se de retorno dos autos a esta Turma para eventual juízo de retratação, nos termos dos arts. 1.030, II, 1.037, § 9º, e 1.040, II, do Código de Processo Civil, em razão do julgamento do Tema 968 da repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal.
Na origem, trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo Município de Joinville em face da União e do Estado de Santa Catarina, por meio da qual requer: (a) seja reconhecida a inconstitucionalidade da exigência do Certificado de Regularidade Previdenciária - CRP como condição para o repasse de valores públicos; (b) sejam obrigados os réus ao repasse atualizado dos valores que tenham retido indevidamente em razão da exigência do CRP como requisito para a transferência do numerário; e (c) sejam inibidas futuras restrições de repasse de verbas ao Município, relacionadas aos cadastros SIAFI/CAUC e DART/SC, tanto quanto se dispensando a exigência do CRP como requisito de repasse de quaisquer verbas em favor do ente municipal. Ainda, requer seja determinado à União a expedição do CRP, independentemente do suprimento da Portaria GM/MPS n° 204/2018 e dos requisitos da Portaria GM/MF n° 464/2018.
A sentença julgou procedente em parte os pedidos para determinar à União e ao Estado de Santa Catarina que se abstenham de incluir o Município de Joinville no Cadastro Negativo de expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária – CRP e de negar a emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária, e em cadastros negativos federais e estaduais (SIAFI/CAUC e DART/SC) em razão da não aplicação mínima de recursos na educação no ano de 2020, se não existirem outras irregularidades. ()
No acórdão anteriormente proferido ( e ), a 3ª Turma deste Tribunal Regional Federal da 4ª Região negou provimento às apelações da União e do Estado de Santa Catarina, mantendo sentença que determinara aos réus que se abstivessem de incluir o Município de Joinville no cadastro negativo relacionado ao Certificado de Regularidade Previdenciária – CRP, bem como nos cadastros SIAFI/CAUC e DART/SC, em razão das irregularidades apontadas no contexto da pandemia da COVID-19.
Foram interpostos recursos especial e extraordinário pela União.
Em juízo de admissibilidade, a Vice-Presidência desta Corte determinou a devolução dos autos para eventual juízo de retratação, diante da tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 968 (), segundo a qual:
“1. É constitucional a previsão, em lei federal, de medidas sancionatórias ao ente federativo que descumprir os critérios e exigências aplicáveis aos regimes próprios de previdência social. 2. Admite-se o controle judicial das exigências feitas pela União no exercício da fiscalização desses regimes. Nesse caso, o ente fiscalizado deverá demonstrar, de forma técnica: (i) a inexistência do déficit atuarial apontado; ou, (ii) caso reconheça o desequilíbrio, a impertinência das medidas impostas pela União e a existência de plano alternativo capaz de assegurar, de maneira equivalente, a sustentabilidade do regime.”
O Ministério Público Federal manifestou-se pela manutenção do acórdão anteriormente proferido. ()
É o relatório.
VOTO
A ementa da decisão deste Tribunal encaminhada para análise da viabilidade de juízo de retratação é a seguinte ():
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. LEI Nº 9.717/1998. EXTRAVASAMENTO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO RELATIVA ÀS NORMAS GERAIS SOBRE PREVIDÊNCIA SOCIAL. CAUC. APLICAÇÃO DE RECURSOS NAS ÁREAS DE SAÚDE E EDUCAÇÃO. PANDEMIA. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL.
1. O Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento da ACO nº 830-PR (DJe 11/04/2008), entendeu que a União, ao expedir a Lei nº 9.717/98 e o Decreto nº 3.788/01, extrapolou os limites de sua competência constitucional quanto ao estabelecimento de normas gerais em matéria previdenciária, determinando que aquele ente se abstivesse de aplicar qualquer sanção oriunda do descumprimento das exigências previstas no referido diploma.
2. É certo que o repasse de recursos federais a municípios está condicionado ao cumprimento de percentuais mínimos de aplicação de recursos nas áreas de saúde e educação, cuja essencialidade é indiscutível, conforme preceitua o art. 212, caput, da Constituição Federal. A exigência é reiterada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 25, §1º, inciso IV, alínea b, da LCP 101/2000). E para a verificação da satisfação dos requisitos apontados, faz-se uso do Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias para Estados e Municípios (CAUC).
3. Em que pese a não aplicação mínima estar caracterizada, a restrição afigura-se não proporcional no caso. Em razão da pandemia, não se pode fechar os olhos para o fato de que os governos locais, regionais e federal tiveram de gerir os recursos existentes de uma forma distinta, atípica, com necessidade de priorização de áreas. E o art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) estabelece que na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo.
Conforme mencionado, os autos retornam a esta Turma para eventual juízo de retratação em razão do julgamento do Tema 968 da repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal.
No julgamento paradigma, a Suprema Corte fixou entendimento no sentido da constitucionalidade das medidas sancionatórias previstas em lei federal aplicáveis aos entes federativos que descumprirem critérios e exigências relacionados aos respectivos regimes próprios de previdência social.
De fato, a tese firmada pelo STF supera expressamente a fundamentação adotada no acórdão anteriormente proferido por esta Turma, especificamente no ponto em que, com fundamento na ACO 830/PR e em precedentes então prevalentes da Corte Suprema, reconheceu-se que a União teria extrapolado os limites de sua competência legislativa ao editar a Lei nº 9.717/1998 e o Decreto nº 3.788/2001, especialmente no tocante à imposição de sanções decorrentes da ausência de regularidade previdenciária.
Conforme assentado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 1.007.271/PE (Tema 968), a União detém competência constitucional para editar normas gerais em matéria previdenciária (art. 24, XII e §1º, da Constituição Federal), bem como para fiscalizar os regimes próprios de previdência social, incumbência que pressupõe a existência de instrumentos legais efetivos de controle, inclusive mediante a imposição de medidas sancionatórias relacionadas ao Certificado de Regularidade Previdenciária – CRP.
A Suprema Corte destacou, ainda, que tais mecanismos encontram fundamento nos princípios da responsabilidade fiscal e da sustentabilidade atuarial dos regimes previdenciários, em perspectiva inclusive intergeracional.
Nesse aspecto, impõe-se adequação parcial da fundamentação do acórdão ao entendimento posteriormente consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 968.
Todavia, a revisão da fundamentação não conduz, no caso concreto, à alteração do resultado do julgamento anteriormente proferido.
Isso porque a própria tese vinculante firmada pelo STF expressamente preservou a possibilidade de controle judicial concreto das exigências formuladas pela União no exercício da fiscalização dos regimes próprios de previdência social.
Com efeito, o item 2 da tese fixada no Tema 968 expressamente admite o controle judicial das exigências feitas pela União, inclusive para aferição da pertinência das medidas impostas e da suficiência de providências alternativas adotadas pelo ente federativo para assegurar a sustentabilidade do regime previdenciário.
Porém, a controvérsia posta nos autos apresenta peculiaridades relevantes que justificam a manutenção da solução anteriormente adotada.
O acórdão recorrido examinou situação excepcionalíssima decorrente da pandemia da COVID-19, contexto em que houve profunda reorganização das prioridades administrativas e orçamentárias dos entes federativos, especialmente nas áreas de saúde pública e assistência social.
Na hipótese, restou consignado que a restrição decorrente da ausência de regularidade previdenciária e das inscrições em cadastros restritivos possuía elevado potencial de comprometer a continuidade de serviços públicos essenciais prestados à população local, justamente em período de grave crise sanitária.
Cumpre observar, ademais, que o precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 968 não examinou situação concreta envolvendo contexto de calamidade pública sanitária mundial, tampouco hipótese relacionada às severas restrições administrativas, financeiras e operacionais decorrentes da pandemia da COVID-19 no exercício financeiro de 2020.
O julgamento paradigma limitou-se a apreciar, em abstrato, a constitucionalidade das medidas sancionatórias vinculadas ao descumprimento das normas gerais relativas aos regimes próprios de previdência social, não afastando, contudo, a incidência dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade em hipóteses excepcionalíssimas submetidas ao controle jurisdicional concreto.
Também foi destacado na decisão deste Tribunal que o Município de Joinville posteriormente promoveu adequação legislativa às exigências decorrentes da Emenda Constitucional nº 103/2019, mediante edição da Lei Complementar Municipal nº 571/2021, instituindo, dentre outras providências, a alíquota previdenciária de 14%.
Tal circunstância revela, inclusive, que a finalidade constitucional enfatizada pelo próprio Supremo Tribunal Federal no Tema 968 — consistente na preservação do equilíbrio atuarial e da responsabilidade fiscal dos regimes previdenciários — acabou concretamente atendida pelo ente municipal, ainda que em momento posterior e no contexto excepcional vivenciado durante a pandemia.
Além disso, parte substancial da controvérsia apreciada no acórdão recorrido não se restringe à matéria previdenciária submetida ao Tema 968.
O julgamento da 3ª Turma também examinou, sob a ótica da proporcionalidade e da excepcionalidade decorrente da pandemia, as restrições relacionadas à insuficiência de aplicação do mínimo constitucional em educação no exercício financeiro de 2020, matéria não abrangida pela tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal.
Naquele contexto extraordinário, a 3ª Turma reconheceu que a imposição automática de sanções ao ente municipal mostrava-se desproporcional, especialmente diante da pequena diferença percentual constatada, da necessidade de redirecionamento de recursos públicos para o enfrentamento da emergência sanitária e da preservação da continuidade dos serviços públicos essenciais.
Também se evidenciou, no caso concreto, que o Município demonstrou circunstâncias objetivas aptas a justificar a excepcional mitigação das medidas restritivas então impostas, dentre elas a reorganização compulsória das despesas públicas, a necessidade de priorização de políticas sanitárias emergenciais, a reduzida diferença percentual em relação ao mínimo constitucional exigido e os graves impactos que a manutenção das restrições poderia ocasionar sobre a continuidade dos serviços públicos essenciais.
A tese firmada pelo STF no Tema 968 não afastou a incidência dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade nem vedou o controle jurisdicional concreto das medidas sancionatórias adotadas pela União.
Assim, embora superada a premissa de inconstitucionalidade abstrata da Lei nº 9.717/1998 quanto às sanções relativas ao RPPS, permanece juridicamente possível o controle judicial concreto das exigências fiscalizatórias e das consequências decorrentes de sua aplicação, especialmente em cenários excepcionalíssimos como o verificado nos presentes autos.
Nessas condições, impõe-se apenas a adequação parcial da fundamentação do acórdão anteriormente proferido, mantendo-se, contudo, o resultado do julgamento.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por, em juízo de retratação/adequação, adequar parcialmente a fundamentação do acórdão anteriormente proferido à tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 968 da repercussão geral, mantendo, contudo, o resultado do julgamento anteriormente proferido.
Documento eletrônico assinado por ANA CRISTINA FERRO BLASI, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005854385v6 e do código CRC d6b13a1c.
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Data e Hora: 07/06/2026, às 18:51:14