Apelação Cível Nº 5002308-94.2019.4.04.7214/SC
RELATORA: Desembargadora Federal ANA CRISTINA FERRO BLASI
RELATÓRIO
Trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa em que se pretende a responsabilização dos réus pela prática de condutas ilícitas consistentes na obtenção de vantagem indevida e causação de dano ao erário, no âmbito do Programa Minha Casa, Minha Vida, mediante fraude na destinação de unidade habitacional subsidiada, com a consequente aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992, inclusive ressarcimento ao erário, pagamento de multa civil e demais penalidades legais. ()
A sentença julgou parcialmente procedentes os pedidos para reconhecer a prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/1992, condenando os réus ao ressarcimento do dano ao erário e ao pagamento de multa civil. Deixou, por outro lado, de acolher integralmente a pretensão sancionatória em sua extensão máxima, aplicando sanções em medida limitada conforme a individualização das condutas. ()
A parte apelante J. L. D. O. alega que a sentença é nula por não ter enfrentado teses relevantes suscitadas nas alegações finais, especialmente quanto à decadência e ao prazo para emenda da inicial. Sustenta que não houve demonstração de dolo, tampouco de vantagem indevida ou dano ao erário, elementos indispensáveis à configuração do ato de improbidade. Afirma ainda que houve erro na aplicação das regras de prescrição, defendendo que, por não exercer função pública, deve ser aplicado o prazo quinquenal, já consumado. Argumenta que a sentença utilizou indevidamente prova emprestada sem observância do contraditório e que as sanções aplicadas violam os princípios da proporcionalidade e razoabilidade. Pede o provimento do recurso para julgar totalmente improcedente a ação em relação a si, ou, subsidiariamente, o reconhecimento da prescrição e nulidades apontadas, bem como a redução ou afastamento das sanções impostas. ()
A parte apelante A. R. alega que a sentença deve ser reformada por ausência de comprovação de dolo específico, de nexo causal e de prejuízo ao erário. Sustenta que a condenação se baseou em presunções e em prova insuficiente, em afronta ao devido processo legal. Afirma ainda a ocorrência de prescrição da pretensão sancionatória e, subsidiariamente, prescrição intercorrente. Argumenta que não há elementos que justifiquem sua responsabilização por ato de improbidade administrativa, requerendo a aplicação da Lei nº 14.230/2021 e da jurisprudência atualizada dos tribunais superiores quanto à exigência de dolo. Pede o provimento do recurso para reformar integralmente a sentença, com a improcedência dos pedidos, ou, subsidiariamente, a anulação da sentença para reabertura da instrução, bem como o afastamento ou redução das sanções impostas. ()
A parte apelante E. R. H. D. L. alega que a sentença incorreu em erro ao reconhecer a prática de ato de improbidade administrativa sem prova robusta da participação consciente e voluntária nos fatos narrados. Sustenta que não restou demonstrada a obtenção de vantagem indevida nem a ocorrência de dano ao erário, sendo indevida sua condenação. Afirma ainda que houve julgamento antecipado do mérito com base em provas oriundas de ação penal, sem a devida análise individualizada das condutas. Argumenta que a decisão desconsiderou elementos probatórios favoráveis à defesa. Pede a reforma da sentença para afastar sua condenação ou, subsidiariamente, a redução das penalidades aplicadas. ()
Com contrarrazões (, , , , e ), subiram os autos a esta Corte.
O Ministério Público Federal manifesta-se pela intimação do réu E. R. H. D. L. para (i) proceder ao recolhimento do preparo recursal, em dobro, sob pena de não conhecimento do recurso; e (ii) regularizar sua representação processual, mediante juntada de procuração atualizada. No mérito, manifesta-se pelo total desprovimento dos recursos de apelação. ()
Intimado, o réu E. R. H. D. L. anexou novo instrumento de procuração e recolheu as custas recursais.
É o relatório.
VOTO
(I) SÍNTESE DO PROCESSO E DA SENTENÇA RECORRIDA
Origem e Contexto
A ação tem origem em irregularidades apuradas no âmbito do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) no Município de Monte Castelo/SC, especificamente na modalidade destinada a municípios com população de até 50 mil habitantes (PMCMV Sub50). O programa contou com a COHAB/SC como agente financeiro e a construtora J. Lopes Construções Ltda. — gerida por J. L. D. O. — como empresa contratada para execução das obras. Os recursos, ao que consta, eram depositados nas contas bancárias de cada beneficiário para posterior repasse à empreiteira.
A investigação foi iniciada por meio de Inquérito Civil nº 1.33.015.000004/2017-89, instaurado pela Procuradoria da República em Mafra/SC, para apurar supostas irregularidades no cadastramento e execução do PMCMV no município. ()
Acusações
O Ministério Público Federal ajuizou Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa em face de quatro réus:
- E. R. H. D. L. — Secretário de Habitação, Interesse Social, Trabalho e Renda e gestor do PMCMV no Município de Monte Castelo/SC;
- J. L. D. O. — proprietário da construtora responsável pelas obras;
- A. J. P. — beneficiário selecionado pelo programa;
- A. R. — cunhada de Jerson, que teria recebido o imóvel sem participar regularmente do processo seletivo.
As condutas imputadas foram sintetizadas em dois eixos principais:
a) Irregularidade envolvendo A. J. P.: Anderson foi selecionado como beneficiário, abriu conta bancária para receber os repasses do programa, mas não transferiu integralmente os valores à construtora, utilizando parte do dinheiro para pagamento de dívidas pessoais. Diante disso, Eduardo teria procurado Anderson exigindo a devolução dos valores ou a desistência da casa. Anderson optou pela desistência e assinou um documento — que, segundo o MPF, não era um termo de desistência, mas sim o Termo de Conclusão de Obras e Entrega de Unidade Habitacional, falsamente atestando o recebimento do imóvel concluído; e
b) Irregularidade envolvendo A. R.: Após a "desistência" de Anderson, não houve nova seleção de beneficiários. A casa foi direcionada a A. R., cunhada de Jerson, que não era inscrita no PMCMV, não residia em Monte Castelo/SC e não passou por nenhum processo seletivo regular. Aline residiu no imóvel por cerca de um ano e três meses, depois o alugou por aproximadamente três anos e, por fim, o vendeu por R$ 22.000,00.
O MPF enquadrou as condutas nos arts. 10, incisos I e XII, e 11 da Lei nº 8.429/1992, requerendo a aplicação das sanções do art. 12, II, da mesma lei. O prejuízo ao erário foi estimado em R$ 25.621,35, correspondente ao valor do subsídio do PMCMV desviado (atualizado para R$ 20.199,60) acrescido do valor do terreno (R$ 5.421,75).
Investigação (Inquérito Civil)
Durante a fase investigatória, o MPF realizou diversas diligências ( e ):
- Oitiva de A. R. e J. L. D. O., que confirmaram que Anderson recebeu os valores do PMCMV mas não os repassou à construtora, e que ele teria se mudado da cidade logo após o início das obras;
- Expedição de ofícios à COHAB/SC, que informou que a coleta de assinaturas nos termos de entrega ficava a cargo do município, e que a assinatura atribuída a Anderson no Termo de Conclusão de Obras era flagrantemente diferente das demais documentações, levantando suspeita de falsificação;
- Consulta às companhias de abastecimento, que confirmou que Aline residiu em uma das casas do PMCMV, assim como seus inquilinos; e
- Verificação cadastral, que constatou que Aline não constava entre os 24 beneficiários selecionados e contratados pelo programa.
A investigação concluiu que houve uma apropriação articulada da casa, envolvendo Aline, Jerson e supostamente Eduardo, sem nova seleção de beneficiários, em fraude ao PMCMV. ()
Ação Civil de Improbidade Administrativa
Com base no descrito acima, o Ministério Público Federal ajuizou esta Ação Civil de Improbidade Administrativa requerendo a condenação dos réus pela prática dos atos de improbidade administrativa descritos no artigo 10, I e XII; e 11, caput, todos da Lei 8.429/1992, mediante a aplicação das sanções previstas no artigo12, incisos II ou, subsidiariamente, nas previstas no artigo 12, inciso III, do mesmo normativo.
A sentença julgou parcialmente procedente a ação, com fundamento na configuração de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/1992, entendendo demonstrada a ocorrência de dano ao erário decorrente de fraude na destinação de imóvel vinculado ao Programa Minha Casa, Minha Vida. Reconheceu que os réus, agindo de forma consciente e em conjunto, contribuíram para a obtenção de vantagem indevida em prejuízo dos cofres públicos, valendo-se de irregularidades na seleção de beneficiários.
A decisão baseou-se, essencialmente, na análise do conjunto probatório, inclusive provas oriundas de ação penal, para concluir pela responsabilidade dos réus, aplicando-lhes sanções de ressarcimento ao erário e multa civil, com observância dos critérios de proporcionalidade e individualização das penas.
A sentença deve ser reformada.
(II) FUNDAMENTAÇÃO
A controvérsia reside em verificar se restaram efetivamente comprovados os elementos subjetivo (dolo) e objetivo (dano ao erário e nexo causal) necessários à configuração de ato de improbidade administrativa, bem como se houve observância das garantias processuais na formação do convencimento judicial, especialmente quanto à utilização de provas emprestadas, à ocorrência de prescrição e à adequação das sanções aplicadas.
A pretensão, contudo, está fulminada pela prescrição.
A prescrição foi analisada na sentença da seguinte forma:
2.3. Prescrição. Argumenta o réu JERSON que como os fatos objeto dessa ação teriam ocorrido enquanto o réu EDUARDO exercia o cargo de Secretário de Habitação de Monte Castelo e ele foi exonerado em outubro de 2012 teria ocorrido a prescrição, nos termos da redação então vigente do art. 23, I, da Lei nº 8.492/92.
Pois bem.
Como é notório, em 26/10/2021 foi publicada e entrou em vigor a Lei nº 14.230/2021 que alterou profundamente a Lei de Improbidade Administrativa-LIA (Lei nº 8.429/1992), razão pela qual, inclusive, foi necessária a emenda da inicial apresentada pelo MPF no evento 136.
Referida Lei nº 14.230/2021 teve a constitucionalidade de seus dispositivos apreciada pelo Supremo Tribunal Federal em 18/08/2022, quando do julgamento do ARE 843989, leading case do Tema 1.199 da Repercussão Geral, ocasião na qual a Corte fixou as seguintes teses:
1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. (destaquei).
Observados esses parâmetros, a prescrição no caso em tela é disciplinada pela redação do art. 23, I, da LIA vigente quando da propositura da ação, que assim preceituava:
Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.
Os fatos objeto destes autos ocorreram entre 2010 e 2013 (evento 1/PROCADM2 a PROCADM 56) e segundo o MPF constituem ato ímprobo praticado pelo então Secretário de Habitação, Interesse Social, Trabalho e Renda do Município de Monte Castelo/SC, E. R. H. D. L. e pelos demais réus.
EDUARDO foi exonerado do referido cargo em comissão em 03/08/2010 (, pág. 27).
O MPF defende que o fato de ele ter sido sucessivamente nomeado em outros cargos até exonerado em 29/05/2015 determinaria essa data como marco inicial do prazo prescricional e, portanto, como a ação foi ajuizada em 06/11/2019, não teria ocorrido a prescrição.
De fato, consta no o histórico funcional de EDUARDO como Servidor do município de Monte Castelo/SC, ocupando exclusivamente cargos em comissão, com os atos de nomeação e exoneração que estão resumidos na certidão de tempo de serviço acostada à pg. 21:
Assim, e considerando que na hipótese em que o agente se mantém em cargo comissionado por períodos sucessivos, o termo a quo da prescrição relativa a ato de improbidade administrativa é o momento do término do último exercício, quando da extinção do vínculo com a Administração (AgInt no REsp n. 1.633.525/DF, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 8/6/2017, DJe de 14/6/2017), não ocorreu a prescrição entre o término do exercício de cargo em comissão e o ajuizamento do feito.
A análise efetuada, todavia, é equivocada.
Os fatos objeto desta ação ocorreram entre 2010 e 2013 (, , , , e ) e segundo o MPF constituem ato ímprobo praticado pelo então Secretário de Habitação, Interesse Social, Trabalho e Renda do Município de Monte Castelo/SC, E. R. H. D. L. e pelos demais réus, todos particulares.
A origem remonta ao ano de 2010, quando A. J. P. foi selecionado como beneficiário do PMCMV e recebeu os recursos do programa sem repassá-los integralmente à construtora (). Porém, as irregularidades estão concentradas no ano de 2012, mais precisamente:
- O Termo de Conclusão de Obras e Entrega de Unidade Habitacional foi assinado em 03/07/2012, data em que A. J. P. declarou falsamente ter recebido o imóvel concluído (); e
- A Certidão de Habite-se em nome de A. R. foi expedida em 20/07/2012, data adotada pelo juízo de primeiro grau como o termo inicial (dies a quo) para fins de correção monetária e juros moratórios, por ser a data do ato ímprobo. ()
Portanto, o marco central das irregularidades é julho de 2012, período em que ocorreu a destinação fraudulenta do imóvel a A. R. e a falsificação do Termo de Conclusão de Obras.
À época o réu E. R. H. D. L. ocupava o cargo de Secretário de Habitação, Interesse Social, Trabalho e Renda do Município de Monte Castelo/SC. A certidão de tempo de seviço emitida pelo munícío demonstra o seguinte (, p. 21):
Matrícula | Data Início | Data Final | Ocupação/Cargo | CBO |
891101 | 01/06/2010 | 02/082010 | SEC DE INDUSTRIA, COMERCIO E TECNOLOGIA | 111220 |
891102 | 03/08/2010 | 15/10/2012 | SEC DE HABITAÇAO, INTERESSE SOCIAL, TRAB E RENDA | 111220 |
891103 | 16/10/2012 | 31/12/2012 | DIRETOR GERAL DE ESCOLA | 131310 |
891104 | 02/01/2013 | 02/06/2013 | COORDENADOR GERAL DE COMPRAS MATERIAL E SERVIÇOS | 123105 |
891105 | 03/06/2013 | 26/11/2013 | SECRETARIO DISTRITAL DE RESIDENCIA FUCK | 410105 |
891105 | 27/11/2013 | 28/05/2015 | SEC. DA ADMINISTRAÇÃO | 410105 |
O cargo de secretário municipal, por sua vez, é um cargo político de livre nomeação e exoneração (semelhante aos cargos comissionados). Isso significa que o prefeito tem a total discricionariedade para escolher e demitir seus secretários, não sendo exigida a aprovação em concurso público. Os demais cargos exercidos pelo réu também se assemelham aos cargos comissionados.
De início, conforme definido pelo STF quando do julgamento do Tema 1.199, o novo regime de prescrição estabelecido na Lei 14.230/2021 é irretroativo.
Assim, em relação à prescrição, aplicam-se ao caso as disposições da Lei de Improbidade Administrativa - LIA (Lei nº. 8.429/1992) na redação anterior às modificações introduzidas pela Lei nº 14.230, de 2021, que assim previa:
Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.
III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1o desta Lei. (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)
No caso, não havendo servidor ocupante de cargo efetivo, o prazo prescricional aplicável é aquele previsto no inciso I do art. 23 da referida lei, qual seja, cinco anos após o término do cargo em comissão ou de função de confiança.
Quanto ao termo inicial da prescrição nas ações de improbidade administrativa quando o agente é detentor de mandato eletivo ou ocupante de cargo em comissão ou função de confiança, assim já se pronunciou o Superior Tribunal de Justiça:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO. PREFEITO MUNICIPAL. EXERCÍCIO DE MANDATOS INTERCALADOS. TERMO INICIAL DO PRAZO PRESCRICIONAL. TÉRMINO DO PRIMEIRO MANDATO. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. 1. Nos termos do art. 23, I, da Lei 8.429/1992, as ações destinadas a levar a efeito as sanções nela previstas podem ser propostas até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança.
2. No caso de mandatos intercalados, o termo inicial do prazo prescricional é a data do término do mandato em que praticado o ato apontado como ímprobo, nos termos do art. 23, I, da Lei 8.429/92. 3. Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 1.647.209/MT, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 12/3/2024, DJe de 29/5/2024.)
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. PRESCRIÇÃO. OCORRÊNCIA. 1. De acordo com o entendimento da jurisprudência do STJ, a teor da disciplina prevista no art. 23, I, da Lei n. 8.429/92, na redação anterior à Lei n. 14.230/2021, nos casos de ato de improbidade imputado a agente público no exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança, o prazo para ajuizamento da ação é de 5 (cinco) anos, contados do primeiro dia após o término do exercício do mandato ou o afastamento do cargo, momento em que ocorre o término ou cessação do vínculo temporário estabelecido com o Poder Público. (AgRg no REsp 1510969/SP, rel. Min. REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe 11/11/2015). 2. No presente caso, a agravada foi exonerada do cargo comissionado de Secretária de Educação da Prefeitura de Crateus/CE em 31/12/2012 e a ação de improbidade administrativa foi ajuizada em 21/07/2018, quando já prescrita a pretensão punitiva estabelecida na LIA. 3. O fato de passar a ocupar cargo diverso em fevereiro/ 2013 não autoriza a contagem diferenciada da prescrição, visto que o cargo comissionado supostamente utilizado para a prática do ato ímprobo sofreu solução de continuidade, deflagrando o lustro prescricional. 4. Agravo interno desprovido (AgInt no REsp n. 2.070.177/CE, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 25/9/2023, DJe de 2/10/2023).
Conforme se observa da decisão da Corte Superior, o prazo para o juizamento da ação é de 5 (cinco) anos contados do primeiro dia após o término do exercício do mandato ou o afastamento do cargo em que praticado o ato considerado ímprobo, ainda que venha a assumir ou ocupar cardo diverso posteriormente.
Já no que diz respeito ao termo inicial da prescrição nas ações de improbidade administrativa aos particulares na condição de réus, a LIA, na redação anterior, dispunha no art. 3° que as disposições são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Além disso, o STJ já definiu que ao particular aplica-se o mesmo regime prescricional previsto na Lei de Improbidade Administrativa para o agente público (Súmula 634/STJ).
Leia-se também da Corte Superior:
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. ACÓRDÃO IMPUGNADO EM SINTONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL. SÚMULA 168 DO STJ. INCIDÊNCIA.
1. Adotando o aresto embargado o entendimento do Tribunal, não são cabíveis os embargos de divergência, nos termos da Súmula 168 do STJ.
2. No caso em exame, o acórdão embargado atuou em perfeita harmonia com a pacífica orientação da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, no sentido de que, nos termos do art. 23, I e II, da Lei n. 8.429/1992, aos particulares, réus na ação de improbidade, aplica-se a mesma sistemática atribuída aos agentes públicos para fins de fixação do termo inicial da prescrição.
3. A aferição individualizada do prazo prescricional da pretensão punitiva por ato de improbidade administrativa destina-se tão somente aos servidores públicos e não aos particulares corréus
4. O recurso manifestamente improcedente atrai a multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, na razão de 1% a 5% do valor atualizado da causa.
5. Agravo interno desprovido, com aplicação de multa.
(AgInt nos EDcl nos EAREsp n. 1.397.642/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Seção, julgado em 14/9/2021, DJe de 17/9/2021.)
Assim, a prescrição aplicável ao particular quando em concurso com ocupante de cargo temporário (em comissão), é aquela prevista no art. 23, I, da LIA na redação anterior.
No caso concreto, a ação foi ajuizada em 06/11/2019 (evento 1), quando já transcorrido o prazo prescricional quinquenal previsto no art. 23, I, da Lei nº 8.429/1992, em sua redação original.
Com efeito, os atos reputados ímprobos estão diretamente relacionados ao exercício, por E. R. H. D. L., do cargo de Secretário de Habitação, Interesse Social, Trabalho e Renda do Município de Monte Castelo/SC, função que exercia à época dos fatos e que possuía inequívoca vinculação com a gestão e execução do Programa Minha Casa, Minha Vida.
Os elementos constantes dos autos demonstram que as irregularidades apontadas pelo Ministério Público Federal ocorreram, essencialmente, em julho de 2012, quando houve a formalização do Termo de Conclusão de Obras e Entrega de Unidade Habitacional em nome de A. J. P. (1.28) e a expedição da Certidão de Habite-se em favor de A. R. (1.13), atos que constituem o núcleo fático da imputação formulada na inicial.
A certidão funcional juntada aos autos revela que E. R. H. D. L. exerceu o cargo de Secretário de Habitação, Interesse Social, Trabalho e Renda até 15/10/2012 (1.22, p. 21), passando, posteriormente, a ocupar outros cargos de natureza distinta na administração municipal.
Todavia, a circunstância de ter sido posteriormente nomeado para outros cargos não tem o efeito de postergar indefinidamente o termo inicial da prescrição.
Isso porque o Superior Tribunal de Justiça tem afirmado que a regra prevista no art. 23, I, da redação originária da Lei nº 8.429/1992 deve ser interpretada em consonância com o vínculo funcional que possibilitou ou viabilizou a prática do ato imputado. Em situações nas quais ocorre solução de continuidade entre o cargo relacionado ao ato ímprobo e o exercício posterior de função diversa, o prazo prescricional passa a fluir a partir do término do exercício do cargo em que praticada a conduta investigada.
Com efeito, a interpretação do art. 23, I, da Lei nº 8.429/1992 não pode conduzir à conclusão de que qualquer permanência do agente nos quadros da Administração Pública seja suficiente para impedir o início da fluência do prazo prescricional. A norma legal refere-se ao término do exercício do mandato, cargo em comissão ou função de confiança por meio dos quais o agente praticou o ato reputado ímprobo, e não à mera manutenção de vínculo genérico com o Poder Público.
A compreensão diversa importaria, na prática, em tornar o prazo prescricional dependente de circunstâncias futuras e aleatórias, inteiramente desvinculadas dos fatos investigados, permitindo que sucessivas nomeações para cargos distintos prorrogassem indefinidamente o exercício da pretensão sancionatória estatal. Tal interpretação não encontra amparo no texto legal nem se harmoniza com a natureza da prescrição, instituto concebido justamente para impedir a perpetuação da litigiosidade e assegurar estabilidade às relações jurídicas.
Foi exatamente essa a conclusão alcançada pela Primeira Turma do STJ no julgamento do AgInt no REsp nº 2.070.177/CE, Rel. Ministro Gurgel de Faria, DJe de 02/10/2023, em que se reconheceu a prescrição mesmo diante da posterior ocupação de outro cargo comissionado pela agente pública, assentando-se que “o cargo comissionado supostamente utilizado para a prática do ato ímprobo sofreu solução de continuidade, deflagrando o lustro prescricional”.
No mesmo sentido, a Segunda Turma do STJ, ao julgar o AgInt no REsp nº 1.647.209/MT, Rel. Ministro Afrânio Vilela, DJe de 29/05/2024, reafirmou que, havendo descontinuidade funcional, o termo inicial da prescrição corresponde ao término do mandato ou cargo em que praticado o ato apontado como ímprobo, não se justificando a transferência desse marco para exercício posterior de função pública diversa.
Os precedentes acima revelam importante distinção em relação à hipótese invocada pelo Ministério Público Federal e acolhida na sentença. É verdade que o Superior Tribunal de Justiça possui orientação no sentido de que, inexistindo interrupção do vínculo temporário, o prazo prescricional somente se inicia com o término do último exercício funcional. Todavia, essa orientação foi construída para situações em que há efetiva continuidade do exercício da função pública, sem ruptura do vínculo que possibilitou a prática do ato investigado.
Não é essa, entretanto, a realidade retratada nos autos. Aqui, o cargo apontado como instrumento para a prática dos atos imputados era especificamente o de Secretário de Habitação, Interesse Social, Trabalho e Renda, diretamente relacionado à gestão do Programa Minha Casa, Minha Vida. Encerrado esse vínculo em 15/10/2012, o réu passou a ocupar funções diversas, sem relação com as atribuições que embasam a presente ação de improbidade administrativa.
A solução adotada na sentença acaba por equiparar situações substancialmente distintas: de um lado, a permanência contínua no mesmo mandato ou na mesma estrutura funcional relacionada ao ato investigado; de outro, a mera ocupação sucessiva de cargos públicos distintos. Ocorre que apenas a primeira hipótese autoriza o deslocamento do termo inicial da prescrição para o encerramento do último vínculo.
A razão de ser desse entendimento é evidente. A interpretação defendida pelo Ministério Público Federal e também na sentença conduziria à ampliação artificial do prazo prescricional mediante a simples ocupação sucessiva de cargos distintos pelo agente, ainda que sem qualquer relação com os fatos investigados, situação incompatível com a segurança jurídica e com o próprio regime prescricional estabelecido pelo legislador.
Vale lembrar que a prescrição constitui instituto de ordem pública destinado à preservação da segurança jurídica, da estabilidade das relações sociais e da previsibilidade da atuação estatal. Não se compatibiliza com tais valores interpretação que permita o prolongamento indefinido da pretensão sancionatória em razão de fatos supervenientes estranhos ao núcleo da imputação.
O próprio Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.199 da repercussão geral, embora tenha afirmado a irretroatividade do novo regime prescricional da Lei nº 14.230/2021, reafirmou a relevância constitucional da disciplina da prescrição em matéria de improbidade administrativa, afastando qualquer leitura que conduza, direta ou indiretamente, à imprescritibilidade das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992.
No presente caso, o vínculo funcional apontado como instrumento para a prática dos atos imputados era o cargo de Secretário de Habitação, Interesse Social, Trabalho e Renda, encerrado em 15/10/2012. A partir dessa data iniciou-se a contagem do prazo prescricional quinquenal previsto no art. 23, I, da Lei nº 8.429/1992, então vigente.
Consequentemente, a pretensão sancionatória extinguiu-se em 15/10/2017, mais de dois anos antes do ajuizamento da presente ação, ocorrido apenas em 06/11/2019.
Reconhecida a prescrição em relação ao agente público supostamente responsável pela prática do ato de improbidade, o mesmo regime deve ser aplicado aos particulares demandados.
Isso porque, nos termos da Súmula 634 do Superior Tribunal de Justiça, “ao particular aplica-se o mesmo regime prescricional previsto na Lei de Improbidade Administrativa para o agente público”.
A jurisprudência da Corte Superior também consolidou o entendimento de que os particulares corréus submetem-se ao mesmo marco prescricional adotado para o agente público com quem teriam concorrido para a prática do ato ímprobo, não sendo cabível a fixação de prazo autônomo ou individualizado para cada demandado.
A solução decorre da própria natureza acessória da responsabilização dos particulares prevista no art. 3º da redação original da Lei nº 8.429/1992. A imputação formulada contra J. L. D. O., A. J. P. e A. R. pressupõe, necessariamente, a existência de ato de improbidade praticado em concurso com agente público. Não faria sentido reconhecer a extinção da pretensão sancionatória em relação ao agente estatal e, simultaneamente, admitir a continuidade da persecução sancionatória contra os particulares envolvidos no mesmo contexto fático.
A pretensão deduzida na inicial é una e decorre de um mesmo conjunto de fatos, razão pela qual o marco prescricional reconhecido em favor do agente público projeta seus efeitos sobre os particulares que teriam concorrido para a prática do alegado ato ímprobo ou dele se beneficiado.
Dessa forma, estando prescrita a pretensão sancionatória em relação ao agente público cuja atuação constitui o núcleo da imputação formulada na inicial, igualmente prescrita se encontra a pretensão em relação aos corréus particulares J. L. D. O., A. J. P. e A. R..
Impõe-se, portanto, o reconhecimento da prescrição da pretensão sancionatória deduzida nesta ação de improbidade administrativa, com a consequente extinção do processo, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, II, do Código de Processo Civil.
O reconhecimento da prescrição, por sua vez, se estende a todos os réus e torna prejudicada a análise das demais alegações dos todos os apelantes.
Sobre o tema, leia-se, também, deste Tribunal Regional Federal da 4ª Região:
ADMINISTRATIVO.IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REMESSA OFICIAL. CABIMENTO. PRESCRIÇÃO. ANTIGA REDAÇÃO DO ART. 23, I, DA LEI 8.429/92. FATOS QUE ENVOLVEM AGENTE OCUPANTE EXCLUSIVAMENTE DE CARGO COMISSIONADO. PRESCRIÇÃO VERIFICADA. REMESSA DESPROVIDA. 1. (...) 4. Conforme a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199, o novo regime prescricional previsto na Lei n. 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Por conseguinte, a prescrição deve ser examinada, no presente caso, de acordo com a antiga redação da Lei n. 8.429/92. 5. O prazo a ser observado em relação a todos os atos imputados aos requeridos é aquele disposto no inciso I do art. 23 da Lei n. 8.429/92, em sua redação original. 6. Hipótese em que decorridos mais de cinco anos entre a data da exoneração do agente público ocupante de cargo comissionado e o ajuizamento da demanda. Prescrição verificada. 7. Desprovida a remessa oficial. (TRF4 5008152-74.2022.4.04.7002, DÉCIMA SEGUNDA TURMA, Relatora GISELE LEMKE, juntado aos autos em 23/11/2023
(III) PARTE FINAL
Honorários
Como nas ações civis de improbidade administrativa não há condenação no pagamento de honorários advocatícios (art. 23-B e §§ da Lei nº 8.429/1992 [LIA - Lei de Improbidade Administrativa] com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021), é inaplicável a majoração recursal prevista no §11 do art. 85 do CPC, pois tal acréscimo só é permitido sobre verba anteriormente fixada, consoante definiu o STJ (AgInt no AResp 829.107).
Prequestionamento
Ficam prequestionados, para fins de acesso às instâncias recursais superiores, os dispositivos legais e constitucionais elencados cuja incidência restou superada pelas próprias razões de decidir.
Conclusão
Dado provimento à apelação dos réus J. L. D. O. e E. R. H. D. L. para reformar a sentença a fim de reconhecer a prescrição da pretensão punitiva estabelecida na LIA, extinguindo o feito com resolução do mérito nos termos do art. 487, II, do CPC.
Considerando que a ré A. R. também se beneficia do reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva, considero prejudicada a análise das alegações formuladas em sua apelação.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por dar provimento à apelação dos réus J. L. D. O. e E. R. H. D. L. e julgar prejudicada a análise da apelação da ré A. R..
Documento eletrônico assinado por ANA CRISTINA FERRO BLASI, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005800746v39 e do código CRC 3bf92607.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ANA CRISTINA FERRO BLASI
Data e Hora: 08/06/2026, às 18:44:58