Agravo de Instrumento Nº 5005690-62.2026.4.04.0000/RS
RELATOR: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR
RELATÓRIO
Este agravo de instrumento ataca decisão proferida pelo juiz federal Marcos Eduarte Reolon que não concedeu tutela de urgência requerida "para determinar que as partes rés disponibilizem o acesso imediato à moradia à parte autora, nos termos do caput do artigo 21 da Lei 14.821/2024, seja através de compra assistida ou locação social ou benefício financeiro ou qualquer outra política de habitação ou programa específico para população em situação de rua".
Esse é o teor da decisão agravada, na parte que aqui interessa (, do processo originário):
O Autor ajuizou esta ação objetivando, inclusive em sede de tutela provisória de urgência, que seja determinado às Rés que lhe disponibilizem o imediato acesso à moradia, seja por meio da Política Nacional de Trabalho Digno e Cidadania para a População em Situação de Rua (PNTC Pop Rua), conforme o disposto no artigo 21 da Lei 14.821/2024, seja através de compra assistida ou locação social ou benefício financeiro ou qualquer outra política de habitação ou programa específico para população em situação de rua.
Subsidiariamente, na impossibilidade de atender imediatamente aos referidos pedidos, requer que as Rés disponibilizem vaga fixa na rede socioassistencial na modalidade mais autônoma e privativa existente e no prazo máximo de 60 dias.
Relata, em suma, estar em situação de rua e desejar sair dessa condição; que, no momento, não possui renda para custear a própria moradia; que solicitou aos entes federais e municipais o acesso imediato à moradia por meio de políticas públicas de habitação à população de rua, sem êxito; que, diante disso, não lhe restou outra alternativa senão a busca da tutela jurisdicional.
Vieram os autos conclusos.
Da Tutela de Urgência
A tutela provisória de urgência pode ser requerida de forma antecedente ou cautelar, sendo que, para sua concessão, nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil, é necessário haver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, podendo ser concedida liminarmente ou após manifestação da parte contrária, desde que não haja perigo de irreversibilidade da decisão.
Nesta análise sumária do feito, à luz dos documentos acostados à inicial, é possível verificar que o Autor, por meio intermédio da DPU, procurou o ente público municipal () para garantir o acesso a políticas públicas de acesso à moradia. Contudo, o Autor ainda não teria sido contemplado com o benefício temporário, e a SMAS ainda teria ressaltado a oferta de "política de passagem, que não se confunde nem substitui a política habitacional" ().
Em tal contexto, embora existam elementos que comprovem a situação de rua e a negativa de acesso a alguns dos programas socioassistenciais de acesso à moradia, faltam elementos seguros de convicção que autorizem o deferimento dos pedidos antes mesmo da oitiva da parte contrária.
A propósito, a questão demanda uma detida análise quanto à legitimidade da União para integrar o polo passivo - e, consequentemente, a competência da Justiça Federal para julgar a demanda. Isto porque, a função da União, no âmbito dos programas habitacionais, é eminentemente normativa e de fomento financeiro, com vistas à disponibilização dos recursos e à fixação de diretrizes gerais para sua implementação. Já as prestações materiais - como as postuladas na exordial - recaem, prioritariamente, sobre os municípios e, excepcionalmente, aos Estados, mediante a fixação dos critérios de alocação dos recursos e seleção/atendimento dos beneficiários dos referidos Programas.
A respeito do tema, já decidiu o TRF da 4ª Região:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. PEDIDO DE ATRIBUIÇÃO DE EFEITO SUSPENSIVO. INDEFERIDO. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PESSOA EM SITUAÇÃO DE RUA. DEMANDA INDIVIDUAL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. 1. Com a demanda principal o autor, representado pela DPU, busca sair da atual situação de rua, tendo requerido, liminarmente, que a União disponibilize o acesso à moradia à Parte Autora, seja por meio do programa Minha Casa Minha Vida, seja pelo Projeto Moradia Cidadã ou, ainda, por meio de qualquer outra política de habitação ou programa específico para a população em situação de rua ou algo equivalente. 2. O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de que somente à Justiça Federal compete dizer se, em determinada causa, há, ou não, interesse da União Federal. 3. Com efeito, as prestações materiais postuladas na inicial, de caráter assistencial, incumbem prioritariamente aos municípios e, excepcionalmente, aos Estados. 4. A despeito dos argumentos trazidos no recurso, em conformidade com o art. 12 da Lei 8.742/1993, compete à União, fundamentalmente, o custeio financeiro do sistema nacional de assistência social. Apenas na hipótese excepcional prevista no inciso III daquele artigo a União compartilha com os demais entes federados a competência para ações assistenciais, no caso de ações com caráter emergencial e, pelo que se depreende do texto legal, trata-se de emergências de natureza social, não individual, como frequentemente acontece em situações de calamidade pública. 5. Efetivamente, considerando-se as disposições da Lei 8.742/1993, o pleito contra a União não se mostra viável, vez que se trata de demanda individual, não tratando de normas gerais e programáticas, ou de situações excepcionais e/ou emergenciais. Assim, reafirma-se a ilegitimidade passiva da União para a causa e, por conseguinte, a incompetência federal para processar e julgar a ação. 6. Agravo de instrumento desprovido. Prejudicado os embargos de declaração. (TRF4, AG 5002103-66.2025.4.04.0000, 4ª Turma, Relator para Acórdão MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS, julgado em 07/05/2025)
Nesse cenário, ainda que a Política Nacional de Trabalho Digno e Cidadania para a População em Situação de Rua (PNTC PopRua), instituída pela Lei nº 14.821/2024, seja conduzida pela União, a sua implementação, de forma individualizada a determinada pessoa em situação de rua, incumbiria, a princípio, aos demais entes federados que participam dos Projetos vinculados àquela política específica.
Com base nesses argumentos, entendo prudente oportunizar o contraditório e a apresentação das informações pertinentes por parte dos entes federados quanto ao objeto da controvérsia, motivo pelo qual relego o exame do pleito para o momento imediatamente posterior à manifestação da Parte Ré.
Intime-se a Parte Autora para ciência do conteúdo desta decisão.
A parte agravante pede a reforma da decisão. Alega que: (a) a decisão agravada é contraditória, pois, ao mesmo tempo em que reconhece a existência de elementos que comprovam a situação de rua e a negativa de acesso à moradia, afirma faltarem elementos seguros de convicção para o deferimento da tutela antes da oitiva da parte contrária; (b) os requisitos do art. 300 do Código de Processo Civil estão preenchidos, porquanto a probabilidade do direito decorre do art. 21 da Lei 14.821/2024, que impõe à PNTC PopRua o dever de garantir acesso imediato à moradia, sendo suficiente a comprovação da situação de rua e a manifestação do desejo de superá-la, sem exigência de outros requisitos ou condicionalidades; (c) o perigo de dano é configurado pela situação de extrema vulnerabilidade social da parte agravante, que se encontra exposta a riscos à vida, à saúde e à integridade física e mental, inclusive em razão de intempéries climáticas, violência e dependência química, sendo irrazoável compeli-la a aguardar o trâmite normal do processo em tal condição degradante; (d) os documentos acostados à inicial demonstram que não foi implantada no Município de Porto Alegre política pública de acesso imediato à moradia à população em situação de rua, caracterizando descumprimento do art. 21 da Lei 14.821/2024, que está em vigor há mais de dois anos; (e) mesmo diante da impossibilidade de atendimento imediato ao direito à moradia, o § 1º do art. 21 da Lei 14.821/2024 impõe, de forma subsidiária e provisória, a garantia de vaga fixa na rede socioassistencial, em modalidade mais autônoma e privativa, de modo que ao menos o pedido subsidiário deve ser atendido; (f) a intervenção do Poder Judiciário para compelir a Administração Pública ao cumprimento de políticas públicas voltadas à efetivação de direitos fundamentais, diante de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes, conforme orientação fixada pelo STF no julgamento do Tema 698; (g) a União é parte legítima para figurar no polo passivo, pois a Lei 14.821/2024, norma mais específica que a Lei 8.742/93, atribui à PNTC PopRua - de responsabilidade da União - o dever de garantir o acesso imediato à moradia, sendo a regulamentação da operacionalização da política definida por ato do Poder Executivo federal, conforme art. 36 da referida lei, o que fixa a competência da Justiça Federal para o julgamento da demanda.
Pede, assim, a antecipação da tutela recursal e, ao final, o provimento do agravo de instrumento para reformar a decisão agravada.
A antecipação da tutela recursal foi indeferida ().
A parte agravante interpôs agravo interno ().
Houve contrarrazões ().
A decisão de indeferimento da tutela antecipada recursal foi mantida ().
Foram apresentadas contrarrazões (, , e ).
O processo foi incluído em pauta.
É o relatório.
VOTO
A decisão inicial que indeferiu o pedido de tutela antecipada está assim fundamentada:
[...]
O deferimento total ou parcial da pretensão recursal, em antecipação da tutela, por decisão monocrática do relator, é cabível quando estiverem evidenciados, de um lado, a probabilidade do direito (que, no caso, consiste na probabilidade de provimento do recurso), e, de outro, o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (CPC, art. 1.019-I, c/c art. 300).
Não obstante as alegações da parte agravante, julgo não estarem presentes os requisitos necessários para o deferimento da tutela recursal antecipada, entendendo deva ser, por enquanto, mantida a decisão agravada por estes fundamentos.
Este é o teor da decisão recorrida, no que aqui interessa:
Da Tutela de Urgência
A tutela provisória de urgência pode ser requerida de forma antecedente ou cautelar, sendo que, para sua concessão, nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil, é necessário haver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, podendo ser concedida liminarmente ou após manifestação da parte contrária, desde que não haja perigo de irreversibilidade da decisão.
Nesta análise sumária do feito, à luz dos documentos acostados à inicial, é possível verificar que o Autor, por meio intermédio da DPU, procurou o ente público municipal () para garantir o acesso a políticas públicas de acesso à moradia. Contudo, o Autor ainda não teria sido contemplado com o benefício temporário, e a SMAS ainda teria ressaltado a oferta de "política de passagem, que não se confunde nem substitui a política habitacional" ().
Em tal contexto, embora existam elementos que comprovem a situação de rua e a negativa de acesso a alguns dos programas socioassistenciais de acesso à moradia, faltam elementos seguros de convicção que autorizem o deferimento dos pedidos antes mesmo da oitiva da parte contrária.
A propósito, a questão demanda uma detida análise quanto à legitimidade da União para integrar o polo passivo - e, consequentemente, a competência da Justiça Federal para julgar a demanda. Isto porque, a função da União, no âmbito dos programas habitacionais, é eminentemente normativa e de fomento financeiro, com vistas à disponibilização dos recursos e à fixação de diretrizes gerais para sua implementação. Já as prestações materiais - como as postuladas na exordial - recaem, prioritariamente, sobre os municípios e, excepcionalmente, aos Estados, mediante a fixação dos critérios de alocação dos recursos e seleção/atendimento dos beneficiários dos referidos Programas.
A respeito do tema, já decidiu o TRF da 4ª Região:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. PEDIDO DE ATRIBUIÇÃO DE EFEITO SUSPENSIVO. INDEFERIDO. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PESSOA EM SITUAÇÃO DE RUA. DEMANDA INDIVIDUAL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. 1. Com a demanda principal o autor, representado pela DPU, busca sair da atual situação de rua, tendo requerido, liminarmente, que a União disponibilize o acesso à moradia à Parte Autora, seja por meio do programa Minha Casa Minha Vida, seja pelo Projeto Moradia Cidadã ou, ainda, por meio de qualquer outra política de habitação ou programa específico para a população em situação de rua ou algo equivalente. 2. O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de que somente à Justiça Federal compete dizer se, em determinada causa, há, ou não, interesse da União Federal. 3. Com efeito, as prestações materiais postuladas na inicial, de caráter assistencial, incumbem prioritariamente aos municípios e, excepcionalmente, aos Estados. 4. A despeito dos argumentos trazidos no recurso, em conformidade com o art. 12 da Lei 8.742/1993, compete à União, fundamentalmente, o custeio financeiro do sistema nacional de assistência social. Apenas na hipótese excepcional prevista no inciso III daquele artigo a União compartilha com os demais entes federados a competência para ações assistenciais, no caso de ações com caráter emergencial e, pelo que se depreende do texto legal, trata-se de emergências de natureza social, não individual, como frequentemente acontece em situações de calamidade pública. 5. Efetivamente, considerando-se as disposições da Lei 8.742/1993, o pleito contra a União não se mostra viável, vez que se trata de demanda individual, não tratando de normas gerais e programáticas, ou de situações excepcionais e/ou emergenciais. Assim, reafirma-se a ilegitimidade passiva da União para a causa e, por conseguinte, a incompetência federal para processar e julgar a ação. 6. Agravo de instrumento desprovido. Prejudicado os embargos de declaração. (TRF4, AG 5002103-66.2025.4.04.0000, 4ª Turma, Relator para Acórdão MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS, julgado em 07/05/2025)
Nesse cenário, ainda que a Política Nacional de Trabalho Digno e Cidadania para a População em Situação de Rua (PNTC PopRua), instituída pela Lei nº 14.821/2024, seja conduzida pela União, a sua implementação, de forma individualizada a determinada pessoa em situação de rua, incumbiria, a princípio, aos demais entes federados que participam dos Projetos vinculados àquela política específica.
Com base nesses argumentos, entendo prudente oportunizar o contraditório e a apresentação das informações pertinentes por parte dos entes federados quanto ao objeto da controvérsia, motivo pelo qual relego o exame do pleito para o momento imediatamente posterior à manifestação da Parte Ré.
Entendeu o magistrado por prudente relegar o exame da tutela de urgência logo após oportunizado o contraditório e a apresentação das informações pertinentes por parte dos entes federados quanto ao objeto da controvérsia.
Tenho por acertada a forma como está sendo conduzido o feito, por ser mais adequado que se aguarde, antes do exame da tutela de urgência, a manifestação das partes rés para melhor compreensão da situação fática e jurídica em discussão.
Quanto à alegada urgência, não foram especificados - para uma melhor contextualização fática - nos autos desde quando o autor está em situação de rua e os motivos que o levaram a essa condição. E o fato de o juízo de origem ter condicionado a apreciação da tutela de urgência ao contraditório não significa que por conta disso o autor "permanecerá em situação de rua durante meses ou anos."
Adianto que há atualmente política federal de moradia que contempla pessoas em situação de rua. A Portaria Conjunta MCID/MDHC/MDS nº 041, de 20 de março de 2025 (publicada em 23/04/2025), estabelece que no mínimo 3% das moradias do programa Minha Casa, Minha Vida serão destinadas a pessoas em situação de rua e com trajetória de rua em operações contratadas com recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR).
A intervenção judicial na forma pretendida pelo recorrente pode dar margem a precedente com potencial efeito multiplicador que resulte na desestabilização da política pública estabelecida.
Ante o exposto, indefiro o pedido de antecipação da tutela recursal.
[...]
Por oportuno, transcrevo também a decisão que manteve o indeferimento do pedido de antecipação de tutela recursal:
Não obstante as alegações da parte recorrente, em agravo interno, o acolhimento do pleito de urgência neste momento poderia dar margem a precedente de efeito multiplicador prejudicial à política pública de moradia popular.
Litígios dessa espécie são complexos e multifacetados, o que exige uma atuação diferente da lógica convencional das demandas individuais.
Sendo assim, mantenho a decisão do .
[...]
Acrescento, apenas, em atenção às demais razões lançadas no agravo de instrumento, no agravo interno e nas contrarrazões, que:
(a) as alegações do agravante, inclusive quanto à incidência do art. 21 da Lei nº 14.821/2024, à insuficiência da política habitacional atualmente existente e à urgência decorrente da situação de rua, não infirmam os fundamentos anteriormente adotados, pois não afastam, neste momento, a necessidade de prévia manifestação dos entes públicos demandados, especialmente diante da complexidade da política pública envolvida, da repartição de competências federativas e do potencial impacto coletivo da medida individual pretendida;
(b) as alegações de ilegitimidade passiva e demais preliminares suscitadas em contrarrazões não comportam exame, nesta sede, sob pena de julgamento per saltum e supressão de instância, uma vez que ainda não foram apreciadas pelo juízo de origem, devendo ser consideradas, por ora, apenas na medida em que reforçam a necessidade de formação do contraditório antes da análise conclusiva do pedido de tutela de urgência;
(c) a manutenção da decisão agravada não implica rejeição definitiva da pretensão deduzida na origem, mas apenas preserva a conclusão de que, em cognição sumária, é prudente aguardar a manifestação da parte ré e a apresentação das informações pertinentes para melhor delimitação da situação fática e jurídica controvertida.
E, dito isso, mantenho a decisão agravada.
Ante o exposto, voto por negar provimento ao agravo de instrumento e julgar prejudicado o agravo interno, nos termos da fundamentação.
Documento eletrônico assinado por CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005895339v3 e do código CRC 91db3f48.
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Signatário (a): CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR
Data e Hora: 21/07/2026, às 17:40:52