Apelação Cível Nº 5004124-32.2014.4.04.7103/RS
RELATOR: Desembargador Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE
RELATÓRIO
Adoto o relatório da sentença, verbis:
U. R. C., policial rodoviário federal, ajuizou a presente ação ordinária contra a UNIÃO objetivando o reconhecimento do direito ao recebimento da verba prevista na Lei nº 12.855/13, enquanto permanecer em exercício em Uruguaiana/RS, até que sobrevenha a regulamentação daquela norma legal, com a condenação da ré ao pagamento dos valores devidos àquele título desde a data de início das atividades nesta Cidade.
Para tanto, asseverou que o adicional de penosidade é assegurado pela Constituição Federal e no art. 71 da Lei nº 8.122/90 e que a Lei nº 12.855/13 instituiu indenização a ser concedida aos servidores públicos federais em exercício de atividade nas delegacias e postos do Departamento da Polícia Rodoviária Federal situados em localidades estratégicas, vinculadas à prevenção, controle, fiscalização e repressão dos delitos transfronteiriços. Referiu que a eficácia dessa disposição ficou condicionada à edição de regulamento, o que ainda não foi levado a efeito, e que a inércia do Administrador deve ser sanada mediante ação do Judiciário.
Afirmou ser inequívoco que o município de Uruguaiana/RS, por ser considerada área de fronteira, se enquadra como localidade estratégica, nos termos da lei, preenchendo também o segundo requisito legal, de dificuldade de fixação de efetivo, conforme minuta prévia do decreto regulamentador, o que enseja o direito ao recebimento da indenização.
Indeferida a gratuidade de justiça, foram recolhidas as custas pertinentes (eventos 4 e 7).
Indeferida a antecipação de tutela (evento 10).
Interposto agravo de instrumento, recurso que teve negado provimento (evento 16).
Em contestação, a União aduziu que a Lei nº 12.855/13 não definiu as localidades em relação às quais os servidores teriam direito à indenização, sendo necessária a regulamentação da matéria, mormente para qualificar aquelas que sejam estratégicas no combate à criminalidade transbordante para outros países vizinhos. Afirmou que o tempo decorrido desde a edição da lei não é excessivo ou irrazoável. Disse que a Lei nº 12.855/13 busca o pagamento de indenização a servidores em exercício inclusive em cidades além da faixa de fronteira, desde que considerada estratégica para os objetivos da prevenção, controle, fiscalização e repressão dos delitos transfronteiriços, transbordando, portanto, do sopesamento singular do critério da localidade. Na hipótese de procedência do pedido, requereu que os juros moratórios e a correção monetária obedeçam a Lei nº 9.494/97 na sistemática anterior ao decidido na ADI 4.357 e que os honorários advocatícios sejam arbitrados em valor fixo.
Replicou a parte autora (evento 28).
Veio concluso para sentença.
Indeferido o pedido de gratuidade da justiça ().
Processado o feito, sobreveio sentença de improcedência, cujo dispositivo restou assim redigido:
ANTE O EXPOSTO, JULGO IMPROCEDENTE o pedido.
Condeno o autor ao pagamento das despesas processuais e dos honorários advocatícios à parte adversa, verba que, com base no art. 20, §§3º e 4º, do Código de Processo Civil, fixo em 10% (dez por cento) do valor da causa, atualizado desde o ajuizamento pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC).
O autor apelou. Pediu novamente a gratuidade da justiça. Alegou que: (1) a eficácia do artigo 71 da Lei n.º 8.112/1990 depende de regulamentação (com a indicação das cidades que se enquadram nos critérios da legais), porém o ato normativo não foi editado pelo Poder Executivo da União, e (2) Uruguaiana situa-se em região de fronteira e é de difícil fixação de efetivo, não havendo se falar em carência de informações, para a imediata aplicação da lei. Nesses termos, pugnou pelo provimento do recurso.
Com contrarrazões, vieram os autos para julgamento.
Nesta instância, o autor requereu a suspensão do feito, em virtude do ajuizamento de ação coletiva com idêntico objeto, na Justiça Federal do Distrito Federal (n.º 0025173-21.2015.4.01.3400), o que foi deferido.
O apelante foi intimado para a juntada de contracheque atualizado, porém quedou-se silente.
É o relatório.
VOTO
Tendo sido julgado o Tema 974 pelo STJ, levanto o sobrestamento do feito.
Gratuidade da justiça
O autor postulou novamente, em sede de apelação a gratuidade da justiça.
Porém, intimado para apresentar contracheque atualizado, não atendeu à determinação judicial.
Igualmente ausente no feito qualquer elemento que demonstre a hipossuficiência da parte autora, que viesse a comprovar sua incapacidade de recursos para o pagamento das despesas processuais.
Assim, indefiro o pedido, visto que no feito originário fora constatado que o ora apelante percebia rendimentos mensais superiores a dezesseis salários mínimos na época ().
Mérito
O autor, policial rodoviário federal, ajuizou ação em 01/12/2014, ação objetivando a regulamentação da Lei nº 12.855/2013, elencando quais cidades estão enquadradas nos critérios da Lei como localidades estratégicas, vinculadas à prevenção, controle, fiscalização e repressão dos delitos transfronteiriços, nas carreiras que a referida Lei dispõe em seu Art. 1, §1º, com a condenação da ré ao pagamento dos valores devidos àquele título desde a data de início das atividades no Município de Uruguaiana/RS.
Destaco que, após o ajuizamento da presente ação, foi publicada, em 20/12/2017, a Portaria nº 456 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, referente à Carreira de Policial Rodoviário Federal e Plano Especial de Cargos do Departamento da Polícia Rodoviária Federal, de cujo anexo constou o Município de lotação do autor.
A controvérsia dos autos, assim, limita-se à inclusão, na remuneração do autor, do adicional previsto na Lei 12.855/2013, no período em que esteve em exercício no Município de Uruguaiana, até a data da superveniência da referida regulamentação.
Vejamos.
O Juízo de primeiro grau entendeu que, inexistindo previsão legal que autorize o pagamento retroativo da indenização, o seu recebimento só é possível a partir da edição do ato regulamentar, não fazendo jus o demandante à percepção da vantagem desde a data em que lotado na Delegacia de Uruguaiana/RS.
Com efeito, o art. 1º da Lei nº 12.855/13, ao instituir a indenização em comento, prevê ser ela devida aos servidores da Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Receita Federal do Brasil, MAPA e MTE em exercício de atividade em localidades estratégicas, vinculadas à prevenção, controle, fiscalização e repressão dos delitos transfronteiriços.
São, portanto, dois os requisitos para o recebimento da indenização: (1) o servidor atuar em algum daqueles órgãos públicos (Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Receita Federal do Brasil, MAPA e MTE) e (2) exercer suas atividades em locais estratégicos vinculados à prevenção, controle, fiscalização e repressão dos delitos transfronteiriços.
Observo, portanto, que o art. 1º, §2º, da Lei 12.855/13 estabeleceu que a definição das localidades estratégicas relacionadas ao combate de delitos transfronteiriços seria realizada a partir do exercício da atividade regulamentadora pelo Poder Executivo.
No entanto, até o momento da sentença, ainda não havia sido editado pelo Poder Executivo o ato regulamentador definindo as localidades estratégicas para fins de pagamento da indenização, não servindo para tanto, evidentemente, mera minuta de decreto, sem existência jurídica, como aquela anexada com a peça inicial.
Ainda assim à míngua da referida regulamentação, o autor requereu o reconhecimento do direito à indenização em seu favor apenas e diretamente a partir dos elementos encartados na Lei nº 12.855/13, mesmo sem a regulamentação da norma pelo Poder Executivo.
Não era possível extrair da norma legal, de plano, quais seriam, no âmbito de todo o Brasil, as “localidades estratégicas para fins de combate aos delitos transfronteiriços”.
A delimitação do conceito de localidade estratégica para fins de pagamento da indenização prevista na Lei nº 12.855/13 está vinculada à atuação do Poder Executivo, que, a partir de uma análise global do país pela ótica dos delitos transfronteiriços e de um planejamento de atuação, e balizado pelos critérios listados no art. 1º, §2º, da Lei nº 12.855/13, definirá quais localidades se mostram estratégicas.
O “exercício em zona de fronteira” é requisito objetivo, que, sobretudo nos casos de cidades situadas exatamente no limite com outros países, independe de regulamentação pelo Poder Executivo, até porque o regulamento não poderia contrariar a lei, a fim de retirar Uruguaiana/RS, por exemplo, do conceito de “zona de fronteira”.
Não obstante, a definição de “localidade estratégica” não é possível de ser extraída do ordenamento jurídico a partir de conceitos objetivos, demandando uma posterior atuação regulamentadora do Poder Executivo, a fim de lhe conferir aplicabilidade.
Ressalto que o art. 1º, §2º, da Lei nº 12.855/13, ao delegar ao Poder Executivo a definição das localidades estratégicas, apenas estabelece determinados critérios para tanto, quais sejam, Municípios localizados em região de fronteira e dificuldade de fixação de efetivo.
Nesse cenário, não é suficiente analisar apenas a situação do Município de Uruguaiana/RS, considerando a possibilidade concreta da existência de localidades outras no Brasil afora com situações de ainda maior instabilidade de quadro funcional.
Portanto, ausente o necessário ato regulamentador, não se constatando omissão por tempo abusivo, e não sendo possível extrair diretamente da Lei nº 12.855/13 o direito da parte autora ao recebimento da indenização perseguida, inviável o acolhimento do pleito.
A Terceira Turma desta Corte, ao analisar feito similar - ação ordinária ajuizada por policial rodoviário federal, em face da UNIÃO, objetivando o reconhecimento do direito ao recebimento da verba prevista na Lei nº 12.855/2013, enquanto permanecer em exercício em Uruguaiana/RS, assim decidiu:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. POLICIAL RODOVIÁRIO FEDERAL. INDENIZAÇÃO POR TRABALHO EM LOCALIDADES ESTRATÉGICAS. LEI 12.855/2013. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. NECESSIDADE DE ATO NORMATIVO. TESE FIRMADA SOB O RITO DOS RECURSOS ESPECIAIS REPETITIVOS (TEMA 974). EDIÇÃO DA PORTARIA 456/2017 DO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GESTÃO. PAGAMENTO RETROATIVO. IMPOSSIBILIDADE. 1. A Lei 12.855/2013 instituiu uma indenização a ser paga a servidores públicos da União, pertencentes às Carreiras e aos Planos Especiais de Cargos nela indicados - dentre as quais a Carreira de Policial Rodoviário Federal -, cujas atribuições estejam relacionadas à prevenção, controle, fiscalização e repressão aos delitos transfronteiriços, e desde que esses servidores se encontrem em exercício em localidades estratégicas. 2. A Lei deixou a cargo do Poder Executivo a definição das localidades estratégicas, gerando dúvida sobre o caráter da norma em comento: se autoaplicável ou se dependente de regulamentação para surtir efeitos. 3. O Superior Tribunal de Justiça, em 28/11/2018, julgou o Recurso Especial nº 1617086/PR, submetido à sistemática dos recursos repetitivos (Tema 974), firmando a seguinte tese: A Lei 12.855/2013, que instituiu a Indenização por Trabalho em Localidade Estratégica, é norma de eficácia condicionada à prévia regulamentação, para definição das localidades consideradas estratégicas, para fins de pagamento da referida vantagem. 4. No caso em apreço, em 20/12/2017, foi publicada a Portaria 456 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, referente à Carreira de Policial Rodoviário Federal e Plano Especial de Cargos do Departamento da Polícia Rodoviária Federal, de cujo anexo constou o município de lotação do autor. 5. Contudo, inexistindo previsão legal autorizando o pagamento retroativo da indenização, o seu recebimento só é possível a partir da edição do ato regulamentar, não fazendo jus o demandante à percepção da vantagem desde a data em que lotado na Delegacia de Uruguaiana/RS (2008), tampouco à data da entrada em vigor da Lei 12.855/13. (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5004125-17.2014.4.04.7103, 3ª Turma, Desembargadora Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 30/06/2021)
Em reforço, adoto os fundamentos do referido julgado, como razões de decidir, verbis:
(...)
A Lei deixou a cargo do Poder Executivo a definição das localidades estratégicas, determinando que, além de serem consideradas por Município, deveriam ser observados dois critérios cumulativos, quais sejam: (i) a localização dos Municípios em região de fronteira e (ii) a dificuldade de fixação de pessoal nessas localidades.
Analisando-se a Lei 12.855/13, depreende-se que os critérios a serem observados na definição da localidade estratégica não decorrem apenas da localização da unidade em zona de fronteira, mas igualmente da dificuldade de fixação de efetivo, circunstância que denota que a definição de localidade estratégica está vinculada não somente a critérios técnicos, mas também a critérios de conveniência e oportunidade.
Ocorre que a discricionariedade administrativa deve ser manifestada por meio de ato do Poder Executivo, circunstância que elide qualquer dúvida acerca da aplicabilidade da norma em comento, pois evidente que se trata de norma de eficácia condicionada à prévia regulamentação, não havendo como impor à União a concessão da referida vantagem ao servidor antes da definição dos parâmetros para sua percepção.
Nesse sentido, o entendimento da Terceira Turma deste Regional:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. INDENIZAÇÃO PELO EXERCÍCIO EM UNIDADES SITUADAS EM LOCALIDADES ESTRATÉGICAS, VINCULADAS À PREVENÇÃO, CONTROLE, FISCALIZAÇÃO E REPRESSÃO DOS DELITOS TRANSFRONTEIRIÇOS. LEI Nº 12.855/13. REGULAMENTAÇÃO. AUSÊNCIA. VERBA HONORÁRIA - REDUÇÃO. 1. A pretendida indenização é prevista na Lei nº 12.855/13, estando sua concessão condicionada à edição de regulamento pelo Poder Executivo. 2. A lei previu critérios a serem observados na definição da localidade estratégica, que não decorre tão somente do fato da localização da unidade em zona de fronteira, mas igualmente da dificuldade de fixação de efetivo, a demonstrar que a definição de localidade estratégica está vinculada não somente a critérios técnicos, mas também, a critérios de conveniência e oportunidade. 3. A Administração Pública vincula-se ao princípio da legalidade, somente podendo fazer aquilo expressamente previsto em lei. E o Poder Judiciário, a seu turno, não possui função legislativa, não sendo possível estabelecer os requisitos para a concessão do referido adicional. 4. Considerando a simplicidade da causa, o tempo de tramitação do feito, o trabalho desenvolvido pelo advogado, a natureza e complexidade da demanda, bem como o seu valor, a verba honorária deve ser reduzida para R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais), valor que reputo razoável e que atende aos ditames legais. 5. Apelação parcialmente provida. (TRF4, AC 5010177-32.2014.4.04.7005, TERCEIRA TURMA, Relator FERNANDO QUADROS DA SILVA, juntado aos autos em 10/08/2016) Destacou-se
ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. INDENIZAÇÃO POR EXERCÍCIO EM UNIDADES SITUADAS EM LOCALIDADES ESTRATÉGICAS, VINCULADAS À PREVENÇÃO, CONTROLE, FISCALIZAÇÃO E REPRESSÃO DOS DELITOS TRANSFRONTEIRIÇOS. LEI 12.855/13. REGULAMENTAÇÃO. AUSÊNCIA. - A Lei 12.855/13 não tem eficácia imediata, fazendo-se necessária a definição, por ato normativo, das localidades estratégicas que justificam o pagamento da indenização, a depender não somente da localização dos municípios, mas, também, da dificuldade de fixação de efetivo. - Toda estratégia está, até em razão do sentido do vocábulo, relacionada a finalidades, metas, diretrizes, providências destinadas a atingir objetivos específicos, moldando, assim, o agir de um órgão ou entidade. É evidente, pois, no campo da administração de fronteira, que a definição de localidades estratégicas, e bem assim das situações estratégicas para ações específicas de prevenção, controle, fiscalização e repressão dos delitos transfronteiriços, está vinculada a critérios técnicos e, mais do que isso, a critérios de conveniência e oportunidade - Devendo as localidades estratégicas de que trata o caput do artigo 2ª da Lei 12.855/2013 ser definidas em ato do Poder Executivo, por Município (a evidenciar que nem todos os Municípios do Brasil situados em região de fronteira serão necessariamente contemplados), a intermediação da ação normativa do Poder Executivo faz-se necessária para que o direito vindicado assuma concreção. - Não é possível ao Poder Judiciário, ao menos pela via ordinária, suprir a ação normativa da Administração, notadamente se ela é imprescindível à agregação de elementos para que a lei aprovada pelo legislativo venha a ter eficácia. - Incabível o recebimento da indenização pretendida em razão da inexistência de regulamentação no âmbito do Poder Executivo. (TRF4, AC 5004036-73.2014.4.04.7012, TERCEIRA TURMA, Relator RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, juntado aos autos em 04/05/2016)
De qualquer modo, se persistia alguma dúvida ainda sobre o caráter da norma em apreço - se autoaplicável ou se dependente de regulamentação para surtir efeitos -, o Superior Tribunal de Justiça a dissipou, em 28/11/2018, ao julgar o Recurso Especial nº 1617086/PR, submetido à sistemática dos recursos repetitivos (Tema 974), firmando a seguinte tese:
A Lei 12.855/2013, que instituiu a Indenização por Trabalho em Localidade Estratégica, é norma de eficácia condicionada à prévia regulamentação, para definição das localidades consideradas estratégicas, para fins de pagamento da referida vantagem.
No que pertine para a presente análise, a Relatora, Ministra Assusete Magalhães, assim discorreu no voto condutor do acórdão:
(...)
Assim, é possível concluir no sentido de que: (i) a definição de "localidade estratégica", prevista no art. 1º e § 2º, da Lei 12.855/2013, engloba não só a região de fronteira em que localizado o Município, mas também a dificuldade de fixação de pessoal na localidade; (ii) o legislador, pois, não erigiu a localização do Município em região de fronteira e a dificuldade de fixação do efetivo como critérios alternativos para a definição de localidade estratégica e para o pagamento da indenização prevista na Lei 12.855/2013, mas, sim, como critérios cumulativos; (iii) não há sinonímia entre "região de fronteira", "zona de fronteira" ou "faixa de fronteira"; (iv) a intenção do legislador não foi a de conferir a indenização, de imediato, a quem exerce funções em "região de fronteira", pois, para tal desiderato, não seria necessária a expressa previsão de regulamentação da matéria, por ato do Poder Executivo, para definir as localidades consideradas como estratégicas, para fins de percepção da mencionada Indenização por Trabalho em Localidade Estratégica.
Desse modo, estabelecendo a própria Lei que o ato do Poder Executivo definirá quais são os Municípios que, localizados em região de fronteira, se ressentem de permanência de pessoal, em ordem a incentivar a fixação de servidores de categorias específicas nessas localidades, sem a existência desse ato não há falar em direito à percepção da referida indenização.
(...)
Com efeito, conquanto a indenização ora pleiteada já fosse prevista, em norma de eficácia limitada, desde 2013, certo é que o pagamento dessa vantagem só é possível a partir da sua regulamentação, porquanto inexiste previsão legal autorizando o pagamento retroativo da vantagem. Ou seja, a norma que criou a vantagem carece de autoaplicabilidade, e, tendo em vista que a Administração Pública submete-se ao princípio da reserva legal, só pode agir nos estritos limites permitidos pelo legislador.
De fato, revisitando a fundamentação do veto da Presidência da República ao art. 5º da Lei 12.855/2013 ("Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos a partir de 1º de janeiro de 2013"), observa-se que ele se deu justamente porque "a aplicação retroativa da medida, tal qual determinada pelo dispositivo, ocorreria sem o devido respaldo orçamentário. Além disso, em contrariedade ao interesse público, a vigência imediata, com efeitos retroativos, ignora a necessidade de regulamentação da matéria, quanto às localidades estratégicas abrangidas, assim como sua natureza indenizatória".
(...) (sublinhou-se e negritou-se)
No caso em apreço, em 20/12/2017, foi publicada a Portaria 456 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, referente à Carreira de Policial Rodoviário Federal e Plano Especial de Cargos do Departamento da Polícia Rodoviária Federal, de cujo anexo constou o município de Uruguaiana/RS.
Portanto, não remanesce qualquer dúvida acerca do direito do autor ao recebimento da Indenização por Trabalho em Localidade Estratégica, bem como ao pagamento das diferenças remuneratórias desde dezembro de 2017, caso ainda lotado na Delegacia de Uruguaiana/RS à época.
Contudo, não faz jus o demandante ao recebimento da indenização de forma retroativa à data em que lotado na Delegacia de Uruguaiana/RS (2008), tampouco à data da entrada em vigor da Lei 12.855/13, pois, conforme exposto, inexistindo previsão legal autorizando o pagamento retroativo da vantagem, a sua percepção só é possível a partir da edição do ato regulamentar (in casu, Portaria 456/2017).
(...)
Em conclusão:
(1) analisando-se a Lei 12.855/13, depreende-se que os critérios a serem observados na definição da localidade estratégica não decorrem apenas da localização da unidade em zona de fronteira, mas igualmente da dificuldade de fixação de efetivo, circunstância que denota que a definição de localidade estratégica está vinculada não somente a critérios técnicos, mas também a critérios de conveniência e oportunidade;
(2) se persistia alguma dúvida ainda sobre o caráter da norma em apreço - se autoaplicável ou se dependente de regulamentação para surtir efeitos -, o Superior Tribunal de Justiça a dissipou, em 28/11/2018, ao julgar o Recurso Especial nº 1617086/PR, submetido à sistemática dos recursos repetitivos (Tema 974), firmando a seguinte tese: "A Lei 12.855/2013, que instituiu a Indenização por Trabalho em Localidade Estratégica, é norma de eficácia condicionada à prévia regulamentação, para definição das localidades consideradas estratégicas, para fins de pagamento da referida vantagem". Assim, a controvérsia jurídica da presente demanda foi decidida pela sistemática repetida no Superior Tribunal de Justiça;
(3) em 20/12/2017, foi publicada a Portaria 456 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, referente à Carreira de Policial Rodoviário Federal e Plano Especial de Cargos do Departamento da Polícia Rodoviária Federal, de cujo anexo constou o município de Uruguaiana/RS; e
(4) inexistindo previsão legal autorizando o pagamento retroativo da vantagem, a sua percepção só é possível a partir da edição do ato regulamentar (in casu, Portaria 456/2017).
Diante desse contexto, o desprovimento do recurso é medida que se impõe.
Honorários advocatícios
Majoro os honorários fixados na sentença em 10% sobre a mesma base de cálculo, em conformidade com o art. 85, §11, CPC.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por negar provimento ao apelo.
Documento eletrônico assinado por LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005907350v5 e do código CRC 70c0642e.
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