Apelação Cível Nº 5002503-48.2024.4.04.7103/RS
RELATOR: Desembargador Federal MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS
RELATÓRIO
Trata-se de ação ajuizada por C. T. T. contra a Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC com o objetivo de anular parcialmente a decisão proferida no Processo Administrativo Sancionador nº 00065.029845/2023-27, no ponto em que determinou a cassação de suas licenças e habilitações de piloto e lhe impôs multa de R$ 10.458,27, ou, subsidiariamente, reduzir a penalidade pecuniária.
A sentença julgou parcialmente procedente o pedido ():
3. DISPOSITIVO
Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos formulados por C. T. T., resolvendo o mérito, forte no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, para declarar a nulidade da decisão administrativa que determinou a cassação de todas as licenças e habilitações de piloto do autor, proferida no âmbito do Processo Administrativo Sancionador n.º 00065.029845/2023-27, confirmando, nesse ponto, a tutela de urgência concedida no ;
Improcede, de outro lado, o pedido de nulidade ou redução da multa imposta, no valor de R$ 10.458,27, decorrente do Processo Administrativo Sancionador n.º 00065.029845/2023-27, motivo pelo qual revogo a tutela de urgência anteriormente deferida no tocante à suspensão da referida penalidade pecuniária.
Consoante dispõe o Código de Processo Civil (Lei n.º 13.105/2015), e tendo em vista a sucumbência recíproca das partes, que reputo equivalente, condeno-as ao pagamento de despesas processuais, na proporção de 50% (cinquenta por cento) cada, inclusive eventuais honorários periciais, ressalvando-se que a ANAC não está sujeita ao pagamento de custas, nos termos do art. 4.º, incisos I e II, da Lei n.º 9.289/1996.
Condeno ainda cada uma das partes a pagar honorários advocatícios fixados em 10% (dez por cento) sobre 50% (metade) do valor atualizado da causa.
Contudo, fica suspensa a exigibilidade das condenações, em face da parte autora, por força da gratuidade da justiça, incumbindo ao credor, no prazo assinalado no § 3º do artigo 98 do CPC, comprovar que deixou de existir a situação de insuficiência de recursos que justificou a concessão do beneplácito.
Sentença publicada e registrada eletronicamente.
Intimem-se.
Incabível a remessa necessária, uma vez que o proveito econômico obtido no feito não supera o patamar que dispensa esse mecanismo processual em conformidade com o disciplinado no § 3º do artigo 496 do CPC.
A ANAC apelou (). Em suas razões, a autarquia sustenta, em síntese, que: (a) deve ser revogado o benefício da gratuidade da justiça, pois a propriedade de imóvel rural constituiria elemento incompatível com a alegada insuficiência econômica do autor; (b) a conduta apurada é de elevada gravidade, por envolver o registro fraudulento de mais de cinquenta horas de voo na CIV Digital, utilizadas para a obtenção indevida de licença de piloto comercial e de habilitação de piloto agrícola; (c) o próprio autor teria reconhecido a prática infracional ao formular pedido de desconto na esfera administrativa, sendo também responsável pelas informações inseridas mediante seu acesso pessoal ao sistema; (d) a anulação das licenças e habilitações anteriormente obtidas de forma irregular e a posterior cassação possuem naturezas distintas, a primeira decorrente do exercício da autotutela administrativa e a segunda de sanção aplicada em processo administrativo próprio, razão pela qual não haveria bis in idem; (e) a posterior obtenção de novas licenças e habilitações não afasta a responsabilidade pelas infrações anteriormente praticadas nem impede que os novos títulos sejam alcançados pela sanção de cassação; (f) a penalidade encontra fundamento no Código Brasileiro de Aeronáutica, no RBAC 61 e na Resolução ANAC nº 472/2018, diante da violação aos deveres de lealdade e boa-fé e da falta de idoneidade profissional evidenciada pela fraude; (g) a cassação é adequada e proporcional à gravidade da conduta, não possui caráter perpétuo e admite novo requerimento de licença após o transcurso do prazo mínimo de dois anos, desde que demonstrada a superação dos motivos que determinaram a sanção; (h) a sentença teria interferido indevidamente no mérito técnico-administrativo da agência reguladora, cujas decisões gozam de presunção de legitimidade e devem receber deferência judicial, ausente demonstração de ilegalidade, abuso ou vício no processo administrativo; e (i) a manutenção das licenças e habilitações comprometeria a segurança e a credibilidade do sistema de aviação civil, além de estabelecer precedente contrário à efetividade da fiscalização exercida pela autarquia. Requer, ao final, a reforma da sentença, com o restabelecimento da cassação das licenças e habilitações do autor e o afastamento da gratuidade da justiça.
Foram apresentadas contrarrazões ().
É o relatório.
VOTO
A controvérsia decorre da apuração, pela ANAC, de registros de voos inexistentes na Caderneta Individual de Voo - CIV Digital do autor, correspondentes a 50 horas e 49 minutos, considerados para a obtenção, em 2016, da licença de piloto comercial e da habilitação de piloto agrícola.
A licença de piloto comercial e a habilitação de piloto agrícola concedidas em 2016 foram posteriormente anuladas pela ANAC, no âmbito do Processo de Apuração nº 00065.001231/2023-81, por meio do Despacho Decisório nº 8855697, diante das irregularidades verificadas na comprovação da experiência e da proficiência exigidas para a expedição daqueles títulos.
Após essa anulação, o autor submeteu-se a novos procedimentos de certificação, obtendo nova licença de piloto comercial em 18/09/2023 e nova habilitação de piloto agrícola em 14/06/2024.
Posteriormente, no Processo Administrativo Sancionador nº 00065.029845/2023-27, a ANAC aplicou-lhe multa de R$ 10.458,27 e determinou a cassação de todas as licenças e habilitações então vigentes.
O Juízo a quo ao sentenciar manteve a penalidade pecuniária, mas declarou nula a cassação, por considerá-la desproporcional diante das circunstâncias concretas.
No curso da instrução, a ANAC interpôs o Agravo de Instrumento nº 5004665-48.2025.4.04.0000 contra a decisão que suspendera os efeitos da cassação.
Ao julgar o recurso, o Colegiado negou-lhe provimento, considerando, naquele momento processual, que o autor possuía 1.064 horas de voo, havia realizado 7,1 horas de adaptação e sido aprovado em exame por profissional credenciado pela própria Agência, sem que se evidenciasse, de plano, risco à segurança da aviação civil ou à vida de terceiros, ressalvado, contudo, o caráter provisório daquela análise ().
Gratuidade de justiça
No julgamento do IRDR nº 5036075-37.2019.4.04.0000, Tema 25, esta Corte estabeleceu que a gratuidade deve ser concedida à pessoa física cuja renda mensal não ultrapasse o teto dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social, salvo se houver elementos concretos que infirmem a alegação de insuficiência econômica:
INCIDENTE DE RESOLUÇÃO DE DEMANDAS REPETITIVAS. ACESSO À JUSTIÇA. ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. GRATUIDADE DE JUSTIÇA. DISTINÇÃO. CRITÉRIOS. 1. Conforme a Constituição brasileira, "o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos". 2. Assistência jurídica integral configura gênero que abarca diferentes serviços gratuitos, a cargo do poder público, voltados a assegurar a orientação, a defesa e o exercício dos direitos. 3. A consultoria jurídica gratuita é prestada pelas Defensorias Públicas quando do acolhimento dos necessitados, implicando orientação até mesmo para fins extrajudiciais e que nem sempre redunda na sua representação em juízo. 4. A assistência judiciária gratuita é representação em juízo, por advogado não remunerado, realizada pelas defensorias públicas e também advogados conveniados com o Poder Público ou designados pelo juiz pro bono. 5. A gratuidade de justiça assegura a prestação jurisdicional independentemente da realização dos pagamentos normalmente exigidos para a instauração e o processamento de uma ação judicial, envolvendo, essencialmente, custas, despesas com perícias e diligências e honorários sucumbenciais. 6. Nos termos das Leis 9.099/95, 10.259/01 e 12.153/19, o acesso à primeira instância dos Juizados de pequenas causas é gratuito, o que aproveita a todos, indistintamente. 7. O acesso à segunda instância dos juizados, às Varas Federais e aos tribunais é oneroso, de modo que depende de pagamento ou da concessão do benefício da gratuidade de justiça. 8. A Corte Especial, por ampla maioria, definiu que faz jus à gratuidade de justiça o litigante cujo rendimento mensal não ultrapasse o valor do maior benefício do Regime Geral de Previdência Social, sendo suficiente, nessa hipótese, a presunção de veracidade da declaração de insuficiência de recursos, que pode ser afastada pela parte contrária mediante elementos que demonstrem a capacidade econômica do requerente. 9. Rendimentos mensais acima do teto do Regime Geral de Previdência Social não comportam a concessão automática da gratuidade de justiça. A concessão, em tais casos, exige prova a cargo do requerente e só se justifica em face de impedimentos financeiros permanentes. A par disso, o magistrado deve dar preferência ao parcelamento ou à concessão parcial apenas para determinado ato ou mediante redução percentual. (TRF4, INCIDENTE DE RESOLUÇÃO DE DEMANDAS REPETITIVAS (CORTE ESPECIAL) Nº 5036075-37.2019.4.04.0000, Corte Especial, Desembargador Federal LEANDRO PAULSEN, POR MAIORIA, JUNTADO AOS AUTOS EM 07/01/2022).(Grifo nosso)
No caso, o documento do , demonstra que os rendimentos brutos do autor são inferiores ao referido limite.
A ANAC sustenta que a titularidade de imóvel rural seria incompatível com a concessão do benefício, mas não apresenta, contudo, informações acerca da extensão da propriedade, de seu valor, de eventual exploração econômica ou da renda dela proveniente, limitando-se a inferir capacidade financeira a partir do registro do bem.
Diante disso, tenho que a mera existência de patrimônio, desacompanhada de elementos que revelem efetiva disponibilidade econômica para suportar as despesas processuais, não basta para afastar a presunção reconhecida a partir da renda comprovada.
Mantém-se, portanto, a gratuidade da justiça.
Cassação das licenças e habilitações - premissas gerais
A gravidade da conduta apurada não é controvertida.
É incontroverso que a ANAC constatou o registro de voos inexistentes na CIV Digital do autor, correspondentes a 50 horas e 49 minutos, utilizados na obtenção da licença de piloto comercial e da habilitação de piloto agrícola concedidas em 2016.
Em sentença, a responsabilidade administrativa foi reconhecida, e a multa de R$ 10.458,27 foi mantida, capítulo que não integra a controvérsia recursal.
Tampouco se questiona a competência sancionatória da ANAC, na medida em que o art. 8º, X, XVII e LI, da Lei nº 11.182/2005 atribui à Agência a fiscalização da formação e da habilitação de tripulantes, a emissão das respectivas licenças e a aplicação de sanções de multa, suspensão e cassação.
No mesmo sentido, os arts. 164 e 289 do Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei 7.565/86) admitem a cassação dos certificados e licenças, inclusive quando demonstrada a falta de idoneidade profissional.
No plano infralegal, a Resolução ANAC nº 472/2018, em seu art. 35, prevê a aplicação das sanções de suspensão e cassação, considerando, entre outros fatores, a gravidade dos fatos e a existência de práticas que evidenciem violação aos deveres de lealdade e boa-fé entre o administrado e a Administração.
Ainda, o item 61.4 do Regulamento Brasileiro da Aviação Civil - RBAC 61, por sua vez, autoriza a cassação quando comprovado, em processo administrativo, que o titular não possui idoneidade para o exercício das prerrogativas da licença.
Também possuem naturezas distintas a anulação dos títulos originalmente obtidos e a cassação posteriormente aplicada, já que a primeira decorreu do exercício da autotutela administrativa, com a desconstituição dos atos de concessão considerados ilegais, ao passo que a segunda possui natureza sancionatória e resultou da apuração da responsabilidade do interessado no PAS nº 00065.029845/2023-27, de modo que não se configura, portanto, bis in idem.
A existência de competência legal e regulamentar para a aplicação da cassação não exclui, entretanto, o controle jurisdicional da sanção concretamente imposta, pois, sem substituir a avaliação técnica da Agência, cabe ao Poder Judiciário examinar a observância dos deveres de legalidade, motivação, razoabilidade e proporcionalidade, especialmente quando adotada a providência mais gravosa prevista no regime sancionatório.
Estabelecidas essas premissas, cumpre verificar se a cassação de todas as licenças e habilitações então vigentes foi, diante das particularidades do caso, suficientemente motivada e proporcional.
Proporcionalidade da cassação no caso concreto
Reitero que a obtenção posterior de novas licenças e habilitações não afasta a responsabilidade do autor pelas infrações anteriormente praticadas, além do que não há bis in idem entre a anulação dos títulos obtidos irregularmente e a posterior aplicação de sanção, pois se trata de providências de naturezas distintas.
A controvérsia limita-se, portanto, à proporcionalidade da cassação de todas as licenças e habilitações que se encontravam vigentes ao término do processo sancionador, inclusive daquelas obtidas regularmente depois dos fatos.
Conforme a própria cronologia apresentada pela ANAC no recurso, a licença de piloto comercial nº 33130 e a habilitação de piloto agrícola concedidas em 2016 foram anuladas no Processo de Apuração nº 00065.001231/2023-81.
Posteriormente, foi expedida nova licença de piloto comercial nº 41288, em 18/09/2023, e concedida nova habilitação de piloto agrícola, em 14/06/2024, esta no Processo de Certificação nº 00065.025252/2024-72, seguindo-se a cassação de todos os títulos, no PAS nº 00065.029845/2023-27.
A escolha entre as medidas punitivas disponíveis a administração deve observar o disposto no art. 2º, parágrafo único, VI, da Lei nº 9.784/1999:
Art. 2º (...)
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público.
Além disso, a imposição de sanção que limite o exercício profissional exige motivação específica, conforme o art. 50 da mesma lei:
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
(...)
§ 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente (...).
No caso, a decisão administrativa considerou que o registro das horas inexistentes violou os deveres de lealdade e boa-fé, comprometeu a relação de confiança com a Agência e evidenciou falta de idoneidade profissional.
Com base nisso, concluiu ser necessária a aplicação da medida “mais gravosa possível”, consistente na cassação de todas as licenças e habilitações.
A motivação apresentada é suficiente para justificar a responsabilização administrativa, mas não demonstra por que a cassação de todos os títulos então vigentes seria indispensável, especialmente quando confrontada com os acontecimentos posteriores à anulação das licenças originárias.
Com efeito, a vantagem obtida por meio dos registros irregulares já havia sido desconstituída pela anulação da licença comercial e da habilitação agrícola concedidas em 2016.
Depois disso, o autor cumpriu novos procedimentos de certificação. Realizou voos de adaptação, foi submetido a exame de proficiência e obteve nova licença de piloto comercial em 18/09/2023.
Posteriormente, mediante outro processo administrativo de certificação, recebeu nova habilitação de piloto agrícola em 14/06/2024.
Enfatizo que a regularização posterior não impede a Administração de sancionar a fraude pretérita, sem descuidar, contudo, que tal circunstância constitui circunstância relevante para a escolha e a dosimetria da sanção, pois as licenças atingidas pela cassação não eram apenas aquelas obtidas com base nos registros irregulares.
No tocante à nova habilitação agrícola, a sentença registra que ela decorreu de novo processo de certificação, com curso realizado entre abril e maio de 2024 (), sem que tenha sido apontado vício nesse procedimento posterior. Além disso, segundo o , o autor possuía 1.064 horas e 53 minutos de voo, e o documento do , não registrava acidente aéreo até 24/01/2025.
Esses elementos não eliminam a gravidade da fraude nem demonstram, por si sós, idoneidade profissional, mas integram o quadro concreto que deveria ser considerado na imposição da medida mais severa.
A partir disso, A decisão administrativa fundamentou a cassação na gravidade da conduta, na violação aos deveres de lealdade e boa-fé e na necessidade de preservação da confiabilidade do sistema de aviação civil.
Não explicitou, porém, por que a multa e a anulação dos títulos originariamente contaminados, diante da posterior submissão do autor a novos procedimentos de certificação, seriam insuficientes, nem por que se mostrava indispensável alcançar indistintamente todas as licenças e habilitações então vigentes.
É certo que não se exige demonstração de acidente efetivo para a imposição da cassação, tampouco se nega que a fraude possa revelar falta de idoneidade profissional. Exige-se, contudo, motivação individualizada quanto à necessidade da sanção máxima, sobretudo quando aplicada a títulos posteriormente concedidos pela própria Agência, em procedimentos nos quais não foi identificada nova irregularidade.
E invocação da discricionariedade técnica e da presunção de legitimidade do ato administrativo, por parte da ANAC, não afasta esse controle. Nessa linha:
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CASSAÇÃO DE LICENÇA DE PILOTO. ATO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. CONTROLE JUDICIAL. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME: 1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu pedido de tutela de urgência para suspender a cassação da licença de piloto 98396, imposta pela ANAC por meio da Portaria 18.126/2025. O agravante alega ilegalidade do ato e configuração de bis in idem. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: 2. Há duas questões em discussão: (i) a legalidade da cassação de uma nova licença de piloto, obtida regularmente, com base em fatos que levaram à anulação de uma licença anterior; (ii) a configuração de bis in idem na aplicação de sanções administrativas. III. RAZÕES DE DECIDIR: 3. A alegação de bis in idem é afastada, pois a primeira licença foi anulada por vício de legalidade (autotutela), enquanto a segunda foi cassada como sanção disciplinar pela conduta de prestar informações falsas (art. 299, V da Lei 7.565/1986). 4. A conduta de prestar informações falsas revelou a falta de idoneidade profissional do impetrante, justificando a cassação das licenças vigentes, conforme arts. 164 e 289 da Lei 7.565/1986; art. 35 da Resolução ANAC 472/2018; e item 61.4 do RBAC 61. 5. A regularidade material na obtenção de nova licença é indiferente diante da gravidade dos fatos apurados, sendo que o autor apenas poderá obter nova licença após o encerramento dos efeitos da pena aplicada. 6. O controle judicial do processo administrativo é restrito à regularidade do procedimento, à luz dos princípios do contraditório, ampla defesa e devido processo legal, sendo vedada a análise do mérito da decisão administrativa, salvo em casos de evidente abuso de poder, arbitrariedade ou ilegalidade. IV. DISPOSITIVO: 7. Agravo de instrumento desprovido. (TRF4, AG 5006497-82.2026.4.04.0000, 11ª Turma, Relatora ELIANA PAGGIARIN MARINHO, julgado em 25/05/2026)
O exame judicial, no caso, não substitui a ANAC na regulação do setor, mas verifica a observância dos deveres de motivação, necessidade e proporcionalidade na imposição da medida mais gravosa.
Em suma, a ANAC podia sancionar e podia, em tese, cassar as licenças, mas não se justificou suficientemente a necessidade de cassar também todos os novos títulos regularmente concedidos após a anulação daqueles obtidos com apoio nos registros fraudulentos anteriormente verificados, quando da primeira atividade fiscalizatória.
Mantém-se, assim, a sentença no ponto em que declarou nula a cassação de todas as licenças e habilitações do autor, preservada a multa administrativa de R$ 10.458,27 e, consequentemente, a responsabilização pelas infrações apuradas.
Honorários recursais
Desprovida a apelação, majoro os honorários advocatícios devidos pela ANAC em 1 (um) ponto percentual, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.
Dispositivo.
Ante o exposto voto por negar provimento à apelação.
Documento eletrônico assinado por MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005956905v45 e do código CRC 66cb4d50.
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Signatário (a): MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS
Data e Hora: 12/08/2026, às 18:15:31