Apelação Cível Nº 5002573-50.2025.4.04.7129/RS
RELATOR: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pelo CONSELHO REGIONAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA - CREA/RS contra sentença que julgou procedente a ação para declarar a nulidade da multa imposta à parte autora. Eis o teor do dispositivo:
Ante o exposto, defiro a tutela de urgência, indefiro a gratuidade de justiça à parte autora e, no mérito, julgo parcialmente procedente o pedido inicial, com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil, para:
a) declarar a nulidade das multas pecuniárias aplicadas por meio dos Autos de Infração nº 2023028206 e nº 2024002949, por ilegalidade na fixação de seu valor;
b) julgar improcedentes os pedidos de declaração de inexigibilidade de registro e contratação de responsável técnico e de anulação integral dos referidos autos de infração, mantendo-se hígida as constatações da ocorrência das infrações à Lei nº 5.194/66.
Diante da sucumbência recíproca, mas em maior parte da autora, condeno-a ao pagamento de 70% das custas processuais e de honorários advocatícios em favor do réu, que fixo em 10% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §2º, do CPC. Condeno o réu ao pagamento de 30% das custas e de honorários em favor do patrono da autora, que fixo em 10% sobre o valor das multas anuladas (proveito econômico obtido), nos termos do art. 85, §3º, I, do CPC.
Em suas razões recursais, o CREA sustenta, em síntese, que as multas administrativas aplicadas por conselho profissional podem ter seus valores majorados por resolução. Requer a reforma da sentença no sentido de ser reconhecida a legalidade das sanções e restabelecida sua exigibilidade.
Oportunizadas as contrarrazões, vieram os autos a esta Corte.
É o relatório.
VOTO
Mérito
Analisando os presentes autos, tenho que foi examinada adequadamente a lide na sentença proferida pelo MM. Juiz Federal Substituto FERNANDO ANTONIO GAITKOSKI, razão pela qual adoto os fundamentos a seguir transcritos como razões de decidir:
"(...)
2. Mérito
A parte autora ajuizou a presente ação visando a declaração de inexigibilidade de seu registro junto a este Conselho, bem como a anulação dos Autos de Infração nº 2023028206 e nº 2024002949, que resultaram na aplicação de multas por exercício irregular de atividades de engenharia.
Para tanto, alega, em suma: (i) a desnecessidade de registro, pois estaria em processo de encerramento de suas atividades; (ii) a existência de vícios formais nos autos de infração, por suposta ausência de descrição detalhada dos fatos; e (iii) a ilegalidade da multa, por ter sido supostamente fixada por resolução.
Consoante o disposto no artigo 1º da Lei nº 6.839/1980, a obrigatoriedade de registro junto a órgão de fiscalização profissional é orientada pelo critério da atividade básica da empresa:
Art. 1º - O registro de empresas e a anotação dos profissionais legalmente habilitados, delas encarregados, serão obrigatórios nas entidades competentes para a fiscalização do exercício das diversas profissões, em razão da atividade básica ou em relação àquela pela qual prestem serviços a terceiros.
Por sua vez, o fato gerador da obrigação tributária de pagar anuidades é a inscrição no respectivo conselho de fiscalização, nos termos do art. 5º da Lei nº 12.514/2011:
Art. 5º O fato gerador das anuidades é a existência de inscrição no conselho, ainda que por tempo limitado, ao longo do exercício.
Especificamente em relação ao registro junto ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia, a Lei nº 5.194/1966 (que regula o exercício das profissões de Engenheiro, Arquiteto e Engenheiro-Agrônomo, e dá outras providências) assim prevê:
Art. 1º As profissões de engenheiro, arquiteto e engenheiro-agrônomo são caracterizadas pelas realizações de interêsse social e humano que importem na realização dos seguintes empreendimentos:
a) aproveitamento e utilização de recursos naturais;
b) meios de locomoção e comunicações;
c) edificações, serviços e equipamentos urbanos, rurais e regionais, nos seus aspectos técnicos e artísticos;
d) instalações e meios de acesso a costas, cursos e massas de água e extensões terrestres;
e) desenvolvimento industrial e agropecuário.
[...]
Art. 7º As atividades e atribuições profissionais do engenheiro, do arquiteto e do engenheiro-agrônomo consistem em:
a) desempenho de cargos, funções e comissões em entidades estatais, paraestatais, autárquicas, de economia mista e privada;
b) planejamento ou projeto, em geral, de regiões, zonas, cidades, obras, estruturas, transportes, explorações de recursos naturais e desenvolvimento da produção industrial e agropecuária;
c) estudos, projetos, análises, avaliações, vistorias, perícias, pareceres e divulgação técnica;
d) ensino, pesquisas, experimentação e ensaios;
e) fiscalização de obras e serviços técnicos;
f) direção de obras e serviços técnicos;
g) execução de obras e serviços técnicos;
h) produção técnica especializada, industrial ou agropecuária.
Parágrafo único. Os engenheiros, arquitetos e engenheiros-agrônomos poderão exercer qualquer outra atividade que, por sua natureza, se inclua no âmbito de suas profissões.
Art. 8º As atividades e atribuições enunciadas nas alíneas a , b , c , d , e e f do artigo anterior são da competência de pessoas físicas, para tanto legalmente habilitadas.
Parágrafo único. As pessoas jurídicas e organizações estatais só poderão exercer as atividades discriminadas nos art. 7º, com excessão das contidas na alínea " a ", com a participação efetiva e autoria declarada de profissional legalmente habilitado e registrado pelo Conselho Regional, assegurados os direitos que esta lei lhe confere.
Art. 9º As atividades enunciadas nas alíneas g e h do art. 7º, observados os preceitos desta lei, poderão ser exercidas, indistintamente, por profissionais ou por pessoas jurídicas.
[...]
Art. 59. As firmas, sociedades, associações, companhias, cooperativas e empresas em geral, que se organizem para executar obras ou serviços relacionados na forma estabelecida nesta lei, só poderão iniciar suas atividades depois de promoverem o competente registro nos Conselhos Regionais, bem como o dos profissionais do seu quadro técnico.
§ 1º O registro de firmas, sociedades, associações, companhias, cooperativas e emprêsas em geral só será concedido se sua denominação fôr realmente condizente com sua finalidade e qualificação de seus componentes.
§ 2º As entidades estatais, paraestatais, autárquicas e de economia mista que tenham atividade na engenharia, na arquitetura ou na agronomia, ou se utilizem dos trabalhos de profissionais dessas categorias, são obrigadas, sem quaisquer ônus, a fornecer aos Conselhos Regionais todos os elementos necessários à verificação e fiscalização da presente lei.
§ 3º O Conselho Federal estabelecerá, em resoluções, os requisitos que as firmas ou demais organizações previstas neste artigo deverão preencher para o seu registro.
Art. 60. Toda e qualquer firma ou organização que, embora não enquadrada no artigo anterior tenha alguma seção ligada ao exercício profissional da engenharia, arquitetura e agronomia, na forma estabelecida nesta lei, é obrigada a requerer o seu registro e a anotação dos profissionais, legalmente habilitados, delas encarregados.
Para identificar a necessidade de registro profissional junto ao respectivo conselho de fiscalização, é imprescindível analisar o teor do instrumento jurídico de constituição da pessoa jurídica, pois é a ele que se conectará a atividade econômica nesta ou naquela profissão regulada. Em resumo, deve-se perscrutar, na legislação específica, caso a caso, se o objeto social da sociedade empresária amolda-se às atividades próprias de cada conselho profissional, o que impõe a necessidade de registro no órgão de classe e a presença de responsável técnico.
2.1. Obrigatoriedade do registro perante o Conselho Profissional.
No caso concreto, a parte autora foi autuada nos seguintes termos (, p. 26):
Com efeito, o contrato social da pessoa jurídica VH Projetos Ltda. (CNPJ nº 02.132.671/0001-31) autora desta ação, prevê, como objeto social, as seguintes atividade econômicas ():
Tais atividades são intrinsecamente ligadas ao campo da engenharia, notadamente industrial e mecânica, e estão diretamente abarcadas pelas atribuições profissionais previstas no art. 7º da Lei nº 5.194/66. A elaboração de projetos, a consultoria em processos industriais e a prestação de assessoria técnica na área são, por excelência, serviços de engenharia que demandam conhecimento técnico especializado e a correspondente responsabilidade profissional.
Todavia, o fato de a empresa estar em "processo de fechamento" é juridicamente irrelevante para a caracterização da infração. A legislação não prevê qualquer exceção ou moratória para empresas em fase de encerramento. Enquanto a pessoa jurídica estiver ativa e prestando serviços que se enquadrem na fiscalização do CREA, a exigência de registro e de um responsável técnico habilitado permanece hígida, como forma de proteger a sociedade.
Ademais, a própria autora se registrou voluntariamente neste Conselho em 2019, reconhecendo, à época, a natureza de suas atividades e a necessidade de cumprimento da legislação profissional, o que torna seu comportamento atual contraditório.
Portanto, estando as atividades desenvolvidas pela parte autora dentre aquelas que se enquadram como de competência privativa dos Engenheiros, Arquitetos e Engenheiros-agrônomos, tem-se a exigibilidade de registro da empresa junto ao CREA/RS.
Desse modo, neste ponto, o pedido é improcedente.
2.2. Indispensabilidade de profissional habilitado (Responsável Técnico).
A parte autora foi autuada nos seguintes termos (, p. 16):
A empresa autora não nega que ficou sem um RT, mas apresenta uma justificativa para não ter contratado um novo profissional. A principal alegação é que a empresa decidiu encerrar suas atividades e, por isso, não estava mais buscando novos projetos ou clientes. Afirma que estava apenas "finalizando e entregando trabalhos de clientes, em andamento", como os do "Grupo Gerdau". Com base nos dois pontos acima, a autora argumenta que seria desproporcional e excessivamente oneroso contratar um novo engenheiro, com todos os custos associados, apenas para supervisionar a finalização de contratos antigos de uma empresa que já estava com seu fechamento programado.
A exigência de um Responsável Técnico (RT) não é um mero formalismo, mas a garantia de que os serviços de engenharia sejam prestados com segurança e qualidade, protegendo toda a sociedade. A Lei nº 5.194/66, em seu art. 59, estabelece uma obrigação dúplice e indissociável: o registro da empresa e o registro dos profissionais de seu quadro técnico.
A pessoa jurídica, por ser uma ficção legal, não pratica atos de engenharia. Quem os pratica são os profissionais habilitados que a integram. Ao confessar que estava "finalizando e entregando trabalhos de clientes" (), a autora admite que estava, de fato, prestando serviços técnicos. A prestação de tais serviços, contudo, estava ocorrendo sem a supervisão e a responsabilidade de um profissional legalmente habilitado, configurando o exercício ilegal da profissão.
O argumento de que a empresa estaria em "processo de fechamento", reitere-se, é juridicamente irrelevante. A lei não cria exceções para empresas em dificuldades financeiras ou em fase de dissolução. A obrigação de manter um responsável técnico está vinculada à prestação do serviço, e não à saúde operacional da empresa. Permitir o contrário seria criar uma brecha na fiscalização, deixando a sociedade desprotegida justamente no momento em que a empresa, por suas dificuldades, poderia ser mais propensa a falhas.
Desse modo, tem-se a exigibilidade de contratação e manutenção de profissional para atuação como responsável técnico, enquanto a empresa estiver em atividade.
Assim, improcedente a pretensão também neste ponto.
2.3. Regularidade formal dos autos de infração.
A parte autora sustenta que os autos de infração são nulos porque o CREA-RS teria se limitado a preencher os formulários com as capitulações legais das infrações, sem cumprir seu dever de descrever minuciosamente os fatos concretos, específicos e individualizados que deram origem à autuação.
Os autos de infração, como atos administrativos que são, gozam de presunção de legitimidade e veracidade, a qual só pode ser afastada por prova inequívoca em contrário, ônus do qual a autora não se desincumbiu.
Os processos administrativos ( e ) demonstram que os autos de infração descreveram de forma clara e suficiente a conduta ilícita:
Auto nº 2023028206: "EMPRESA SEM RESPONSÁVEL TÉCNICO ATUANDO", indicando a ausência do profissional legalmente exigido enquanto a empresa, registrada, continuava a operar.
Auto nº 2024002949: "EMPRESA SEM REGISTRO ATUANDO", após a autora cancelar seu registro, mas confessadamente continuar a executar serviços.
A descrição é precisa e aponta diretamente para a violação dos artigos 59 e 6º da Lei nº 5.194/66. A conduta foi tão bem descrita que a parte autora foi capaz de exercer plenamente seu direito à ampla defesa em todas as instâncias administrativas, o que esvazia por completo a alegação de vício formal.
Desse modo, reputo inexistir irregularidade formal nos autos de infração questionados.
2.4. Multas aplicadas.
No tocante ao valor da multa, alega a autora que as multas aplicadas pelo CREA, nos valores de R$ 7.660,24 e R$ 2.633,26 não estão dentro dos limites previstos na Lei n. 5.194/66 (art. 73) e que a disposição contida em resolução do CONFEA não pode modificar, contrariar ou dispor além da lei cuja execução visa facilitar e implementar.
Quanto aos valores arbitrados a título de multa, consta nos Autos de Infração que foram amparadas no art. 73, alíneas "c" e "e", da Lei nº 5194/66, que dispõe:
Artigo 73 - As multas são estipuladas em função do maior valor de referência fixado pelo Poder Executivo e terão os seguintes valores, desprezadas as frações de um cruzeiro: (Redação da pela Lei nº 6.619, de 1978)
a) de um a três décimos do valor de referência, aos infratores dos artigos 17 e 58 e das disposições para as quais não haja indicação expressa de penalidade; (Redação dada pela Lei nº 6.619, de 1978)
b) de três a seis décimos do valor de referência, às pessoas físicas, por infração da alínea b do art. 6º, dos artigos 13, 14 e 55 ou do parágrafo único do art. 64; (Redação dada pela Lei nº 6.619, de 1978)
c) de meio a um valor de referência, às pessoas jurídicas, por infração dos artigos 13, 14, 59 e 60, e parágrafo único do art. 64; Redação dada pela Lei nº 6.619, de 1978)
d) de meio a um valor de referência, às pessoas físicas, por infração das alíneas a, c e d do artigo 6º; (Redação dada pela Lei nº 6.619, de 1978)
e) de meio a três valores de referência, às pessoas jurídicas, por infração do art. 6º. (Redação dada pela Lei nº 6.619, de 1978) (grifei)
Parágrafo único. As multas referidas neste artigo serão aplicadas em dobro nos casos de reincidência.
O referido art. 73 da Lei nº 5.194/66 estabeleceu as multas com base em um indexador da época, o "maior valor de referência" (MVR), hoje extinto. A lei, portanto, não prevê um valor em moeda corrente, mas sim um parâmetro de cálculo que se tornou inaplicável.
Para contornar essa situação, o CONFEA, por meio de resoluções, passou a fixar anualmente os valores das multas em Reais. Ocorre que, ao fazê-lo, o Conselho extrapola sua competência meramente regulamentar e inova no ordenamento jurídico, o que é vedado pelo princípio da legalidade estrita, insculpido no art. 5º, II, da Constituição Federal.
A criação ou majoração de sanções é matéria reservada à lei em sentido formal. Atos normativos infralegais, como as resoluções, não podem criar obrigações ou penalidades não previstas em lei. A jurisprudência do Egrégio Tribunal Regional Federal da 4ª Região é pacífica nesse sentido:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL. CONSELHO DE CLASSE. AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA. FIXAÇÃO/MAJORAÇÃO POR RESOLUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. 1. O sistema jurídico brasileiro, com fundamento no princípio da legalidade, não permite que instrumentos normativos inferiores inovem originariamente na ordem jurídica vigente. 2. É vedado aos conselhos profissionais fixar o valor de suas multas ou majorá-lo por meio de resolução, sob pena de afronta ao princípio da legalidade previsto no artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal." (TRF4, AC 5002539-75.2015.4.04.7016, DÉCIMA SEGUNDA TURMA, Relatora GISELE LEMKE, juntado aos autos em 08/02/2023)
TRIBUTÁRIO. CREA. RESOLUÇÃO DO CONFEA. MULTA ADMINISTRATIVA. MAJORAÇÃO ACIMA DO PERMITIDO EM LEI. ILEGALIDADE. 1. É vedado aos Conselhos Profissionais fixar o valor de suas multas ou majorá-lo por meio de resolução, sob pena de afronta ao princípio da legalidade insculpido no art. 5º, II, da Constituição Federal. 2. As resoluções apenas podem explicar ou complementar a lei, não se prestando à criação ou majoração de penalidades. Precedentes deste Tribunal. (TRF4, AC 5026592-95.2020.4.04.7000, SEGUNDA TURMA, Relator ALEXANDRE ROSSATO DA SILVA ÁVILA, juntado aos autos em 15/06/2022)
EXECUÇÃO FISCAL. CREA. MAJORAÇÃO DA MULTA POR RESOLUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. É vedado aos Conselhos Profissionais fixar o valor de suas multas ou majorá-lo por meio de resolução, sob pena de afronta ao princípio da legalidade insculpido no art. 5º, II, da Carta Magna de 1988. 2. A resolução editada pelo CONFEA com amparo na L 5.194/1966, como ato administrativo, deve se submeter aos limites legais, não podendo modificar, contrariar ou dispor além do previsto na lei cuja execução visa promover, visto que o objetivo das normas regulamentares é apenas o de suprir as lacunas legais de ordem prática ou técnica. 3. Apelo desprovido. (TRF4, AC 5079416-61.2016.4.04.7100, PRIMEIRA TURMA, Relator MARCELO DE NARDI, juntado aos autos em 27/04/2022)
Ademais, tal valor está em desconformidade com o decidido pelo STF que, no julgamento do Recurso Extraordinário sobre a constitucionalidade da Lei 6.994/82 (Tema 829/STF), decidiu que o CONFEA não está autorizado a atualizar os valores da MVR em patamares superiores aos permitidos por lei:
Recurso extraordinário. Repercussão geral. Tributário. Princípio da legalidade. Taxa cobrada em razão do exercício do poder de polícia. Anotação de Responsabilidade Técnica (ART). Lei nº 6.994/82. Aspecto quantitativo. Delegação a ato normativo infralegal da atribuição de fixar o valor do tributo em proporção razoável com os custos da atuação estatal. Teto prescrito em lei. Diálogo com o regulamento em termos de subordinação, de desenvolvimento e de complementariedade. Constitucionalidade. (...) 6. Não cabe ao CONFEA realizar a atualização monetária do teto de 5 MVR em questão em patamares superiores aos permitidos em lei, ainda que se constate que os custos a serem financiados pela taxa relativa à ART ultrapassam tal limite, sob pena de ofensa ao art. 150, I, da CF/88. (...) (RE 838284, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 19/10/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-215 DIVULG 21-09-2017 PUBLIC 22-09-2017).
A respectiva tese restou firmada nos seguintes termos:
Não viola a legalidade tributária a lei que, prescrevendo o teto, possibilita o ato normativo infralegal fixar o valor de taxa em proporção razoável com os custos da atuação estatal, valor esse que não pode ser atualizado por ato do próprio conselho de fiscalização em percentual superior aos índices de correção monetária legalmente previstos.
Dessa forma, embora as infrações tenham sido corretamente constatadas, as penalidades pecuniárias aplicadas são ilegais, pois os valores exigidos não emanam da lei, mas de ato administrativo que usurpou competência do Poder Legislativo.
Destarte, o pedido, neste ponto, é procedente. (...)"
Em que pese o art. 27 da Lei n.º 5.194/66, em sua letra 'f' autorizar o Conselho Federal a baixar e fazer publicar as resoluções previstas para regulamentação e execução da lei, e, ouvidos os Conselhos Regionais, resolver os casos omissos, a exacerbação do valor da multa, por ato infralegal, fere o princípio da legalidade que deve pautar toda a atividade administrativa. As resoluções apenas podem explicar ou complementar a lei, não se prestando à criação ou majoração de penalidades.
Aliás, não é outro o entendimento desta Corte, conforme se depreende também das ementas a seguir colacionadas:
ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. CONSELHO PROFISSIONAL. MULTA. MAJORAÇÃO POR RESOLUÇÃO. ILEGALIDADE. ADEQUAÇÃO DO VALOR. IMPOSSIBILIDADE.
1. A exacerbação do valor da multa, por ato infralegal, fere o princípio da legalidade que deve pautar toda a atividade administrativa. As resoluções apenas podem explicar ou complementar a lei, não se prestando à criação ou majoração de penalidades.
2. Uma vez reconhecida a ilegalidade da fixação ou majoração da multa com base em resolução, não cabe ao Poder Judiciário proceder a sua adequação aos limites da lei nº 5.194/66, sob pena de invasão do mérito do ato administrativo discricionário.
3. Constatada a nulidade do auto de infração que originou o débito objeto da execução promovida pelo Conselho, impõe-se a extinção do feito executivo.
(TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5000877-91.2015.4.04.7011, 12ª Turma, Desembargador Federal LUIZ ANTONIO BONAT, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 16/02/2023) - grifei
ADMINISTRATIVO. CONSELHOS DE FICALIZAÇÃO PROFISSIONAL. CRECI. MULTA ADMINISTRATIVA. FIXAÇÃO/MAJORAÇÃO POR RESOLUÇÃO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO EM LEI. IMPOSSIBILIDADE. 1. Esta Turma tem o entendimento de que é vedado aos Conselhos Profissionais fixar o valor de suas multas ou majorá-lo por meio de resolução, sob pena de afronta ao princípio da legalidade, previsto no art. 5º, II, da Constituição Federal. 2. Não é dado ao COFECI, por meio de suas resoluções, criar infrações e multas despidas de qualquer fundamento legal, sob pena de violação do princípio da reserva legal, que delimita o poder regulamentar da administração pública. 3. Ainda que o administrador público possa proceder à gradação das penalidades, por meio de resoluções, o seu espectro de atuação fica limitado ao parâmetros fixados pela respectiva lei que prevê as infrações administrativas e as respectivas penalidades, mostrando-se, portanto, ilegal o ato administrativo que desborde esses limites. 4. Recurso de apelação a que se nega provimento. (TRF4, AC 5056484-35.2023.4.04.7100, 3ª Turma, Relator para Acórdão ROGER RAUPP RIOS , julgado em 15/04/2025) - grifei
Dessa forma, é vedado aos Conselhos Profissionais fixar o valor de suas multas ou majorá-lo por meio de resolução, sob pena de afronta ao princípio da legalidade insculpido no art. 5º, II, da Constituição de 1988.
Assim, não merece reforma a sentença.
Honorários advocatícios
Considerando o não provimento da apelação, a verba honorária deve ser majorada em favor do patrono da parte vencedora, em atenção ao disposto no art. 85, §11, do CPC.
Assim sendo, os honorários advocatícios fixados na sentença a cargo do ora apelante vão majorados em 20%.
Prequestionamento
Restam prequestionados, para fins de acesso às instâncias recursais superiores, os dispositivos legais e constitucionais elencados pelas partes.
Conclusão
Mantida a sentença que afastou a multa administrativa, por ser vedado aos Conselhos Profissionais fixar o valor de suas multas ou majorá-lo por meio de resolução.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.
Documento eletrônico assinado por ROGERIO FAVRETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005924852v5 e do código CRC bb449c8b.
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Signatário (a): ROGERIO FAVRETO
Data e Hora: 18/08/2026, às 17:13:44