Apelação Cível Nº 5006328-88.2015.4.04.7208/SC
RELATORA: Desembargadora Federal ANA CRISTINA FERRO BLASI
RELATÓRIO
Trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pela União em face de M. M. D. S. com o objetivo de obter a condenação da ré ao pagamento de indenização por danos materiais decorrentes de extração irregular de recursos minerais, no valor de R$ 399.596,18 (trezentos e noventa e nove mil quinhentos e noventa e seis reais e dezoito centavos) e, ainda, o ressarcimento de outros valores que se comprovem necessários, durante a instrução processual, como complementares ao valor mencionado, por constatação de outras extrações irregulares de minério ou de resíduo sólido no local ().
Inicialmente, a sentença reconheceu a prescrição da pretensão da União de cobrar da ré ressarcimento por extração de minério em desacordo com a autorização administrativa nos períodos discutidos neste processo ().
A apelação interposta pela União () foi desprovida por esta Corte ().
Em juízo de retratação, após interposição de recurso extraordinário, a 4ª Turma deste tribunal afastou a prescrição declarada na sentença e determinou o retorno dos autos à primeira instância, para novo julgamento ().
Realizadas, na origem, as devidas diligências, foi proferida nova sentença que julgou procedente o pedido incial, nos seguintes termos ():
Ante o exposto, rejeito as preliminares e julgo o processo extinto com apreciação de mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, acolhendo o pedido formulado na inicial, por entendê-lo procedente, para condenar a requerida M. M. D. S. ao pagamento, em favor da União Federal, dos seguintes valores a título de indenização por danos materiais decorrentes de extração irregular de minério, na forma explicitada na fundamentação:
(a) R$ 120.319,50, em relação à Guia de Utilização 11/96 (), passíveis de atualização monetária e juros a partir de 31.10.1996 ();
(b) R$ 18.020,39, em relação à Guia de Utilização 19/96 (), passíveis de atualização monetária e juros a partir de 23.06.1997 ();
(c) R$ 212.333,66 em relação à Guia de Utilização 07/97 (), passíveis de atualização monetária e juros a partir de 22.12.1997 ();
(d) R$ 48.922,63 em relação à Guia de Utilização 09/98 (), passíveis de atualização monetária e juros a partir de 05.10.1998 ().
Não vislumbrando má-fé na propositura da ação pela parte autora e, de outro lado, por simetria em favor da parte requerida, deixo de condenar as partes requerentes e requeridas ao pagamento de honorários advocatícios e de custas processuais, observada, no caso, a previsão do art. 18 da Lei nº 7.347/85 (STJ, EARESP 962.250/SP, Processo 201602050849, rel. Min. Og Fernandes, julgamento em 15.08.2018).
Não tendo havido sucumbência de entidade pública elencada no art. 496, inciso I, do Código de Processo Civil de 2015, e nem tendo sido apreciados embargos à execução fiscal tais quais os mencionados no inciso II do mesmo dispositivo legal, a presente sentença não se sujeita a remessa necessária.
Apelou da sentença a parte ré ().
Em suas razões, sustenta: (i) a pretensão da União Federal visa exclusivamente ao ressarcimento patrimonial pelo proveito econômico de exploração mineral em suposto excesso, sem que haja qualquer pedido ou menção a dano ambiental na petição inicial; (ii) impõe-se a realização de distinguishing em relação ao Tema 1268 do STF, uma vez que o precedente vinculante trata de lavra ilegal e clandestina, ao passo que a atividade da apelante foi realizada sob o amparo de sucessivas Guias de Utilização e licenças ambientais; (iii) a emissão e renovação sucessiva das guias pelo DNPM, mesmo ciente dos volumes extraídos, gerou presunção de regularidade e legítima confiança na legalidade da operação, protegida pelos princípios da boa-fé e da segurança jurídica; (iv) é inaplicável o Tema 999 do STF sobre a imprescritibilidade da reparação civil ambiental, visto que a demanda possui caráter meramente patrimonial e de direito de propriedade; (v) a fórmula de indenização adotada na sentença, que soma o valor do mineral in situ ao lucro obtido pela mineradora, acarreta enriquecimento ilícito da União, violando o art. 884 do Código Civil; (vi) a União detém a propriedade das jazidas, mas não do produto mineral extraído, de modo que o limite de eventual dano ao erário restringe-se ao valor da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), que já foi integralmente recolhida; (vii) a perda do produto da lavra ou do proveito econômico da atividade mineral constitui sanção de natureza penal e administrativa específica, não podendo ser aplicada como medida de recomposição civil de danos. Ao final, requer o provimento do recurso para julgar improcedente o pedido inicial ou, subsidiariamente, reduzir o valor da indenização ao montante equivalente à CFEM.
Apresentadas as contrarrazões () e com parecer do MPF pelo desprovimento da apelação (), vieram os autos conclusos para julgamento.
É o relatório.
Passo à análise.
VOTO
Admissibilidade
O apelo preenche os requisitos legais de admissibilidade.
Do caso concreto
A presente ação busca o ressarcimento ao erário em virtude da usurpação mineral ocorrida na localidade de Nova Esperança, em Camboriú/SC. Segundo a União, o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) apura, por meio de relatório de fiscalização, a extração de minérios em volumes superiores aos autorizados nas Guias de Utilização n.º 11/96, 19/96, 07/97, 09/98 e 052/2001, entre os anos de 1996 e 2002. A autora alega que a exploração mineral sem a devida cobertura de título autorizativo ou em desacordo com as condições estabelecidas configura ato ilícito, gerando enriquecimento sem causa da ré e desfalque ao patrimônio da União. Refere que os recursos minerais constituem bens da União e que sua exploração pressupõe autorização prévia e estrita observância aos limites concedidos. Aduz a necessidade de reparação integral do dano pelo valor de mercado do minério extraído ilegalmente. A partir disso, postula a condenação da ré a ressarcir o valor de R$ 399.596,18, atualizado monetariamente e acrescido de juros de mora desde a ocorrência do dano, além do pagamento de honorários advocatícios. Requer também o ressarcimento de outros valores complementares que a instrução processual venha a comprovar ().
A sentença ora recorrida julgou procedente o pedido inicial, nos seguintes termos ():
(...)
Preliminarmente.
Destaco, inicialmente, que alegações de inadequação da via eleita e de ser indeterminado ou incerto o pedido formulado na inicial, já foram apreciadas em decisão anterior (), contra a qual não se tem notícia de interposição de recurso, incorporando-se as razões dela constantes na fundamentação desta sentença.
De outro lado, a alegação de prescrição do direito de a União Federal cobrar valores da parte requerida em face da exploração minerária irregular também foi superada, seja em razão de ter o Supremo Tribunal Federal afirmado, no Tema 1.268 de repercussão geral, que "É imprescritível a pretensão de ressarcimento ao erário decorrente da exploração irregular do patrimônio mineral da União, porquanto indissociável do dano ambiental causado", seja também, principalmente, porque, neste próprio caso concreto, a alegação já foi apreciada na esfera recursal (; ; ).
Mérito.
O art. 20, inciso IX, da Constituição Federal, dispõe:
(...).
Art. 20. São bens da União:
(...).
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
(...).
A exploração de minério, bem pertencente à União Federal, pressupõe autorização prévia, que, até a criação da Agência Nacional de Mineração (ANM), pela Lei nº 13.575/2017, era fornecida pelo Departamento Nacional de Pesquisas Minerais (DNPM).
Não obstante o Código de Mineração conceda o direito de preferência ao interessado que tenha protocolado antes o pedido de licença para pesquisa ou para lavra, nos termos do art. 11 do Decreto-Lei nº 227/67, isso não confere ao detentor da licença direito de explorar o mineral em quantidade superior ao licenciado ou em período não acobertado por nenhuma licença, sob pena de violação ao art. 176 da Constituição Federal, que exige autorização ou concessão da União para pesquisar ou explorar minérios nos seguintes termos:
(...).
Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.
§ 1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o 'caput' deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 6, de 1995)
§ 2º - É assegurada participação ao proprietário do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.
§ 3º - A autorização de pesquisa será sempre por prazo determinado, e as autorizações e concessões previstas neste artigo não poderão ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder concedente.
(...).
Sendo assim, existindo procedimento que deve ser observado para obtenção da licença para minerar, por certo deve esse procedimento ser anterior à atividade que se pretende desenvolver. Na hipótese de a extração mineral ser feita sem autorização, o minerador submete-se ao regime do ato ilícito, ou seja, deve reparar o dano causado e ressarcir o lesado, nos termos dos artigos 186, 884 e 927 do Código Civil.
Consigno que a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) não se confunde com indenização, tendo natureza jurídica diversa, de receita patrimonial que deve ser paga ao titular dos recursos minerais utilizados por terceiro. A compensação deve ser paga sempre que houver exploração mineral, conforme o art. 20, § 1º, da Constituição Federal e o art. 6º da Lei nº 7.990/89. Já a indenização, decorre da prática de um ato ilícito.
Portanto, havendo apropriação não autorizada de bens que pertencem à União Federal e, em última análise, à coletividade, o legítimo proprietário do minério deve ser indenizado, sob pena de se admitir enriquecimento sem causa. Entendimento diverso equipararia o infrator àquele que segue as exigências legais e desenvolve a atividade minerária com observância ao que foi estabelecido pelo Departamento Nacional da Produção Mineral (DNPM), o que não seria isonômico e estimularia atividades ilícitas, não podendo ser tolerado.
Da jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, se colhe:
APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LAVRA ILEGAL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. VALOR DA INDENIZAÇÃO E CFEM. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA REFORMADA EM PARTE. INDENIZAÇÃO FIXADA EM 50% DO VALOR DO FATURAMENTO BRUTO OBTIDO COM O MINÉRIO OBTIDO ILEGALMENTE. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. 1. Se houve houve lavra ilegal, há dever de indenizar. A CFEM não equivale a indenização, sendo devida em caso de mineração legal. 2. Valor da indenização fixado em 50% do valor do faturamento bruto obtido com a extração ilegal, a ser apurado em liquidação de sentença. 3. Sucumbência recíproca. Honorários totais fixados em 10% do valor atualizado da causa. Não cabe condenação da parte autora ao pagamento de honorários (Lei 7.347/85, art. 18). Parte ré-apelada condenada ao pagamento da metade das custas e de honorários aos advogados da parte autora, fixados em 5% sobre o valor atualizado da causa. 4. Apelação da parte autora parcialmente providas. Sentença reformada em parte. (TRF4, AC 5007379-15.2016.4.04.7204, QUARTA TURMA, Relator OSCAR VALENTE CARDOSO, juntado aos autos em 13/02/2019)
ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EXTRAÇÃO IRREGULAR DE RECURSO MINERAL. INDENIZAÇÃO. VALOR. REPARAÇÃO AMBIENTAL. 1. Nos termos dos arts. 20, inciso IX, e 176 da Constituição Federal, são bens da União os recursos minerais, inclusive os do subsolo, condicionada a pesquisa e lavra à autorização ou concessão do Poder Público, observado os requisitos previstos em lei. 2. A exploração de recursos minerais sem autorização do Poder Público impõe ao particular o ressarcimento ao erário dos prejuízos a ele causados (arts. 884 e 927 do Código Civil). 3. O arbitramento de indenização em montante correspondente ao valor de mercado do minério extraído afigura-se desproporcional, porquanto desconsidera as despesas referentes à atividade empresarial. O valor da indenização deve ser fixado em 50% (cinquenta por cento) do faturamento obtido pela empresa com a extração ilegal. Precedentes. 4. Não há razão para impor à empresa o ônus de recuperar área equivalente (medida compensatória), porque, a despeito da irregularidade consubstanciada na ausência de licença do DNPM, a intervenção no meio ambiente estava autorizada pelo órgão ambiental competente. (TRF4, AC 5014113-81.2013.4.04.7205, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 01/02/2019)
APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EXTRAÇÃO MINERAL NÃO AUTORIZADA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. RECUPERAÇÃO AMBIENTAL. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA REFORMADA. 1. É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ato ilícito civil (STF - Tema 666). O prazo prescricional a ser observado é quinquenal, nos termos do Decreto 20.910/32, aplicável por isonomia às ações promovidas pela Fazenda Pública contra o particular, conforme entendimento do STJ. O termo inicial do prazo de prescrição é a data em que o DNPM tomou conhecimento da extração ilegal de minério. Neste caso, como o DNPM tinha conhecimento da extração não autorizada desde 2004, ou pelo menos desde 2007, e a ação foi ajuizada apenas em 2013, está prescrita a pretensão de ressarcimento ao erário em relação aos fatos ocorridos há mais de 5 anos da propositura da ação. 2. Os recursos minerais são bens da União e sua extração depende de prévia autorização ou concessão (arts. 20, IX, § 1º, e 176, § 1º, da CF), o que se dá mediante o preenchimento de determinados requisitos e engloba uma contrapartida financeira e de reparação do meio ambiente. A CFEM não se confunde com indenização, sendo perfeitamente possível exigir indenização por ato ilícito (extração não autorizada de minério), ainda que o infrator tenha recolhido a compensação devida pela exploração mineral. 3. O laudo pericial e os documentos anexados aos autos comprovam que houve exploração de minério sem autorização do DNPM ou em quantidades superiores às que foram autorizadas em guias de utilização (GU). O raciocínio desenvolvido pelo juízo e algumas afirmações feitas pela parte ré em documentos apresentados ao DNPM também confirmam essa conclusão. Portanto, comprovados o ilícito, os danos e o nexo causal, há dever de indenizar (Código Civil, arts. 927, 944 e 952). 4. O valor da indenização deve ser fixado em 50% do valor do faturamento total obtido pela empresa com a extração ilegal, a ser apurado em liquidação de sentença. 5. A Constituição Federal estabelece que "Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei" (art. 225, § 2º). A ocorrência de dano ambiental é presumida e incontroversa neste caso. Existindo dano, deve ser reparado pelo poluidor-pagador. 6. Apelação do IBAMA provida. Remessa necessária e apelação da União parcialmente providas. Sentença reformada para julgar parcialmente procedente a ação civil pública. (TRF4, AC 5005925-05.2013.4.04.7204, QUARTA TURMA, Relator CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, juntado aos autos em 07/12/2018)
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EXTRAÇÃO IRREGULAR DE MINERAL - ARGILA. INOVAÇÃO RECURSAL. PRESCRIÇÃO. NULIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO INSTAURADO PARA APURAR USURPAÇÃO MINERAL. RESSARCIMENTO MATERIAL. COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS MINERAIS - CFEM. DANOS AMBIENTAIS. 1. Matéria trazida como pleito recursal não apontada em sede de contestação pela parte ré e não debatida em primeiro grau, não deve ser conhecida, eis que se constitui em inovação em sede recursal, sob pena de supressão de instância. 2. Aplica-se à hipótese dos autos, prazo prescricional quinquenal, sendo que se trata de dano ao erário não decorrente de improbidade administrativa, mas de usurpação de mineral pertencente à União. 3. Não há se falar em nulidade do processo administrativo que fora instaurado para apurar a prática de usurpação mineral pela empresa ré, ainda mais como matéria de defesa e em vista de que agora se está diante de instância judicial, com a observação do devido contraditório ante a documentação juntada aos autos da presente ação civil pública. 4. Deve a União ser ressarcida materialmente pela extração irregular de argila devidamente comprovada nos autos, observada a prescrição. 5. A compensação financeira pela exploração de recursos minerais - CFEM -, recolhida pela empresa ré, não se confunde, evidentemente, com o montante pecuniário total obtido pela extração sem autorização do DNPM de mineral. 6. Não havendo provas suficientes sobre os danos ambientais que teriam advindo da extração irregular de argila, deve ser julgada improcedente, no ponto, por insuficiência de provas, a presente ação civil pública. (TRF4 5003588-47.2012.4.04.7214, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 18/11/2016).
DIREITO AMBIENTAL. ADMINISTRATIVO. PRELIMINARMENTE. EXTRAÇÃO ILEGAL DE RECURSO MINERAL. AREIA. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO. INDENIZAÇÃO. CORREÇÃO MONETÁRIA. 1. De acordo com o art. 20, IX, da Constituição Federal, são bens da União os recursos minerais, inclusive os do subsolo. 2. A exploração dos recursos minerais pertencentes à União é feita unicamente sob regime de concessão, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra. 3. O valor relativo à CFEM seria a compensação devida ao Estado caso estivesse a apelada realizando a exploração do mineral de acordo com a lei. Todavia, este não é o caso dos autos, estando comprovada a ilegalidade da exploração levada a efeito pela apelada, sendo que, se mantido o entendimento da sentença, o ilícito se revela como meio lucrativo à apelada (enriquecimento sem causa). 4. O réu tem obrigação de recompor o patrimônio público que foi extraído sem autorização do órgão competente. 5. Aplicado o IPCA-E como índice de correção monetária, somado a juros de mora de 1% ao mês. Correção da forma de cálculo para evitar bis in idem. 6. Devidos honorários advocatícios pelo réu condenado em ação civil pública ajuizada pela União. (TRF4, AC 5004932-68.2013.4.04.7201, TERCEIRA TURMA, Relator ROGERIO FAVRETO, juntado aos autos em 10/08/2021).
Destarte, é possível exigir indenização, mesmo que tenha havido pagamento de Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM).
Observe-se que, nesta ação, a pretensão da União Federal é de obter ressarcimento de valores que teriam sido auferidos pela parte requerida em razão de suposta usurpação mineral havida na localidade de Nova Esperança, Município de Camboriú (SC), havendo apontado um relatório de fiscalização realizado pelo Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) a extração mineral em volumes de produção e comercialização mensais superiores ao autorizado pelas Guias de Utilização 11/96, 19/96, 07/97, 09/98 e 052/2001, consideradas as quantidades apuradas que constam das imagens seguintes:
(...)
()
A parte requerida afirmou que todo o volume de minério teria sido extraído com a ciência do extinto Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), pois cada guia de utilização expedida em seu nome teria sido precedida de decisão do referido órgão na qual avaliada a conveniência e oportunidade de atender a um novo pedido, após já ter havido a entrega da guia de utilização anterior, situação que permitia ao DNPM a ciência dos volumes de minério anteriormente extraídos, não havendo, no entanto, adotado qualquer medida restritiva à continuidade da exploração minerária desenvolvida pela parte requerida ().
Embora a leitura da contestação indique não haver contrariedade especificamente em relação às quantidades de minério apontadas nas guias de utilização (), em manifestação posterior, a parte requerida sustentou a improcedência do pedido "em relação às guias de utilização nºs 07/97 (Ev16, PROCADM5, p. 41) e 09/98 (Ev16, PROCADM5, p. 53), visto que nestas a extração mensal declarada foi inferior ao volume mensal autorizado pelas próprias guias de utilização em destaque" ().
Incumbe observar, então, de início, que a causa de pedir que orientou o pedido formulado pela União Federal na inicial desta demanda não se pautou em alegação de que a parte requerida não teria cumprido exigências legais necessárias à concessão do Alvará 1.213/95 (), expedido em seu favor, que lhe permitiu a realização de exploração mineral na área definida no referido ato administrativo.
Não há, portanto, alegação de que a atividade de extração mineral, na época dos fatos, teria sido clandestina, mas de que a parte requerida, ao desempenhar a atividade, teria promovido extração de recursos naturais em quantidades superiores àquelas autorizadas nas guias de utilização indicadas na petição inicial.
Fixado tal ponto, observa-se, no Decreto-Lei nº 227/67, que disciplina a administração dos recursos minerais, disposição que obriga aos exercentes de atividades de pesquisa, lavra, beneficiamento, distribuição, consumo ou industrialização de reservas minerais o envio de informações decorrentes de tais atividades:
(...).
Art. 13 As pessoas naturais ou jurídicas que exerçam atividades de pesquisa, lavra, beneficiamento, distribuição, consumo ou industrialização de reservas minerais, são obrigadas a facilitar aos agentes do Departamento Nacional da Produção Mineral a inspeção de instalações, equipamentos e trabalhos, bem como a fornecer-lhes informações sobre:
I - volume da produção e características qualitativas dos produtos;
II - condições técnicas e econômicas da execução dos serviços ou da exploração das atividades mencionadas no "caput" deste artigo;
III - mercados e preços de venda;
IV - quantidade e condições técnicas e econômicas do consumo de produtos minerais.
(...).
A respeito da quantidade mensal máxima de minério a ser disponibilizada pelo titular da autorização, outros dispositivos do mesmo Decreto-Lei nº 227/67, com a redação atribuída pela Lei nº 9.314/96, dispõem:
(...).
Art. 22. A autorização de pesquisa será conferida nas seguintes condições, além das demais constantes deste Código:
(...).
VII - As substâncias minerais extraídas durante a pesquisa, só poderão ser removidas da área para análise e ensaios industriais, podendo, no entanto, o D.N.P.M. autorizar, a alienação de quantidades comerciais destas substâncias minerais, sob as condições que especifica.
VIII - Na conclusão dos trabalhos, dentro do prazo de vigência da autorização, e sem prejuízo de quaisquer informações pedidas pelo D.N.P.M., titular apresentará Relatório circunstanciado, elaborado por profissional legalmente habilitado, com dados informativos sôbre a reserva mineral a jazida, a qualidade do minério ou substância mineral útil e a exeqüibilidade de lavra, nomeadamente sôbre seguintes tópicos:
(...).
f) tabulação dos volumes e teores necessários ao cálculo das reservas medidas, indicada e inferida;
(...).
§ 1º. A não apresentação do relatório referido no inciso V deste artigo sujeita o titular à sanção de multa, calculada à razão de uma UFIR por hectare da área outorgada para pesquisa.
§ 2º. É admitida, em caráter excepcional, a extração de substâncias minerais em área titulada, antes da outorga da concessão de lavra, mediante prévia autorização do DNPM, observada a legislação ambiental pertinente.
(...).
Inegável, portanto, ao titular do alvará concedido para pesquisa mineral, não somente o dever de informar ao Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) o volume de minério extraído mensalmente durante o período de vigência da autorização concedida, mas também o de respeitar o limite máximo mensal permitido. O fato de cada guia de utilização fixar, para o período de sua vigência, quantidade máxima de minério a ser explorada já impõe obediência a quem a detém quanto ao limite fixado.
Além disso, consta da parte inferior da guia de utilização determinação de que não haja extrapolação da quantidade máxima permitida:
().
No que diz respeito à quantidade de minério extraída além do limite permitido, tem-se que, para elidir a presunção de legitimidade das conclusões obtidas na fiscalização exercida pelo Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), típica das ações empreendidas no âmbito da Administração, deveria ter sido produzida, pela parte interessada, prova convincente que apontasse para conclusão diversa, eis que, enfim, "se a Administração Pública se submete à lei, presume-se, até prova em contrário, que todos os seus atos sejam verdadeiros e praticados com observância das normas legais pertinentes" (in DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 4. ed., São Paulo, Atlas, 1994, p. 65).
Entretanto, a parte requerida não logrou produzir comprovação diversa.
Chegou a parte requerida a pleitear a produção de prova oral (), que veio a ser indeferida (; ), mas, por evidência, não seria com prova testemunhal que a parte autora lograria comprovar, com nível aceitável de verossimilhança, exploração de minério em menor quantidade ou, enfim, com regularidade.
Quanto às guias de utilização abrangidas na informação técnica reportada à União Federal (), a parte requerida alegou, em relação especificamente às Guias de Utilização 07/97 e 09/98 (), que não teria havido exploração que extrapolasse o limite autorizado. Entretanto, o contato visual com tais documentos já permite constatação de que, embora as quantidades mensais de exploração sejam inferiores aos limites permitidos, houve exploração minerária em meses para os quais não teria chegado a haver autorização para que ela ocorresse, tanto que tais meses nos quais se deu a exploração indevida eram até mesmo anteriores à data de emissão das guias de utilização, daí se evidenciar a a mineração indevida:
(...)
No tocante às Guias de Utilização 11/96 e 19/96, contemplação dos limites de exploração nelas informados, e das quantidades efetivamente exploradas nelas declaradas, evidencia extrapolação na atividade desenvolvida:
(...)
Por outro lado, não se identifica manifestação da parte requerida impugnando as quantidades informadas nas guias de utilização, estas que evidenciam ter havido exploração minerária que extrapolou os limites deferidos.
Não se nega que a pretensão para ressarcimento de valores decorrentes da extração em excesso teria sido formulada em juízo cerca de dezenove anos após a data na qual o extinto Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) teria tomado conhecimento do excesso, considerando a época da apresentação da Guia de Utilização 11/96 (), quando se verificou o primeiro episódio de extração mineral em quantidade superior a autorizada, sem que se encontre nos autos demonstração da adoção em momento anterior de medidas administrativas voltadas ao ressarcimento.
Entretanto, como cediço, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar os Recursos Extraordinários 654.833 e 1.427.694, afirmou a imprescritibilidade de situações como a dos presentes autos:
Tema 999:
É imprescritível a pretensão de reparação civil de dano ambiental.
Tema 1.268:
É imprescritível a pretensão de ressarcimento ao erário decorrente da exploração irregular do patrimônio mineral da União, porquanto indissociável do dano ambiental causado.
Da jurisprudência se colhe julgado apreciando situação assemelhada à do caso presente:
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EXTRAÇÃO MINERAL INDEVIDA. DIABÁSIO. INÉPCIA DA INICIAL E PRESCRIÇÃO. PRECLUSÃO. LEGITIMIDADE ATIVA. EXPLOTAÇÃO EM QUANTIDADE SUPERIOR À PERMITIDA NA GUIA DE UTILIZAÇÃO. DEVER DE INDENIZAR. VALOR DE MERCADO.1. Está preclusa a discussão a respeito das alegações de inépcia da inicial e prescrição, pois foram afastadas pelo juízo em decisão que foi mantida pelo Tribunal em sede de agravo de instrumento, já transitado em julgado.2. Nos termos do art. 20, IX, da Constituição Federal, os recursos minerais são bens da União Federal. A demandante está legitimada, portanto, a deflagrar a presente ação civil pública, conforme art. 5º, III, lei n.º 7.347/1985, para obter a reparação dos danos que alega ter suportado por conta da explotação irregular que imputa à ré.3. No presente caso, na data dos fatos, a empresa ré tinha autorização para extrair o limite de até 84.000 toneladas de diabásio, conforme guia de autorização então vigente, de modo que tudo o que foi lavrado em quantidade superior deve ser ressarcido à União. A autorização posterior constante de portaria de lavra não tem o condão de convalidar a extração irregular, sendo irrelevante, para tanto, o fato de ter ocorrido demora no processo administrativo minerário. 4. O valor da indenização, no caso de extração irregular de recursos minerais, deve ser o valor de mercado do minério, sem abatimento dos custos de produção, como faturamento e outros tributos, sendo cabível apenas o abatimento da CFEM.5. Em caso de responsabilidade extracontratual, os juros moratórios fluem a partir do evento danoso, nos termos da Súmula nº 54 do STJ e do artigo 398 do Código Civil. 6. Não sendo hipótese de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, necessária a prova de dilapidação de patrimônio para a decretação de indisponibilidade de bens.7. Apelação da União e remessa necessária parcialmente providos. (TRF4, ApRemNec 5000735-30.2014.4.04.7009, 12ª Turma, Relatora ANA BEATRIZ VIEIRA DA LUZ PALUMBO, julgado em 23/10/2024).
Tenho por demonstrada, portanto, a prática de ato ilícito, em razão da extração mineral além dos limites permitidos nas Guias de Utilização 11/96, 19/96, 07/97 e 09/98.
Fixação do montante indenizatório.
Sobre esse ponto, a União Federal requereu a fixação de valor indenizatório no montante de R$ 399.596,18, em 26.01.2015, montante verificado em informação técnica emitida pelo Departamento Nacional da Produção Mineral (DNPM) ().
Em resposta, a parte requerida defendeu que a indenização não deveria equivaler ao faturamento ou ao lucro por ela obtido com a comercialização do recurso mineral, mas ao valor relativo à participação que a União Federal teria direito no resultado da exploração comercial do minério extraído ().
Conquanto o defendido acerca do valor do ressarcimento, no julgamento, no âmbito do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas do Processo 50139622120214040000, sedimentou-se o entendimento relativo ao Tema 27, no sentido de que a indenização devida pela extração irregular deve corresponder à totalidade do valor de mercado do minério irregularmente extraído:
INCIDENTE DE RESOLUÇÃO DE DEMANDAS REPETITIVAS. EXTRAÇÃO IRREGULAR DE MINÉRIOS. VALOR DA INDENIZAÇÃO DEVIDA AO PODER PÚBLICO. INTEGRALIDADE DO VALOR DE MERCADO DOS MINÉRIOS IRREGULARMENTE EXTRAÍDOS. Incidente julgado procedente para o fim de, nos termos do art. 985 do CPC, fixar a seguinte tese: a indenização devida pela prática de lavra irregular de minérios deve corresponder à totalidade do valor de mercado dos minérios irregularmente extraídos (TRF4 5013962-21.2021.4.04.0000, SEGUNDA SEÇÃO, Relator ROGER RAUPP RIOS, juntado aos autos em 12/09/2024).
O entendimento adotado no julgado é convergente com o de julgados do Superior Tribunal de Justiça:
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. EXTRAÇÃO ILEGAL DE RECURSO NATURAL. CONCHA CALCÁRIO. BEM DA UNIÃO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INDENIZAÇÃO. FIXADA PELO TRIBUNAL A QUO: 50% DO FATURAMENTO TOTAL OBTIDO PELA EXTRAÇÃO ILEGAL. ENTENDIMENTO DIVERGENTE DESTE STJ. NECESSIDADE DE REPARAÇÃO INTEGRAL. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 884, 927 e 952, DO CÓDIGO CIVIL E ART. 2º DA LEI N. 8.176/1991. MODIFICAÇÃO DO ARESTO RECORRIDO.
I - Na origem trata-se de ação civil pública ajuizada pela União objetivando condenação de sociedade empresária ré no ressarcimento correspondente à quantidade de produto mineral ilicitamente lavrado.
II - A ação foi julgada procedente em primeira instância, decisão reformada pelo Tribunal a quo para fixar a indenização no montante de 50% do faturamento bruto obtido com a extração irregular do minério, porquanto consideradas as despesas referentes à atividade empresarial.
III - A irresignação recursal da União quanto à porcentagem do faturamento para fins indenizatórios merece acolhida, uma vez que a indenização deve abranger a totalidade do prejuízo causado ao ente federativo, sob pena de frustrar o caráter pedagógico-punitivo e incentivar a repetição de atos lesivos ao patrimônio da União pela empresa que praticou conduta grave com a extração mineral irregular, fato incontroverso nos autos.
IV - Precedentes: AREsp 1676242/SC, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 01/12/2020, AgInt no AREsp n. 1.893.855/SC, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 30/6/2022 e AREsp 1676242/SC, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 01/12/2020; AREsp 1520373/SC.
V - Recurso especial da União provido para restabelecer a sentença monocrática, determinando que ela seja ressarcida no montante de 100% do valor proveniente da extração irregular dos minérios, ou do valor de mercado, aplicando-se o maior, prejudicado o recurso do particular (STJ, REsp n. 1.891.517/SC, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 4/10/2022, DJe de 6/10/2022).
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. EXTRAÇÃO ILEGAL DE RECURSO NATURAL. AREIA E ARGILA. BEM DA UNIÃO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INDENIZAÇÃO. FIXADA PELO TRIBUNAL A QUO: 50% DO FATURAMENTO TOTAL OBTIDO PELA EXTRAÇÃO ILEGAL. ENTENDIMENTO DIVERGENTE DESTE STJ. NECESSIDADE DE REPARAÇÃO INTEGRAL. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 884, 927 e 952, DO CÓDIGO CIVIL. MODIFICAÇÃO DO ARESTO RECORRIDO.
I - Na origem trata-se de ação civil pública ajuizada pela União objetivando condenação de sociedade empresária ré no ressarcimento correspondente à quantidade de basalto ilicitamente lavrada.
II - A ação foi julgada procedente em primeira instância, decisão reformada pelo Tribunal a quo para fixar a indenização no montante de 50% do faturamento bruto obtido com a extração irregular do minério, porquanto consideradas as despesas referentes à atividade empresarial.
III - A irresignação recursal da União quanto à porcentagem do faturamento para fins indenizatórios merece acolhida, uma vez que a indenização deve abranger a totalidade do prejuízo causado ao ente federal, além da recuperação integral da degradação ambiental, sob pena de frustrar o caráter pedagógico-punitivo e incentivar a repetição de atos lesivos ao patrimônio da União pela empresa que praticou conduta grave com a extração mineral irregular, fato incontroverso nos autos.
IV - Precedentes: AREsp 1676242/SC, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 01/12/2020; AREsp 1520373/SC, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 13/12/2019 e REsp 1923855/SC, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 26/04/2022, DJe 28/04/2022.
V - Recurso especial provido para restabelecer a sentença monocrática, determinando que a União seja ressarcida no montante de 100% do valor proveniente da extração irregular dos minérios, ou do valor de mercado, aplicando-se o maior (STJ, AREsp n. 2.015.266/RS, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 10/5/2022, DJe de 20/6/2022).
Destaco, de outro lado, que a parte requerida não chegou a impugnar, com ênfase e especificidade, os valores dos minerais considerados relativamente a cada guia de utilização, informados na nota técnica apresentada em anexo à petição inicial ().
Assim, o ressarcimento deve se dar pelo valor de mercado do minério extraído irregularmente, correspondendo este à diferença entre os totais explorados e os limites autorizados, abatidos, também, por fim, os valores que teriam sido recolhidos pela parte requerida a título da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) incidente especificamente sobre o mesmo excesso de mineração verificado (TRF4, AC 5002625-66.2021.4.04.7006, 12ª Turma, Relator João Pedro Gebran Neto, julgado em 06.08.2025; AC 5009503-85.2013.4.04.7200, 4ª Turma, Relatora Vivian Josete Pantaleão Caminha, julgado em 04.06.2025).
Tratando-se de ato ilícito, aplicável à hipótese o disposto nos arts. 389, 398 e 406 do Código Civil e, conforme entendimento consolidado nas Súmulas 43 e 54 do Superior Tribunal de Justiça, há incidência de atualização monetária e de juros desde a data de cada evento danoso, que estabeleço como sendo a data de entrega de cada uma das guias de utilização antes referidas (; ).
Os indexadores de atualização monetária e de juros são os definidos no tópico 4.2.1.1 e, especialmente, na sua Nota 2 e, também, no tópico 4.2.2 do Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal, edição de 2025. Referido manual pode ser consultado no link seguinte:
(...)
Conforme a decisão supra, portanto, e em síntese: (i) a pretensão de ressarcimento ao erário decorrente da exploração irregular de patrimônio mineral é imprescritível, conforme tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.268; (ii) os recursos minerais são bens da União e sua extração sem a devida autorização ou em limites superiores aos licenciados configura ato ilícito que gera o dever de indenizar integralmente o erário; (iii) a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) possui natureza de receita patrimonial e não se confunde com a indenização civil por ato ilícito, sendo cabível apenas o seu abatimento sobre o montante do minério extraído em excesso; (iv) os relatórios e vistorias técnicas elaborados pelo órgão fiscalizador gozam de presunção de legitimidade e veracidade, cabendo à parte ré o ônus de apresentar prova robusta em contrário, o que não ocorreu no caso concreto; (v) a indenização devida pela lavra mineral irregular deve corresponder à totalidade do valor de mercado dos minérios extraídos em excesso ou em períodos sem cobertura de guia autorizativa, em consonância com a tese firmada no Tema 27 do Tribunal Regional Federal da 4ª Região; (vi) a condenação da ré ao ressarcimento material deve ser atualizada monetariamente e acrescida de juros de mora a contar da data de cada evento danoso, correspondente à entrega de cada uma das guias de utilização extrapoladas; (vii) descabe a condenação de qualquer das partes ao pagamento de honorários advocatícios e custas processuais na ação civil pública, salvo comprovada má-fé, em atenção ao princípio da simetria e ao art. 18 da Lei 7.347/85.
A controvérsia devolvida a esta Corte restringe-se, em síntese, à análise: (i) da alegada prescrição da pretensão ressarcitória da União; (ii) da responsabilidade da apelante pela extração mineral realizada em desacordo com os limites das Guias de Utilização; (iii) da alegada boa-fé decorrente da sucessiva emissão de novas autorizações pelo então DNPM; e (iv) do critério adotado para a quantificação da indenização.
De início, a alegação de prescrição não prospera.
Isso porque, além de já ter sido apreciada e rejeitada no curso desta demanda por ocasião do julgamento anterior realizado por esta Corte (), a matéria foi definitivamente dirimida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.268 da repercussão geral, em que se fixou a tese de que "é imprescritível a pretensão de ressarcimento ao erário decorrente da exploração irregular do patrimônio mineral da União, porquanto indissociável do dano ambiental causado".
Não procede a tentativa de restringir a incidência do precedente às hipóteses de lavra absolutamente clandestina, sem qualquer título autorizativo.
Ao contrário, o próprio precedente paradigmático parte da premissa de exploração mineral realizada em desacordo com os limites da autorização administrativa, deixando claro que a imprescritibilidade alcança a exploração irregular do patrimônio mineral da União. E, no caso, a extração realizada além dos limites quantitativos e/ou temporais fixados nas Guias de Utilização acarreta na perda do amparo jurídico conferido pelo título administrativo, equiparando-se o excedente à exploração sem autorização.
Nessas circunstâncias, o dano ao patrimônio mineral da União mostra-se indissociável do dano ambiental, incidindo integralmente a ratio decidendi dos Temas 999 e 1.268, do Supremo Tribunal Federal.
Correta a sentença ao afastar a prejudicial de prescrição, portanto.
Também não merece acolhimento a alegação de que a sucessiva emissão de Guias de Utilização pelo DNPM teria gerado presunção de regularidade e legítima confiança na legalidade da operação aptas a afastar a responsabilidade da mineradora.
As Guias de Utilização constituem autorizações administrativas precárias e excepcionais, cujos limites quantitativos e temporais são expressamente definidos e vinculam o particular. O dever de observância desses limites decorre diretamente do regime constitucional dos recursos minerais (art. 176 da Constituição Federal) e das disposições do Código de Mineração.
No caso, restou demonstrado que a apelante promoveu a extração mineral em quantidade superior à autorizada nas Guias de Utilização n.º 11/96 e n.º 19/96, bem como realizou lavra em períodos não abrangidos pelas Guias n.º 07/97 e n.º 09/98, circunstâncias reconhecidas com base nos relatórios e vistorias técnicas elaborados pelo órgão fiscalizador (, pp. 03-04 e , pp. 02-10).
Tais documentos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade, incumbindo à parte interessada produzir prova robusta capaz de infirmá-los, ônus do qual a apelante não se desincumbiu.
A eventual demora ou omissão da Administração em fiscalizar ou autuar a infração tampouco possui o condão de convalidar atividade exercida em desconformidade com os limites legais e administrativos, nem de transferir ao particular a propriedade de bem público pertencente à União.
Os recursos minerais constituem bens públicos indisponíveis (art. 20, IX, da Constituição Federal), razão pela qual a extrapolação dos limites autorizados configura ato ilícito, independentemente da alegada boa-fé subjetiva da exploradora.
Tratando-se, ademais, de responsabilidade civil por dano ambiental, incide o regime objetivo fundado na teoria do risco integral, sendo irrelevante a alegação de ausência de dolo ou de confiança na atuação administrativa.
Por fim, igualmente não merece prosperar a pretensão subsidiária de limitar a condenação ao valor correspondente à Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM).
A jurisprudência desta Corte encontra-se consolidada no julgamento do IRDR n.º 5013962-21.2021.4.04.0000 (Tema 27), no qual foi fixada a tese de que a indenização decorrente da lavra irregular deve corresponder ao valor integral de mercado do minério extraído ilicitamente, sem dedução dos custos operacionais da atividade empresarial.
Nesse sentido, cito recente precedente desta Corte:
DIREITO AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EXPLORAÇÃO IRREGULAR DE PATRIMÔNIO MINERAL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXERCIDO. APELAÇÃO DA UNIÃO PROVIDA. I. CASO EM EXAME: 1. Juízo de retratação, nos termos do art. 1.030, II, do CPC, para adequação de acórdão que negou provimento à apelação da União em Ação Civil Pública, à tese firmada pelo STF no Tema 1268 da Repercussão Geral, que trata da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário decorrente da exploração irregular do patrimônio mineral da União. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: 2. Há duas questões em discussão: (i) a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário decorrente da exploração irregular do patrimônio mineral da União; (ii) a configuração do ato ilícito e do dano indenizável pela exploração de recurso mineral sem o devido título autorizativo. III. RAZÕES DE DECIDIR: 3. A pretensão de ressarcimento ao erário decorrente da exploração irregular do patrimônio mineral da União é imprescritível, porquanto indissociável do dano ambiental causado, conforme tese firmada pelo STF no Tema 1268 da Repercussão Geral, afastando a prescrição quinquenal adotada no julgado originário. 4. A própria extração de recurso mineral sem o título autorizativo correspondente configura, por si só, o ilícito e o dano (patrimonial e ambiental) a ser reparado, tornando secundária a discussão sobre a boa-fé da empresa ou a mora da Administração. 5. O valor pleiteado pela União, de R$ 18.847.077,58, tornou-se incontroverso, pois a ré não o impugnou especificamente em sua contestação, nos termos do art. 341 do CPC. 6. A indenização devida pela prática de lavra irregular de minérios deve corresponder à totalidade do valor de mercado dos minérios irregularmente extraídos, sendo o valor declarado pela própria empresa a medida mais adequada e fidedigna para a reparação integral do dano, em conformidade com a tese fixada no IRDR nº 27/TRF4. IV. DISPOSITIVO E TESE: 7. Juízo de retratação exercido para dar provimento à apelação da União e julgar procedente o pedido inicial. Tese de julgamento: 8. É imprescritível a pretensão de ressarcimento ao erário decorrente da exploração irregular do patrimônio mineral da União, porquanto indissociável do dano ambiental causado, configurando o ilícito e o dano a ser reparado pela própria extração sem título autorizativo. (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5009559-05.2014.4.04.7000, 12ª Turma, Juiz Federal NIVALDO BRUNONI, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 13/05/2026)
A CFEM possui natureza jurídica de receita patrimonial decorrente da exploração regular do recurso mineral e não se confunde com a indenização civil destinada à recomposição do patrimônio público lesado pela exploração ilícita.
Por essa razão, limitar o ressarcimento ao montante da CFEM importaria equiparar o explorador irregular ao minerador que atua regularmente, esvaziando a função reparatória e dissuasória da responsabilidade civil e permitindo que a exploração ilícita se mostrasse economicamente vantajosa.
A decisão recorrida observou corretamente essa orientação ao condenar a apelante ao ressarcimento correspondente ao valor de mercado do minério irregularmente extraído, admitindo apenas o abatimento dos valores comprovadamente recolhidos a título de CFEM incidentes especificamente sobre o volume excedente, evitando, assim, a ocorrência de bis in idem.
Portanto, nego provimento à apelação, mantendo integralmente a sentença que reconheceu a imprescritibilidade da pretensão ressarcitória da União e condenou a ré ao ressarcimento integral, pelo valor de mercado, do minério extraído irregularmente, nos termos do Tema 1.268/STF e do Tema 27 do IRDR/TRF4.
Honorários
Nos termos do art. 18 da Lei 7.347/85, de regra, não há condenação em honorários advocatícios nas ações civis públicas.
Prequestionamento
Em face do disposto nas súmulas n.ºs 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por negar provimento ao recurso de apelação, nos termos da fundamentação.
Documento eletrônico assinado por ANA CRISTINA FERRO BLASI, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005787413v57 e do código CRC 9aeb7c9c.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ANA CRISTINA FERRO BLASI
Data e Hora: 10/07/2026, às 18:02:14