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Apelação Cível Nº 5001936-18.2018.4.04.7203/SC
RELATORA: Desembargadora Federal ELIANA PAGGIARIN MARINHO
RELATÓRIO
Trata-se de apelações contra sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na ação de improbidade administrativa derivada da "operação patrola". A decisão absolveu os réus C. J. B. e I. L. L.. Por outro lado, condenou Pavimáquinas Comércio de Peças e Serviços Ltda., J. L. P., H. H. G. e A. J. C. pela prática do ato de improbidade previsto no art. 10, caput, da Lei 8.429/1992. As sanções aplicadas consistem no ressarcimento ao erário no valor de R$ 109.000,00, rateado na proporção de um quarto para cada réu condenado, e no pagamento de multa civil individual no valor de R$ 109.000,00, com a determinação de dedução de eventuais valores já pagos em sede de acordo de colaboração premiada. Os embargos de declaração opostos por Pavimáquinas, João e Hilário foram rejeitados .
Sustenta o Ministério Público Federal, em suma, que as condutas dos réus devem ser reenquadradas nos arts. 9º, caput, 10, caput, e 11, inciso V, da Lei 8.429/1992, com a redação dada pela Lei 14.230/2021. Aduz que a colaboração premiada não afasta a aplicação da sanção de suspensão dos direitos políticos e defende a condenação de todos os réus, incluindo C. J. B., por fraude à licitação, superfaturamento e pagamento de vantagem indevida. Ao final, o Ministério Público Federal requer o provimento do recurso, para reformar a sentença e condenar os réus nas sanções dos arts. 9º, caput, 10, caput, e 11, inciso V, da Lei 8.429/1992, incluindo a suspensão dos direitos políticos ().
Já o recorrente A. J. C. defende que não agiu com dolo específico, pois exercia função subordinada de vendedor externo, sem poder de decisão. Informa que não obteve enriquecimento ilícito, recebendo apenas comissão contratual, e que a responsabilidade recai sobre a empresa e seus sócios, os quais já firmaram acordo de colaboração premiada. Requer o provimento do recurso, para reformar integralmente a sentença e julgar improcedentes os pedidos iniciais. Subsidiariamente, requer a aplicação de pena mínima, a dedução dos valores pagos no acordo de colaboração, a exclusão de sanções políticas ou restritivas de direitos profissionais e a concessão da gratuidade da justiça ().
Por fim, os apelantes Pavimáquinas Comércio de Peças e Serviços Ltda., J. L. P. e H. H. G., alegam, em resumo, que ocorreu a prescrição e a ausência de tipicidade legal das condutas, pleiteando a exclusão dos sócios do polo passivo. Noticiam cerceamento de defesa pela não propositura de acordo de não persecução cível e a ocorrência de dupla punição em face da persecução penal concomitante. Argumentam que os valores praticados condizem com o mercado e que a reparação do dano já se encontra abarcada pelo acordo de colaboração premiada. Defendem que os juros e a correção monetária devem incidir apenas a partir do trânsito em julgado ou da homologação do acordo. Requerem o provimento do recurso, para conceder a isenção de custas, reconhecer a prescrição, excluir os sócios do polo passivo e julgar improcedente a demanda por ausência de tipicidade, cerceamento de defesa, dupla punição ou falta de provas do superfaturamento. Subsidiariamente, requerem a limitação do ressarcimento a R$ 25.000,00 sem juros e correção, a incidência de consectários legais apenas após o trânsito em julgado ou homologação do acordo, e o afastamento ou redução da multa civil ().
Oportunizadas contrarrazões, vieram os autos a esta Corte para julgamento.
É o relatório.
VOTO
1. Admissibilidade dos recursos
1.1. Apelo do MPF
Em sede de contrarrazões, o réu C. J. B. suscita preliminar de não conhecimento do apelo interposto pelo Ministério Público Federal. Argumenta ofensa ao princípio da dialeticidade e inovação recursal, sob a alegação de que o órgão ministerial não impugnou especificamente os fundamentos da sentença absolutória e apresentou prova não submetida ao contraditório ().
Da análise das razões recursais (), constata-se que o Ministério Público Federal insurge-se expressamente contra a absolvição do referido réu. Para tanto, o Parquet reitera que A. J. C., na condição de vendedor externo da empresa Pavimáquinas Peças e Serviços Ltda. e sob a orientação de J. L. P. e H. H. G., negociou a venda do rolo compactador diretamente com o então Prefeito de Ibiam/SC, C. J. B..
O apelo sustenta que, após o ajuste envolvendo vantagem indevida, o memorial descritivo da máquina foi entregue ao ex-Prefeito, o qual teria utilizado sua influência política para deflagrar o processo licitatório. Argumenta-se que o réu assegurou a reprodução das características da máquina da marca Liugong no edital, com o intuito de frustrar o caráter competitivo do certame e excluir as demais empresas concorrentes.
Ademais, o recurso ministerial destaca que as declarações prestadas em sede de colaboração premiada e em juízo, notadamente a indicação do pagamento de R$ 25.000,00 a título de propina por J. L. P., são coerentes e verossímeis. Defende a inexistência de motivos para a falsa imputação da conduta ao ex-Prefeito, considerando inconteste a prática dos atos de improbidade administrativa.
Embora o recurso de apelação não desconstrua, de forma individualizada, cada um dos fundamentos adotados na sentença absolutória, a argumentação apresentada contrapõe-se de maneira global à conclusão do juízo de origem. O apelante atém-se à narrativa fática e imputa ao réu a participação ativa nas condutas ímprobas.
Essa modalidade de impugnação não configura violação ao princípio da dialeticidade recursal. O recurso apresenta fundamentação que dialoga suficientemente com o caso em exame e com a decisão recorrida, permitindo a exata compreensão da irresignação e o pleno exercício do contraditório.
Portanto, rejeita-se a preliminar suscitada, conhecendo-se do recurso de apelação.
1.2. Recursos do réus
Conforme se verá no curso da fundamentação, os apelos dos réus merecem parcial conhecimento, em razão da ausência de interesse recursal quanto a pontos específicos, cujo provimento já constou da sentença.
2. Isenção de custas
Os apelantes sustentam que, com fulcro no art. 23-B, § 1º, da Lei 8.429/1992 (com a redação conferida pela Lei 14.230/2021), estariam dispensados do adiantamento do preparo recursal e das custas processuais, requerendo o diferimento do pagamento para o final do processo.
O argumento não comporta acolhimento. Precentes do Superior Tribunal de Justiça indicam que a dispensa do adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e demais despesas, prevista no referido dispositivo legal, constitui prerrogativa exclusiva do autor da ação. Por conseguinte, tal benefício processual não se estende aos réus demandados em ações de improbidade administrativa (AREsp 2.468.539, Ministra Maria Thereza de Assis Moura, DJe de 17/11/2023; EDcl nos EAREsp 2.272.535, Ministra Maria Thereza de Assis Moura, DJe de 19/10/2023).
Contudo, verifica-se que os apelantes efetuaram o regular recolhimento do preparo recursal. Desse modo, o indeferimento do pedido não acarreta consequências processuais imediatas, estando preenchido o requisito de admissibilidade dos recursos.
3. Dupla persecução
Os apelantes sustentam a ocorrência de dupla persecução (penal e civil) fundamentada nos mesmos fatos, invocando a vedação ao bis in idem. Amparam sua tese na celebração de acordo de colaboração premiada e em decisões proferidas em sede de reclamação e medidas cautelares, requerendo, por conseguinte, a declaração de nulidade da sentença ou a exclusão de seus nomes do polo passivo da demanda.
A preliminar suscitada não merece prosperar.
No sistema jurídico brasileiro vigora o princípio da independência entre as instâncias penal, civil e administrativa, as quais possuem finalidades e regimes sancionatórios distintos (art. 12 da LIA, art. 935 do Código Civil, art. 66 do CPP, art. 125 da Lei 8.112/90).
A responsabilização por atos de improbidade administrativa ostenta natureza própria (voltada à tutela da probidade e à integridade do patrimônio público e social) e não se confunde com a persecução de natureza estritamente penal.
A existência de ação penal paralela, ou mesmo a celebração de acordos e a prolação de sentenças naquela esfera, não constitui óbice à apuração e ao sancionamento civil por improbidade. A exceção a essa regra restringe-se às hipóteses legalmente qualificadas em que sentenças civis e penais produzirão efeitos em relação à ação de improbidade quando concluírem pela inexistência da conduta ou pela negativa da autoria (§3º do art. 21 da LIA).
Ressalto que eventuais valores já restituídos aos cofres públicos devem ser sopesados na dosimetria e deduzidos do montante final do ressarcimento, a fim de evitar o enriquecimento sem causa do Estado, mas não extinguem o ilícito civil nem eivam a ação de nulidade.
4. Do alegado cerceamento de defesa por ausência de acordo de não persecução civil (ANPC)
Os apelantes alegam a ocorrência de cerceamento de defesa sob o argumento de que não lhes foi oportunizada a celebração de Acordo de Não Persecução Civil (ANPC), instituto previsto no art. 17-B da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021.
A insurgência não merece prosperar.
O art. 17-B da Lei de Improbidade Administrativa estabelece expressamente que "o Ministério Público poderá, conforme as circunstâncias do caso concreto, celebrar acordo de não persecução civil". Da simples leitura do dispositivo, extrai-se que a celebração da avença constitui uma faculdade atribuída ao órgão legitimado, e não um direito subjetivo do demandado exigível judicialmente como condição de validade do processo.
Alías, no âmbito do processo penal, no qual há maior amplitude de garantias, o Superior Tribunal de Justiça no RHC 161.251, seguindo posição do Supremo Tribunal Federal, reafirmou que o oferecimento de acordo de não persecução penal é decisão de competência exclusiva do Ministério Público – não se constituindo, portanto, em direito subjetivo do investigado:
PENAL E PROCESSUAL PENAL. RECURSO EM HABEAS CORPUS. ACORDO DE NÃO PERSECUÇÃO PENAL - ANPP. PLEITO DE REALIZAÇÃO DO ACORDO. NÃO CABIMENTO APÓS O RECEBIMENTO DA DENÚNCIA. FACULDADE DO PARQUET. RECUSA DEVIDAMENTE FUNDAMENTADA. RECURSO NÃO PROVIDO.
1. O acordo de não persecução penal, previsto no art. 28-A do Código Penal, implementado pela Lei n. 13.964/2019, indica a possibilidade de realização de negócio jurídico pré-processual entre a acusação e o investigado. Trata-se de fase prévia e alternativa à propositura de ação penal, que exige, dentre outros requisitos, aqueles previstos no caput do artigo: 1) delito sem violência ou grave ameaça com pena mínima inferior a 4 anos; 2) ter o investigado confessado formal e circunstancialmente a infração; e 3) suficiência e necessidade da medida para reprovação e prevenção do crime. Além disso, extrai-se do §2º, inciso II, que a reincidência ou a conduta criminal habitual, reiterada ou profissional afasta a possibilidade da proposta.
2. A Corte de origem entendeu que a negativa do Ministério Público Federal em ofertar a proposta de ANPP estava devidamente fundamentada. Consoante se extrai dos autos, a denúncia foi recebida pelo juízo de primeiro grau em abril de 2017. De fato, "o acordo de não persecução penal (ANPP) previsto no art. 28-A do Código de Processo Penal, introduzido pela Lei n. 13.964/2019, terá aplicação somente nos procedimentos em curso até o recebimento da denúncia (ARE 1294303 AgRED, Relatora: ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 19/4/2021).
3. Além do mais, o acordo pretendido deixou de ser ofertado ao recorrente em razão do Ministério Público ter considerado que a celebração do acordo, no caso concreto, não seria suficiente para a reprovação e prevenção do crime, pois violaria o postulado da proporcionalidade em sua vertente de proibição de proteção deficiente, destacando que a conduta criminosa foi praticada no contexto de uma rede criminosa envolvendo vários empresários do ramo alimentício e servidores do Ministério da Agricultura.
4. Esta Corte Superior entende que não há ilegalidade na recusa do oferecimento de proposta de acordo de não persecução penal quando o representante do Ministério Público, de forma fundamentada, constata a ausência dos requisitos subjetivos legais necessários à elaboração do acordo, de modo que este não atenderia aos critérios de necessidade e suficiência em face do caso concreto.
5. De acordo com entendimento já esposado pela Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, a possibilidade de oferecimento do acordo de não persecução penal é conferida exclusivamente ao Ministério Público, não constituindo direito subjetivo do investigado.
6. Cuidando-se de faculdade do Parquet, a partir da ponderação da discricionariedade da propositura do acordo, mitigada pela devida observância do cumprimento dos requisitos legais, não cabe ao Poder Judiciário determinar ao Ministério Público que oferte o acordo de não persecução penal.
7. Recurso não provido.
(RHC n. 161.251/PR, relator Ministro Ribeiro Dantas, Quinta Turma, julgado em 10/5/2022, DJe de 16/5/2022.)
As alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 não instituíram a obrigatoriedade de celebração do ANPC. Incumbe ao Ministério Público Federal, na condição de titular da ação, avaliar a conveniência e a oportunidade da medida, observadas as particularidades do caso concreto e as diretrizes institucionais.
Nessa perspectiva, não há que se falar em cerceamento de defesa.
5. Prescrição
Os apelantes suscitam a ocorrência da prescrição, argumentando que, entre o marco inicial da ação (03/07/2018) e a prolação da sentença (01/05/2025), transcorreu lapso temporal superior a 6 (seis) anos.
A prejudicial de mérito não merece acolhimento.
A controvérsia acerca da aplicação temporal das alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (LIA) foi pacificada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral (ARE 843.989). Na ocasião, a Suprema Corte fixou a tese de que o novo regime prescricional é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais somente a partir da data de publicação da referida lei, qual seja, 26/10/2021.
Desse modo, o prazo da prescrição intercorrente introduzido pelo art. 23, § 5º, da Lei 8.429/1992 (com a redação dada pela Lei 14.230/2021), começou a fluir, para as ações já em curso, apenas em 26/10/2021.
Por conseguinte, a consumação desse prazo ocorreria somente em 26/10/2029, oito anos depois da início da fluência, conforme compreensão fixada na ADI 7.236, que, examinando o art. 23, § 5º, da Lei 8.429/1992, declarou a inconstitucionalidade da expressão "pela metade do prazo previsto no caput deste artigo".
No caso em exame, a sentença condenatória recorrida foi proferida em 01/05/2025 (). A publicação do decisum atua como marco interruptivo da prescrição, nos exatos termos do art. 23, § 4º, inciso II, da LIA.
Tendo em vista que a sentença foi prolatada antes do termo final indicado, resta evidenciado que não se operou a prescrição intercorrente na espécie.
Afasto, portanto, a prejudicial arguida.
6. Da aplicaçao da Lei 8.429/1992 com alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021 à luz das decisões do STF
A controvérsia de fundo cinge-se à verificação da suficiência do conjunto probatório para a caracterização dos atos de improbidade administrativa imputados aos réus, bem como à correta subsunção jurídica, dosimetria das sanções e aplicação intertemporal da Lei nº 8.429/1992, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.
Antes de adentrar o exame individualizado das condutas, cumpre estabelecer as balizas hermenêuticas fixadas pelo Supremo Tribunal Federal acerca da nova legislação, notadamente no julgamento dos Temas 1.199 e 1.260 da Repercussão Geral e das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 7.156 e 7.236.
6.1. Tema 1.199/STF (ARE 843.989)
No julgamento do Tema 1.199, a Suprema Corte fixou as seguintes teses:
1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se — nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA — a presença do elemento subjetivo dolo;
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 — revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa — é irretroativa, em virtude do art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada, tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.
6.2. ADIs 7.156 e 7.236
Mais recentemente, ao concluir o julgamento das ADIs 7.156 e 7.236, o Plenário do STF promoveu adequações e conferiu interpretação conforme a Constituição a diversos dispositivos da LIA reformada, conforme se vê abaixo:
ADI 7.156:
Decisão: Concluindo o julgamento, o Tribunal, por unanimidade, julgou improcedente a ação direta no tocante ao art. 23, § 4º, II, III, IV e V, da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021. Na sequência, por maioria, julgou parcialmente procedente a ação direta para, com relação ao art. 23, § 5º, da citada lei, declarar a inconstitucionalidade da expressão "pela metade do prazo previsto no caput deste artigo", com prazo máximo de 20 (vinte) anos de prescrição, nos termos do voto do Ministro André Mendonça (Relator), vencidos os Ministros Nunes Marques, Luiz Fux e Gilmar Mendes, que julgavam improcedente a ação neste ponto e modulavam os efeitos da decisão. O Ministro Dias Toffoli também julgava improcedente a ação no tocante ao § 5º do art. 23, mas, vencido, acompanhou o Relator. Nesta assentada, o Ministro Dias Toffoli consignou que acompanha o Relator no julgamento dos arts. 8º e 21, § 4º, da citada lei, ocorrido na sessão de 25.6.2026. Presidência do Ministro Edson Fachin. Plenário, 1º.7.2026.
ADI 7.236
Decisão: Concluindo o julgamento, o Tribunal, por maioria, julgou parcialmente procedente a ação direta para, com relação ao art. 23, § 5º, da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021, declarar a inconstitucionalidade da expressão "pela metade do prazo previsto no caput deste artigo", com prazo máximo de 20 (vinte) anos de prescrição, nos termos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator), vencidos os Ministros Nunes Marques, Luiz Fux e Gilmar Mendes, que julgavam improcedente a ação neste ponto e modulavam os efeitos da decisão. O Ministro Dias Toffoli também julgava improcedente a ação no tocante ao § 5º do art. 23, mas, vencido, acompanhou o Relator. Nesta assentada, o Ministro Dias Toffoli consignou que acompanha o Relator no julgamento do art. 21, § 4º, da citada lei, ocorrido na sessão de 25.6.2026. Presidência do Ministro Edson Fachin. Plenário, 1º.7.2026.
Para o deslinde da presente demanda, destacam-se as seguintes premissas fixadas pela Corte.
Exigência de Dolo e Divergência Interpretativa: Ratificou-se a exclusão da modalidade culposa. Erros, falhas administrativas ou condutas negligentes não configuram improbidade. Ademais, a divergência interpretativa da lei (art. 1º, § 8º) afasta a improbidade apenas em situações de dúvida jurídica legítima, não servindo de salvo-conduto para atos praticados com dolo ou erro grosseiro.
Taxatividade do art. 11 (Violação a Princípios): O rol de atos de improbidade por violação a princípios da Administração Pública é taxativo. Não se admite a condenação com base em alegação genérica de ofensa à moralidade ou legalidade; a conduta deve subsumir-se a uma das hipóteses expressamente previstas nos incisos do art. 11.
Tipificação e Vinculação do Juízo: Declarou-se a inconstitucionalidade da vinculação estrita do magistrado à capitulação jurídica indicada na petição inicial (art. 17, §§ 10-C, 10-D e 10-F, I). O juiz está vinculado aos fatos narrados, podendo conferir-lhes enquadramento jurídico diverso (emendatio libelli), inclusive para desclassificar a conduta.
Responsabilização de Terceiros e Sócios: A responsabilização de sócios, diretores e colaboradores de pessoas jurídicas (art. 3º, § 1º) exige participação dolosa. Contudo, foi declarada inconstitucional a exigência de que o benefício auferido seja exclusivamente "direto", admitindo-se a responsabilização também em caso de benefício indireto.
Independência das Instâncias: A absolvição criminal não encerra automaticamente a ação de improbidade fundada nos mesmos fatos (art. 21, § 4º), preservando-se a autonomia das instâncias, salvo quando a decisão penal reconhecer categoricamente a inexistência do fato ou a negativa de autoria.
Sanções e Solidariedade: Validou-se a aplicação isolada ou cumulativa das sanções (art. 12). A perda da função pública pode ser estendida a vínculos diversos daquele ocupado à época do fato, mediante fundamentação. A proibição de contratar com o poder público alcança todos os entes federativos, não se restringindo ao ente lesado. Por fim, embora vedada a solidariedade para a aplicação de sanções de cunho pessoal, admite-se a responsabilidade solidária para fins de ressarcimento ao erário.
Prescrição Intercorrente: Declarou-se a inconstitucionalidade da regra que reduzia pela metade o prazo prescricional após a sua interrupção (art. 23, § 5º). Assim, interrompida a prescrição, o prazo volta a correr integralmente (oito anos), sujeitando-se ao limite máximo de 20 (vinte) anos.
Indisponibilidade de Bens e Ônus da Prova: A indisponibilidade de bens foi flexibilizada, admitindo-se a tutela de evidência e a presunção de urgência em casos específicos, podendo abranger o acréscimo patrimonial ilícito. Quanto ao ônus da prova, manteve-se a vedação à sua inversão em desfavor do réu para a comprovação do ato ímprobo, sem prejuízo do dever de colaboração processual e da determinação de diligências para o cálculo do dano.
Partidos Políticos e Oitiva do TCE: Atos envolvendo recursos públicos de partidos políticos e fundações partidárias submetem-se à LIA. Outrossim, declarou-se inconstitucional a exigência de oitiva prévia do Tribunal de Contas para a apuração do valor do dano (art. 17-B, § 3º).
Suspensão dos Direitos Políticos: Declarou-se inconstitucional a detração do prazo de suspensão dos direitos políticos (art. 12, § 10). A sanção produz efeitos apenas após o trânsito em julgado, não sendo possível o cômputo retroativo.
6.3. Tema 1.260/STF (ARE 1.428.742)
Cumpre registrar ainda o entendimento consolidado no Tema 1.260 da Repercussão Geral, no qual o Supremo Tribunal Federal debateu a possibilidade de dupla responsabilização de agentes públicos pela prática de crime eleitoral (caixa dois) e de ato de improbidade administrativa, bem como a definição da competência jurisdicional para o processamento dessas demandas.
Na oportunidade, a Suprema Corte fixou a seguinte tese:
1) É possível a dupla responsabilização por crime eleitoral caixa dois (art. 350 do Código Eleitoral) e ato de improbidade administrativa (Lei 8.429/1992), pois a independência de instâncias exige tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral (civis, penais e político-administrativos) e os atos de improbidade administrativa;
2) Reconhecida, na instância eleitoral, a inexistência do fato ou negativa de autoria do réu, a decisão repercute na seara administrativa;
3) Compete à Justiça Comum processar e julgar ação de improbidade administrativa por ato que também configure crime eleitoral.
7. Das condutas imputadas aos réu e sua tipificação
Da leitura da petição inicial (), extraio as seguintes imputações, que aqui apresento de modo esquematizado. Segundo o MPF:
| C. J. B. |
Conduta | Na condição de Prefeito do Município de Ibiam, recebeu vantagem indevida (propina) no valor de R$ 25.000,00. O montante foi entregue pessoalmente por Aldo Camatti em um envelope, na entrada da cidade, cerca de 30 dias após o pagamento efetuado pela prefeitura pela compra de um rolo compactador superfaturado (adquirido por R$ 319.000,00) . |
Tipificação | Suas condutas foram enquadradas como atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito, causam prejuízo ao erário e atentam contra os princípios da administração pública, subsumindo-se ao artigo 9º, caput e inciso II; artigo 10, caput e incisos V e XII; e artigo 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/1992 . |
| J. L. P. e H. H. G. |
Conduta | Na condição de representantes da empresa Pavimáquinas, praticaram, em conjunto com servidores públicos, atos de frustração licitatória, superfaturamento e corrupção, o que resultou em enriquecimento ilícito e dano aos cofres públicos . |
Tipificação | Como terceiros beneficiados, suas condutas foram enquadradas no artigo 9º, caput e inciso II, e artigo 10, caput e incisos V e XII, da Lei nº 8.429/1992 . |
| A. J. C. |
Conduta | Atuou como vendedor, sendo o responsável por conduzir toda a negociação do rolo compactador com o Município. Foi ele quem se encontrou com o prefeito C. J. B. e entregou pessoalmente a propina de R$ 25.000,00 . |
Tipificação | Na condição de terceiro beneficiado que participou do superfaturamento e da corrupção, enriquecendo ilicitamente e causando dano ao erário, sua conduta foi enquadrada no artigo 9º, caput e inciso II, e artigo 10, caput e incisos V e XII, da Lei nº 8.429/1992 . |
| Pavimáquinas Comércio de Peças e Serviços Ltda. |
Conduta | Pessoa jurídica beneficiada pelos atos de improbidade. A empresa foi favorecida pela frustração do procedimento licitatório e pelo superfaturamento na venda do maquinário, recebendo valores acima do praticado no mercado com a utilização de verbas repassadas pela União . |
Tipificação | Na condição de terceira beneficiada, sua conduta subsume-se ao artigo 9º, caput e inciso II, e artigo 10, caput e incisos V e XII, da Lei nº 8.429/1992 . |
Por fim, nos requerimentos da petição inicial, o Ministério Público Federal pleiteou ainda a condenação de todos os réus às sanções civis e políticas previstas no art. 12, incisos I, II e III, combinados com os arts. 1º, 2º e 3º da Lei 8.429/1992, de acordo com a qualidade de cada um e a medida de sua participação nos atos ilícitos retratados .
8. Da correta tipificação da conduta
Dispõe o art. 17, § 10-D, da Lei de Improbidade Administrativa que, para cada ato de improbidade administrativa, deverá ser indicado apenas um dos tipos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/1992.
No caso, o Ministério Público Federal sustentou que os réus teriam incorrido, simultaneamente, nas hipóteses dos arts. 9º, caput, 10, caput, e 11, inciso V, da Lei 8.429/1992, em razão de: (i) frustração do caráter competitivo do certame; (ii) celebração de contrato superfaturado com lesão ao erário; e (iii) pagamento de vantagem indevida ao agente público.
Todavia, do conjunto fático-probatório delineado nos autos, extrai-se que as condutas dos réus se inserem em um único contexto de atuação, orientado a uma finalidade comum: fraudar o procedimento licitatório para viabilizar a adjudicação do objeto à empresa previamente ajustada e, com isso, obter vantagem econômica indevida.
Cada um dos envolvidos atuou de forma coordenada dentro desse esquema: ao agente público interessava o recebimento de propina; à empresa contratada e seus sócios, a obtenção de pagamento em valor superior ao de mercado; e ao vendedor (empregado), a correspondente comissão decorrente da operação fraudulenta.
Nessa perspectiva, as diversas condutas praticadas, ainda que juridicamente qualificáveis em abstrato sob distintos tipos legais, não se mostram autônomas, mas sim instrumentalmente voltadas à concretização do enriquecimento ilícito.
Assim, entendo que a tipificação adequada deve recair exclusivamente no art. 9º da Lei 8.429/1992, que contempla o núcleo mais gravoso da conduta, sendo absorvidas, por consunção, as hipóteses previstas nos arts. 10 e 11.
Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS. APLICAÇÃO DO ART. 12, III, DA LEI 8.429/1992, AOS CASOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DO ART. 10 DA LEI 8.429/1992. IMPOSSIBILIDADE. OBSERVÂNCIA DOS PATAMARES MÍNIMO E MÁXIMO ESTABELECIDOS NA LEI.
1. Melhor analisando o Recurso Especial ofertado pelo Ministério Público, bem se vê que houve impugnação adequada do fundamento, adotado pela Corte de origem, atinente à aplicação, ao caso, do disposto no art. 12, III, da Lei 8.429/1992, quando na verdade deveria ter sido aplicado o disposto no art. 12, II, da Lei 8.429/1992 (fls. 4.976/4.984, e-STJ). É o que basta para se ter por superado o óbice dantes aplicado da Súmula 283/STF, pois não há déficit de fundamentação que impeça o conhecimento do Recurso Especial. Ademais, a matéria controvertida é unicamente de direito (aplicação do art. 12, II ou III, da Lei 8.429/1992 ao caso), estando as premissas fáticas necessárias para o julgamento devidamente descritas no acórdão recorrido, o que afasta o óbice da Súmula 7/STJ, aplicado na origem (fls. 5.022/5.023, e-STJ).
2. A sentença de primeiro grau aplicou aos recorridos R. E. G. e D.
E. S. a sanção de suspensão de direitos políticos por 5 (cinco) anos, considerando que se praticou conduta ímproba de dano ao erário (art. 12, II, da Lei 8.429/19992) (fls. 1.118, e-STJ).
3. O Tribunal a quo, apesar de reconhecer a prática dos atos, de manter a condenação nos exatos termos da decisão de primeiro grau (art. 10, incisos V e XII c/c art. 1º, §1º, todos da Lei 8.429/92 - fls. 4.769, e-STJ) , reduziu a penalidade de suspensão de direitos políticos imposta para 3 (três) anos (fls. 4.770, e-STJ), sob o fundamento de incidir o art. 12, III, da Lei 8.429/1992, o que, para o Parquet, contraria a previsão do prazo 5 (cinco) a 8 (oito) anos do art. 12, II, da Lei de Improbidade Administrativa - LIA.
4. Se a própria Corte local manteve a condenação dos recorridos R. E. G. e D. E. S. pela prática dos atos de improbidade do art. 10, incs. V e XII, da LIA (fls. 4.769, e-STJ), não podia aplicar as sanções do art. 12, III, da Lei 8.429/1992, devendo incidir as do art. 12, II, da Lei 8.429/1992, que foi violado.
5. Segundo o entendimento do STJ, não obstante a existência de discricionariedade na fixação das penas, é imperativo que o decreto condenatório observe os limites mínimo e máximo contidos em lei, não se mostrando possível ao julgador estabelecer o quantum sancionatório em um patamar aquém do mínimo legal. Nesse sentido:
REsp 1.582.014/CE, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 15/4/2016; AgInt nos EDcl no REsp 1.300.198/SP, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe de 18/11/2020; AgRg no AREsp n. 289.133/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 8/11/2016.
6. Ainda que também se tenha reconhecido a prática, pelos recorridos, da improbidade administrativa do art. 11 da Lei 8.429/192, devem incidir as penalidades do ato ímprobo mais grave, no caso, as do art. 10 da Lei 8.429/19992 (art. 12, II, da Lei 8.429/1992), aplicando-se o princípio da consunção para prevalecer a norma com penalidades mais severas (AgInt no REsp 1.563.621/SP, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma DJe de 03/08/2018). No mesmo sentido: AgInt no AREsp 1.857.261, Rel. Min. Assusete Magalhães, DJe 30/6/2023.
7. Agravo Interno provido para conhecer do Agravo e dar provimento ao Recurso Especial do Ministério Público, restabelecendo, em relação aos agravados R. E. G. e D. E. S., a sanção de suspensão de direitos políticos pelo prazo de 5 (cinco) anos, tal como decidido em primeiro grau.
(AgInt no AREsp n. 2.117.559/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/10/2023, DJe de 18/12/2023.)
EMENTA: IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTS. 10, I, II, E XII, E 11, CAPUT E INCISO I, AMBOS DA LEI N. 8.429/92 COM A REDAÇÃO DA NLIA. CONTRATO DE REPASSE ENTABULADO PELO MUNICÍPIO DE TAPEJARA/RS COM O MINISTÉRIO DO ESPORTE. LEI MUNICIPAL Nº 3.478/2011 AUTORIZANDO A EFETIVAÇÃO DE CONTRATO DE CESSÃO DE USO DO IMÓVEL ENTABULADO PELO PREFEITO MUNICIPAL E PELO PRESIDENTE DO CLUBE JUVENTUS. CONSTRUÇÃO DE QUADRA ESPORTIVA. NEGÓCIO SIMULADO. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DO CLUBE ESPORTIVO JUVENTUS. DOLO E DANO AO ERÁRIO CARACTERIZADOS. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE INEXISTENTE. PARCIAL PROVIMENTO DOS APELOS DE S. L. M. E DO CLUBE DESPORTIVO E RECREATIVO JUVENTUS QUANTO AO PEDIDO SUBSIDIÁRIO REFERENTE AOS JUROS DE MORA E ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA. PROVIMENTO PARCIAL DO REEXAME NECESSÁRIO QUANTO À IMPOSIÇÃO DA PENALIDADE DE PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA AO RÉU S. L. M.. 1. De acordo com a tese fixada no Tema 1199 do STF (ARE 843.989), o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei, de maneira que não resta configurada a prescrição intercorrente no presente feito. 2. Revela-se indispensável o dolo para o enquadramento da conduta como ato de improbidade administrativa, sobretudo após o advento da Lei nº 14.230\2021 (Tema 1199 do STF e Tema 309 do STF). 3. Os réus /apelantes tinham pleno conhecimento de que a legislação aplicável ao contrato de repasse de verbas do Ministério do Esporte para o Município proibia a aplicação de recursos federais em área privada, tanto que buscaram contornar essa vedação por meio da edição de lei municipal e da celebração de contrato de cessão de uso do imóvel em favor do município, medida admitida pela legislação. 4. Embora comprovada a utilização parcial do bem pelo Município, duas ou três vezes por semana, não restou evidenciado o uso exclusivo pela municipalidade para finalidade pública, consoante previsão da cláusula quarta do contrato de cessão de uso. 5. A cessão de uso foi apenas pro forma, na medida em que as provas trazidas aos autos evidenciam que o Poder Público nunca esteve na posse efetiva do imóvel, tendo o Clube Esportivo e Recreativo Juventus, entidade particular, continuado usufruindo do bem, agora com uma quadra construída com recursos públicos (dano ao erário), do modo que bem entendia, inclusive locando o espaço para eventos e cobrando taxas para jogos esportivos, havendo inversão completa da posse e da gestão do ginásio estipulados contratualmente. 6. O desvio da finalidade pública e a burla à legislação demonstram a presença do dolo, entendido aqui como a deliberada intenção dos agentes em frustrar os objetivos do programa governamental. 7. Mantida a condenação dos réus S. L. M. e do CLUBE ESPORTIVO E RECREATIVO JUVENTUS por ato de improbidade descritos no artigo 10, caput, incisos I, II e XII da Lei nº 9.429/92 reconhecida na sentença recorrida por força do princípio da consunção em relação ao artigo 11, caput e inciso I da Lei nº 8.429/92, na redação da NLIA. 8. Improvido o pedido de S. L. M. quanto ao afastamento das penalidades de perda dos direitos políticos e proibição de contratar com o poder público pelo prazo de 5 (cinco) anos, posto que em consonância com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, entendendo ainda que em grau de reexame necessário deve ser imposta a ele a perda da função pública, caso esteja em exercício. Mantido o entendimento esposado na sentença sobre deixar aplicar de a pena de multa por entender no presente caso que a condenação no ressarcimento do dano ao erário já se revela suficiente para a reprovação da conduta juntamente com as demais penalidades aplicadas. 9. Acolhido o pedido subsidiário formulado pelos apelantes S. L. M. e CLUBE ESPORTIVO E RECREATIVO JUVENTUS, restando determinado que os juros moratórios e a atualização monetária do indébito observem os temas 810 do STF, 905 do STJ, 1.170 e 1.361, ambos do STF. 10. Parcial provimento dos apelos de S. L. M. e do CLUBE DESPORTIVO E RECREATIVO JUVENTUS quanto ao pedido subsidiário referente aos juros de mora e atualização monetária do indébito. Provimento parcial do reexame necessário, quanto à imposição também da penalidade de perda da função pública ao réu S. L. M., caso esteja em exercício. (TRF4, ApRemNec 5002266-89.2016.4.04.7104, 4ª Turma, Relator SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA, Relator para Acórdão MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS, julgado em 23/07/2025)
Tal conclusão é reforçada no caso em exame pelo fato de que o prejuízo ao erário corresponde ao exato montante do proveito econômico indevidamente auferido pelos réus, evidenciando a unidade material do ilícito (proveito = prejuízo). Ademais, o próprio art. 11, V, da LIA pressupõe a finalidade de obtenção de benefício a partir da fraude à licitação, o que, no caso, se concretizou por meio do enriquecimento ilícito.
9. Exame probatório
9.1. Recurso de A. J. C.
Conduta e tipificação
Defende que não agiu com dolo específico, pois exercia função subordinada de vendedor externo, sem poder de decisão. Informa que não obteve enriquecimento ilícito, recebendo apenas comissão contratual, e que a responsabilidade recai sobre a empresa e seus sócios, os quais já firmaram acordo de colaboração premiada.
Sem razão.
Com acerto, o juízo concluiu que Aldo, na condição de vendedor externo da empresa Pavimáquinas, teve atuação direta na consumação do ilícito no Município de Ibiam/SC. Ele esteve na linha de frente das negociações, visitou a Prefeitura, repassou o descritivo da máquina (marca Liugong) para direcionar o edital e representou a empresa durante o pregão. Em seu depoimento e colaboração premiada (, p. 210-212), Aldo confirmou a sistemática de visitar prefeituras para vender máquinas mediante direcionamento de licitação (especificando itens como tanque de combustível, peso e HP do motor) e relatou que os agentes públicos buscavam o recebimento de propina. A alegação de que apenas cumpria ordens de seus superiores é rechaçada, pois, sendo ordem manifestamente ilegal (negociação e pagamento de propina para fraudar licitação), o réu tinha o deve de recursar cumprimento, sob pena de não o fazendo participar da empreitada criminosa.
Por fim, a tese de que não se beneficiou das práticas delitivas também deve ser afastada, pois a partir do resultado da infração Aldo garantiu o recebimento de sua comissão de vendas, a qual foi calculada sobre um valor com sobrepreço (vantagem indireta).
Portanto, está configurado o dolo específico de fraudar a licitação para obter lucros indevidos em prejuízo ao erário.
Pena
Subsidiariamente, Aldo requer a aplicação de pena mínima, a dedução dos valores pagos no acordo de colaboração, a exclusão de sanções políticas ou restritivas de direitos profissionais e a concessão da gratuidade da justiça.
Quanto à dedução dos valores pagos no acordo de colaboração, não possui interesse recursal, pois tal providência já foi prevista na sentença:
Do ressarcimento ao erário deverá ser deduzido eventual valor pago pelos réus em cumprimento a acordo de colaboração premiada.
As sanções aplicadas a A. J. C. foram:
1) Ressarcimento ao erário: Condenado a ressarcir o dano na proporção de 1/4 (um quarto) do valor total de R$ 109.000,00, com juros e correção monetária;
2) Multa civil: Condenado ao pagamento de multa civil individual no valor de R$ 109.000,00 (equivalente ao valor total do acréscimo ilícito/dano), devidamente corrigida .
3) Custas processuais: Condenado, solidariamente com os demais réus condenados, ao pagamento de 80% das custas do processo.
Examino.
Nos termos do art. 17-C da Lei 8.429/1992, a aplicação das sanções deve observar, dentre outros, os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, bem como a natureza e gravidade da infração, a extensão do dano causado, o proveito patrimonial obtido, as circunstâncias do caso e os antecedentes dos agentes.
A legislação também estabelece que, em caso de litisconsórcio passivo, a responsabilização deve ocorrer na medida da participação de cada agente e dos benefícios diretamente auferidos, vedada a solidariedade.
No caso, demonstrada a participação dos réus em concurso, com bem arquitetada divisão de tarefas, tenho que respondem pelo ressarcimento ao erário em igual proporção, devendo o valor de R$ 109.000,00 (com juros e correção monetária) ser rateado em partes iguais entre os condenados.
De outro lado, quanto ao valor da multa, deve-se observar os termos do art. 12, I, da LIA. Nos casos de enriquecimento ilícito, deve guardar correspondência com o acréscimo patrimonial auferido, o qual deve ser individualizado, à luz do disposto no art. 17-C, IV, d.
Considerando as circunstâncias do caso concreto, especialmente a divisão funcional das condutas e o benefício auferido por cada agente, entendo adequada a fixação da multa civil de forma diferenciada.
Assim, ao vendedor, A. J. C., atribuo multa no valor de R$ 3.200,00, correspondente à vantagem indevida recebida a título de comissão (1% pela venda do equipamento). O valor remanescente do enriquecimento ilícito, correspondente a R$ 105.800,00, deve ser suportado pelos demais réus condenados, em partes iguais.
Em relação a todos os réus, entretanto, o valor da multa deve ser dobrado (§2º do art. 12 da LIA), pois os diminutos valores são ineficazes para reprovação e prevenção do ato de improbidade.
Ressalto, por fim, que o impacto financeiro da fraude para a municipalidade, embora reprovável, não se revelou expressivo, o que também deve ser considerado na calibragem da sanção.
Quanto às custas, nada a prover.
9.2. Recurso de Pavimáquinas Comércio de Peças e Serviços Ltda., J. L. P. e H. H. G.
Conduta e tipificação
Os apelantes Pavimáquinas Comércio de Peças e Serviços Ltda., J. L. P. e H. H. G., alegam, em resumo, ausência de tipicidade legal das condutas, pleiteando a exclusão dos sócios do polo passivo. Argumentam que os valores praticados condizem com o mercado ().
Relativamente à tipificação genérica da conduta, reporto-me aos fundamentos já expendidos no item 8 deste voto, cujas razões deixo de reiterar por celeridade processual.
Passo ao exame do acervo probatório que ancora as imputações.
A prova dos autos — consubstanciada na confissão judicial dos corréus J. L. P. e H. H. G., amplamente respaldada por elementos documentais e testemunhais — comprova a prática consciente de ilícitos tendentes ao direcionamento da contratação pública e ao pagamento de vantagem indevida, condutas que legitimam a extensão da responsabilidade à pessoa jurídica Pavimáquinas, em favor da qual atuaram.
A tese defensiva de que a adesão ao esquema de propinas constituía "imposição de mercado" para a contratação com o Poder Público foi adequadamente rejeitada na origem. Trata-se de opção livre e deliberada de agentes que, cientes da ilicitude, optaram por utilizar a empresa para fraudar a competitividade do certame, abstendo-se de comunicar os fatos aos órgãos de controle.
O dolo específico e o proveito patrimonial direto restaram comprovados. Os recorrentes atuaram em conluio para suprimir a concorrência — mediante ajuste prévio e fornecimento de especificações direcionadas para a elaboração do edital —, vendendo o equipamento público por preço superior ao praticado no setor privado. Tal prática garantiu margem artificial de lucro destinada a custear a vantagem indevida prometida a agentes políticos, em manifesto prejuízo ao erário.
Tampouco prospera o pedido de exclusão das pessoas físicas com base no art. 3º, § 1º, da Lei 8.429/1992 (LIA).
O referido dispositivo não estabelece imunidade aos dirigentes; apenas condiciona sua responsabilização à demonstração de vínculo subjetivo e proveito direto ou indireto, requisitos plenamente preenchidos no caso em exame. No sistema da LIA, responde pelo ato de improbidade aquele que para ele concorre dolosamente (art. 3º, caput). Tratando-se de sócios-administradores, o liame concreto extrai-se do padrão operativo e da racionalidade econômica do negócio fraudulento: a combinação prévia de preços, o edital que reproduz ipsis litteris as especificações do produto da empresa e a margem desproporcional obtida.
Ademais, a caracterização do "benefício direto" previsto no § 1º do art. 3º da LIA não exige a prova do ingresso físico de numerário na conta bancária pessoal dos sócios. Basta a verificação de que a estrutura decisória da pessoa jurídica foi conscientemente utilizada para lesar o erário e auferir vantagem indevida, revertida em incremento patrimonial do ente coletivo do qual são titulares.
A sentença assentou, com lastro nos elementos apurados na "Operação Patrola" e no conjunto probatório produzido nesta Ação Civil, o modus operandi das contratações do período, marcado por: a) frustração do caráter competitivo (com certames de concorrente único); b) sobrepreço em relação às vendas privadas; e c) editais redigidos com base em descritivos técnicos fornecidos previamente pelos próprios fornecedores.
A reforma do julgado para excluir os sócios demandaria a comprovação inequívoca da ausência de ingerência ou de liame subjetivo com a fraude, contudo, os fundamentos da apelação são incapazes de infirmar a concorrência dolosa e o proveito econômico soberanamente reconhecidos no Primeiro Grau.
Pena
Alegam os réus que a reparação do dano já se encontra abarcada pelo acordo de colaboração premiada.
Subsidiariamente, requerem a limitação do ressarcimento a R$ 25.000,00 sem juros e correção, a incidência de consectários legais apenas após o trânsito em julgado ou homologação do acordo, e o afastamento ou redução da multa civil.
Examino.
Quanto à dedução dos valores pagos no acordo de colaboração, não possuem interesse recursal, pois tal providência já foi prevista na sentença.
As sanções aplicadas a Pavimáquinas Comércio de Peças e Serviços Ltda., J. L. P. e H. H. G. foram:
1) Ressarcimento ao erário: condenados, cada um, a ressarcir o dano na proporção de 1/4 (um quarto) do valor total de R$ 109.000,00, com juros e correção monetária;
2) Multa civil: condenados ao pagamento de multa civil individual no valor de R$ 109.000,00 (equivalente ao valor total do acréscimo ilícito/dano), devidamente corrigida.
3) Custas processuais: condenados, solidariamente com os demais réus condenados, ao pagamento de 80% das custas do processo.
Reportando-me ao que já registrei acima, quando da análise do recurso de Aldo, concluo que:
a) o ressarcimento ao erário deve ocorrer em igual proporção, sendo o valor de R$ 109.000,00 (com juros e correção monetária) rateado em partes iguais entre os condenados.
b) subtraído o valor da multa devida por Aldo, o valor remanescente do enriquecimento ilícito, correspondente a R$ 105.800,00, deve ser suportado pelos demais réus condenados, em partes iguais.
c) em relação a todos os réus o valor da multa deve ser dobrado (§2º do art. 12 da LIA).
9.3. Recurso do MPF
Sustenta o Ministério Público Federal, em suma, que as condutas dos réus devem ser reenquadradas nos arts. 9º, caput, 10, caput, e 11, inciso V, da Lei 8.429/1992, com a redação dada pela Lei 14.230/2021, argumentação que já afastei no tópico 8 deste voto, cujas razões declino de reiterar por celeridade processual.
Passo ao exame dos demais pedidos.
Conduta e tipificação dos atos perpetrados por C. J. B.
O juízo de primeiro grau julgou improcedentes os pedidos em relação a C. J. B. por insuficiência de provas, baseando-se nos seguintes fundamentos:
1) Insuficiência da palavra dos colaboradores: o magistrado destacou que as declarações prestadas em acordo de colaboração premiada (pelos corréus João Pavin e Aldo Camatti), quando desacompanhadas de outros elementos de corroboração, são insuficientes para fundamentar uma condenação por improbidade administrativa, conforme diretriz fixada pelo STF no Tema 1.043.
2) Ausência de provas de ingerência na licitação: o Município de Ibiam/SC possuía uma comissão de licitação responsável por todo o processo. O juízo considerou que não é usual o Prefeito exercer poder direto sobre a comissão para direcionar uma compra e ressaltou que não houve qualquer prova de que Clóvis tenha pressionado os agentes públicos. Testemunhas de defesa confirmaram a ausência de ingerência do ex-Prefeito no certame.
3) Falta de provas materiais do pagamento de propina: fiferentemente de outros casos da "Operação Patrola", não foi localizada planilha da empresa com o detalhamento do pagamento de propina (sob a rubrica "caçamba") para este caso específico. Além disso, não houve prova do desconto do cheque de R$ 25.000,00 que teria sido emitido para o saque do valor.
4) Quebra de sigilo bancário sem alterações: a quebra do sigilo bancário do réu não identificou nenhuma movimentação atípica ou repasse ilícito de valores.
5) Divergência nos depoimentos: o juízo apontou divergência nos valores da suposta propina relatados pelos colaboradores: enquanto Aldo afirmou que o valor variava de R$ 15.000,00 a R$ 20.000,00, João declarou ter pago R$ 25.000,00.
6) Ausência de comprovação de contato: não foi produzida prova de que os representantes da Pavimáquinas e o réu Clóvis mantinham contato pessoal, telefônico ou por mensagens, o que enfraqueceu a tese acusatória.
Em seu recurso de apelação, o Ministério Público Federal requer a reforma da sentença para condenar C. J. B., sustentando, em suma, que na condição de Prefeito Municipal, enriqueceu ilicitamente ao receber vantagem patrimonial indevida (propina) paga pelos corréus João, Hilário e Aldo em razão do exercício de seu mandato eletivo.
Examinando os autos, tenho que a sentença não merece reforma. Embora não haja dúvidas de que a licitação tenha sido direcionada e a compra realizada com preço incompatível com valores de mercado, não há prova, que não o depoimento dos outros réus, de que o então Prefeito tenha participado ativamente do esquema criminoso.
Por ter bem examinado o caso, valho-me da análise probatória realizada cuidadosamente na origem:
No caso, a despeito das alegações do MPF, não tenho como devidamente comprovadas por outros meios de prova, de forma clara e convincente, as práticas de direcionamento da licitação e recebimento de propina pelo réu C. J. B..
No Município de Ibiam/SC havia uma comissão de licitação, responsável pela condução de todos os processos licitatórios do Município, o que incluía a juntada de documentos, elaboração de editais, empenhos e pregão - como se infere do documento anexado no evento 1 (PROCADM7, fls. 92). Além disso, os processos de licitação passavam por uma análise jurídica, para atestar sua regularidade (vide, no caso, evento 1, PROCADM7, fls. 93).
Não é usual, nesse contexto, que o Prefeito Municipal exercesse seu poder sobre os membros da comissão e sobre a procuradoria, determinando que fosse feita a licitação para compra de uma máquina específica, fornecida por uma empresa. Essa circunstância, por ser excepcional, deve ser objeto de comprovação pela parte autora.
Contudo, ao que se infere, não houve qualquer prova de que o réu C. J. B., como Prefeito Municipal, tenha pressionado qualquer outro agente público do Município para direcionar a licitação nº 69/2014.
Ao contrário: as testemunhas de defesa Gelson Luiz Trevisol (evento 242-VÍDEO01), Célio Lucas Ramos (evento 242-VÍDEO2), Janete Aparecida Felicetti (evento 242-VÍDEO03) e Nilza Ceron (evento 242-VÍDEO04) negaram qualquer ingerência do Prefeito ou de algum Secretário Municipal no andamento da licitação.
Por outro lado, também não há elemento de prova convincente - que não seja apenas o depoimento dos corréus João e Aldo - de que C. J. B. recebeu propina no valor de R$ 25.000,00 em espécie para direcionar a licitação.
À diferença de outros processos relativos à Operação Patrola, nesse caso não houve o detalhamento do pagamento de propina em planilha - sob a denominação usual de "caçamba". Isso porque, ao que se infere dos depoimentos da testemunha/colaborador Jean Karlo Franceschi (evento 225 - VIDEO8), Afrânio Gallon (ev. 225-VIDEO7) e do réu H. H. G. (evento 224-VIDEO3), após o ano de 2013 passou a ser excluído o referido item ("caçamba") das planilhas da empresa.
Embora isso não signifique que não tenha havido o pagamento e recebimento de propina - prática, inclusive, comum nas demais licitações fraudadas envolvidas na Operação Patrola -, deve haver, ao menos, algum indício ou elemento de prova do referido recebimento para que se possa sustentar uma condenação do Prefeito Municipal por improbidade administrativa oriunda de enriquecimento ilícito.
Essa prova, contudo, não foi produzida nos autos.
Houve quebra do sigilo bancário do réu Clóvis (autos nº 5001216-51.2018.4.04.7203), sem identificação de movimentação atípica ou do repasse ilícito. Tampouco houve prova do desconto do cheque de R$ 25.000,00 supostamente emitido em nome da empresa para o saque do valor pago a título de propina.
Há, também, divergência dos valores da suposta propina: enquanto Aldo disse ter havido o repasse de R$ 15.000,00 a R$ 20.000,00 (evento 224, VIDEO5), o réu João disse ter pago R$ 25.000,00 (evento 2224, VIDEO1).
Nestes autos não foi produzida prova, sequer, de que os representantes da empresa Pavimáquinas e o réu Clóvis mantinham contato pessoal, via telefone ou aplicativo de mensagens. De se observar, nesse ponto, que o corréu Clóvis declarou desconhecer o corréu João, suposto pagador da propina. Essa assertiva poderia ser facilmente refutada pela acusação caso comprovado o contato, ainda que eventual, entre ambos - providência da qual, como visto, o MPF não se desincumbiu.
À semelhante conclusão chegou o juízo da Ação Penal nº 5000504-61.2018.404.7203/SC, a que o réu Clóvis respondeu pelos mesmos fatos, como se verifica da fundamentação da sentença absolutória por ausência de provas (evento 520 daqueles autos):
[...]
Concernente ao acusado Clóvis, embora tenha sido citado nos depoimentos dos delatores, compreendo que faltou à acusação a produção de uma prova que corroborasse as delações de maneira mais efetiva, como forma de evitar uma condenação lastreada exclusivamente nas palavras dos colaboradores.
Ainda que a fraude tenha apresentado a participação de um agente público, não há como afirmar, além de dúvida razoável e com suporte em prova diversa da colaboração premiada, que Clóvis tenha sido o agente cooptado.
Diversamente do que ocorreu em outras ações da Operação Patrola já julgadas por este Juízo, no presente caso não foi localizada a Planilha de Custos onde constava o registro contábil/fiscal da propina sob a rubrica "Caçamba" e, da mesma forma, não foram localizados relatórios de vendedores (importantes elementos de prova para a identificação do servidor envolvido) com evidências relacionadas à fraude ocorrida no Município de Ibiam/SC.
Também não foram colhidos outros documentos e testemunhos que indicassem, de maneira clara e precisa, a participação do réu Clóvis no esquema delitivo. Não há, por exemplo, indicação, por servidores que integravam a comissão de licitações, de que o réu tenha intervindo naquele processo licitatório a fim de direcioná-lo.
Tampouco foi identificado, em planilha própria -- e como constatado noutras ações --, o nome do réu como contato da empresa no município.
Cabe frisar que o interesse da empresa, em cada um dos inúmeros procedimentos fraudados era conquistar a licitação e efetuar a venda da máquina, de modo que pouco importava a quem pagariam a propina, se diretamente ao prefeito e com seu assentimento ou a algum servidor municipal que facilitasse o negócio espúrio, mesmo que à revelia do prefeito - caso este não concordasse com o esquema. Justamente por isso, não é possível dizer que sempre o prefeito ou secretários municipais estavam envolvidos, pois a desvirtuação e o pagamento de propina podiam alcançar qualquer outro servidor.
Não basta haver confissão ou colaboração dos réus empresários. Isso, por si só, não é suficiente para uma condenação dos agentes públicos/políticos denunciados. Era imperioso que houvesse congruência entre a tese proposta pelo MPF, o conteúdo das delações e as demais provas produzidas, o que, como exposto, não se verifica neste caso.
Em suas alegações finais, o MPF digitalizou a imagem de contatos telefônicos que teriam sido realizados entre os réus Aldo e Clóvis, visando, com isso, a desqualificar a versão de Clóvis, declinada em seu interrogatório judicial, de que conhecia Aldo apenas de vista.
No entanto, com relação a esses registros telefônicos, que teriam sido resultantes da quebra de sigilo telefônico decretada nos autos 5000467-34.2018.4.04.7203, note-se que o Parquet Federal, após receber os dados das empresas de telefonia, via Sittel/Sppea/PGR, optou simplesmente por gravar todas essas informações em mídias portáteis e entregá-las em Secretaria para que ficassem acauteladas em Juízo e, em suas alegações finais, limitou-se a transcrever os registros telefônicos, sem ao menos precisar onde, exatamente, eles poderiam ser encontrados, o que seria de grande valia em razão da enorme quantidade de informações que foram repassadas via Sittel.
Diante disso, foi determinado, por meio do despacho do evento 331, que o MPF indicasse, precisamente (com o número de página, evento e os autos), a localização dos registros telefônicos e de outros documentos referidos em suas alegações finais. Porém, o representante ministerial peticionou, no evento 334, apenas informando que as ligações telefônicas digitalizadas estavam inseridas na "mídia acautelada em Juízo", sem esclarecer, outra vez, onde poderiam ser localizadas.
As mídias em questão possuem uma miríade de informações e relatórios, de tal forma que a prova seria mais robusta se, como verificado noutros casos, os dados recebidos das empresas de telefonia tivessem sido submetidos à análise do Setor de Perícia do MPF ou mesmo do Setor de Perícia da Polícia Federal, com a subsequente formatação de laudo técnico pericial que contivesse a extração das informações mais relevantes da quebra de sigilo. Porém, a opção do autor da ação penal foi de somente repassar as informações por ele recebidas por meio do Sittel, sem submetê-las a exame técnico pericial, e mesmo após ser instado por este Juízo a informar onde os registros telefônicos poderiam ser localizados, o representante ministerial restringiu-se a dizer que eles poderiam ser localizados nas mídias guardadas em Juízo.
Não obstante tudo isso, este Juízo analisou as mídias relativas às quebras de sigilo telefônico, deparando-se, como já dito, com uma elevadíssima quantidade de informações, não tendo localizado as informações mencionadas nas alegações finais da acusação.
De qualquer modo, ainda que os registros telefônicos estivessem perfeitamente identificados, não possuiriam o potencial probatório defendido pelo MPF, conforme passo a explicar.
Os registros digitalizados pela acusação referem-se a 04 mensagens de texto e 09 mensagens de voz, todas encaminhadas no dia 15/12/2014, de Aldo para Clóvis, chamando atenção o fato de que todas as mensagens de voz possuem a duração de 34 segundos e foram encaminhadas exatamente no mesmo horário (09:50:23), o que destoa do ordinário e não foi elucidado pela acusação. No mês de fevereiro, foi uma mensagem de texto; nos meses de março e maio, foram duas mensagens de texto em cada mês, sempre de Aldo para Clóvis e sem nenhuma resposta do codenunciado Clóvis.
Para o representante ministerial, os registros desqualificam a versão de Clóvis (declinada perante este Juízo) de que conhecia Aldo apenas de vista. Todavia, o réu Clóvis, em nenhum momento, disse que nunca conversou com Aldo; pelo contrário, ele afirmou que certa vez Aldo o convidou para um evento em Iomerê/SC, mas o interrogado não conseguiu comparecer. Os registros telefônicos mostram, por outro lado, que Clóvis nunca contatou Aldo, pois as mensagens sempre foram encaminhadas por Aldo. Assim, diante dessas ponderações, julgo que a prova em questão, ainda que fosse considerada pelo Juízo, não teria o condão de convalidar as delações premiadas.
Desse modo, ausente prova que permita corroborar as colaborações premiadas, como exige a Lei 12.850/2013 (art. 4º, §16, III), capaz de demonstrar a autoria do réu para além de dúvida razoável, a sua absolvição é medida que se impõe.
Nesse contexto, ausente prova clara e convincente de que o réu C. J. B. tenha direcionado a licitação mediante a aceitação/recebimento de propina, cabe a improcedência dos pedidos contra ele veiculados.
Portanto, a pretensão recursal não merece provimento.
Embora restem incontroversos a fraude ao certame licitatório e o sobrepreço praticado pela empresa fornecedora, não há nos autos prova robusta e idônea — imune a dúvidas razoáveis — de que o ex-Prefeito C. J. B. tenha integrado dolosamente o esquema ilícito ou recebido vantagem indevida.
No âmbito do sistema sancionatório da Lei de Improbidade Administrativa, a condenação exige a demonstração inequívoca do elemento subjetivo (dolo) e da efetiva participação do agente, não bastando meras presunções ancoradas exclusivamente em declarações de colaboradores premiados.
Na linha da orientação do Supremo Tribunal Federal (Tema 1.043 da Repercussão Geral) e do art. 4º, § 16, da Lei 12.850/2013, as declarações prestadas em colaboração premiada constituem meramente meio de obtenção de prova, sendo vedada a prolação de decreto condenatório fundamentado exclusivamente na palavra dos delatores, sem o respaldo de elementos autônomos de corroboração.
Na espécie, o arcabouço probatório produzido pela acusação revela-se insuficiente, sobretudo porque não houve comprovação do saque ou compensação do cheque de R$ 25.000,00 que teria sido emitido para o pagamento. Tampouco a devassa nas contas bancárias do réu C. J. B. identificou qualquer movimentação atípica, depósito injustificado ou ingresso de recursos incompatíveis com seus rendimentos.
Impende consignar que idêntica conclusão foi alcançada no âmbito do Juízo Criminal (Ação Penal 5000504-61.2018.4.04.7203/SC), na qual o réu Clóvis foi absolvido das sanções penais pelos mesmos fatos, ante a manifesta ausência de provas de corroboração dos depoimentos dos delatores.
Conforme bem salientado pelo magistrado a quo, o mero interesse econômico da empresa em adjudicar o contrato não autoriza presumir o automático envolvimento do chefe do Executivo, porquanto a cooptação pode atingir outros níveis operacionais da Administração sem o conhecimento ou o assentimento do Prefeito.
Dessa forma, à míngua de prova inequívoca e convergente do dolo, da participação consciente do réu na fraude ou da percepção de vantagem patrimonial indevida, impõe-se a manutenção da sentença de improcedência em relação a C. J. B..
Ressalto, por fim, que a alegação da ocorrência de ligações telefônicas entre os envolvidos (, p. 20) não constou de prova submetida ao contraditório nestes autos, tampouco acompanhou a apelação que ora se examina, de modo que não pode ser ponderada pela Corte.
Suspensão dos direitos políticos dos réus condenados
Sustenta o Ministério Público Federal que a celebração de acordo de colaboração premiada não possui o condão de afastar a sanção de suspensão dos direitos políticos, requerendo a sua aplicação a todos os réus condenados.
Quanto ao réu C. J. B., resta prejudicada a análise do pedido ante a manutenção da sentença de improcedência em seu favor, conforme fundamentação expendida no tópico anterior.
No tocante aos demais réus condenados, assiste parcial razão ao órgão ministerial.
A suspensão dos direitos políticos constitui sanção de elevada gravidade no sistema do direito administrativo sancionador, porquanto atinge o exercício de direitos fundamentais de cidadania. Por essa razão, sua aplicação deve observar rigoroso juízo de proporcionalidade, reservando-se a condutas dotadas de acentuada reprovabilidade e dolo intenso.
Na espécie, o conjunto probatório demonstra a existência e a operação de um sofisticado esquema de fraude a licitações com pagamento de vantagem indevida a agentes públicos ("Operação Patrola"), contexto que revela violação gravíssima aos deveres de probidade e de integridade na gestão da coisa pública.
Por outro lado, cumpre assinalar que a postura colaborativa dos réus não gera imunidade ou isenção automática quanto às sanções de caráter político ou punitivo, embora deva atuar como circunstância atenuante na dosimetria da pena (art. 17-C, § 1º, inc. IV, da Lei 8.429/1992).
Relativamente ao prazo da sanção, cumpre ponderar a superveniência da Lei 14.230/2021, que alterou os parâmetros do art. 12 da Lei 8.429/1992. Tratando-se de norma de direito administrativo sancionador com reflexos benéficos ao réu (reduziu a pena mínima), aplica-se a legislação posterior mais favorável, limitando-se o prazo máximo de suspensão dos direitos políticos conforme a nova gradação legal.
Nesse cenário, sopesando a gravidade dos fatos e a postura colaborativa prestada na fase instrutória, entendo adequada e suficiente a fixação da sanção de suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 4 (quatro) anos aos réus pessoas físicas condenados, quantitativo que atende às funções de prevenção e repressão do ilícito sem incorrer em excesso punitivo.
10. Correção monetária e termo inicial dos juros
Deve-se atentar à tese fixada pelo STJ no Tema 1.129:
Na multa civil prevista na Lei 8.429/1992, a correção monetária e os juros de mora devem incidir a partir da data do ato ímprobo, nos termos das Súmulas 43 e 54/STJ.
11. Honorários
Nas ações civis de improbidade administrativa, salvo em caso de improcedência da ação de improbidade se comprovada má-fé, não há condenação no pagamento de honorários advocatícios, conforme art. 23-B e §2º da Lei 8.429/1992.
12. Conclusões
1) Conhecer em parte dos recursos dos réus;
2) Acolher os recursos dos réus para reenquadrar a tipificação das condutas;
3) Acolher o recurso de Aldo para redimensionar o valor da multa;
4) Acolher o apelo do MPF para que os réus pessoas físicas condenadas tenham os direitos políticos suspensos, nos termos da fundamentação.
13. Prequestionamento
No que concerne ao prequestionamento, tendo sido a matéria analisada, não há qualquer óbice, ao menos por esse ângulo, à interposição de recursos aos tribunais superiores.
14. Dispositivo
Ante o exposto, voto por conhecer parcialmente dos recursos do réus e, nesse limite, dar-lhes parcial provimento, bem como dar parcial provimento à apelação do Ministério Público Federal.
Documento eletrônico assinado por ELIANA PAGGIARIN MARINHO, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005975620v67 e do código CRC 7f611fb9.
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