Apelação Cível Nº 5010762-68.2025.4.04.7112/RS
RELATOR: Desembargador Federal MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS
RELATÓRIO
Trata-se de ação (Mandado de Segurança Coletivo) ajuizada por ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - SECÇÃO DO RIO GRANDE DO SUL em face de SECRETÁRIO DA FAZENDA E ADMINISTRAÇÃO - MUNICÍPIO DE NOVA SANTA RITA/RS e MUNICÍPIO DE NOVA SANTA RITA/RS, com pedido de tutela provisória, objetivando a declaração do direito líquido e certo de exercer a atividade advocatícia sem a submissão à expedição de Alvará de Localização e Funcionamento e sem o recolhimento de Taxas de Licença e de Fiscalização ou Vistoria, por se tratar de atividade de baixo risco ().
Foi DEFERIDA a tutela provisória de urgência ():
"Ante o exposto, DEFIRO o pedido liminar, para determinar à parte impetrada que se abstenha de exigir dos advogados e das sociedades de advogados inscritos nos quadros da OAB/RS, para o desempenho de atividade advocatícia, a expedição de alvará de localização e funcionamento ou quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica, bem como que suspenda a exigibilidade de taxas de licença para localização e funcionamento dos advogados e das sociedades de advogados inscritos nos quadros da OAB/RS, para o desempenho de atividade advocatícia."
A sentença prolatada julgou PROCEDENTE o pedido (concedeu a segurança), com o seguinte dispositivo ():
"Ante o exposto, torno definitiva a decisão que deferiu a medida liminar e CONCEDO A SEGURANÇA (art. 487, inciso I, do CPC), para determinar à parte impetrada que se abstenha de exigir dos advogados e das sociedades de advogados inscritos nos quadros da OAB/RS, para o desempenho de atividade advocatícia, a expedição de alvará de localização e funcionamento ou quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica, bem como que suspenda a exigibilidade e que se abstenha de cobrar taxas de licença para localização e funcionamento dos advogados e das sociedades de advogados inscritos nos quadros da OAB/RS, para o desempenho de atividade advocatícia."
Irresignada, a parte Ré (Município de Nova Santa Rita/RS) interpôs recurso de apelação. Em suas razões, alega, em síntese, que a Lei de Liberdade Econômica (Lei nº 13.874/2019) não se aplica ao direito tributário, conforme seu art. 1º, § 3º. Sustenta que a cobrança de taxas constitui prerrogativa municipal fundada na competência para instituir tributos destinados a viabilizar o exercício regular do poder de polícia (arts. 77 e 78 do CTN). Argumenta ser prescindível a comprovação do efetivo poder de polícia para legitimar a cobrança, e que a legislação municipal (Lei nº 1.591/2020) prevê expressamente a fiscalização posterior das atividades de baixo risco e a consequente cobrança da taxa correlata. Requer, ao final, o provimento do recurso para reformar a sentença e denegar a segurança pleiteada ().
Foram apresentadas contrarrazões ().
Igualmente, por força do duplo grau obrigatório de jurisdição, subiram os autos para o reexame necessário.
O Ministério Público Federal opinou pelo regular prosseguimento do feito, sem intervenção no mérito ().
É o relatório.
VOTO
1. Mérito
A sentença submetida ao duplo grau de jurisdição concedeu a segurança para determinar que a autoridade impetrada se abstenha de exigir dos advogados e das sociedades de advogados inscritos nos quadros da OAB/RS, para o desempenho da atividade advocatícia, a expedição de alvará de localização e funcionamento ou quaisquer outros atos públicos de liberação da atividade econômica. Outrossim, determinou a suspensão da exigibilidade e a abstenção da cobrança das taxas municipais de licença de localização e fiscalização de funcionamento correlatas.
A análise detida do processo demonstra que as razões adotadas pelo julgador de origem revelam-se irretocáveis ().
A controvérsia cinge-se à exigibilidade de alvarás de funcionamento e da cobrança de taxas municipais pelo exercício do poder de polícia em face da advocacia, diante do advento da Lei de Liberdade Econômica (Lei nº 13.874/2019) e do regramento editado pelo Comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (CGSIM).
A Lei nº 13.874/2019, em seus arts. 1º, § 6º, e 3º, I, §§ 1º, II, e 2º preceitua o que segue:
Art. 1º Fica instituída a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, que estabelece normas de proteção à livre iniciativa e ao livre exercício de atividade econômica e disposições sobre a atuação do Estado como agente normativo e regulador, nos termos do inciso IV do caput do art. 1º, do parágrafo único do art. 170 e do caput do art. 174 da Constituição Federal.
(...)
§ 6º Para fins do disposto nesta Lei, consideram-se atos públicos de liberação a licença, a autorização, a concessão, a inscrição, a permissão, o alvará, o cadastro, o credenciamento, o estudo, o plano, o registro e os demais atos exigidos, sob qualquer denominação, por órgão ou entidade da administração pública na aplicação de legislação, como condição para o exercício de atividade econômica, inclusive o início, a continuação e o fim para a instalação, a construção, a operação, a produção, o funcionamento, o uso, o exercício ou a realização, no âmbito público ou privado, de atividade, serviço, estabelecimento, profissão, instalação, operação, produto, equipamento, veículo, edificação e outros.
(...)
Art. 3º São direitos de toda pessoa, natural ou jurídica, essenciais para o desenvolvimento e o crescimento econômicos do País, observado o disposto no parágrafo único do art. 170 da Constituição Federal:
I - desenvolver atividade econômica de baixo risco, para a qual se valha exclusivamente de propriedade privada própria ou de terceiros consensuais, sem a necessidade de quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica;
(...)
§ 1º Para fins do disposto no inciso I do caput deste artigo:
II - na hipótese de ausência de ato do Poder Executivo federal de que trata o inciso I deste parágrafo, será aplicada resolução do Comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (CGSIM), independentemente da aderência do ente federativo à Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (Redesim);
§ 2º A fiscalização do exercício do direito de que trata o inciso I do caput deste artigo será realizada posteriormente, de ofício ou como consequência de denúncia encaminhada à autoridade competente.
Já os arts. 2º, I, § 1º, e 3º da Resolução CGSIM nº 51/2019 assim estabelecem:
Art. 2º Para fins de padronização de redação, passam a ser denominados pelo CGSIM como:
I - nível de risco I - baixo risco, "baixo risco A", risco leve, irrelevante ou inexistente: a classificação de atividades para os fins do art. 3º, § 1º, inciso II, da Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019, cujo efeito específico e exclusivo é dispensar a necessidade de todos os atos públicos de liberação da atividade econômica para plena e contínua operação e funcionamento do estabelecimento; (Redação dada pelo(a) Resolução CGSIM nº 57, de 21 de maio de 2020) (Vide Resolução CGSIM nº 57, de 21 de maio de 2020)
(...)
§ 1º As atividades de nível de risco I - baixo risco, "baixo risco A", risco leve, irrelevante ou inexistente, nos termos do art. 2º, inciso I, desta Resolução não comportam vistoria para o exercício contínuo e regular da atividade, estando tão somente sujeitas à fiscalização de devido enquadramento posterior nos termos do art. 3º, § 2º da Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019. (Redação dada pelo(a) Resolução CGSIM nº 57, de 21 de maio de 2020) (Vide Resolução CGSIM nº 57, de 21 de maio de 2020)
(...)
Art. 3º Para os fins do art. 3º, § 1º, inciso II, da Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019, são consideradas de nível de risco I - baixo risco, "baixo risco A", risco leve, irrelevante ou inexistente, para o efeito específico e exclusivo de dispensar a necessidade de atos públicos de liberação da atividade econômica, aquelas atividades que se qualifiquem, simultaneamente, como de: (Redação dada pelo(a) Resolução CGSIM nº 57, de 21 de maio de 2020) (Vide Resolução CGSIM nº 57, de 21 de maio de 2020)
I - nível de risco I - baixo risco, "baixo risco A", risco leve, irrelevante ou inexistente em prevenção contra incêndio e pânico na forma do caput do art. 4º; e (Redação dada pelo(a) Resolução CGSIM nº 57, de 21 de maio de 2020) (Vide Resolução CGSIM nº 57, de 21 de maio de 2020)
II - nível de risco I - baixo risco, "baixo risco A", risco leve, irrelevante ou inexistente referente à segurança sanitária, ambiental, incluindo sobre o ambiente do trabalho, e econômica, na forma do caput do art. 5º. (Redação dada pelo(a) Resolução CGSIM nº 57, de 21 de maio de 2020) (Vide Resolução CGSIM nº 57, de 21 de maio de 2020)
§ 1º Se a atividade a que se refere o caput for exercida em zona urbana, somente será qualificada como de nível de risco I - baixo risco, "baixo risco A", risco leve, irrelevante ou inexistente quando: (Redação dada pelo(a) Resolução CGSIM nº 57, de 21 de maio de 2020) (Vide Resolução CGSIM nº 57, de 21 de maio de 2020)
I - executada em área sobre a qual o seu exercício é plenamente regular, conforme determinações do zoneamento urbano aplicável, incluindo a legislação municipal ou, nos termos do art. 7º da LC nº 123, de 2006, quando instaladas em área ou edificação desprovidas de regulação fundiária, imobiliária e edilícia, inclusive habite-se; ou
II - exploradas em estabelecimento inócuo ou virtual, assim entendido aquele:
a) exercido na residência do empresário, titular ou sócio, na hipótese em que a atividade não gere grande circulação de pessoas; ou
b) em que a atividade exercida for tipicamente digital, de modo que não exija estabelecimento físico para a sua operação.
§ 2º Consideram-se também de nível de risco I - baixo risco, "baixo risco A", risco leve, irrelevante ou inexistente, para os fins do caput, todas as demais atividades econômicas que, independentemente de sua natureza, forem assim classificadas pelos próprios órgãos responsáveis pela emissão do respectivo ato público de liberação. (Redação dada pelo(a) Resolução CGSIM nº 57, de 21 de maio de 2020) (Vide Resolução CGSIM nº 57, de 21 de maio de 2020)
Ao analisar o enquadramento das atividades de baixo risco, o Supremo Tribunal Federal assentou a constitucionalidade da dispensa de atos de liberação previstos na Lei nº 13.874/2019:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 11.066/2002, DO ESTADO DE SÃO PAULO. DIPLOMA LEGISLATIVO QUE DISCIPLINA A PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE CHAVEIRO E DE INSTALADOR DE SISTEMAS DE SEGURANÇA NAQUELA UNIDADE DA FEDERAÇÃO. LEI ESTADUAL RESULTANTE DE PROPOSTA LEGISLATIVA DE INICIATIVA PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DE NOVAS ATRIBUIÇÕES ADMINISTRATIVAS A SEREM DESENVOLVIDAS PELA SECRETARIA DE SEGURANÇA PÚBLICA ESTADUAL. MATÉRIA DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL. VÍCIO DE INICIATIVA RECONHECIDO (CF, ART. 61, § 1º, II, “E”, c/c o ART. 84, VI). CADASTRAMENTO OBRIGATÓRIO DOS PROFISSIONAIS PERANTE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OBSERVÂNCIA DE CONDIÇÕES ESPECIAIS PARA O DESEMPENHO DE SUAS ATIVIDADES. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA DISPOR SOBRE CONDIÇÕES DE EXERCÍCIO DE PROFISSÕES (CF, ART. 22, XVI). PRECEDENTES. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. 1. A Lei paulista nº 11.066/2002, de iniciativa parlamentar, criou diversas novas atribuições administrativas a serem desempenhadas pela Secretaria de Segurança Pública do Estado de São Paulo, modificando substancialmente o rol de atividades funcionais daquele órgão da Administração Pública paulista, com evidente transgressão à prerrogativa titularizada pelo Governador de Estado para deflagrar o processo legislativo em matéria pertinente à organização e ao funcionamento da Administração Pública estadual (CF, art. 61, § 1º, II, “e”, c/c o art. 84, VI). 2. O Diploma legislativo impugnado impõe aos chaveiros e instaladores de sistemas de segurança (a) o cadastramento prévio perante a Administração Pública, (b) a comprovação de idoneidade moral e (b) o controle, por meio de formulário padronizado, de informações sobre os serviços executados, as vendas efetuadas, os respectivos clientes e a autorização destes para a sua realização, usurpando a competência privativa da União Federal, para legislar sobre condições para o exercício de profissões (CF, art. 22, XVI). 3. Aos Estados-membros e ao Distrito Federal, em tema de regulamentação das profissões, cabe dispor apenas sobre questões específicas relacionadas aos interesses locais e somente quando houver delegação legislativa da União operada por meio de lei complementar (CF, art. 22, parágrafo único), inexistente na espécie. 4. A prestação de serviços por chaveiros e instaladores de sistemas de segurança foi classificada pelo Poder Executivo Federal como atividade econômica de baixo risco, garantida a liberdade de exercício, sem a necessidade de quaisquer atos públicos de liberação, conforme assegurado pelos princípios norteadores da Declaração de Direito de Liberdade Econômica (Lei nº 13.874/2019, art. 3º, I). 5. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida. Pedido julgado procedente. (ADI 3924, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 21-06-2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-128 DIVULG 29-06-2021 PUBLIC 30-06-2021)
No tocante ao exercício da advocacia, o Anexo I da Resolução CGSIM nº 51/2019 prevê o seguinte:
Nesse passo, revela-se insustentável a pretensão do Município de fundamentar a cobrança do tributo na edição da Lei Municipal nº 1.591/2020. A tese municipal de que a referida norma local preservaria a incidência da taxa de fiscalização com esteio no exercício do poder de polícia posterior deve ser afastada sob a ótica da repartição de competências constitucionais.
Embora o Município detenha competência constitucional para legislar sobre assuntos de interesse local e instituir taxas decorrentes do exercício do poder de polícia (arts. 30, inciso I, e 145, inciso II, da Constituição Federal), tais prerrogativas federativas não são absolutas e devem ser exercidas em harmonia com as diretrizes nacionais editadas pela União no uso de sua competência para dispor sobre direito civil, comercial e normas gerais de direito econômico (arts. 22, inciso I, e 24, inciso I, c/c art. 170, parágrafo único, da Carta Magna).
Assim, ao retirar por lei federal a exigência do ato público prévio de licenciamento para as atividades de baixo risco, a ordem jurídica nacional esvaziou a ocorrência do fato gerador específico das taxas de localização e funcionamento. O poder de fiscalização posterior franqueado pelo artigo 3º, § 2º, da Lei nº 13.874/2019 constitui fiscalização genérica e repressiva de postura, a qual não se confunde com o fato gerador tributário qualificado do poder de polícia que autorizava a exação tributária vinculada à concessão ou manutenção do alvará. A norma municipal que insiste na cobrança contraria a legislação nacional incidente sobre a matéria e cria embaraço regulatório vedado pelo diploma federal.
Não há de se cogitar, nessa perspectiva, de violação ao artigo 151, inciso III, da Constituição Federal. A inaplicabilidade da cobrança local não consubstancia isenção heterônoma concedida pela União sobre tributo municipal, mas o mero reconhecimento judicial de ausência de fato gerador tributário decorrente do esvaziamento do ato administrativo de liberação por norma nacional uniformizadora de liberdade econômica.
Outrossim, a alegação de que o artigo 1º, § 3º, da Lei nº 13.874/2019 blindaria a esfera tributária contra as diretrizes da Lei de Liberdade Econômica decorre de manifesto equívoco na exegese do texto legal. A ressalva contida no dispositivo não afeta a eficácia do art. 3º, inciso I, que cuida da dispensa de atos públicos de liberação para atividades de baixo risco. Consequentemente, a restrição em matéria tributária não irradia efeitos sobre a dispensa legal de licenciamento, cuja repercussão no âmbito fiscal é meramente reflexa, decorrente do esvaziamento do fato gerador de eventuais taxas de polícia.
Por outro lado, a invocação do Tema 217 do STF (RE 588.322/RO) igualmente não socorre o Município. Aquele precedente foi firmado em contexto anterior ao advento da Lei nº 13.874/2019 e não contemplou a hipótese específica de atividades classificadas como de baixo risco, para as quais a própria lei federal afastou a necessidade de atos públicos de liberação. A novel legislação alterou o quadro normativo subjacente ao precedente, impondo sua releitura para as atividades de baixo risco.
Por fim, no que concerne ao precedente do Superior Tribunal de Justiça (REsp 2.215.532/SC) invocado pela municipalidade, ressalte-se que a aludida decisão ressente-se da falta de efeito vinculante e contraria o entendimento sedimentado nas Turmas que compõem este Tribunal Regional Federal da 4ª Região.
Corroborando esse entendimento, vejam-se os precedentes das Turmas desta Corte nesse sentido, um dos quais de minha relatoria:
DIREITO ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL (OAB). EXERCÍCIO DA ADVOCACIA. ATIVIDADE DE BAIXO RISCO. LEI DA LIBERDADE ECONÔMICA (LEI Nº 13.874/2019). DISPENSA DE ALVARÁ DE LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. INEXIGIBILIDADE DAS TAXAS DE LICENÇA E FISCALIZAÇÃO. SENTENÇA MANTIDA. A Lei nº 13.874/2019 (Lei da Liberdade Econômica) assegura o direito de desenvolver atividade econômica classificada como de baixo risco sem a necessidade de quaisquer atos públicos de liberação, como alvarás de localização e funcionamento. A atividade de advocacia (CNAE 6911-7/01) é expressamente classificada como de baixo risco pela Resolução CGSIM nº 51/2019, editada com base na referida lei. A dispensa do ato principal (alvará) acarreta a inexigibilidade das obrigações acessórias, como as taxas de licença e de fiscalização vinculadas ao poder de polícia para a emissão e manutenção do alvará, por ausência de fato gerador. Precedentes consolidados deste Tribunal Regional Federal no sentido de afastar a cobrança de alvarás e taxas municipais para o exercício da advocacia, em conformidade com a Lei da Liberdade Econômica. Apelação e remessa necessária desprovidas. (TRF4, ApRemNec 5008294-58.2025.4.04.7104, 4ª Turma, Relator CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ, julgado em 22/07/2026)
MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. ATIVIDADE ADVOCATÍCIA DE BAIXO RISCO. ALVARÁ E TAXAS MUNICIPAIS. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDAS. I. CASO EM EXAME: (...)III. RAZÕES DE DECIDIR: 3. A preliminar de nulidade da sentença por fundamentação aparente e erro material é afastada, pois o erro na menção ao município é mero lapso formal sem prejuízo, e a ratificação dos fundamentos da liminar é permitida pelo art. 487, I, do CPC, sendo a fundamentação suficiente para resolver a controvérsia, não havendo obrigação de o juiz enfrentar todos os argumentos, mas apenas aqueles aptos a conduzir a conclusão diversa, conforme jurisprudência do STJ (REsp 1570698/MT; AgRg no AREsp 693.112/SP) e TRF4 (AC 5006006-08.2023.4.04.7105; AC 5018704-03.2019.4.04.7100). 4. A advocacia é classificada como atividade de baixo risco pela Lei nº 13.874/2019 (arts. 1º, § 6º, e 3º, I, §§ 1º, II, e 2º) e pela Resolução CGSIM nº 51/2019 (arts. 2º, I, § 1º, e 3º, Anexo I - CNAE 6911-7/01), o que dispensa a necessidade de atos públicos de liberação e, consequentemente, o pagamento de taxas de localização, fiscalização e vistoria, uma vez que o fato gerador dessas taxas é esvaziado. 5. A alegação de que o art. 1º, § 3º, da Lei nº 13.874/2019 blindaria a esfera tributária é equivocada, pois a ressalva não afeta a dispensa de atos públicos de liberação para atividades de baixo risco, cuja repercussão fiscal é meramente reflexa. 6. O Tema 217 do STF (RE 588.322/RO) não socorre o Município, pois foi firmado em contexto anterior à Lei nº 13.874/2019 e não contemplou a hipótese específica de atividades classificadas como de baixo risco. IV. DISPOSITIVO E TESE: 7. Apelação e remessa necessária desprovidas. Tese de julgamento: 8. A advocacia, classificada como atividade de baixo risco pela Lei nº 13.874/2019 e Resolução CGSIM nº 51/2019, está dispensada de alvarás de localização e funcionamento e do pagamento de taxas municipais correlatas, por ausência de fato gerador. (TRF4, ApRemNec 5004454-95.2025.4.04.7118, 4ª Turma, Relator MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS, julgado em 01/07/2026)
DIREITO ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. I. CASO EM EXAME: (.. )III. RAZÕES DE DECIDIR: 3. Os embargos de declaração não se prestam à reforma do julgado, mas a sanar obscuridade, contradição ou omissão interna, conforme o art. 1.022 do CPC. 4. O acórdão embargado não apresentou omissão ao diferenciar a dispensa de licenciamento prévio, que constitui o fato gerador da taxa, do poder-dever de fiscalização posterior do Município, previsto no art. 3º, § 2º, da Lei nº 13.874/2019. 5. A decisão afastou o precedente do Superior Tribunal de Justiça (REsp 2.215.532/SC) por não possuir caráter vinculante no sistema de recursos repetitivos. 6. Não há omissão quanto à classificação de risco, pois o acórdão considerou que condicionar a dispensa do alvará a critérios específicos do local, exigindo licença e taxa em caso de não atendimento, contraria a Lei da Liberdade Econômica. 7. A atividade de advocacia, exercida em propriedade privada, é classificada como de baixo risco pela Lei nº 13.874/2019, art. 3º, I, c/c art. 1º, § 6º, e pela Resolução CGSIM nº 51/2019, dispensando atos públicos de liberação. 8. O prequestionamento foi atendido em relação aos dispositivos constitucionais e legais pertinentes à matéria decidida, nos termos do art. 1.025 do CPC. IV. DISPOSITIVO: 9. Embargos de declaração rejeitados. (TRF4, ApRemNec 5004683-09.2025.4.04.7101, 3ª Turma, Relator ROGER RAUPP RIOS, julgado em 30/06/2026)
Logo, não há razão para modificação do julgado, devendo a sentença ser mantida na integralidade.
2. Sucumbência recursal
Não incide, na espécie, a regra prevista no artigo 85, § 11, do CPC, por inexistente anterior condenação em honorários advocatícios.
3. Conclusão
- Mantida a sentença.
- Sem majoração de honorários advocatícios.
4. Dispositivo.
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação e à remessa necessária.
Documento eletrônico assinado por MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005995799v19 e do código CRC db36e927.
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