Apelação Cível Nº 5045810-32.2022.4.04.7100/RS
RELATOR: Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR
RELATÓRIO
Trata-se de apelação em face de sentença proferida em ação civil pública, em que se discutiu sobre a necessidade de manutenção de enfermeiros de forma presencial em todas as unidades de saúde do Hospital Militar de Área de Porto Alegre durante todo o seu período de funcionamento.
A sentença julgou procedente a ação, nos seguintes termos ():
Ante o exposto, reconheço a perda superveniente do interesse de agir quanto ao pedido de readequação da equipe de enfermagem e julgo PROCEDENTE o pedido para determinar à UNIÃO que mantenha enfermeiro presente em todas as unidades do Hospital Militar de Área de Porto Alegre (HMAPA) onde ocorram atividades de enfermagem, durante todo o período de funcionamento (24 horas), assegurando a supervisão contínua de técnicos e auxiliares.
Apesar de vencido o réu, deixo de condenar em custas e honorários advocatícios, tendo em vista o disposto no art. 18 da Lei nº 7.347/1985, considerando a simetria.
Intimem-se.
Havendo recurso, dê-se vista à parte contrária para contrarrazões e, na sequência, remeta-se o processo ao TRF da 4ª Região (art. 1.010, §§ 1º e 3º do CPC).
Apela a parte ré (), alegando que:
a) a legislação de regência (art. 2º, art. 11, art. 12, art. 13 e art. 15 da Lei 7.498/86) determina a orientação e a supervisão de enfermeiro sobre as atividades dos técnicos e auxiliares de enfermagem, mas não exige expressamente a presença ininterrupta do profissional no espaço físico de cada uma das unidades da instituição de saúde;
b) a exigência de acompanhamento em tempo integral em cada setor e leito geraria situação desarrazoada, sendo viável e eficaz o exercício do dever de supervisão por enfermeiro presente nas dependências do hospital, pronto para intervir quando acionado;
c) a presença de quadro de enfermeiros no hospital no total do período de funcionamento atende aos comandos legais, haja vista a possibilidade de deslocamento célere entre os setores para atendimentos de emergência, o que satisfaz a proporcionalidade e a razoabilidade;
d) a parte apelada reconheceu a presença de enfermeiros no hospital na petição inicial, insurgindo-se apenas contra a responsabilidade do profissional por mais de um setor, sem demonstrar o descumprimento do dever de orientação e supervisão;
e) a instituição adotou medidas administrativas para suprir o déficit de pessoal, tais como seleção e contratação contínua de profissionais, contando atualmente com quantitativo suficiente de enfermeiros e técnicos para atender às demandas da unidade de saúde;
f) não há delegação de funções privativas de enfermeiro a técnicos de enfermagem no hospital;
g) a ingerência do Poder Judiciário na gestão da equipe hospitalar substitui os critérios da administração pública e desrespeita a autonomia organizacional do estabelecimento militar, em violação ao art. 2º da CF/88.
Pede, assim, o provimento da apelação para reformar a sentença.
Foram apresentadas contrarrazões ().
O MPF anexou parecer ( dos autos recursais), opinando pelo desprovimento da apelação.
O processo foi incluído em pauta.
É o relatório.
VOTO
Examinando os autos e as alegações das partes, fico convencido do acerto da sentença de procedência proferida pela juíza federal Ana Maria Wickert Theisen, que transcrevo e adoto como razão de decidir, a saber:
Mérito
Remanesce a análise do pedido para que a instituição mantenha enfermeiro presente em todas as unidades de saúde durante todo o período de funcionamento.
A controvérsia deve ser solvida à luz da Lei nº 7.498/1986, que regula o exercício da enfermagem, e estabelece:
Art. 2º. A enfermagem e suas atividades auxiliares somente podem ser exercidas por pessoas legalmente habilitadas e inscritas no Conselho Regional de Enfermagem com jurisdição na área onde ocorre o exercício.
Art. 11. O Enfermeiro exerce todas as atividades de enfermagem, cabendo-lhe:
I - privativamente:
a) direção do órgão de enfermagem integrante da estrutura básica da instituição de saúde, pública e privada, e chefia de serviço e de unidade de enfermagem;
[...]
Art. 12 - O Técnico de Enfermagem exerce atividade de nível médio, envolvendo orientação e acompanhamento do trabalho de enfermagem em grau auxiliar, e participação no planejamento da assistência de enfermagem, cabendo-lhe especialmente:
a) participar da programação da assistência de enfermagem;
b) executar ações assistenciais de enfermagem, exceto as privativas do Enfermeiro, observado o disposto no parágrafo único, do art. 11, desta Lei;
c) participar da orientação e supervisão do trabalho de enfermagem em grau auxiliar;
d) participar da equipe de saúde.
Art. 13. O Auxiliar de Enfermagem exerce atividades de nível médio, de natureza repetitiva, envolvendo serviços auxiliares de enfermagem sob supervisão, bem como a participação em nível de execuções simples, em processos de tratamento, cabendo-lhe especialmente:
a) observar, reconhecer e descrever sinais e sintomas;
b) executar ações de tratamento simples;
c) prestar cuidados de higiene e conforto ao paciente;
d) participar da equipe de saúde.
Art. 15. As atividades referidas nos arts. 12 e 13 desta lei, quando exercidas em instituições de saúde, públicas e privadas, e em programas de saúde, somente podem ser desempenhadas sob orientação e supervisão de Enfermeiro. (Grifei).
Portanto, as atividades desempenhadas por Técnicos e Auxiliares de Enfermagem, quando exercidas em instituições de saúde, somente podem ser desenvolvidas sob a orientação e supervisão de enfermeiro. Assim, a presença do enfermeiro em cada unidade, durante todo o período de funcionamento do estabelecimento, é indispensável. A jurisprudência do TRF da 4ª Região vai nesse sentido:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM. LEI Nº 7.498/1986. MANUTENÇÃO DE PROFISSIONAL ENFERMEIRO(A) DURANTE TODO O PERÍODO DE ATENDIMENTO. LEGITIMIDADE. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME: 1. Apelação cível interposta contra sentença que, em ação civil pública ajuizada pelo COREN/RS, determinou ao hospital que mantenha enfermeiro presente em todas as suas unidades de saúde, durante todo o período de funcionamento (24 horas).
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: 2. A questão em discussão diz respeito à obrigatoriedade de manter enfermeiro presente em todas as unidades de saúde durante todo o período de funcionamento.
III. RAZÕES DE DECIDIR: 3. A Lei nº 7.498/1986, em seus arts. 2º, 11, 12, 13 e 15, estabelece que as atividades de técnicos e auxiliares de enfermagem, quando exercidas em instituições de saúde, somente podem ser desempenhadas sob orientação e supervisão de enfermeiro, tornando indispensável a presença deste profissional durante todo o período de funcionamento do estabelecimento.
4. O Processo Fiscalizatório demonstra a ausência de enfermeiro em turnos, especialmente na unidade de pronto atendimento/emergência, deixando técnicos e auxiliares de enfermagem sem supervisão, o que afronta a Lei nº 7.498/1986.
5. Os argumentos do hospital apelante, como sua estrutura física, atendimentos de baixa complexidade e natureza filantrópica, não são idôneos para afastar a obrigação legal, pois a jurisprudência do STJ e do TRF4 é assente na necessidade da presença de enfermeiro durante todo o período de funcionamento das instituições de saúde.
6. O pedido subsidiário de exclusão ou redução da multa diária é descabido, uma vez que a sentença não fixou astreintes para a hipótese de descumprimento da obrigação.
IV. DISPOSITIVO:7. Recurso desprovido. (TRF4, AC 5001248-29.2022.4.04.7102, 4ª Turma, Relator LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE, julgado em 25/03/2026)
No caso, o Processo Fiscalizatório demonstrou a ausência de enfermeiro em turnos específicos (especialmente noturnos e finais de semana) e em unidades críticas como Pronto Atendimento, CME e Sala de Recuperação, deixando técnicos e auxiliares sem a supervisão direta exigida por lei.
Acresço que o acolhimento do pedido não representa interferência do Poder Judiciário na elaboração de políticas públicas pelo Poder Executivo, tampouco violação do princípio constitucional da separação dos Poderes. Tais argumentos não são idôneos para afastar uma obrigação legal cogente. A lei define todos os elementos da conduta, não deixando margem para escolhas subjetivas do Administrador. Em outras palavras, não se trata de controle do mérito administrativo, mas análise da legalidade da atuação.
Portanto, a procedência do pedido é medida que se impõe.
O que foi trazido nas razões de recurso não me parece suficiente para alterar o que foi decidido, pois a sentença de primeiro grau deu a correta interpretação ao artigo 15 da Lei 7.498/1986:
Art. 15. As atividades referidas nos arts. 12 e 13 desta lei, quando exercidas em instituições de saúde, públicas e privadas, e em programas de saúde, somente podem ser desempenhadas sob orientação e supervisão de Enfermeiro.
Destaco que a presença do enfermeiro no quadro de funcionários não pode ser mero preenchimento de requisito, eis que tais profissionais possuem função essencial no cuidado aos enfermos e na gestão dos serviços de saúde, sendo clarividente que a sua supressão compromete toda a sistemática das unidades.
Com efeito, a orientação e a supervisão referidas na lei devem ser realizadas de forma próxima e efetiva, não bastando a existência de um profissional em outro setor, com contato e atenção somente mediatos e eventuais. Tal interpretação nega a essencialidade da profissão e vai de encontro com a lógica da gestão da saúde.
Trata-se de entendimento pacífico no âmbito desta corte (grifei):
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM. PRESENÇA DE ENFERMEIRO EM UNIDADES HOSPITALARES. OBRIGATORIEDADE. I. CASO EM EXAME: 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente ação civil pública, determinando a um hospital a manutenção de enfermeiro presente em todas as suas unidades/setores de saúde, durante todo o período de funcionamento, inclusive em afastamentos de profissionais. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: 2. Há quatro questões em discussão: (i) a ocorrência de cerceamento de defesa pela não produção de prova técnica; (ii) a interpretação do art. 15 da Lei nº 7.498/1986 quanto à obrigatoriedade de presença ininterrupta de enfermeiro; (iii) a alegada interferência judicial na gestão administrativa hospitalar e violação da separação de poderes; e (iv) a necessidade de prova de dano efetivo ou risco concreto para a imposição da obrigação. III. RAZÕES DE DECIDIR: 3. O julgamento antecipado da lide não configura cerceamento de defesa quando o conjunto probatório dos autos é suficiente para o convencimento do juízo, sendo desnecessária a produção de prova pericial ou oral. 4. A interpretação sistemática dos arts. 12, 13 e 15 da Lei nº 7.498/1986 exige a presença ininterrupta de enfermeiro em todas as unidades/setores de saúde para a orientação e supervisão das atividades de técnicos e auxiliares de enfermagem. 5. A determinação judicial para garantir a presença de enfermeiros não configura indevida interferência na discricionariedade administrativa, mas sim a garantia do cumprimento de normas legais que visam à segurança e qualidade dos serviços de saúde. 6. Alegações de restrição orçamentária não justificam o descumprimento de normas que asseguram o direito fundamental à saúde da coletividade. 7. Os relatórios de fiscalização dos Conselhos gozam de presunção de legitimidade e veracidade, que só pode ser afastada por prova robusta em contrário, não sendo necessária a comprovação de dano efetivo ou risco concreto para a imposição da obrigação. IV. DISPOSITIVO: 8. Apelação desprovida, mantendo-se a sentença que determinou a presença de enfermeiro em todas as unidades/setores do hospital, durante todo o período de funcionamento. (TRF4, AC 5007589-66.2025.4.04.7102, 3ª Turma, Relator ROGER RAUPP RIOS, julgado em 14/07/2026)
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRESENÇA DE ENFERMEIRO EM TODAS AS UNIDADES DE INSTITUIÇÃO HOSPITALAR. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME:1. Apelação cível interposta pelo Conselho Regional de Enfermagem do Rio Grande do Sul (COREN/RS) contra sentença que julgou improcedente ação civil pública, a qual buscava obrigar a Associação Veranense de Assistência em Saúde a manter enfermeiro presente durante todo o período de funcionamento em todas as unidades do Hospital Comunitário São Peregrino Lazziozi. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:2. A questão em discussão consiste em saber se há fundamento legal para a imposição da obrigação de manter profissional enfermeiro presente durante todo o período de funcionamento em todas as unidades de instituição hospitalar. III. RAZÕES DE DECIDIR:3. O sobrestamento do feito é levantado, uma vez que o IRDR/TRF4 n° 5032588-54.2022.4.04.0000 (Tema 32) foi julgado em 11.11.2024, com reconhecimento da perda do objeto e cancelamento da afetação, em razão da revogação da Resolução n° 543/2017 do COFEN.4. A ação civil pública é julgada procedente, determinando-se a manutenção de profissional enfermeiro durante todo o período de funcionamento da instituição hospitalar, em todas as unidades. Isso porque o art. 15 da Lei nº 7.498/86 exige que as atividades de técnico e auxiliar de enfermagem sejam desempenhadas sob orientação e supervisão de enfermeiro. A presença do enfermeiro é indispensável para a execução de suas atividades privativas, conforme o art. 11 da mesma lei, e para garantir a qualidade da assistência, sendo este o entendimento consolidado na jurisprudência do TRF4 (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5004806-97.2022.4.04.7105, Rel. Des. Federal Luís Alberto D'Azevedo Aurvalle, 4ª Turma, j. 19.02.2025; TRF4, AC 5000419-52.2021.4.04.7112, Rel. Vivian Josete Pantaleão Caminha, 4ª Turma, j. 17.02.2022).5. Não há condenação em honorários advocatícios, conforme o art. 18 da Lei nº 7.347/85. IV. DISPOSITIVO E TESE:6. Recurso de apelação conhecido parcialmente e, na parte conhecida, provido.Tese de julgamento: 7. A presença de enfermeiro durante todo o período de funcionamento de instituições de saúde, em todas as unidades, é obrigatória para a supervisão das atividades de técnicos e auxiliares de enfermagem e para a execução de atividades privativas, conforme a Lei nº 7.498/86. ___________Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 487, inc. I; Lei nº 7.347/85, art. 5º, inc. IV, e art. 18; Lei nº 7.498/86, arts. 11, 12, 13 e 15.Jurisprudência relevante citada: TRF4, IRDR 5032588-54.2022.4.04.0000, j. 11.11.2024; TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5004806-97.2022.4.04.7105, Rel. Des. Federal Luís Alberto D'Azevedo Aurvalle, 4ª Turma, j. 19.02.2025; TRF4, AC 5000419-52.2021.4.04.7112, Rel. Vivian Josete Pantaleão Caminha, 4ª Turma, j. 17.02.2022. (TRF4, AC 5002773-13.2022.4.04.7113, 3ª Turma, Relator ROGERIO FAVRETO, julgado em 11/11/2025)
Nesse mesmo sentido, jurisprudência do STJ (grifei):
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ALEGADA OFENSA A DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS. EXAME. IMPOSSIBILIDADE. ART. 1.022 DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA INTENTADA PELO CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM DE SANTA CATARINA PARA COMPELIR A RÉ A ASSEGURAR A PRESENÇA ININTERRUPTA E PERMANENTE DE ENFERMEIRO DURANTE O PERÍODO DE FUNCIONAMENTO. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM E ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PRESENÇA. MÉRITO. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE DEU À CONTROVÉRSIA SOLUÇÃO QUE SE ENCONTRA EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 83/STJ.
1. O recurso especial não se presta ao exame de suposta afronta a dispositivos constitucionais, por se tratar de matéria de competência do Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, III, da Constituição da República.
2. Uma vez que o Tribunal de origem dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas e apreciou integralmente a controvérsia posta nos autos, não há se falar em afronta ao art. 1.022 do CPC/2015.
3. A jurisprudência deste Superior Tribunal tem asseverado que o Conselho Regional de Enfermagem, por se tratar de autarquia no exercício do poder de fiscalização profissional, detém legitimidade para ajuizar ação civil pública a fim de garantir a presença do profissional de enfermagem em todo o período de funcionamento da unidade de saúde. Nesse sentido: AgInt no REsp 1.436.634/PE, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, DJe 22/5/2019;
REsp 1.388.792/SE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 18/6/2014.
4. Depreende-se da interpretação sistemática dos arts. 12, 13 e 15 da Lei 7.498/1986 que, independentemente da atividade exercida pela instituição de saúde, sempre será necessário que os auxiliares e técnicos em enfermagem desempenhem suas funções sob a orientação e supervisão de Enfermeiro. Nesse sentido: AgRg no REsp 1.342.461/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe 28/2/2013.
Confiram-se, ainda, as seguintes decisões monocráticas: AREsp 122.860, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 10/3/2016;
REsp 1.297.898/MG, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, DJe 17/4/2017;
AgInt no REsp 1.432.852/SC, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, DJe de 9/5/2017.
5. Agravo interno não provido.
(AgInt no REsp n. 1.633.911/SC, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 31/8/2020, DJe de 4/9/2020.)
Portanto, não há interpretação equivocada ou extrapolativa na sentença apelada.
Julgo, ainda, que não haja interferência indevida na discricionariedade do Poder Executivo, eis que acolher a tese da autarquia autora visa a garantir o cumprimento das normas legais que exigem supervisão por enfermeiros em unidades de saúde. Além disso, questões orçamentárias, bem como discricionariedade administrativa não podem ser utilizadas para justificar o descumprimento de normas que têm o fim de garantir a segurança e a qualidade dos serviços de saúde.
Trata-se de entendimento do STJ (grifei):
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SUPERVISÃO DE ENFERMAGEM EM UNIDADES DE SAÚDE. ANÁLISE DE OFENSA A DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.
1. Agravo interno interposto contra decisão que deu provimento ao recurso especial para determinar a presença de enfermeiro habilitado de forma ininterrupta na unidade de saúde, regularização do responsável técnico junto ao Coren/RN e substituição de auxiliares por técnicos sob supervisão direta de enfermeiro. A parte agravante alega que a decisão recorrida interfere na discricionariedade do Poder Executivo, violando o princípio da separação dos poderes e as regras constitucionais referentes às despesas públicas.
2. A questão em discussão consiste em saber se a decisão que impõe a contratação de enfermeiros para supervisão em unidades de saúde viola o princípio da separação dos poderes e a discricionariedade administrativa do Estado.
3. A decisão monocrática não interfere indevidamente na discricionariedade do Poder Executivo, pois visa garantir o cumprimento das normas legais que exigem supervisão por enfermeiros em unidades de saúde. A alegação de violação ao princípio da separação dos poderes não se sustenta, uma vez que a decisão busca assegurar a observância de normas federais, não configurando ingerência indevida do Judiciário. A questão orçamentária e a discricionariedade administrativa não podem ser utilizadas para justificar o descumprimento de normas que visam garantir a segurança e a qualidade dos serviços de saúde.
4. Não cabe ao Superior Tribunal de Justiça, em recurso especial, analisar suposta violação a dispositivos constitucionais, sob pena de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, conforme dispõe o art. 102, III, a, da Constituição Federal.
5. Agravo interno improvido.
(AgInt no REsp n. 1.856.525/RN, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 4/3/2026, DJEN de 10/3/2026.)
Em conclusão, voto por negar provimento ao apelo.
Honorários advocatícios relativos à sucumbência recursal
A majoração dos honorários em decorrência da sucumbência recursal, conforme preconizado pelo STJ, depende da presença dos seguintes requisitos: (a) que o recurso seja regulado pelo CPC de 2015; (b) que o recurso tenha sido integralmente desprovido ou não conhecido; (c) que a parte recorrente tenha sido condenada em honorários no primeiro grau, de forma a poder a verba honorária ser majorada pelo Tribunal. Atendidos esses requisitos, a majoração dos honorários é cabível, independentemente da apresentação de contrarrazões pela parte recorrida.
No caso dos autos, não estando presentes os requisitos exigidos pela jurisprudência (a e c), mostra-se incabível a fixação dos honorários da sucumbência recursal.
Prequestionamento
Para evitar futuros embargos, dou expressamente por prequestionados todos os dispositivos constitucionais e infraconstitucionais indicados pelas partes no processo. A repetição de todos os dispositivos é desnecessária, para evitar tautologia.
Conclusão
Em conclusão, voto por negar provimento ao apelo.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação, nos termos da fundamentação.
Documento eletrônico assinado por CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40005995372v8 e do código CRC 76bdb3b6.
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Signatário (a): CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR
Data e Hora: 15/09/2026, às 20:15:57