Apelação Cível Nº 5006476-81.2024.4.04.7112/RS

RELATÓRIO

Trata-se de apelação em face de sentença proferida em ação civil pública de improbidade administrativa, cujo dispositivo transcrevo a seguir (evento 20, SENT1):

"III - DISPOSITIVO

Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos deduzidos na petição inicial, resolvendo o mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC, para CONDENAR o Réu M. R. M. pela prática das condutas ímprobas tipificadas no art. 9º, XI, da Lei nº 8.429/92, às seguintes sanções, previstas no art. 12, I, da mesma Lei:

(a) ressarcimento integral do dano causado ao INSS, no montante de R$ 41.972,88 (quarenta e um mil novecentos e setenta e dois reais e oitenta e oito centavos), a ser atualizado nos termos da fundamentação;

(b) multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial (R$ 41.972,88), atualizada nos termos da fundamentação, a ser revertida em favor de fundo de defesa de direitos difusos; e 

(c) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco) anos.

Esclareço que o INSS decaiu em parte mínima do pedido, por ter postulado a aplicação de todas as sanções previstas no inciso I do art. 12 da LIA, o que não ocorreu.

Embora tenha havido sucumbência parcial, decaindo o Réu em maior proporção, deixo de condená-lo em custas e honorários advocatícios, nos termos da jurisprudência da 1ª Seção do STJ, no sentido de que, por simetria, a previsão do artigo 5º, incisos LXXIII e LXXXVII, da Constituição Federal; e do artigo 18 da Lei nº 7.347/1985, deve ser aplicada também em favor do requerido, em ação civil pública, inclusive de improbidade administrativa (STJ, AgInt no REsp 1531504/CE,  DJe 21/09/2016; REsp 1255664/MG, DJe 07/02/2014).

Havendo recurso(s) tempestivo(s), tenha(m)-se-o(s) por recebidos em seus legais efeitos. Intime(m)-se a(s) Parte(s) contrária(s) para apresentação de contrarrazões, no devido prazo. Ao fim, devem ser os autos remetidos ao egrégio Tribunal Regional Federal da 4ª Região.

Após o trânsito em julgado, em sendo mantida a sentença, providencie-se o registro das condenações no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa - CNIA, mantido pelo Conselho Nacional de Justiça - CNJ.

Publicação e Registro Eletrônicos. Intimem-se."

Em suas razões de apelação, o INSS defende a destinação do valor da multa civil em favor do(a) INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, entidade lesada pela prática dos atos de improbidade administrativa, em conformidade com o art. 18 da Lei n. 8.429/1992; e que correção monetária e os juros de mora incedentes sobre o valor arbitrado a título de multa civil devem incidir  a partir da data do ato ímprobo (evento danoso).

Requer, ao final, seja conhecido e provido o presente apelo, para que: a) haja a destinação da multa civil em favor do(a) INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, conforme estabelecido no art. 18 da Lei nº 8.429/92, pela prática dos atos de improbidade administrativa, nos termos da fundamentação acima exposta; e b) o termo inicial da correção monetária e dos juros da multa civil seja fixado na data da prática do ato ímbrobo (evento danoso)(evento 26, APELAÇÃO1).

Vieram os autos a Este Regional.

A Procuradoria Regional da República, em parecer, manifestou-se pelo provimento da apelação (evento 4, PARECER1).

É o relatório.

VOTO

Mérito

A sentença recorrida foi proferida nos seguintes termos (evento 20, SENT1):

"II - FUNDAMENTAÇÃO

A questão da legitimidade ativa do INSS já foi analisada na decisão do evento 3, DESPADEC1, ficando ora ratificada.

Assim, não havendo questões preliminares a serem analisadas, passo diretamente ao julgamento do feito.

Das alterações promovidas pela Lei nº 14.230, de 25/10/2021, e da retroatividade (parcial) da nova Lei

Os fatos que derem origem à presente ação datam de 2017, tendo sido apanhados, no ano de 2021, por significativas alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), promovidas pela edição da Lei nº 14.230, em vigor desde a data de sua publicação, em 26/10/2021.

Assim, impõe-se a incursão em algumas alterações feitas pela novel legislação.

A Constituição Federal de 1988 assim dispõe sobre improbidade administrativa em seu em seu art. 37, § 4º:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:            (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

(...)

§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Conquanto não tenha conceituado o que seriam atos de improbidade administrativa, a Carta Constitucional transferiu sua regulamentação à lei ordinária.

A fim de dar eficácia ao § 4º do art. 37 da Constituição Federal, foi editada a Lei nº 8.429/1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e ofensa aos princípios do Direito Administrativo no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional, e dá outras providências.

A Lei nº 14.230/2021, que entrou em em vigor na data de sua publicação, ocorrida em 26/10/2021, promoveu significativas alterações na legislação de regência acerca da matéria.

O novo regime legal passou a conter previsão expressa integrando a responsabilização por atos de improbidade administrativa ao nominado direito sancionador (artigo 1º, §4º):

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.   

Por sua vez, o artigo 17-D dispõe que a ação por ato de improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas na aludida lei, e não constitui ação civil, vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. 

Considerando a similaridade punitiva entre Direito Penal e Direito Administrativo Sancionador, revela-se forçoso reconhecer a retroatividade da lei benéfica, a teor do art. 5º, XL, da Constituição da República: "a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu"; ou, após ousado e audacioso suplemento exegético: a lei penal ou administrativo-sancionadora não retroagirá, salvo para beneficiar o acusado.

Veja-se a respeito:

A norma jurídica não se confunde com o texto legislativo. O sistema brasileiro adotou a teoria dos precedentes. Direito Penal e Direito Administrativo confluem para dar nascimento ao Direito Administrativo Sancionador. Há princípios constitucionais comuns ao Direito Público punitivo. Ao Direito Administrativo Sancionador se aplicam os princípios do direito penal e processual penal, com matizes, por simetria. A teoria da pena deve ser observada à luz do direito positivo brasileiro e não de uma perspectiva abstrata do direito estrangeiro, o que exige um compromisso com os precedentes da civil law. (Osório, Fábio Medina. Direito administrativo sancionador. Thomson Reuters Revista dos Tribunais. Edição do Kindle. p. 87).

Inclusive, na linha de precedentes do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, tem-se aplicado ao direito administrativo sancionador a retroatividade benéfica do direito penal: 

Reclamação constitucional. 2. Direito Administrativo Sancionador. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. 3. Possibilidade de se realizar, em sede de reclamação, um cotejo analítico entre acervos probatórios de procedimentos distintos. Caracterizada a relação de aderência temática entre a decisão reclamada e a decisão precedente. 4. Identidade entre os acervos fático-probatórios da ação de improbidade e da ação penal trancada pelo STF nos autos do HC 158.319/SP. 5. Negativa de autoria como razão determinante do trancamento do processo penal. Obstáculo ao reconhecimento da autoria na ação civil de improbidade. Independência mitigada entre diferentes esferas sancionadoras. Vedação ao bis in idem. 6. Liminar confirmada. Reclamação procedente. Determinado o trancamento da ação civil pública de improbidade em relação ao reclamante, com sua exclusão do polo passivo. Desconstituição definitiva da ordem de indisponibilidade de bens.
(Rcl 41557, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 15/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-045  DIVULG 09-03-2021  PUBLIC 10-03-2021)

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 1973. II - As condutas atribuídas ao Recorrente, apuradas no PAD que culminou na imposição da pena de demissão, ocorreram entre 03.11.2000 e 29.04.2003, ainda sob a vigência da Lei Municipal n. 8.979/79. Por outro lado, a sanção foi aplicada em 04.03.2008 (fls. 40/41e), quando já vigente a Lei Municipal n. 13.530/03, a qual prevê causas atenuantes de pena, não observadas na punição. III - Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente. IV - Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais. V - A pretensão relativa à percepção de vencimentos e vantagens funcionais em período anterior ao manejo deste mandado de segurança, deve ser postulada na via ordinária, consoante inteligência dos enunciados das Súmulas n. 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido. (RMS n. 37.031/SP, relatora Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 20/2/2018.) (Grifei)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. HONORÁRIOS RECURSAIS. NÃO CABIMENTO. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - O art. 5º, XL, da Constituição da República prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage no caso de sanções menos graves, como a administrativa. Precedente. III - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. IV - Honorários recursais. Não cabimento. V - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso. VI - Agravo Interno improvido. (AgInt no REsp 1602122/RS, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 07/08/2018, DJe 14/08/2018) (Grifei)

Tal disposição atinge os alicerces da improbidade administrativa, influenciando na interpretação de diversos pontos da matéria, pois afasta a dúvida acerca da aplicabilidade de princípios e garantias ínsitos do direito penal (ou às sanções decorrentes da prática de ilícitos penais).

Nesse contexto, e considerando que os atos de improbidade administrativa, assim como as condenações criminais transitadas em julgado, permitem a suspensão dos direitos políticos (artigo 15, incisos III e V, da CF; e art. 12 da Lei nº 8.429/92), forçoso reconhecer que culminam em punição severa à luz da participação no processo democrático. Logo, de acordo com a jurisprudência majoritária, a incidência do artigo 5º, XL, da CF não é norma de aplicação restrita apenas ao direito penal, mas ao regime sancionatório como um todo, dada a equivalência e gravidade das sanções.

Colaciono observações doutrinárias:

Não há dúvidas de que, na órbita penal, vige, em sua plenitude, o princípio da retroatividade da norma benéfica ou descriminalizante, em homenagem a garantias constitucionais expressas e a uma razoável e racional política jurídica de proteger valores socialmente relevantes, como a estabilidade institucional e a segurança jurídica das relações punitivas. Se esta é a política do Direito Penal, não haverá de ser outra a orientação do Direito Punitivo em geral, notadamente do Direito Administrativo Sancionador, dentro do devido processo legal. Se há uma mudança nos padrões valorativos da sociedade, nada mais razoável do que estender essa mudança ao passado, reconhecendo uma evolução do padrão axiológico, preservando-se, assim, o princípio constitucional da igualdade e os valores relacionados à justiça e à atualização das normas jurídicas que resguardam direitos fundamentais. O engessamento das normas defasadas e injustas não traria nenhuma vantagem social. A retroatividade decorre de um imperativo ético de atualização do Direito Punitivo, em face dos efeitos da isonomia. (Osório, Fábio Medina. Direito administrativo sancionador. Thomson Reuters Revista dos Tribunais. Edição do Kindle. pp. 300-301)

Acredito relevante, ainda, a transcrição de parte do teor do Acórdão referente à Rcl. 41557, Relator Ministro GILMAR MENDES (Segunda Turma, julgado em 15/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-045  DIVULG 09-03-2021  PUBLIC 10-03-2021):

(...)

(1) A ação civil de improbidade administrativa trata de um procedimento que pertence ao chamado direito administrativo sancionador, que, por sua vez, se aproxima muito do direito penal e deve ser compreendido como uma extensão do jus puniendi estatal e do sistema criminal. Nesse sentido, considera-se “a lei de improbidade administrativa uma importante manifestação do direito administrativo sancionador no Brasil” (OLIVEIRA, Ana Carolina. Direito de Intervenção e Direito Administrativo Sancionador. 2012. p. 190) No ponto, desenvolve a doutrina:

“A fim de poder julgar as demandas de violações aos direitos processuais a ele direcionadas, o TEDH firma um conceito unitário em matéria punitiva dos Estados, a fim de concretizar o conteúdo do que compreendia como matéria penal e poder, assim, decidir sobre as demandas que recebia. O Tribunal estabelece um conceito de direito penal em sentido amplo (...) o direito administrativo sancionador deve ser entendido como um autêntico subsistema penal.”(OLIVEIRA, Ana Carolina. Direito de Intervenção e Direito Administrativo Sancionador. 2012. p. 190)
“Para além de refletir e buscar solucionar os complexos problemas dogmáticos trazidos pela aproximação entre direito penal e direito administrativo, é, também, preciso adotar um enfoque conjunto no campo da política sancionadora. Assim, seguindo a proposta Rando Casermeiro, crê-se que uma política jurídica conjunta, que leve em conta os dois ramos sancionadores, é imprescindível para aportar um mínimo de racionalidade à questão.” (LOBO DA COSTA, Helena. Direito Penal Econômico e Direito Administrativo Sancionador. 2013. p. 122)

(...)

Nessa linha, o Tribunal Europeu de Direitos Humanos (TEDH) estabelece, a partir do paradigmático caso Oztürk, em 1984, um conceito amplo de direito penal, que reconhece o direito administrativo sancionador como um “autêntico subsistema” da ordem jurídico-penal. A partir disso, determinados princípios jurídico-penais se estenderiam para o âmbito do direito administrativo sancionador, que pertenceria ao sistema penal em sentido lato. (OLIVEIRA, Ana Carolina. Direito de Intervenção e Direito Administrativo Sancionador. 2012. p. 128)

(...)

O Superior Tribunal de Justiça já assentia o recaimento de princípios penais aos ilícitos relativos à Lei de Improbidade Administrativa, previamente à Lei 14.230/2021, devido a sua essência e estrutura: (...) Ação de Improbidade. Tipicidade da Conduta. 1. Reconhecida a ocorrência de fato que tipifica improbidade administrativa, cumpre ao juiz aplicar a correspondente sanção. Para tal efeito, não será obrigado a aplicar cumulativamente todas as penas previstas no artigo 12 da Lei 8.429/92, podendo, mediante adequada fundamentação, dosá-las segundo a natureza, gravidade e consequências da infração, individualizando-as sob os princípios do direito penal (...)" (STJ, 1ª Turma, REsp 513576/MG, Rel. Min. Francisco Falcão, Rel. para acórdão Min. Teori Zavascki, j. 03/11/2005, DJ 06/03/2006).

Ou seja, isso não é novo; há decisões que outrora manifestaram posição acerca da retroatividade in mellius diante da edição de regras mais benéficas, conforme salienta EDILSON PEREIRA NOBRE JUNIOR: “Assim, vêm se orientando os julgados de nossos pretórios, servindo de exemplo a AC 6.843 – 2 – SP, onde a 3ª Turma do TRF – 3ª Região [Ac. un., Relator AMÉRICO LACOMBE, DJU – II – 18/06/1990,  p. 49] entendeu que a redução de multa, de 30% para 20%, instituída pelo art. 15 do Decreto-lei 2.323/87 deveria ser aplicada àquelas impostas anteriormente. Idem o TRF -  4ª Região [Ac. un., Relator GILSON LANGARO DIPP, DJU – II – 28/07/1993, p. 29.264], ao acolher a retroatividade in mellius quanto ao percentual de 100%, estipulado a título de multa pelo art. 3º do Decreto-lei 308/67, fora reduzido para 20% por força do art. 1º, II, do Decreto-lei 2.471/88.”1

Não é novo e encontra respaldo no direito comparado, como adverte JOSÉ WANDEREY BEZERRA ALVES: "A retroatividade da lei mais benigna no Direito Administrativo Sancionador tem aplicação irrestrita na União Europeia, destacando-se, nesta oportunidade, a Espanha (Constituição, art. 9º, n. 3; Lei n. 30/1992, de 26 de novembro, que versa sobre o Regime Jurídico das Administrações Públicas e do Procedimento Administrativo Comum art. 128.2) e Portugal (Decreto-lei n. 433/1982, de 27 de outubro Regime Geral das Contraordenações art. 3º; Decreto-lei n. 9/2021, de 29 de janeiro Regime Jurídico das Contraordenações Econômicas art. 3º).2

Por mais que se possa discordar da nova opção legislativa, não identifico mácula capaz de afastar a presunção de constitucionalidade das regras trazidas pela Lei nº 14.230/2021, motivo pelo qual sua aplicação, inclusive para trás, é medida que se impõe, justo porque o direito administrativo sancionador abebera-se de princípios do direito penal, sobretudo da retroatividade in mellius e da abolitio criminis.

Entendo não se tratar de escolha, vontade, opinião ou preferência do Julgador, mas orientação inafastável dada pelo que está insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, que congloba as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

Desconsiderar a aplicabilidade do artigo 5º, XL, da CF/88, sob o frágil argumento de se dirigir à lei penal, importaria negar também a observância do princípio da presunção de inocência ou da não-culpabilidade ao direito administrativo sancionador, visto que ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal condenatória (artigo 5º, LVII, da CF/88).

Nessa  disposição constitucional também consta "SENTENÇA PENAL"; todavia, não se tem dúvida de que também alcança o direito administrativo sancionador. Aliás, tal conclusão baseia-se, justamente, em precedente do Supremo Tribunal Federal:

Constitucional e Administrativo. Poder disciplinar. Prescrição. Anotação de fatos desabonadores nos assentamentos funcionais. Declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 170 da Lei nº 8.112/90. Violação do princípio da presunção de inocência. Segurança concedida. 1. A instauração do processo disciplinar interrompe o curso do prazo prescricional da infração, que volta a correr depois de ultrapassados 140 (cento e quarenta) dias sem que haja decisão definitiva. 2. O princípio da presunção de inocência consiste em pressuposto negativo, o qual refuta a incidência dos efeitos próprios de ato sancionador, administrativo ou judicial, antes do perfazimento ou da conclusão do processo respectivo, com vistas à apuração profunda dos fatos levantados e à realização de juízo certo sobre a ocorrência e a autoria do ilícito imputado ao acusado. 3. É inconstitucional, por afronta ao art. 5º, LVII, da CF/88, o art. 170 da Lei nº 8.112/90, o qual é compreendido como projeção da prática administrativa fundada, em especial, na Formulação nº 36 do antigo DASP, que tinha como finalidade legitimar a utilização dos apontamentos para desabonar a conduta do servidor, a título de maus antecedentes, sem a formação definitiva da culpa. 4. Reconhecida a prescrição da pretensão punitiva, há impedimento absoluto de ato decisório condenatório ou de formação de culpa definitiva por atos imputados ao investigado no período abrangido pelo PAD. 5. O status de inocência deixa de ser presumido somente após decisão definitiva na seara administrativa, ou seja, não é possível que qualquer consequência desabonadora da conduta do servidor decorra tão só da instauração de procedimento apuratório ou de decisão que reconheça a incidência da prescrição antes de deliberação definitiva de culpabilidade. 6. Segurança concedida, com a declaração de inconstitucionalidade incidental do art. 170 da Lei nº 8.112/1990. (MS 23262/DF, Tribunal Pleno, Relator Min. DIAS TOFFOLI, Julgamento: 23/04/2014, Publicação: 30/10/2014) (Grifei)

E especifica o Eminente Relator: "Nesse contexto, como teve a oportunidade de decidir o Tribunal Constitucional de Espanha, a sanção proveniente dos órgãos públicos, seja de caráter judicial, seja de caráter administrativo, aplicada em decorrência de sentença ou ato administrativo equivalente, '(...) não pode suscitar nenhuma dúvida de que a presunção de inocência rege, sem exceções, o ordenamento sancionador e já de ser respeitada na imposição de quaisquer sanções, sejam penais, sejam administrativas (...)' (8ª Sala do Tribunal Constitucional 76/90, caso Ley General Tributaria)" (MS 23262/DF, Inteiro Teor, p. 11).

Ainda que não se considerasse a aplicação desse princípio geral disposto na Constituição Federal de 1988 (artigo 5º, LX - retroatividade in mellius), sob fundamento de ser aplicável apenas ao direito penal, entendimento em sentido contrário não passaria ileso por um controle de convencionalidade, haja vista a existência de previsão expressa no artigo 9º da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica), internalizada ao ordenamento jurídico pátrio pelo Decreto nº 678/92, com status de norma supralegal, conforme julgado do STF (Tema 60 - RE 466.343/SP, Tribunal Pleno, Relator Min. Cezar Peluso, julgado em 03/12/2008):

Artigo 9.  Princípio da legalidade e da retroatividade

Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável.  Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito.  Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinqüente será por isso beneficiado.

Como reforço, outro argumento adotado é que, em matéria fiscal, o artigo 106 do CTN possibilita a aplicação retroativa do ato não definitivamente julgado. Assim, já há amparo legal para a retroatividade no direito sancionador: 

Art. 106. A lei aplica-se a ato ou fato pretérito:
(...)
II - tratando-se de ato não definitivamente julgado:
a) quando deixe de defini-lo como infração;
b) quando deixe de tratá-lo como contrário a qualquer exigência de ação ou omissão, desde que não tenha sido fraudulento e não tenha implicado em falta de pagamento de tributo;
c) quando lhe comine penalidade menos severa que a prevista na lei vigente ao tempo da sua prática.

Cabe ressaltar também, em uma interpretação teleológica da norma, a vontade do legislador. Quanto ao ponto, registro que durante as discussões do Projeto de Lei 2.505/2021 (que se tornou a Lei 14.230/2021) houve pedido de emenda ao PL (emenda n. 40), apresentada no Senado Federal, para incluir disposição expressa na legislação acerca da aplicação retroativa das novas normas mais benéficas. O pedido, porém, foi rejeitado "tendo em vista que já é consolidada a orientação de longa data do Superior Tribunal de Justiça, na linha de que,'considerando os princípios do Direito Sancionador, a novatio legis in mellius deve retroagir para favorecer o apenado' (Resp nº 1.153.083/MT, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 19/11/2014)."

Assim, conquanto se possa questionar as consequências da alteração legislativa quanto ao pleno atingimento do objeto da lei - o resguardo da integridade do patrimônio público -, não é possível declarar-lhe a inconstitucionalidade, de maneira difusa, com fundamento na proibição da proteção deficiente, por se tratar de parâmetro constitucional volátil, sem critérios claros.

Eventual inconstitucionalidade deve ser apreciada especificamente, a partir de cada alteração legal, cotejando com o caso concreto.

Frente à esse contexto, diante da celeuma estabelecida pelas mencionadas alterações, foi reconhecida a Repercussão Geral pelo Supremo Tribunal Federal do debate relativo à “definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.” (julgado em 25/02/2022, publicado em 04/03/2022), nos autos do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843.989/PR (Tema de Repercussão Geral nº 1.199).

Ao apreciar o Tema 1.199 da Repercussão Geral, relacionado ao mencionado ARE nº 843.989/PR, o Supremo Tribunal Federal, por maioria, em 18/08/2022, fixou a seguinte tese:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. 

Embora o Supremo Tribunal Federal não tenha se debruçado sobre todas as alterações promovidas na norma, é possível concluir, a partir desse julgado, a adoção de posicionamento no sentido de que o novo regramento é dotado de retroatividade média, admitindo-se a aplicação retroativa com relação a determinados temas, a exemplo do elemento subjetivo exigido pela norma para a caracterização do ato e tipificação do ato ímprobo, observando-se, sempre, a ocorrência, ou não, do trânsito em julgado da decisão.

Dessa forma, ressalvado meu posicionamento pessoal acima externado, as questões controversas restaram definitivamente firmadas, de modo que as novas disposições trazidas pela Lei nº 14.230/2021 devem ser aplicadas nos limites do referido julgado, que será utilizado por este Juízo como parâmetro na apreciação deste feito.

Sobre o tema, oportuna a transcrição do entendimento que vem sendo adotado no Tribunal Regional Federal da 4ª Região:

ADMINISTRATIVO. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CÍVEL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDENAÇÃO PELA PRÁTICA DO ATO DESCRITO NO ARTIGO 11, INCISO I, DA LEI 8.492/1992, NA REDAÇÃO ANTERIOR À LEI 14.230/2021. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI MAIS BENÉFICA. ABSOLVIÇÃO.  1. A sentença contra a qual se voltam os apelos interpostos perante esta Corte julgou improcedente o pedido em relação ao réu, forte no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, e condenou a ré pela prática do ato de improbidade previsto no artigo 11, inciso I, da Lei nº 8.429/1992, o qual foi revogado pela Lei 14.230/2021. 2. O artigo 5º, inciso XL, da Constituição da República estabelece que "a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu", e a jurisprudência formada no âmbito do Superior Tribunal de Justiça tem acolhido a aplicação do referido dispositivo em relação ao processo administrativo disciplinar, uma vez que, como se tem afirmado, trata-se também de uma espécie de direito sancionador. Precedentes. 3. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral entendeu que as revogações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 devem ser aplicadas imediatamente nos processos em curso. 4. Afastada a condenação que foi imposta à ré na primeira instância, com fundamento na aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021, no ponto em que revogou o artigo 11, inciso I, da Lei nº 8.429/1992. 5. Apelo da parte ré provido. Apelo do Ministério Público Federal desprovido.  (TRF4, AC 5003557-43.2015.4.04.7207, QUARTA TURMA, Relator VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS, juntado aos autos em 06/10/2022) (grifei)

EMBARGOS DECLARATÓRIOS.  LEI 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI 14.230/2021. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE BENÉFICA. REVOGAÇÃO DO ART. 11, INCISO I. ATIPICIDADE DA CONDUTA. EFEITOS MODIFICATIVOS.   1. O embargante objetiva buscando adequação do julgado ao novo regramento legal, haja vista o reconhecimento de conduta ímproba tipificada no artigo 11, inciso I, da Lei n. 8.492/92.  2. Instado à manifestação acerca da (ir)retroatividade dos dispositivos da Lei 14.230/21, o Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento em 18/08/2022 do ARE 843.989, representativo da Repercussão Geral sob Tema 1199, fixou a seguinte tese, in verbis: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.  3. O entendimento da Corte Suprema permite concluir, com esteio na analogia, pela aplicabilidade das novas disposições da Lei de Improbidade relativamente à tipificação do ato ímprobo aos processos em curso, nos quais ainda não tenha ocorrido o trânsito em julgado. 4.  considerando (a) a ausência de recurso ministerial; (b) a revogação do inciso I do art. 11 na atual redação da LIA; (c) a previsão de lista taxativa das hipóteses para a constituição de ato de improbidade que atenta contra os princípios da administração pública; e (d) a aplicação do princípio da retroatividade benéfica, não há como prosseguir com a demanda, revelando-se ATÍPICA, sob os ditames da Lei 8.429/92, na redação dada pela Lei 14.230/2021, a conduta imputada na petição inicial para NELSON GONÇALVES CORREIA. 5. Embargos de declaração acolhidos com efeitos modificativos. (TRF4, AC 5023525-66.2013.4.04.7001, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 27/09/2022) (grifei)

No caso dos autos, a Parte Autora postulou a condenação do Réu às penas previstas no inciso I do art. 12 da LIA, em razão da prática de atos previstos no art. 9º, XI, do mesmo diploma legal.

Assim, impõe-se a análise dos pedidos à luz da interpretação acerca da aplicabilidade da nova lei, assentada pelo Supremo Tribunal Federal, partindo-se da premissa de que "É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO.

Nessa toada, o exame da questão passa pela exigência insculpida no parágrafo 1º, do artigo 1º, da LIA, dispondo que "Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais". Logo, somente as ações com o elemento subjetivo dolo é que estarão sujeitas ao regime da improbidade.

Os parágrafos 2º e 3º, do mesmo dispositivo legal, ainda especificam:

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.       (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.        (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Percebe-se que, após as alterações em voga, o dolo passou a figurar como elemento subjetivo essencial para a configuração de todas as condutas previstas como atos ímprobos, não sendo mais puníveis os atos culposos.

Além disso, reitero, entendo que agora há orientação do Supremo Tribunal Federal no sentido de que, em relação a elemento subjetivo, há retroatividade da lei, visto que, se cabível em relação à culpa, da mesma forma admissível no que tange ao dolo específico (ambos são faces distintas do elemento subjetivo atrelado à conduta).

Cabe destacar, ainda, que a qualificação do ato de improbidade não se satisfaz com a simples inobservância dos princípios da administração pública, exigindo, além, que se constate na postura do agente a existência de má-fé na condução do ato lesivo ao erário ou ao ordenamento jurídico, voltado a uma especial finalidade, ao que se denomina de dolo específico. Neste aspecto, merece destaque a lição de José Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional Positivo, 14. ed., Malheiros, 1997, p. 616):

A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial pela Constituição que pune o ímprobo com a suspensão de direitos políticos (art. 37, §4º). A probidade administrativa consisteno dever de o "funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades dela decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer". Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem.

Como advertem GAJARDONI, CRUZ, GOMES JUNIOR et FAVRETO:

Então o dolo específico, especialmente para fins de caracterização do ato de improbidade, é o ato eivado de má-fé. (...) O dispositivo faz referência à necessidade de comprovação de que o ato doloso tenha sido praticado com o fim ilícito e deliberado de caracterização do ato de improbidade. Não basta alegar que o ato é doloso, não basta demonstrar que é ilegal. (...).3

Cumpre afastar, nessa senda, a aplicação desproporcional do direito a situações em que não descortinada a má-fé do agente público, sob risco de se incidir em violação ao princípio da proporcionalidade. Destacada a distinção entre atos irregulares e atos ímprobos, a punição do agente público que não se mostre ímprobo, segundo os parâmetros legais, é ilegítima, sob pena de aviltar o princípio da proporcionalidade e, consequentemente, o devido processo legal.

Ademais, além da necessidade da descrição clara e precisa do dolo específico, deve se enquadrar o ato de improbidade em único tipo sancionador, nos termos do § 10-D do art. 17 da LIA: "Para cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei.".

Ressalto, por fim, que a nova redação do art. 11, caput, não configura mais hipótese de improbidade, limitando-se a estabelecer a incidência do dispositivo legal quando a conduta analisada corresponder a alguma das hipóteses previstas nos seus incisos, configurando, assim, ato de improbidade que atente contra os princípios da administração pública. Nessa linha, ainda GAJARDONI, CRUZ, GOMES JUNIOR et FAVRETO:

Aqui, ao contrário das hipóteses dos arts. 9.º e 10, pensamos que as situações descritas nos incisos do art. 11 da Lei de Improbidade são fechadas na leitura da alteração legislativa que deve ser respeitada, “(...) caracterizada por uma das seguintes condutas: (...)”.

Somente as condutas previstas nos incisos podem ser punidas. (sublinhado)4

Por exclusão, nas hipóteses dos arts. 9º e 10, ainda é possível a capitulação do ato de improbidade apenas no caput dos dispositivos, sendo o rol de condutas meramente exemplificativo, sobretudo pela manutenção do vocábulo "notadamente" na nova redação legal.

Traçadas essas considerações, dirigidas especialmente ao afastamento da inconstitucionalidade da novel Lei e da tese de irretroatividade da norma em comento, passa-se a analisar as circunstâncias descritas pela Parte Autora, sob o enfoque da Lei nº 8.429/92, com as alterações perpetradas pela Lei nº 14.230/2021.

Considerações iniciais sobre o mérito

Trata-se de ação de improbidade administrativa, na qual o INSS postula a condenação do Réu pela prática de atos ímprobos descritos no artigo 9º, XI, da Lei nº 8.429/92, com aplicação das sanções previstas no artigo 12, inciso I, da mesma lei, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021.

Inicialmente, convém asseverar que a Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA) exerce função integrativa no ordenamento jurídico por ser norma regulamentadora do art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988. Esse dispositivo assegura que: Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Primeiramente, importante que se esclareça o sentido atribuído ao vocábulo "improbidade".

De acordo com a visão do legislador (Lei nº 8.429/92), improbidade é considerada como sendo a conduta ilícita do agente público que atenta, direta ou indiretamente, contra os princípios explícitos e implícitos que regem a Administração Pública, causando prejuízo ao Estado e à sociedade, seja de ordem patrimonial ou extrapatrimonial.

Na doutrina, Aristides Junqueira Vieira conceitua improbidade administrativa como "espécie do gênero imoralidade administrativa, qualificada pela desonestidade de conduta do agente público, mediante a qual este se enriquece ilicitamente, obtém vantagem indevida, para si ou para outrem, ou causa dano ao erário" ("Improbidade Administrativa, questões polêmicas e atuais", São Paulo: Malheiros, 2001).

Há aceitação, portanto, da compreensão de que a noção de improbidade administrativa decorre da afronta ao princípio da moralidade, insculpido no artigo 37, caput, da Constituição Federal de 1988.

Ultimando essa apreciação sobre o conceito de probidade administrativa, é útil registrar o que afirma Wallace Paiva Martins Júnior, ("Probidade Administrativa", Editora Saraiva, 2001):

A probidade administrativa é subprincípio decorrente da moralidade administrativa e dever dos agentes públicos, garantindo o direito público subjetivo acima destacado, atendendo à idéia de honestidade entre meios e fins empregados pela Administração Pública e seus agentes, influenciada por valores convergentes à noção de boa administração e de finalidade pública, bem como ao cumprimento de regras éticas administrativas que manifestem a vocação institucional do órgão ou entidade administrativa, preservando valores materiais e morais da Administração Pública e exigindo de seus agentes atuação conformada com os princípios e deveres do exercício da função pública. Exsurge a probidade administrativa como instrumento de atuação do princípio da moralidade administrativa (e dos demais princípios contribuintes ou elementares: impessoalidade, publicidade, imparcialidade, finalidade, razoabilidade) por meio de proibição de comportamentos infringentes.

A Autarquia Previdenciária sustenta a incursão do Réu nas sanções previstas no artigo 12, inciso I, da Lei nº 8.429/92, em virtude da prática de atos de improbidade administrativa relacionados à inassiduidade habitual e abandono do cargo de Técnico do Seguro Social, por não ter comparecido ao trabalho, sem causa justificada, nos dias 27/06/2017 a 30/06/2017,· 03/07/2017 a 07/07/2017; 10/07/2017 a 14/07/2017; 17/07/2017 a 21/07/2017, 24/07/2017 a 28/07/2017; 31/07/2017 a 04/08/2017; 07/08/2017 a 11/08/2017; 14/08/2017 a 18/08/2017; 21/08/2017 a 25/08/2017; 28/08/2017 a 01/09/2017,· 04/09/2017 a 06/09/2017,· 08/09/2017,· 11/09/2017 a 15/09/2017; 18/09/2017; 19/09/2017; 21/09/2017; 22/09/2017; 25/09/2017 a 29/09/2017; 02/10/2017 a 06/10/2017; 01/11/2017 e 03/11/2017; e por não ter comparecido de forma ininterrupta e intencional, nos períodos de 27/06/2017 a 24/08/2017 (totalizando 59 dias consecutivos) e de 28/08/2017 a 05/10/2017 (totalizando 39 dias consecutivos), caracterizando as situações previstas nos arts. 138 e 139 da Lei nº 8.112/90; bem como por ter inserido informações falsas e extemporâneas em Atestados de Execução de Serviços Externos - AESE, informando ter atuado remotamente realizando serviço externo, sem que exista qualquer comprovação desses serviços, no período entre 24/07/2017 e 29/12/2017, ao passo que deixou de cumprir o horário especial de estudante que lhe havia sido concedido e frequentou o estágio obrigatório do curso de Medicina em horários incompatíveis com sua jornada de trabalho, com prejuízo regular de sua atividade, percebendo integralmente sua remuneração como se trabalhando estivesse, caracterizando a intenção de locupletamento ilícito e de abandono do cargo. Por fim, além da remuneração pelos dias não trabalhados, afirma que houve o recebimento indevido de incentivo financeiro pela adesão ao Programa de Desligamento Voluntário - PDV e efetivação da exoneração sem que o processo administrativo disciplinar estivesse concluído. Transcrevo o teor do dispositivo legal invocado pelo INSS, na redação dada pela Lei nº 14.230/2021:

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

(...)

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;

Tratando-se o INSS de uma autarquia federal, estão sujeitos às sanções previstas na LIA os atos de improbidade praticados contra o seu patrimônio (art. 1º, caput, da Lei 8.429/92 em sua redação original; art. 1º, §5º, na redação dada pela Lei nº 14.230/2021).

Dito isso, passo à análise do caso concreto.

Caso concreto

Inicialmente, impende salientar que a prática das condutas descritas na inicial restou comprovada pelas provas produzidas nesta ação, no Procedimento Investigatório Criminal nº 1.29.000.003830/2020-77 e sobretudo no Processo Administrativo Disciplinar - PAD nº 35666.000360/2018-08, não tendo o Réu negado a veracidade dos fatos que lhe foram imputados. Pelo contrário, confessou-os formal e circunstanciadamente na presença de sua defensora, conforme gravação de vídeo anexada ao evento 1, VIDEO2, que serviu de subsídio para adesão e homologação do Acordo de Não Persecução Penal nº 5054665-97.2022.4.04.7100/RS (evento 1, ACORDO13).

Nesse sentido, transcrevem-se os seguintes excertos da audiência realizada entre o Ministério Público Federal, o Réu e sua defensora na negociação do ANPP (evento 1, VIDEO2):

(...)

MPF: [No PAD realizado pelo INSS e na análise realizada pelo MPF] ficou indicado o seguinte: que no período de 27/06/2017 a 05/10/2017, o Senhor declarou informações inverídicas de prestação de serviços, mediante preenchimento de Atestados de Execução de Serviços Externos - AESE, de forma extemporânea e sem comprovação da realização das respectivas atividades funcionais, e deixou de cumprir o horário especial de estudante, frequentando estágio obrigatório do curso de medicina em horários incompatíveis com o horário de trabalho. O Senhor fez isso aqui seu Max?

Réu: Sim.

MPF: O Senhor preencheu esses atestados de forma extemporânea e sem comprovar as atividades realizadas?

Réu: Sim.

MPF: E essa questão de frequentar os estágios no horário incompatível com a jornada de trabalho, também aconteceu?

Réu: Sim.

MPF: Quais eram os horários do estágio obrigatório?

Réu: O estágio, na verdade, ele era de tempo integral, eu tinha que estar sempre à disposição das atividades nos hospitais. E o horário... eu não me recordo ao certo agora qual que é o horário que... que tinha uma tabela de execução dos horários de trabalho, mas que os horários não eram seguidos.

MPF: Está certo. Seu Max, tem uma outra questão que foi apontada pelo INSS como consequência desta manutenção do vínculo decorrente dessas declarações inverídicas de atestado de trabalho, que era a adesão ao PDV instituído pela Medida Provisória 792, mediante a qual conduta o Senhor recebeu um incentivo financeiro no valor histórico de R$ 10.246,92. Aconteceu isso também?

Réu: Sim.

MPF: Houve a manutenção do vínculo e que propiciou ao Senhor aderir ao PDV, é isto?

Réu: Isso. (destacado)

Não há qualquer indício de que o réu tenha sido coagido a prestar tais declarações, tendo sido o acordo firmado voluntariamente, com a confissão formal e circunstanciada dos fatos, tanto que foi homologado judicialmente (Decisão).

Da mesma forma, citado pessoalmente nos presentes autos (evento 6, CERT1 e evento 6, IMAGEM2), o réu não apresentou contestação no prazo legal (evento 7), tornando-se incontroversos os fatos, bastando apenas realizar o enquadramento legal de tais condutas para fins de caraterização ou não de atos de improbidade administrativa.

A materialidade dos fatos pode ser resumida na análise constante do relatório da Auditoria Regional em Florianópolis, de 26/03/2018, cujos documentos comprovatórios foram anexados ao evento 1, PROCADM3 juntamente com o referido relatório:

(...)

Análise dos fatos denunciados

Em 26/06/2017 a Gerente da APS manifesta por escrito preocupação com a situação do servidor que não consegue cumprir seus horários conforme acordado no processo que autorizou jornada especial de estudante.

Em 12/07/2017 a mesma Gerente da APS informa que desde o dia 26/07/2017 o
servidor NÃO comparece na Agência.

Em 24/07/2017 é publicada a Portaria 061/2017/GEXCAN, retroativa a 27/06/2017, coincidentemente um dia após a Gerente da APS relatar que o mesmo não aparecia na Agência. A referida portaria, além de convocar o servidor para tarefas na sede da Gerência também faz referência à forma como será registrada a freqüência do servidor, qual seja o registro do código 22222 (serviço externo), conforme disciplina o Memo-Circular n° 13/DGP/INSS, de 30/04/2014. O item 3 do referido Memo-Circular condiciona a aplicação do código 22222 no ponto (grifo nosso):

3. Desse modo, é premissa para a execução de serviços externos o interesse da administração, e neste contexto, exige-se que previamente ao deslocamento do servidor para a execução do serviço externo que a chefia imediata autorize tal realização. Destaca-se ainda, que o procedimento exige a emissão do Atestado de Execução de Serviços Externos - AESE emitido pela Chefia Imediata, mediante o qual o servidor declara a execução do serviço externo indicando data, onde, e atividades realizadas. O AESE é assinado pelo servidor e a respectiva chefia imediata, com posterior encaminhamento à Unidade de Gestão de Pessoas.

O ponto do servidor vinha sendo codificado adequadamente até 26/06/2017. A partir do dia 27/06/2017 até 31/08/2017 o ponto originalmente constava codificado com 99999 (FALTA) no prazo da homologação, até o 5o dia útil. Em seguida uma alteração foi feita e colocado o código 55555 (FALTA JUSTIFICADA), que pode ter suas horas compensadas e, finalmente, após a entrega extemporânea dos AESEs os meses de junho, a partir da Portaria, e julho/2017 foram alterados para 22222. Agosto foi lançado na data correta e a alteração foi somente de 99999 para 22222.

Considerando o determinado no Memo-Circular n° 13 da DGP os AESEs não estão em conformidade com o regulamentado. Com exceção daquele de agosto/2017 os demais foram feitos fora do prazo e nenhum, incluindo agosto, tem assinatura da chefia imediata, aliás dá a entender que foram todos feitos no mesmo dia (14/08/2017) e somente após cobrança da SOGP. Os documentos não foram emitidos pela chefia imediata e foram entregues diretamente na SOGP.

A produtividade do servidor para o período é sofrível. De 27/06/2017 até 31/08/2017, em pesquisa aos sistemas corporativos do INSS, encontra-se apenas 18 (dezoito) processos vinculados à matrícula do mesmo, folha 66. São 18 processos em 64 dias, ou 0,28 processos por dia. Todavia o sistema também nos informa as datas em que os processos foram trabalhados e, veja, o primeiro processo trabalhado pelo servidor se deu em 20/08/2017 e o último no dia 25/08/2017, ambos em data posterior à emissão do AESE em que o mesmo declara ter atividade em todos os 64 dias. Não há um elemento sequer que demonstre onde esteve e o que fazia o servidor no período atestado.

Sigamos. Uma vez entregue a documentação referente ao período de junho a agosto/2017 era de se esperar que, enfim, entrasse num ritmo de normalidade, ou seja, com o AESE emitido pela chefia imediata, de forma tempestiva e o ponto devidamente codificado. Não, isso não ocorre. O AESE referente aos meses de setembro e outubro/2017 somente foram emitidos em 16/11/2017 e atestado, irregularmente, pela servidora Caroline Cezar Fischer, matricula 1379632, que não é chefia imediata do servidor. Os documentos seguem o mesmo padrão dos demais, inclusive com a data de 14/08 gravada, mas a produtividade comprovada está muito aquém daquela atestada como supostamente correta no AESE.

Na competência setembro/2017 encontramos apenas 18 processos vinculados à matrícula do servidor, sendo que 10 deles são em data de feriado, 07/09. Esta data, aliás, não consta como trabalhada no AESE. Não há nenhum registro ou qualquer outra forma de comprovação que demonstre o que o servidor fez nos outros dias do mês, uma vez que convocado.

Na competência outubro/2017 a situação se repete. O AESE atesta atividade do servidor em cinco dias do mês, de 02 a 06/10/2017, após isso o servidor está em férias. Curiosamente o único dia em que se consegue comprovar alguma atividade para o servidor é no dia 01/10, domingo, dia esse não atestado no AESE e ainda assim foram 04 processos trabalhados. Não há nenhum registro ou qualquer outra forma de comprovação que demonstre o que o servidor fez nos cinco dias atestados mais uma vez de forma irregular por servidora que não é a chefia imediata do mesmo. O restante do mês de outubro e servidor gozou férias regularmente.

Novembro e dezembro/2017. No dia 22/12/2017, após ter recebido a confirmação da UFCSPA de que o servidor era efetivamente seu aluno, com jornada de 40h semanais, emitimos SA para a Gerência Executiva solicitando informar qual a situação do servidor naquela data, entre outas coisas, posto que desde o dia 01/11/2017 não havia freqüência registrada para o mesmo. O SISREF estava em branco e já haviam se passado 42 dias.

A troca de e-mail que se segue é interessante. A SOGP envia mensagem à chefia da Agência cobrando a situação da freqüência do servidor. A APS responde que desde a emissão da Portaria convocatória para a GEx a APS Esteio não recebeu mais qualquer informação a respeito do servidor, nem mesmo os AESEs.

Como a APS não tinha a informação solicitada pela a Auditoria a SOGP envia mensagem ao Serviço de Benefícios, em 27/12/2017, para que este informe as ocorrências de ponto do servidor, desde novembro/2017, convocado para desenvolver suas atividades naquele setor. No dia 28/12/2017 a chefe do Serviço de Benefícios, Caroline Cezar Fischer responde (folhas 54 a 56):

"Informo que o servidor M. R. M. realizou trabalhos de concessão de benefícios represados, atuando em processos das Agências de Canoas e Cachoeirinha, além de efetuar trabalhos de Monitoramento Operacional de Benefícios - MOB junto ao Serviço de Benefícios"
(...)

"Este Serviço de Benefícios se responsabiliza pela avaliação e controle dos serviços executados pelo servidor durante o período de vigência da portaria para realização de atividades junto a este setor".

Ora, a chefia do Serviço de Benefícios atestou, por escrito, que o servidor efetivamente esteve em atividade nos meses de novembro e dezembro naquele setor. Informa ainda que ser responsabiliza pelo controle e pela avaliação dos serviços executados.

A SOGP alerta, ainda, que o servidor deve apresentar o AESE para a chefia imediata referente a novembro/2017 para ter o código 22222 lançado no SISREF, o que só foi acontecer em 31/01/2018.

Em 31/01/2018 foram emitidos dois AESEs, novembro e dezembro/2017, devidamente assinados pelo servidor e atestados pela chefia de benefícios da GEx. Mais uma vez a chefia imediata foi excluída do processo. Conforme já havia sido dito na mensagem enviada em 28/12/2017 o Serviço de Benefícios já atestava a realização das atividades no período e se responsabilizava pelo seu controle.

No mesmo dia 31/01/2018 a Gerente da APS, mais uma vez, reclama da ausência do servidor, dizendo que dela nada havia recebido (folha 57). A SOGP responde que "a Carol nos entregou AESE dos meses 11/2017 e 12/2017 em anexo". Pede ainda que a chefia da APS solicite a inclusão dos códigos no módulo histórico do SISREF, o que foi feito em mensagem enviada às 18h24min do mesmo dia 01/02/2018.

A contradição fica por conta de que, apesar de o AESE de 12/2017 estar assinado pelo servidor e pela chefe do serviço de benefícios. Ele assina um documento em 31/01/2018 informando ter trabalhado todo o mês de dezembro/17, todavia esquece que ele mesmo, em mensagem enviada à Gerente da APS em 21/12/2017solicita a semana entre o Natal e o Ano Novo, 26 a 29/12, como recesso de final de ano, código 02323 no SISREF. Não há que se falar em engano, senão em falta de controle do que acontece de fato, senão em documento inidôneo, pois não reflete de forma alguma a realidade, ainda mais quando, no período desses 02 meses, não haver qualquer prova ou indício de nenhuma atividade realizada pelo servidor no âmbito do INSS.

Ao tomar conhecimento da emissão dos AESEs referentes aos meses de 11/17 e 12/17 esta Auditoria emite a SA 30886/18 requisitando ao Serviço de Benefícios que nos enviasse relação dos processos trabalhados pelo servidor convocado em julho/17. Embora não tenhamos localizado nos sistemas corporativos uma produtividade compatível com dias validados com o código 22222 era provável que houvesse uma planilha de controle, alguma listagem com processos trabalhados por ele. Não havia.

A resposta foi no sentido de que tudo não passava de um engano, que os AESEs de 11/17 e 12/17 foram emitidos por um equívoco, que a Portaria de convocação do servidor seria alterada para 06/10/2017 quando o servidor teria aderido ao Programa de Demissão Voluntária - PDV. Ocorre que mesmo que ele tenha feito adesão ao PDV o fato, em si, não o libera do trabalho até a publicação da demissão. Entretanto o PDV não foi aceito por decurso de prazo, mas entre a adesão e a publicação do resultado o servidor deveria estar em exercício. Vale lembrar que em 27/12/2017 não havia engano, tampouco equívoco. Naquela data havia a certeza de que o trabalho havia sido realizado e de que o Serviço de Benefícios era o responsável e tinha o controle das atividades realizadas pelo servidor convocado, tanto que os documentos foram assinados e enviados para a SOGP. Nada disso aconteceria se o exercício da atividade externa seguisse o trâmite estipulado no Memo-Circular n° 13 da DGP.

Os documentos que instruíram o referido relatório, notadamente os registros de ponto com registros inconsistentes e alterados posteriormente, assim como os AESE emitidos pelo ex-servidor extemporaneamente e com informações genéricas e abrangentes das atividades supostamente realizadas, em cotejo com o relatório dos sistemas corporativos com a relação dos processos efetivamente trabalhados, indicando a ínfima produtividade no período, comprovam a materialidade dos achados da auditoria (evento 1, PROCADM3 e seguintes).

Destacam-se os documentos mais relevantes, que comprovam a materialidade dos fatos:

a) Portaria nº 061, de 24/07/2017, do Gerente Executivo do INSS em Canoas, convocando o servidor M. R. M. para desenvolver as atividades de seu cargo no Monitoramento Operacional de Benefícios da GEX Canoas, com registro de frequência realizado como "Serviço Esterno" e efeitos retroativos à 27/06/2017 (Doc.), coincidente com a data a partir da qual o servidor havia deixado de comparecer ao trabalho na APS de Esteio, onde era lotado (Doc.);

b) Declaração de que o réu estava matriculado no 5º ano do curso de medicina da Universidade Federal de Ciências da Saúde de Porto Alegre - UFCSPA no segundo semestre de 2017, com uma carga horária de 40 horas (Doc.);

c) Ficha financeira do servidor, sem descontos de faltas e atrasos em setembro e outubro de 2017 e com alguns descontos em junho, julho, agosto e novembro de 2017 (Doc.);

d) Ficha de Frequência do Servidor, com o lançamento do Código 22222 (Serviço Externo) a partir de 27/06/2017 (Doc.);

c) Requerimento de horário alternativo de estudante no período de 01/01/2017 a 31/12/2017 (Doc.);

d) Atestados de Execução de Serviços Externos - AESE preenchidos pelo servidor extemporaneamente, indicando sempre as mesmas atividades - "DESREPRESAMENTO E MOB" - no período de 27/06/2017 a 06/10/2017 (Doc.);

e) E-mail enviado pela Chefe do Serviço de Benefícios, CAROLINE CEZAR FISCHER, que também foi indiciada no PAD, informando que o servidor MAX havia realizado trabalhos de concessão de benefícios represados, aduzindo que "como havia sido combinado com a chefia da APS Esteio e com a Seção Operacional de Gestão de Pessoas, o ponto do servidor deveria ser registrado com o código 2222 - Serviço Externo - com a apresentação AESE" e responsabilizando-se pela avaliação e controle dos serviços executados pelo servidor durante o período de vigência da portaria de sua convocação (Doc.), o que não correspondia à realidade, conforme apurou-se na auditoria e no processo administrativo disciplinar;

f) E-mail da gerente da APS de Esteio, datado de 26/12/2017, informando que desde julho/2017 não recebia qualquer informação a respeito da frequência e/ou atividades do servidor Max, ou apresentação de AESE (Doc.);

g) AESEs referentes a novembro e dezembro de 2017, também preenchidos extemporaneamente pelo ex-servidor em 31/01/2018 e com "ateste" da servidora CAROLINE CEZAR FISCHER como chefia imediata (Doc.), mesmo que o servidor nesse período não estivesse prestando qualquer serviço ao INSS, já que havia aderido ao PDV em 06/10/2017, tendo, inclusive, ajuizado a Ação nº 5003358-46.2018.4.04.7100 perante este Juízo em 24/01/2018, postulando a adesão ao PDV com o pagamento da indenização prevista na MP 792/2017 e indenização por danos morais, e, liminarmente, que a autarquia não o demitisse por abandono do cargo ou inassiduidade habitual e registrasse "as ausências como 'faltas justificadas', sem prejuízo dos proventos" (evento 1, INIC1 do referido processo), estando claro que não estava trabalhando e pretendia continuar recebendo remuneração integral;

h) Relação dos processos trabalhados pelo servidor MAX extraída dos sistemas corporativos, não havendo nenhum processo trabalhado no período de 27/06/2017 (data dos efeitos retroativos da Portaria 061) até 20/08/2017, havendo, a partir de então, poucos processos trabalhados até 01/10/2017 (Doc.) - média de 6 (seis) processos por semana, quando o Projeto de Gestão de Estoque previa uma produtividade individual de 50 (cinquenta) processos, conforme análise do Relatório Final da Comissão de Processo Administrativo Disciplinar - CPAD (Doc. - itens 69.7 e 69.8).

No PAD instaurado, os fatos foram corroborados, inclusive por prova testemunhal. A propósito, destacam-se os seguintes excertos do depoimento da testemunha Jaime Pedroso Alves Junior, servidor responsável pelos processos do "MOB" da Gerência Executiva de Canoas, que, mesmo tendo sido removido para Florianópolis, continuou responsável "de fato" por esses processos até  o final de 2017, embora formalmente o réu tivesse sido convocado pelo Gerente Executivo para sucedê-lo em tal tarefa, nunca tendo ele sequer entrado em contato com o depoente para buscar orientações sobre o trabalho que supostamente estaria desempenhando (evento 1, PROCADM5, pp. 90-97):

(...)

3ª PERGUNTA: CONHECE E/OU TRABALHOU DIRETAMENTE COM OS SERVIDORES M. R. M., LUIZ ANTONIO ROCHA E CAROLINE CEZAR FISCHER?

RESPOSTA: Que trabalhou com o Luiz Antonio e a Caroline. Que nunca trabalhou com Max. Que Luiz Antonio era o Gerente Executivo e que Caroline foi por um curto período sua chefia imediata, no Serviço de Benefício da GEX Canoas. Que, pelo que sabe, Max saiu por um longo período para trabalhar na Justiça, onde foi aprovado num concurso e que depois desistiu e retornou para o INSS e foi para Esteio, pelo que se recorda. Que recorda ter visto Max em Canoas uma ou outra vez, mas acredita que não trabalhou em Canoas, que até poderia ter trabalhado e o depoente não ter visto, pois trabalhava no segundo andar e a APS era no térreo. Mas acredita que Max nunca trabalhou em Canoas.

(...)

5ª PERGUNTA: A PORTARIA DE CONVOCAÇÃO DO SERVIDOR MAX PARA DESENVOLVER AS ATIVIDADES NO MOB DA GEX CANOAS E COMPOR A EQUIPE DO POLO DO INSS EM CANOAS FOI PUBLICADA EM 24/07/2017, TENDO SUA ENTRADA EM VIGOR RETROATIVA A 27/06/2017. SABERIA INFORMAR POR QUAL RAZÃO HOUVE ESSE LAPSO TEMPORAL DE QUASE 30 (TRINTA) DIAS ENTRE O SUPOSTO INÍCIO DAS ATIVIDADES E A PUBLICAÇÃO DA PORTARIA? TAL SITUAÇÃO ACONTECIA DE FORMA ROTINEIRA NA GERÊNCIA CANOAS?

RESPOSTA: Que não sabe informar, mas salvo engano, o dia em que o depoente saiu para Florianópolis foi 27/06/2017 mais ou menos, foi por aí, já não estava mais lá, já estava em trânsito. Que não chegou a trabalhar com o Max pois quando Max foi para o MOB o depoente já não estava mais lá. Que não soube que Max iria sucedê-lo. Que Max nunca entrou em contato com o depoente para perguntar nada sobre serviço, nem para uma troca de informação, nada. Que o colega que sucedeu Max, o Anderson Farina, entrou em contato, trocaram muita informação. Que não lembra quanto tempo depois o Anderson assumiu após o depoente ter saído do MOB. Que esteve na GEX Canoas, no Serviço de Benefício, trabalhando no seguro defeso entre outubro e novembro 2017 e não viu Max trabalhando lá neste período. A GEX Canoas após o Rocha assumir como Gerente Executivo ficou um pouco mais desorganizada, não acredita que possa ser estranho ter acontecido algum atraso na publicação da Portaria do Max.

(...)

15ª PERGUNTA: QUAL/QUAIS SERVIDOR(ES) ERAM RESPONSÁVEIS PELA EXECUÇÃO DE ATIVIDADES DE MOB NO ÂMBITO DA GEX CANOAS EM 2017? TAIS ATIVIDADES ERAM COORDENADAS POR QUAL SERVIDOR? DE QUE FORMA E POR QUEM ERA ACOMPANHADA A EXECUÇÃO E PRODUTIVIDADE DOS SERVIDORES?

RESPOSTA: Que até a viagem do depoente para Belém/PA, era somente o depoente. Depois disso, não tomou conhecimento de mais nenhum servidor que tenha sido responsável pelas atividades de MOB da GEX Canoas no ano de 2017, que inclusive o depoente manteve o fornecimento de guias de recolhimento da União referente a parcelamento ativo até, no mínimo, dezembro/2017, ou até quando o Anderson assumiu, não lembra exatamente a data; que mandava por e-mail estas guias para este servidor (Valmir, servidor demitido de Esteio). Que também acessava a caixa de e-mail do MOBCan@inss.gov.br até dezembro/2017 e que respondia os questionamentos realizados pelas APS da GEX Canoas, mesmo estando lotado em Florianópolis. Que isto foi um acordo que fez com a Caroline para ser liberado e removido. Que os processos pendentes de análise lá em Canoas foram despachados pelo depoente, antes de ir para fazer o seguro defeso, por aproximadamente 1 semana. Que mesmo não estando lá, permaneceu responsável "de fato", mas não de direito, pelo MOB, devido ao acordo com a chefia. Que o responsável pelas atividade do MOB era sempre o chefe de Benefício, no caso, a Caroline. Que as atividades dos servidores era sempre executada e acompanhada pela Chefe de Benefício. (destacado).

Vê-se, portanto, que, embora nos AESE preenchidos o réu tenha declarado que estava realizando atividades de "MOB", quem de fato estava realizando tal trabalho no período era o servidor removido Jaime Pedroso Alves Junior, até que o servidor Anderson Farina sucedeu formalmente o réu e efetivamente passou a desempenhar a atividade, comprovando que as declarações constantes dos AESE preenchidos pelo demandado eram inverídicas.

Tudo isso só foi possível porque o réu contou com a conivência da servidora responsável pela chefia do respectivo setor, que "atestou" falsamente a realização das atividades, assim como do gerente executivo da GEX CANOAS, que publicou portaria com efeitos retroativos justamente à data a partir da qual o ex-servidor deixou de comparecer ao trabalho na APS de Esteio, convocando-o para desenvolver as atividades de seu cargo no MOB da GEXCAN, autorizando o registro de sua frequência como "serviço externo", quando de fato não havia controle nem de ponto nem de comparecimento nem de produtividade do então servidor MAX, conforme apurado no processo administrativo disciplinar.

Quanto à autoria, resta demonstrada pelas provas produzidas, uma vez que o réu deixou de comparecer ao trabalho nos períodos informados pelo autor e emitiu atestados de serviços externos (AESE) ideologicamente falsos e extemporâneos, informando ter realizado atividades que de fato não foram realizadas nas datas informadas, para que pudesse justificar as ausências e receber integralmente sua remuneração, até aderir ao PDV e postular indenização, inclusive judicialmente (Processo nº 5003358-46.2018.4.04.7100, que tramitou perante este Juízo), tendo recebido o incentivo financeiro respectivo - fato também incontroverso.

Da (a)tipicidade da conduta

Como dito, a conduta do Réu foi enquadrada no art. 9º, XI, da Lei nº 8.429/92, cuja redação atual, alterada pela vigência da Lei 14.230/2021, assim estabelece:

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;

Como se vê, pela nova roupagem legal, somente são atos ímprobos as condutas dolosas tipificadas nos artigos 9º, 10 e 11, ressalvados tipos previstos em leis especiais (artigo 1º, § 1º). No caso do art. 9º, tratando-se de rol exemplificativo de condutas, como já analisado alhures, nada impediria a tipificação apenas utilizando-se o caput. De qualquer forma, o autor capitulou a conduta especificamente no inciso XI.

In casu, restou comprovado que o réu auferiu vantagem patrimonial indevida em razão do exercício do cargo público de Técnico do Seguro Social, incorporando ao seu patrimônio valores integrantes do acervo patrimonial do INSS, por ter recebido remuneração integral sem a contraprestação do serviço no período de 27/06/2017 a 05/10/2017, bem como por ter recebido indevidamente incentivo financeiro por adesão ao PDV em 06/10/2017, quando já estava caracterizado o abandono do cargo e a inassiduidade habitual apurados no PAD nº 35666.000360/2018-08.

Comprovado, portanto, o enriquecimento ilícito do servidor, estando sua conduta adequada ao tipo do art. 9º, XI, da LIA, conformando-se ao quanto disposto no preceptivo legal invocado pelo Autor..

O valor do dano causado aos cofres do INSS foi calculado em R$ 41.972,88 (quarenta e um mil novecentos e setenta e dois reais e oitenta e oito centavos) em 01/09/2021, devendo ser atualizado até o efetivo pagamento, conforme critérios já definidos no Acordo de Não Persecução Penal nº 5054665-97.2022.4.04.7100 e/ou respectiva execução, deixando-se de fixar outros critérios neste momento para evitar a prolação de decisões conflitantes.

Do dolo específico

Conforme fundamentação utilizada nos tópicos anteriores acerca da retroatividade da Lei nº 14.230/2021, o exame da questão passa pela exigência insculpida no parágrafo 1º do artigo 1º da LIA, dispondo que Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

Assim, extrai-se que somente as ações com o elemento subjetivo dolo é que estarão sujeitas ao regime da improbidade. Como adverte a doutrina: "Então o dolo específico, especialmente para fins de caracterização do ato de improbidade, é o ato eivado de má-fé. (...) O dispositivo faz referência à necessidade de comprovação de que o ato doloso tenha sido praticado com o fim ilícito e deliberado de caracterização do ato de improbidade. Não basta alegar que o ato é doloso, não basta demonstrar que é ilegal. (...)."5

O agente público que agir com culpa (de forma imprudente, negligente ou imperita) poderá ser responsabilizado civilmente a reparar o prejuízo que causou, mas não sofrerá as sanções previstas na Lei de Improbidade. Ainda que sua culpa seja grave (em se tratando de esfera pública, com a administração da coisa alheia, seria razoável exigir um padrão de conduta mais elevado), não é mais permitido imputar a algum agente um ato de improbidade por essa qualidade. Portanto, atos culposos deixaram de ser ímprobos.

Os parágrafos 2º e 3º do art. 1º, e o parágrafo 1º do art. 17-C, da LIA, ainda especificam, verbis:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.     (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.       (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.  

(...)

Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil):       (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

(....)

§ 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.   

Percebe-se que, após as alterações em voga, o dolo específico passou a figurar como elemento essencial para a configuração de todas as condutas previstas como atos ímprobos, não sendo mais puníveis os atos culposos ou com dolo genérico. 

O dolo, assim, é considerado a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11. Isso porque nem todo ato ilegal é considerado ato ímprobo.

Mesmo que existam provas produzidas pelos órgãos de controle com as respectivas decisões de imputação de débitos (tribunais de contas etc.) reconhecendo a irregularidade da conduta do agente, isso não afasta a análise acerca do dolo do investigado/demandado no processo judicial, cabendo ao Juiz apreciar a vontade do agente pelo acervo probatório (art. 21, § 2º).

Além disso, o já referido § 1º do art. 10 previu que, nos casos em que a inobservância de formalidades legais ou regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, descabe a imposição de ressarcimento. Ou seja, o prejuízo ao erário deve observar a extensão do dano, não cabendo a ação de improbidade em lesões ínfimas. 

Reafirmando a necessidade da comprovação do dolo, o § 2º determinou que a mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado o elemento subjetivo. Portanto, em casos de prejuízos financeiros ao patrimônio público decorrente de atividades econômicas, deve-se avaliar se o dano provém de riscos de mercado ou de malversação dos recursos.

Na espécie, restou comprovada a má-fé do Demandado, que se aproveitou das facilidades provenientes da falta de controle e de cobrança de desempenho pelos gestores da GEX Canoas no tocante a sua jornada de trabalho (alternativa) e produtividade, para permanecer vinculado ao cargo público enquanto realizava os estágios do curso de medicina em tempo integral e em horários incompatíveis com o exercício das atribuições do cargo, recebendo remuneração integral, ao mesmo tempo em que realizava uma produção ínfima e incompatível com as atividades declaradas nos AESE apresentados à Administração, aguardando a oportunidade de aderir ao PDV e receber incentivo financeiro pela exoneração.

Embora se possa reconhecer que o servidor MAX, ao notar a inviabilidade de conciliar suas atividades particulares com o trabalho junto ao INSS, tenha agido, inicialmente, de boa-fé, ao solicitar licença para tratar de interesses particulares (Doc.) e, diante da inviabilidade desta, pedido exoneração (Doc.), após a convocação retroativa pela Portaria 061 (que abonou as faltas do período não trabalhado desde 27/06/2017), as ações de MAX - materializadas através de declarações de atividades não prestadas, ocasionando o recebimento integral da remuneração indevidamente -, caracterizaram, além da flagrante má-fé, o propósito de manutenção do vínculo visando a adesão ao PDV e o consequente recebimento do incentivo financeiro, o que se comprova inclusive pelo ajuizamento de ação judicial postulando o registro das "ausências como 'faltas justificadas', sem prejuízo dos proventos", como já referido alhures, estando demonstrado o dolo específico de enriquecer-se ilicitamente, recebendo remuneração do poder público sem a correspondente contraprestação laboral, ocultando do Juízo que já não prestava serviços regularmente desde 27/06/2017, em razão da incompatibilidade de horários com os estágios do curso de medicina que frequentava.

Tal conclusão pode ser extraída da cronologia dos fatos:

1º - o servidor MAX RENATO deixou de comparecer ao trabalho na APS de Esteio a partir de 27/06/2017, por não haver compatibilidade de horários com os estágios do curso de medicina em tempo integral;

2º - em 03/07/2017 o servidor pediu Licença para Tratar de Interesses Particulares no período de 03/07/2017 a 02/07/2018, sob a jusitificativa "SERVIDOR ESTUDANTE REALIZANDO ESTÁGIO  CURRICULAR OBRIGATÓRIO, COM CARGA HORÁRIA INCOMPATÍVEL COM O EXERCÍCIO DO CARGO" (Doc.);

3º - ainda em 03/07/2017, a gerente da APS de Esteio enviou e-mail ao réu informando que o protocolo do pedido de Licença deveria ser realizado com antecedência de pelo 60 dias do início do afastamento (Doc.);

4º - em 17/07/2017 o servidor M. R. M. pediu exoneração (Doc.) - até aqui, pode-se reconhecer que o réu estava agindo de boa-fé; contudo, a partir de então, sua conduta passou a revestir-se de inegável má-fé, contando com a conivência dos servidores LUIZ ANTONIO ROCHA, Gerente Executivo de Canoas, e CAROLINE CEZAR FISCHER, chefe do Serviço de Benefícios da Gerência Executiva de Canoas;

5º - ainda em 17/07/2017, o servidor solicitou a desistência do pedido de exoneração (Doc.), após conversar com a servidora CAROLINE, que lhe ofereceu a possibilidade de trabalhar de casa, conforme prova testemunhal, embora ainda não existisse teletrabalho regulamentado no INSS à época. Nesse sentido, a testemunha MONICA MIELKE, em resposta à 4ª pergunta da CPAD, assim se manifestou (evento 1, PROCADM5):

(...) Que ouviu falar que MAX tinha comparecido até a GEX Canoas para solicitar exoneração e lhe teria sido oferecido para realizar trabalho em casa. Que desconhecia que ele trabalharia na área meio, que soube que ele trabalharia apenas em casa. Que o VPN era usado no trabalho do PEP. Que o fato de MAX trabalhar em casa com VPN não lhe parece ser nada absurdo, embora nenhum outro servidor tivesse tal autorização. Que não sabia da existência dessa denúncia. Que soube que ele não acessaria os sistemas e não teria produzido o suficiente, e que isso teria sido apurado pelo próprio INSS. (destacado) 

A testemunha foi clara ao informar que a autorização dada ao servidor MAX seria de realização de trabalho em casa. Além disso, MAX teria sido o único servidor "contemplado" com a possibilidade de realizar trabalho a partir de sua residência.

A própria servidora CAROLINE confirmou a conversa com o réu, oferecendo-lhe a possibilidade de trabalhar no serviço de benefícios da GEX Canoas, "em função da maior flexibilidade de horários" (Doc.):

2ª PERGUNTA: PODERIA INFORMAR EM QUE MOMENTO CONHECEU O SERVIDOR M. R. M.? RESPOSTA: Que conheceu o servidor MAX quando ele foi no serviço de benefícios para conversar com a interrogada. Que MAX havia comparecido anteriormente na GEX Canoas, em data que a interrogada não estava presente, para solicitar exoneração. Que tal situação foi presenciada por uma servidora da APS Esteio e pela servidora Katia (que inclusive foi ouvida como testemunha neste processo). Que ambas informaram a situação à interrogada, sendo que pensaram em colocar o servidor MAX trabalhando no serviço de benefícios da GEX Canoas, em função da maior flexibilidade de horários, pois não tinha atendimento ao público. (grifei)

6º - em 24/07/2017, foi publicada a Portaria nº 61, com efeitos retroativos a 27/06/2017 (data a partir da qual o servidor deixou de comparecer na repartição em que era lotado), convocando o servidor MAX para atuar no Serviço de Benefícios da GEXCAN, com a declaração (falsa) de que o início dos trabalhos no referido órgão teria ocorrido em 27/06/2017 (Doc. e Doc.). Note-se que a retroação dos efeitos da Portaria é tão desarrazoada que contemplou data anterior ao próprio pedido de exoneração de MAX, quando sequer se cogitava a possibilidade de que ele viesse a ser convocado para atuar em Canoas;

Inclusive, a própria servidora CAROLINE, em seu interrogatório, afirmou que MAX não estava trabalhando no Serviço de Benefícios da GEXCAN antes da solicitação de exoneração (Doc.):

1ª PERGUNTA: A INTERROGADA FALOU QUE TEVE UMA CONVERSA COM MAX APÓS ELE TER PEDIDO A EXONERAÇÃO, ANTES DESSA CONVERSA MAX JÁ ESTAVA TRABALHANDO NO SERVIÇO DE BENEFÍCIO DA GEX CANOAS? RESPOSTA: Que no Serviço de Benefícios não, que desconhece que ele já trabalhasse lá na GEX Canoas, antes da conversa. (destacado)

7º - somente em 20/08/2017 o réu de fato trabalhou em um processo da GEXCAN, conforme registro nos sistemas corporativos (Doc.), ou seja, quase dois meses depois de seu último comparecimento na APS de Esteio e quase um mês depois de sua convocação para trabalhar no "desrepresamento" de processos na GEXCAN.

Dado o contexto fático e a cronologia dos fatos, é possível concluir que MAX desistiu da ideia de solicitar a exoneração em decorrência da iminente publicação da MP que previa o PDV, o que de fato ocorreu com a publicação da Medida Provisória nº 792/2017, em 27/07/2017. A intenção era clara: o servidor manter seu vínculo, manter sua remuneração e, quando fosse o momento, aderir ao PDV. Aliás, a testemunha JOANA NELCI BOCH DA FONSECA, à época chefe da SOGP/GEXCAN, em resposta à 5ª pergunta da CPAD, informou que o réu sabia da iminência de um programa de PDV (Doc.):

(...) Que quando solicitou a desistência da exoneração, MAX relatou ter conhecimento de que haveria um programa de PDV em breve, assim seria melhor aguardar. (destacado)

Como se vê, ficou comprovado pelo comportamento do réu que ele vislumbrou na proposta de maior flexibilidade de horários oferecida pela servidora CAROLINE, somada a total falta de controle e cobrança de produtividade por parte desta, a possibilidade de receber sem trabalhar, permanecendo por quase dois meses sem realizar qualquer trabalho para o INSS, enquanto se dedicava exclusivamente aos seus estudos no curso de medicina e aguardava a possibilidade de aderir ao PDV, para desligar-se da autarquia e ainda receber incentivo financeiro para tanto, estando plenamente demonstrado o dolo específico do ato de improbidade praticado.

Portanto, restando comprovada a tipicidade da conduta (tópico anterior) e o dolo específico consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado no art. 9º, XI, da Lei nº 8.429/92 (art. 1º, §2º), deve ser julgado procedente o pedido, para condenar o Réu pela prática de atos de improbidade administrativa, consistentes no recebimento de remuneração dos cofres públicos (incorporação ao seu patrimônio de valores integrantes do acervo patrimonial do INSS) sem a correspondente contraprestação laboral, além do recebimento indevido de incentivo financeiro por adesão ao PDV, enriquecendo ilicitamente.

Nesse sentido, cito jurisprudência do TRF da 4ª Região em casos análogos:

APELAÇÃO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDOR PÚBLICO (MÉDICO). HUSM. ABANDONO DE CARGO. REMUNERAÇÃO MANTIDA POR MAIS DE TRÊS ANOS COM ANUÊNCIA DOS SUPERIORES HIERÁRQUICOS. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA PARCIALMENTE REFORMADA APENAS QUANTO AO VALOR DAS MULTAS APLICADAS AOS RÉUS. JULGAMENTO PROFERIDO NOS TERMOS DO ART. 942 DO CPC.1. O servidor (médico) C. R. F. deixou, injustificadamente, de comparecer ao seu local de trabalho e de cumprir expediente (plantões na UTI do Hospital da Universidade Federal de Santa Maria) por mais de 3 (três) anos (de janeiro de 2007 a abril de 2010), até sua aposentadoria, apesar de continuar recebendo normalmente os seus vencimentos, tendo contratado médicos (residentes) para suprir suas ausências. Assim procedendo, agiu de modo ímprobo, violando deveres do servidor público e infringindo os princípios da impessoalidade e da moralidade, com o intuito de locupletar-se às custas do erário. O prejuízo restou configurado. A existência de acordo com a chefia não foi provada e, ainda que comprovada, seria irrelevante, pois os deveres do servidor público decorrem da lei e não da vontade do administrador público. Deve ser mantida a condenação tal como fixada na sentença, exceto no que tange ao valor da multa civil, cuja base de cálculo deve ser reduzida para se limitar ao valor correspondente ao que foi recebido durante o período em que o servidor abandonou o serviço (01.01.2007 até a data da aposentadoria).2. O réu S. N. P. (Diretor Clínico do HUSM) concorreu direta e decisivamente para a manutenção da conduta do servidor público Carlos Felin, omitindo-se no dever de fiscalizar, e, assim, permitiu e facilitou a reiterada ausência e o enriquecimento ilícito.3. E. H. (médico responsável pela UTI), atestou a presença do servidor que não trabalhou na unidade hospitalar e deixou de denunciar a irregularidade, agindo de modo conivente com infrator. Assim, deve ser confirmada a sentença que lhe imputou a prática de atos de improbidade administrativa e aplicou as respectivas sanções, exceto no que tange ao valor da multa.4. As multas aplicadas a S. N. P. e E. H. são excessivas e, por proporcionalidade, devem ser reduzidas para 20% (vinte por cento) do montante da multa a ser paga por C. R. F..5. Sentença parcialmente reformada. Apelações parcialmente providas, apenas para alterar as multas. (TRF4, AC 5010107-20.2011.4.04.7102, 4ª Turma , Relator EDUARDO VANDRÉ OLIVEIRA LEMA GARCIA , julgado em 08/08/2018; destacado)

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. ATOS PREVISTOS NO ART. 9 DA LEI Nº 8.429/92.- Os sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa não são somente os servidores públicos civis, mas todos aqueles que estejam abrangidos no conceito de agente público, insculpido no art. 2º, da Lei n.º 8.429/92, como os empregados de empresa pública como a Caixa Econômica Federal.- A atuação proba constitui norte para todas as ações praticadas por agentes públicos, assim consideradas os agentes políticos, os servidores públicos ou mesmo os particulares em colaboração com o Estado, caracterizando a violação deste dever subjetivo ato de improbidade, nos termos da Lei 8.429/92.- Caracteriza ato de improbidade a falha do agente público no dever de guardar, gerir ou utilizar os bens ou valores recebidos pela Administração Pública, mediante ação praticada contra o interesse público, em proveito próprio ou mesmo de terceiros.- A Lei de improbidade Administrativa serve como instrumento para o combate de todos aqueles atos que maculem a moralidade e vilipendiem a coisa pública.- É mister a existência da prova do dolo de enriquecimento ilícito ou de ofensa aos princípios da Administração Pública e o dolo ou a culpa nos atos causadores de dano ao erário.- Hipótese na qual o conjunto probatório dos autos corroborou os fatos descritos na inicial, de modo que configurados os atos de improbidade previstos na Lei n° 8.429/92.- As cominações impostas pela sentença atendem os parâmetros legais e levam em consideração a danosidade da ação dos réus, observando-se ainda que foi atendida a proteção constitucional da moralidade administrativa, revestindo-se de caráter punitivo ao agente ímprobo e intimidatório em relação aos demais agentes quanto à prática de outras infrações. Os valores cominados são proporcionais e razoáveis, tendo em vista as peculiaridades do caso. (TRF4, AC 5009666-88.2015.4.04.7202, 4ª Turma , Relator RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA , julgado em 01/07/2020)

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N.º 8.429/1992. ADMINISTRADOR LOCAL DA FUNAI. ATOS DE IMPROBIDADE. ART. 10, INCISOS II E XII, DA LEI DE IMPROBIDADE. O caráter ilícito das condutas dos réus e a existência de dolo são inequívocos, uma vez que tinham plena ciência da situação irregular de um deles - que perdurou por longo tempo -, tendo sido prestadas informações inverídicas à administração central da entidade. Ainda que não haja prova do enriquecimento pessoal dos réus, o proceder irregular de ambos causou inequívoco prejuízo à Fundação Nacional do Índio correspondente ao somatório das remunerações recebidos pelo servidor, sem a devida contraprestação laboral, no período de novembro de 2006 a junho de 2011. (TRF4, AC 5002208-94.2013.4.04.7006, 4ª Turma , Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA , julgado em 24/07/2019)

Do ressarcimento ao erário

Diante da prática de ato de improbidade administrativa que também causou dano ao erário, o réu deve ser condenado ao ressarcimento do prejuízo causado ao INSS, calculado em R$ 41.972,88 (quarenta e um mil novecentos e setenta e dois reais e oitenta e oito centavos) em 01/09/2021 (evento 1, INIC1).

Esse valor não foi impugnado pela Parte Ré, ficando incontroverso.

A atualização do valor devido deverá seguir os critérios já definidos no Acordo de Não Persecução Penal nº 5054665-97.2022.4.04.7100 e/ou respectiva execução, deixando-se de fixar outros critérios neste momento para evitar a prolação de decisões conflitantes, como já referido alhures.

Gizo que não há o que se falar em bis in idem pela condenação ao ressarcimento do dano na presente ação de improbidade e no acordo de não persecução penal antes referido. Evidentemente que não se objetiva imputar à Parte Demandada o pagamento de valores acima do prejuízo causado. O que pode ocorrer é que o ressarcimento do dano patrimonial em um dos processos (seja nestes autos, seja na execução do ANPP ou mesmo administrativamente) ensejará a compensação no outro, ou até mesmo a extinção da obrigação de ressarcimento em caso de quitação, o que deverá ser comprovado na fase de cumprimento da sentença.

Aplicação das sanções

De acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, as penas do artigo 12, da Lei nº 8.429/1992, não são necessariamente aplicadas de forma cumulativa.  A nova redação do artigo 12, dada pela Lei nº 14.230/2021, já estabelece a possibilidade da aplicação isolada ou cumulada nas penas previstas no dispositivo.

É indispensável, ainda, a indicação das razões para a aplicação de cada uma das sanções, levando em consideração os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, a natureza, a gravidade e o impacto da infração cometida; a extensão do dano causado; o proveito patrimonial obtido pelo agente; as circunstâncias agravantes ou atenuantes, a atuação do agente em minorar os prejuízos e as consequências advindas de sua conduta omissiva ou comissiva e os antecedentes do agente, nos termos do art. 17-C, IV, da Lei nº 8.429/92, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021.

Feitas essas breves considerações, passo a individualizar as sanções aplicáveis ao Requerido.

O Réu M. R. M. incidiu na conduta prevista no art. 9º, XI, sendo as sanções previstas no art. 12, I, ambos da Lei nº 8.429/92:

- Redação anterior:

Art. 12.  Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

(...)

I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;

- Redação dada pela Lei nº 14.230/2021:

Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

(...)

I - na hipótese do art. 9º desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos;

Reputo mais favoráveis ao Réu, em seu conjunto, as sanções previstas na nova redação do dispositivo, pois, conquanto tenham sido aumentados os prazos máximos de suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o poder público, foram eliminados os prazos mínimos, sendo as sanções estabelecidas pelo prazo de "até" ou "não superior" a 14 (quatorze) anos. Além disso, o valor da multa civil foi reduzido à terça parte pela nova Lei.

Ressarcimento integral do dano patrimonial

O valor do dano ao erário devidamente comprovado nos autos corresponde aos valores devidos ao INSS, já analisados no tópico anterior.

Assim, o Réu deve ser condenado ao ressarcimento da lesão apurada, no montante de R$ 41.972,88 (quarenta e um mil novecentos e setenta e dois reais e oitenta e oito centavos) em 01/09/2021, a ser atualizado nos termos da fundamentação acima.

Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio

Os valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio coincidem com o dano causado ao erário, representados pela remuneração recebida sem trabalhar e pelo incentivo financeiro recebido pela adesão ao PDV, já tendo sido determinado o ressarcimento. Não foi demonstrado qualquer outro acréscimo patrimonial decorrente dos fatos além daqueles já referidos.

Perda da função pública

O réu foi demitido pelo INSS no âmbito do PAD instaurado (evento 1, PORT14).

Por outro lado, conquanto na audiência de adesão ao acordo de não persecução penal o réu tenha declarado trabalhar na UPA de Sapucaia do Sul (evento 1, VIDEO2), conforme o §1º do art. 12 da LIA, incluído pela Lei 14.230/2021, "A sanção de perda da função pública, nas hipóteses dos incisos I e II do caput deste artigo, atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento da infração, podendo o magistrado, na hipótese do inciso I do caput deste artigo, e em caráter excepcional, estendê-la aos demais vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração".

Na espécie, não vislumbro situação excepcional de gravidade suficiente para ensejar a decretação da perda de outra função pública que não aquela que o réu detinha na época do cometimento da infração.

Assim, descabe a aplicação dessa sanção no caso concreto.

Suspensão dos direitos políticos

A suspensão dos direitos políticos é a sanção mais drástica prevista no art. 12 da Lei nº 8.429/1992, porquanto impõe limitação a direito fundamental, só devendo ser aplicada quando a gravidade da conduta permitir, em atenção ao princípio da razoabilidade (REsp 1228749/PR, Rel. Ministro OG FERNANDES, Segunda Turma, julgado em 03/04/2014).

Suspender o exercício da capacidade eleitoral ativa e passiva define contornos mais restritos no campo da cidadania, porquanto limita o âmbito de participação na fiscalização dos destinos e escolhas da vida política (impede o manejo da ação popular, v.g.).

No caso concreto, valoradas as ações do Réu, entendo que não deve ser aplicada esta sanção, por não se mostrar adequada à conduta praticada, já que os atos de improbidade ocorreram no exercício de cargo público em autarquia federal, tratando-se de prejuízo eminentemente patrimonial, não possuindo qualquer relação com a vida política da comunidade em que inserido.

Multa civil

Quanto à multa civil, a sanção possui efeito pedagógico e, dessa forma, deve ser aplicada. No caso, tendo em conta a gravidade da conduta e a proporcionalidade, a extensão do dano causado, a existência de quantificação exata do proveito patrimonial obtido, a inexistência de circunstâncias agravantes ou atenuantes, a inexistência de atuação do Réu em minorar os prejuízos e as consequências advindas de sua conduta e a inexistência de maus antecedentes (art. 17-C, IV), mostra-se adequada a fixação da multa equivalente ao valor do dano a que foi condenado (R$ 41.972,88), que coincide com o valor do acréscimo patrimonial indevido. Esse valor deverá ser atualizado pelo IPCA-E desde a data de publicação desta sentença, com a incidência de juros de mora de 1% ao mês, a contar da data da citação.

O valor da multa civil reverterá em favor de fundo de defesa de direitos difusos (analogia do art. 13 da Lei nº 7.347/85).

Proibição de contratar com o Poder Público

Sobre a proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, em razão dos mesmos fundamentos acima e levando em conta que o Réu utilizou-se das facilidades geradas pelo exercício do cargo público que ocupava para frequentar o estágio obrigatório do curso de medicina em tempo integral enquanto recebia sua remuneração sem a correspondente contraprestação laboral, entendo necessária e adequada a fixação de tal pena no patamar médio-baixo, pelo prazo de 05 (cinco) anos.

Diante do exposto, condeno o Réu M. R. M. pelos atos de improbidade administrativa tipificados no artigo 9º, XI, da Lei nº 8.429/1992, às seguintes sanções, previstas no artigo 12, I, da mesma Lei: (a) ressarcimento integral do dano causado ao INSS, no montante de R$ 41.972,88 (quarenta e um mil novecentos e setenta e dois reais e oitenta e oito centavos), a ser atualizado nos termos da fundamentação acima; (b) multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial (R$ 41.972,88), atualizada nos termos da fundamentação, a ser revertida em favor de fundo de defesa de direitos difusos; e (c) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco) anos.

III - DISPOSITIVO

Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos deduzidos na petição inicial, resolvendo o mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC, para CONDENAR o Réu M. R. M. pela prática das condutas ímprobas tipificadas no art. 9º, XI, da Lei nº 8.429/92, às seguintes sanções, previstas no art. 12, I, da mesma Lei:

(a) ressarcimento integral do dano causado ao INSS, no montante de R$ 41.972,88 (quarenta e um mil novecentos e setenta e dois reais e oitenta e oito centavos), a ser atualizado nos termos da fundamentação;

(b) multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial (R$ 41.972,88), atualizada nos termos da fundamentação, a ser revertida em favor de fundo de defesa de direitos difusos; e 

(c) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco) anos.

Esclareço que o INSS decaiu em parte mínima do pedido, por ter postulado a aplicação de todas as sanções previstas no inciso I do art. 12 da LIA, o que não ocorreu.

Embora tenha havido sucumbência parcial, decaindo o Réu em maior proporção, deixo de condená-lo em custas e honorários advocatícios, nos termos da jurisprudência da 1ª Seção do STJ, no sentido de que, por simetria, a previsão do artigo 5º, incisos LXXIII e LXXXVII, da Constituição Federal; e do artigo 18 da Lei nº 7.347/1985, deve ser aplicada também em favor do requerido, em ação civil pública, inclusive de improbidade administrativa (STJ, AgInt no REsp 1531504/CE,  DJe 21/09/2016; REsp 1255664/MG, DJe 07/02/2014).

Havendo recurso(s) tempestivo(s), tenha(m)-se-o(s) por recebidos em seus legais efeitos. Intime(m)-se a(s) Parte(s) contrária(s) para apresentação de contrarrazões, no devido prazo. Ao fim, devem ser os autos remetidos ao egrégio Tribunal Regional Federal da 4ª Região.

Após o trânsito em julgado, em sendo mantida a sentença, providencie-se o registro das condenações no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa - CNIA, mantido pelo Conselho Nacional de Justiça - CNJ.

Publicação e Registro Eletrônicos. Intimem-se.

In casu, o INSS insurge-se tão somente em face da destinação da multa civil e do termo inicial da correção monetária e dos juros da multa civil fixados na sentença.

Destarte, considerando que a pretensão recursal do INSS circunscreve-se estritamente a destinação do produto da multa civil e o termo inicial dos juros e correção monetária aplicáveis sobre ela, passo ao exame restrito dessas matérias, mantendo a sentença quanto ao mais.

Da Destinação da Multa Civil

O magistrado singular destinou os valores arrecadados com a multa civil ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos por intermédio da aplicação analógica do art. 13 da Lei nº 7.347/1985 (Lei da Ação Civil Pública).

Contudo, o microssistema de tutela da probidade administrativa possui regra expressa que afasta a aplicação genérica da Lei da Ação Civil Pública no ponto.

O art. 18 da Lei nº 8.429/1992 estabelece que os valores decorrentes da condenação judicial por improbidade administrativa — englobando a perda de bens, os valores adquiridos ilicitamente e o ressarcimento de danos — devem ser revertidos em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.

Embora a multa civil guarde natureza eminentemente punitiva e autônoma em relação ao ressarcimento ao erário, a doutrina e a jurisprudência consolidaram-se no sentido de que o destinatário da penalidade pecuniária deve ser o próprio ente público que suportou a violação institucional e moral perpetrada pelo agente ímprobo. Na espécie, como o réu atuava como técnico da autarquia federal, o INSS figura como o ente moral e materialmente lesado, devendo receber em seus cofres os valores punitivos originados da infração funcional.

Nesse sentido, colaciona-se a firme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça deste Egrégio Tribunal Regional Federal da 4ª Região em casos análogos:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 8.429/1992 EM SUA REDAÇÃO ORIGINAL. FALSA INSERÇÃO DE DECLARAÇÃO EM DOCUMENTO PARA OBTENÇÃO DE BOLSA PAGA PELA CAPES. DISCUSSÃO SOBRE REVERSÃO DA MULTA CIVIL EM FAVOR DA ENTIDADE LESADA. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO OCORRÊNCIA. ART. 18 DA LIA. INTERPRETAÇÃO SISTÊMICA. LACUNA LEGISLATIVA. FINALIDADE PUNITIVA DA MULTA. BENEFICIÁRIO DA SANÇÃO. ENTIDADE DIRETAMENTE PREJUDICADA. RECURSO PROVIDO.
1. Não configurada a alegada negativa de prestação jurisdicional, pois o Tribunal de origem enfrentou fundamentadamente as questões suscitadas, ainda que em sentido contrário ao interesse da recorrente.
2. O art. 18 da Lei n. 8.429/1992, em sua redação pretérita, disciplinava a reversão de valores atinentes ao ressarcimento ou à perda de bens, nada dispondo acerca do destinatário da multa civil. A multa prevista no art. 12 da LIA, embora de caráter punitivo, deve guardar pertinência com o bem jurídico violado, impondo-se sua reversão à pessoa jurídica diretamente lesada pela conduta ímproba.
3. A efetiva prestação de serviço pela ré, circunstância que afastou a configuração de ato de improbidade do art. 10 da LIA, não exclui o prejuízo institucional e administrativo suportado pela Capes, vítima de fraude em programa de fomento educacional.
4. A destinação da multa à entidade lesada também se harmoniza com a lógica processual de atribuição da sanção pecuniária à parte prejudicada pelo ilícito.
5. Recurso especial provido para fixar que a multa civil aplicada seja revertida integralmente em favor da Capes.
(REsp n. 1.925.304/SC, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma,
julgado em 7/10/2025, DJEN de 15/10/2025.)

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MULTA CIVIL. DESTINAÇÃO AO ENTE PÚBLICO LESADO. PROVIMENTO DO RECURSO. I. CASO EM EXAME:1. Apelação cível interposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública por improbidade administrativa, condenando os réus M. S. e R. B. pela prática de ato ímprobo (art. 10, inc. I, da Lei nº 8.429/1992), aplicando-lhes as penas do art. 12, inc. II, da mesma lei, incluindo multa civil destinada ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos e suspensão dos direitos políticos. O INSS busca a reforma da sentença para que a multa civil seja destinada à autarquia. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:2. a questão em discussão diz respeito à destinação da multa civil aplicada em ação de improbidade administrativa. III. RAZÕES DE DECIDIR:3. A multa civil, de natureza sancionatória, deve ser revertida ao ente público diretamente lesado, no caso o INSS, em detrimento do Fundo de Defesa de Direitos Difusos, por se tratar de ação de improbidade administrativa que lesou os cofres da Previdência Social, e não de danos a interesses difusos ou coletivos.4. Embora a Lei nº 8.429/1992 seja omissa quanto à destinação da multa civil, a jurisprudência e a doutrina, por analogia ao art. 18 da LIA, que prevê a reversão dos bens ilicitamente adquiridos à pessoa jurídica prejudicada, firmaram o entendimento de que a multa deve seguir o mesmo destino.5. A Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) é especial em relação à Lei nº 7.347/1985 (Lei da Ação Civil Pública), devendo suas disposições prevalecer na solução da controvérsia. IV. DISPOSITIVO E TESE:7. Apelação do INSS provida. Tese de julgamento: A multa civil em ação de improbidade administrativa deve ser revertida ao ente público diretamente lesado, e não ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos, em razão da especialidade da Lei nº 8.429/1992. ___________Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992, art. 10, inc. I, art. 12, inc. II, e art. 18; Lei nº 7.347/1985, art. 13; Lei nº 14.230/2021.Jurisprudência relevante citada: TRF1, Apelação Cível: 00056773820134013703, Rel. Des. Federal Wilson Alves de Souza, 3ª Turma, j. 12.04.2024; TRF1, AC 1000265-67.2017.4.01.3704, Rel. Juiz Federal Marllon Sousa (Conv.), 10ª Turma, PJe 27.06.2023; TRF4, 12ª Turma, 5007925-29.2018.4.04.7001, Rel. Juiz Federal Convocado Rodrigo Kravetz, 04.10.2023; STJ, REsp: 00000000000001975108, Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 17.05.2025; (TRF4, AC 5004207-29.2015.4.04.7001, 12ª Turma , Relator LUIZ ANTONIO BONAT , julgado em 25/02/2026)

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESTINAÇÃO DA MULTA CIVIL. REVERSÃO AO ENTE PÚBLICO LESADO. ACOLHIMENTO DOS EMBARGOS DA FUNASA COM EFEITOS INFRINGENTES E REJEIÇÃO DOS EMBARGOS DA RÉ. 1. A multa civil aplicada com base na Lei nº 8.429/1992 deve ser revertida integralmente em favor da pessoa jurídica diretamente lesada pela conduta ímproba, em observância ao princípio da especialidade, afastando-se a aplicação do art. 13 da Lei nº 7.347/1985. 2. Os embargos de declaração não se prestam à rediscussão de matéria já decidida de forma fundamentada, revelando mero inconformismo da embargante com o resultado do julgamento. 3. Embargos de declaração da FUNASA acolhidos com efeitos infringentes. Embargos de declaração da ré providos em parte tão só para fins de prequestionamento. (TRF4, AC 5001839-47.2011.4.04.7208, 4ª Turma , Relator CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ , julgado em 26/08/2026)

EMENTA: ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. MULTA CIVIL. DESTINAÇÃO. 1. Nem a Lei nº 8.429\92, nem a Lei nº 7.347\85 contém dispositivo quanto à destinação da multa civil por ato de improbidade administrativa, na medida em que esta penalidade não tem a finalidade de reparação do dano. 2. A jurisprudência desta Corte tem se manifestado no sentido de ser possível que os valores pagos a título de multa civil, ante o seu caráter sancionatório diverso do reparatório, recebam destinação diversa do ente lesado patrimonialmente, desde que a instituição escolhida tenha pertinência com o bem violado por conta dos atos ilícitos (que pode não ser patrimonial). 3. Tendo o INSS sofrido danos diretos da conduta improba dos réus, reputo razoável a reversão da multa civil em benefício da referida autarquia. 4. Apelação provida. (TRF4, AC 5033058-97.2014.4.04.7200, 4ª Turma , Relator MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS , julgado em 06/12/2023)

Logo, emiti-se juízo de reforma para determinar que o montante correspondente à multa civil seja revertido integralmente ao INSS, em estrita obediência ao art. 18 da LIA.

Do Termo Inicial dos Juros e Correção Monetária sobre a Multa Civil

No que diz respeito aos encargos moratórios, a sentença determinou a incidência de correção monetária a contar da publicação do decisum e juros moratórios a contar da citação.

Entretanto, novamente, a decisão merece reforma.

O Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Tema Repetitivo nº 1.128, pacificou de forma vinculante a metodologia de cômputo dos encargos incidentes sobre a multa civil sancionatória:

"Na multa civil prevista na Lei 8.429/1992, a correção monetária e os juros de mora devem incidir a partir da data do ato ímprobo, nos termos das Súmulas 43 e 54/STJ".

Por oportuno, cito a ementa do julgado em que firmada a tese jurídica: 

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA DE NATUREZA REPETITIVA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MULTA CIVIL. TERMO INICIAL DA INCIDÊNCIA DOS JUROS DE MORA E DA CORREÇÃO MONETÁRIA. DATA DO ATO ÍMPROBO. SÚMULAS 48 E 54/STJ. RECURSOS ESPECIAIS CONHECIDOS E PROVIDOS.
1. A controvérsia ora em apreciação, submetida ao rito dos recursos especiais repetitivos, restou assim delimitada: "Definir o termo inicial dos juros e da correção monetária da multa civil prevista na Lei de Improbidade Administrativa, isto é, se devem ser contados a partir do trânsito em julgado, da data do evento danoso - nos termos das Súmulas 43 e 54/STJ -, ou de outro marco processual".
2. Nos termos do art. 12, I, II e III, da Lei 8.429/1992, a multa civil tem como base de cálculo o proveito econômico obtido, o dano causado ao erário ou o valor da remuneração percebida. Assim, em qualquer dos casos, o critério legal para a fixação da multa civil remete a um fator relacionado à data da efetivação do ato ímprobo.
3. Ainda que o montante da multa civil somente venha a ser definido ao final da ação, a incidência de correção monetária apenas após a sua fixação ou do trânsito em julgado, resultaria em quantia desvinculada do proveito econômico obtido, do dano causado ao erário ou do valor da remuneração percebida pelo agente, critérios que remetem à data do ato ímprobo. Desta forma, é o caso de incidência da Súmula 43/STJ: "Incide correção monetária sobre dívida por ato ilícito a partir da data do efetivo prejuízo".
4. As sanções e o ressarcimento do dano, previstos na Lei 8.429/1992, inserem-se no contexto da responsabilidade extracontratual por ato ilícito. E, em se tratando de responsabilidade extracontratual, aplicável o disposto no art. 398 do Código Civil (Nas obrigações provenientes de ato ilícito, considera-se o devedor em mora, desde que o praticou) e na Súmula 54/STJ (Os juros moratórios fluem a partir do evento danoso, em caso de responsabilidade extracontratual). Precedentes do STJ.
5. Tese jurídica firmada: "Na multa civil prevista na Lei 8.429/1992, a correção monetária e os juros de mora devem incidir a partir da data do ato ímprobo, nos termos das Súmulas 43 e 54/STJ".
6. Caso concreto: recursos especiais conhecidos e providos.
8. Recursos julgados sob a sistemática dos recursos especiais representativos de controvérsia (art. 1.036 e seguintes do CPC/2015;
e art. 256-N e seguintes do RISTJ).
(REsp n. 1.958.567/PR, relator Ministro Afrânio Vilela, Primeira Seção, julgado em 12/3/2025, DJEN de 7/4/2025.)

Cito, no mesmo sentido, os julgados deste Regional:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRAUDE EM AUTORIZAÇÕES DE INTERNAÇÃO HOSPITALAR. RECURSOS DO SUS. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. INÉPCIA DA INICIAL. AUSÊNCIA DE INDIVIDUALIZAÇÃO DA CONDUTA. PRINCÍPIO DA CONSUNÇÃO. REDIMENSIONAMENTO DAS PENAS. PARCIAL PROVIMENTO. I. CASO EM EXAME: 1. Apelações cíveis interpostas contra sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos em ação civil pública por ato de improbidade administrativa. A sentença condenou os réus pela prática de fraudes na emissão de Autorizações de Internação Hospitalar (AIHs) para recebimento indevido de verbas do Sistema Único de Saúde (SUS). II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: 2. As questões em discussão consistem em: (i) definir a competência da Justiça Federal; (ii) verificar a inépcia da petição inicial por ausência de individualização da conduta; (iii) analisar a tipificação adequada das condutas e a aplicação do princípio da consunção; (iv) avaliar a suficiência das provas de autoria e dolo; (v) examinar a proporcionalidade das sanções aplicadas e a possibilidade de extensão da proibição de contratar à pessoa jurídica; e (vi) definir os critérios de correção monetária e juros de mora. III. RAZÕES DE DECIDIR: 3. A competência da Justiça Federal é delineada pela presença do Ministério Público Federal no polo ativo e da União como assistente, evidenciando o interesse federal na fiscalização de verbas do SUS, nos termos do art. 109, I, da CF/1988. 4. Configura-se a inépcia da petição inicial em relação à ré que teve apenas a sua condição de diretora mencionada, sem a descrição pormenorizada e individualizada de sua conduta dolosa, conforme exige o art. 17, § 6º-B, da Lei 8.429/1992. 5. Aplica-se o princípio da consunção quando as condutas descritas integram um único contexto voltado ao enriquecimento ilícito. Assim, a tipificação deve recair exclusivamente no art. 9º da Lei 8.429/1992, que absorve as condutas menos graves dos arts. 10 e 11. 6. A materialidade e a autoria do ato ímprobo foram comprovadas por auditoria do SUS, decisões judiciais anteriores e prova testemunhal robusta, que demonstraram o superfaturamento doloso de AIHs para obtenção de vantagem econômica indevida. 7. As sanções devem ser aplicadas de forma proporcional e individualizada, na medida da participação de cada agente, vedada a solidariedade, nos termos do art. 17-C da Lei 8.429/1992. A multa civil deve ser fixada no valor equivalente ao acréscimo patrimonial indevido, dividido igualmente entre os réus condenados. 8. A sanção de proibição de contratar com o Poder Público deve ser estendida à pessoa jurídica hospitalar, pois o estabelecimento foi utilizado como instrumento para a prática dos atos ilícitos. 9. Os juros de mora e a correção monetária sobre a multa civil devem incidir a partir da data do ato ímprobo, conforme a tese fixada pelo STJ no Tema 1.129. 10. Não cabe condenação em honorários advocatícios em ação civil pública de improbidade administrativa, salvo comprovada má-fé, nos termos do art. 23-B, § 2º, da Lei 8.429/1992. IV. DISPOSITIVO: 11. Recursos parcialmente providos. (TRF4, AC 5000984-96.2010.4.04.7210, 11ª Turma , Relatora ELIANA PAGGIARIN MARINHO , julgado em 25/08/2026)

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO. DESVIO DE RECURSOS PÚBLICOS. COMPROVADO. DOLO. COMPROVADO. PROVA EMPRESTADA. SANÇÕES. PARCIAL PROVIMENTO. 1. Apelação cível interposta pelo requerido contra sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos em ação de improbidade administrativa, condenando-o, solidariamente com a Associação beneficiada, por atos de improbidade tipificados no art. 9º, caput, I, da LIA, e aplicando sanções de ressarcimento do dano, suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o Poder Público, em razão de irregularidades na execução do Convênio n.º 707419/2009, celebrado com o Ministério do Desenvolvimento Agrário. 2. Há cinco questões em discussão: (i) a validade da denúncia e das provas (administrativas e emprestadas) para a condenação; (ii) a necessidade de dolo específico para a configuração de atos de improbidade administrativa; (iii) a responsabilidade do Presidente da Associação por atos de improbidade e a comprovação de benefício próprio; (iv) a ocorrência de dupla cobrança de ressarcimento e multa; e (v) a proporcionalidade das sanções aplicadas. 3. A preliminar de denúncia genérica é afastada, pois a inicial da ação de improbidade administrativa contém os elementos probatórios que demonstram indícios da prática de ato de improbidade, além de que os fatos narrados são compreensíveis para o oferecimento de defesa, em conformidade com o art. 17, § 6º, I e II, da LIA. 4. A alegação de que a sentença se baseou em procedimento administrativo não confirmado em juízo é rejeitada. O uso de prova emprestada, como o depoimento do Auditor do TCU e os documentos do processo TC nº 009.434/2013-5, é lícito quando respeitado o contraditório e a ampla defesa, o que ocorreu no presente caso, conforme entendimento do STJ (AgInt no AREsp n. 2.921.544/GO) e TRF4 (AC 5063515-62.2016.4.04.7000). 6. A alegação de ausência de dolo específico é rejeitada. O dolo foi devidamente comprovado, caracterizado pela vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, conforme o art. 1º, § 2º, da LIA. 7. A alegação de ausência de controle sobre os atos administrativos e financeiros é rejeitada. O Estatuto da Associação (art. 11) confere ao Presidente a competência para autorizar pagamentos, e as irregularidades apuradas pelo TCU, como pagamentos indevidos de diárias e combustíveis, configuram desvio de recursos públicos, sendo o recorrente responsável por tais autorizações. 8. A alegação de ausência de prova de benefício próprio é rejeitada. A condenação pelo art. 9º, I, da LIA, que trata de enriquecimento ilícito, é caracterizada pela obtenção de qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida, em razão do exercício de cargo, para si ou para outrem. 9. As imputações e a condenação do TCU se restringiram ao período em que o demandado ocupou o cargo de Presidente da Associação. 10. As sanções de suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público são reduzidas, respectivamente, para 4 anos e 3 anos, em observância aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, mantendo-se as demais penalidades fixadas pelo juízo de origem. 11. A alegação de dupla cobrança de ressarcimento é acolhida para determinar que seja observada a dedução do valor eventualmente ressarcido por primeiro, quando da execução do título remanescente, dada a possibilidade de coexistência de condenações pelo TCU e na ação de improbidade administrativa. 12. Embora as multas aplicadas pelo TCU e na ação de improbidade administrativa sejam diversas, o juízo originário, ao fixar a multa na presente ação, determinou o abatimento de eventual pagamento da multa aplicada no âmbito do Tribunal de Contas da União - TCU. Resta mantida essa determinação, por ausência de recurso de apelação quanto a este ponto. 13. Os consectários legais são adequados de ofício, aplicando-se o Tema 1.128/STJ para o termo inicial da correção monetária e juros de mora (data do ato ímprobo), o Tema 905/STJ para os índices aplicáveis a condenações administrativas gerais, e a Emenda Constitucional nº 113/2021 para a incidência da taxa SELIC a partir de sua publicação. 14. Recurso parcialmente provido. (TRF4, AC 5025704-57.2019.4.04.7002, 12ª Turma , Relator MARCUS HOLZ , julgado em 29/07/2026)

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANO AO ERÁRIO. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. SANÇÕES. COMPLEMENTAÇÃO. REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA. APELAÇÃO DO RÉU DESPROVIDA. APELAÇÕES DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E DO INSS PROVIDAS. I. CASO EM EXAME: 1. Apelações cíveis interpostas contra sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos em ação civil pública de improbidade administrativa, condenando o réu à suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o Poder Público, por ato que causou lesão ao erário (art. 10, inc. XII, da Lei nº 8.429/1992). O réu alega prescrição e ausência de prova de recebimento de remuneração. O Ministério Público Federal e o INSS requerem a condenação à perda da função pública e ao ressarcimento ao erário. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: 2. Há três questões em discussão: (i) a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva; (ii) a comprovação do ato de improbidade administrativa e do dolo do agente; e (iii) a adequação e cumulação das sanções de perda da função pública e ressarcimento ao erário, bem como a correção monetária e juros de mora. III. RAZÕES DE DECIDIR: 3. A sentença de improcedência ou parcial procedência em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, proferida antes da edição da Lei nº 14.230/2021, publicada em 26/10/2021, sujeita-se ao reexame necessário, por aplicação analógica do art. 19 da Lei nº 4.717/1965, conforme tese firmada pelo STJ no julgamento do Tema 1284. 4. A alegação de prescrição da pretensão punitiva foi rejeitada. Os fatos que embasam a presente ação tornaram-se conhecidos da administração em 18/04/2018, com a remessa de uma lista de benefícios pelo Monitoramento Operacional de Benefícios (MOB) da Gerência Executiva do INSS (GEX) à Corregedoria do INSS, e não em 18/11/2008, data da Operação Chacrinha, que abrangeu outros benefícios. A conduta do réu é tipificada como crime de inserção de dados falsos em sistema de informações (CP, art. 313-A), cuja pena máxima abstrata é de 12 anos, o que, conforme o art. 109, inc. II, do CP, estabelece um prazo prescricional de 16 anos. O prazo prescricional para ações de improbidade administrativa, quando a infração disciplinar também é crime, segue o disposto na legislação penal, considerando a pena abstratamente cominada (LIA, art. 23, inc. II; Lei nº 8.112/1990, art. 142, § 2º). A jurisprudência do STJ (REsp 1.106.657/SC) reafirma a independência das esferas administrativa e penal, de modo que o lapso prescricional não pode variar em função da existência ou resultado de uma ação penal. Além disso, o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é *irretroativo*, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei, conforme tese fixada pelo STF no Tema 1199. Por fim, as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa são imprescritíveis, nos termos do art. 37, § 5º, da CF e do STF Tema 897. 5. A condenação do réu por ato de improbidade administrativa foi mantida. O réu, na qualidade de Técnico do Seguro Social, valeu-se de suas atribuições e acesso aos sistemas internos do INSS para alterar dados de tempo de contribuição, resultando na concessão irregular de quatro benefícios previdenciários e causando um prejuízo de R$ 556.172,71 ao erário. O *dolus* do agente é evidente, comprovado pelo *modus operandi* reiterado, sua confissão em interrogatório administrativo, e depoimentos de testemunhas, além de condenações anteriores por fatos idênticos. Embora não se tenha comprovado o enriquecimento *ilícito* do réu para estes benefícios específicos (LIA, art. 9º, inc. I), a lesão ao erário é inquestionável, configurando a conduta no art. 10, inc. XII, da LIA. A Lei nº 14.230/2021 exige a comprovação de responsabilidade subjetiva (dolo) para a tipificação dos atos de improbidade (STF Tema 1199, item 1), o que foi devidamente demonstrado. A revogação dos incisos I e II do art. 11 da LIA pela Lei nº 14.230/2021 resultou em *atipicidade superveniente* para essas condutas, mas não afeta a condenação pelo art. 10, inc. XII, da LIA. 6. As sanções de perda da função pública e ressarcimento ao erário foram aplicadas. O ressarcimento integral do dano, no valor de R$ 556.172,71, é uma consequência necessária da reparação do ato ímprobo, conforme o art. 12 da Lei nº 8.429/1992 e a jurisprudência do STJ (AgInt no REsp n. 2.172.348/AL). A perda da função pública é uma penalidade legalmente prevista no art. 12, inc. II, da LIA, e sua aplicação é justificada pela gravidade social e a reprovabilidade das condutas. A independência das instâncias administrativa, civil e penal permite a imposição judicial da perda da função pública, mesmo que o réu já tenha sido demitido administrativamente (STJ, MS n. 27.896/DF; REsp n. 1.364.075/DF). As sanções impostas (suspensão dos direitos políticos por 3 anos, multa civil equivalente ao valor do dano, proibição de contratar com o Poder Público por 3 anos, perda da função pública e ressarcimento ao erário) são consideradas adequadas e proporcionais à gravidade dos fatos, ao elevado prejuízo financeiro causado ao INSS, e aos antecedentes negativos do réu, que já foi condenado criminalmente e em outras ações de improbidade por condutas idênticas. 7. A correção monetária e os juros de mora sobre os valores da condenação (multa civil e ressarcimento) foram adequados de ofício. Para condenações judiciais de natureza administrativa em geral, aplicam-se os índices estabelecidos pelo STJ no Tema 905. Especificamente para a multa civil prevista na Lei nº 8.429/1992, a correção monetária e os juros de mora devem incidir a partir da data do ato ímprobo, conforme o STJ Tema 1128 e as Súmulas 43 e 54/STJ. Adicionalmente, a partir de 09/12/2021, em observância à EC nº 113/2021, a Taxa SELIC deve ser aplicada uma única vez, acumulada mensalmente, para fins de atualização monetária, remuneração do capital e compensação da mora. IV. DISPOSITIVO E TESE: 8. Remessa necessária conhecida. Apelação do réu desprovida. Apelações do Ministério Público Federal e do INSS providas. Correção monetária e juros de mora adequados de ofício. Tese de julgamento: 9. A Lei nº 14.230/2021 é *irretroativa* quanto ao regime prescricional e à revogação da modalidade culposa. A demissão administrativa não impede a aplicação judicial da perda da função pública, dada a independência das instâncias. ___________ Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 4º e § 5º; EC nº 113/2021, art. 3º; Lei nº 8.429/1992, art. 9º, inc. I; art. 10, inc. XII; art. 11, inc. I e II; art. 12, inc. II; art. 18; art. 23, inc. II; Lei nº 14.230/2021; Lei nº 8.112/1990, art. 142, § 2º; CP, art. 109, inc. II; art. 313-A; Lei nº 4.717/1965, art. 19. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 2117355/MG, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, j. 11.06.2025 (Tema 1284); STF, RE 852475, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Rel. p/ Acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 08.08.2018 (Tema 897); STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022 (Tema 1199); STJ, REsp n. 1.106.657/SC, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, 2ª Turma, j. 17.08.2010; STJ, MS n. 27.896/DF, Rel. Min. Sérgio Kukina, 1ª Seção, j. 09.08.2023; STJ, REsp n. 1.364.075/DF, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, 2ª Turma, j. 24.11.2015; STJ, AgInt no REsp n. 2.172.348/AL, Rel. Min. Francisco Falcão, 2ª Turma, j. 21.05.2025; STJ, AgInt no REsp n. 1.980.617/DF, Rel. Min. Regina Helena Costa, 1ª Turma, j. 12.06.2023 (Tema 905); STJ, Tema 1128; STJ, Súmula 43; STJ, Súmula 54. (TRF4, AC 5054131-27.2020.4.04.7100, 4ª Turma , Relator CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ , julgado em 22/07/2026)

Como visto, o ato ilícito consubstancia ato danoso extracontratual, razão pela qual a mora opera-se de pleno direito no momento de sua perpetração, nos moldes do art. 398 do Código Civil.

Destarte, o termo inicial de ambos os consectários legais (juros e correção monetária) incidentes sobre a multa civil deve retroagir à data do evento danoso (período de 27/06/2017 a 05/10/2017).

Portanto, deve ser reformado o julgado singular de origem neste ponto.

Em comunhão de idéias, o parecer oferecido pelo douto representante da Procuradoria Regional da República (evento 4, PARECER1), conforme fragmentos que destaco e agrego a fundamentação deste julgado, vejamos:

"II. FUNDAMENTAÇÃO

Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo INSS em face de M. R. M. objetivando a condenação do réu às penas capituladas no inciso I do art. 12 da Lei nº 8.429/92, pela prática de atos de improbidade administrativa previstos no artigo 9º, caput e inciso XI, da referida Lei.

Instruído o feito, sobreveio sentença de parcial procedência, condenando o réu, em suma, ao ressarcimento integral do dano causado, ao pagamento de multa civil, atualizado pelo IPCA-E desde a data de publicação desta sentença, com a incidência de juros de mora de 1% ao mês, a contar da data da citação, cujo valor deve ser revertido em favor de fundo de defesa de direitos difusos; e à proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco) anos.

Em face dessa decisão, o INSS interpôs recurso de apelação requerendo, tão somente, a reforma quanto à destinação das verbas oriundas da multa civil, bem como alteração quanto ao termo inicial da correção monetária.

O recurso deve ser provido.

De fato, verifica-se que a decisão em questão determinou que a multa civil fosse destinada ao fundo de defesa de direitos difusos, a partir de uma interpretação analógica do 13 da Lei nº 7.347/85. No entanto, a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), em seu art. 18, estabelece que tanto o ressarcimento ao erário quanto a multa civil devem ser revertidos para a pessoa jurídica que foi prejudicada pelo ato ilícito.

Embora a multa civil seja uma sanção de natureza punitiva, diferentemente da reparação do dano, que possui natureza indenizatória, ela também deve ser destinada ao ente lesado, conforme previsão legal. Assim, o artigo 18 da Lei nº 8.429/92 afasta a aplicação do artigo 13 da Lei nº 7.347/85 nos casos de improbidade administrativa.

Deste modo, deve ser reformada a sentença, garantindo-se que os valores da multa civil sejam destinados à entidade prejudicada, INSS (autor da demanda originária), em conformidade com o art. 18 da Lei nº 8.429/92.

Já quanto à correção monetária e os juros de mora incidentes sobre a multa civil, efetivamente devem incidir a partir da data do ato de improbidade, conforme previsão no art. 398 do Código Civil, e em observância ao decidido no Tema 1.128 do Superior Tribunal de Justiça1 .

Desse modo, o termo inicial da correção e dos juros deve ser fixado na data do ato ímprobo, que neste caso é o período de recebimento dos valores de 27/06/2017 a 05/10/2017.

III – CONCLUSÃO

Diante do exposto, o Ministério Público Federal manifesta-se pelo provimento do recurso de apelação."

Prequestionamento

Em face do disposto nas Súmulas 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, considero prequestionados todos os dispositivos legais/constitucionais invocados pelas partes.

Dispositivo

ANTE O EXPOSTO, voto no sentido de dar provimento à apelação do INSS, nos termos da fundamentação.

Documento eletrônico assinado por CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40006043627v41 e do código CRC 1c4972cc.

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Apelação Cível Nº 5006476-81.2024.4.04.7112/RS

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESTINAÇÃO DA MULTA CIVIL AO ENTE PÚBLICO LESADO. TERMO INICIAL DOS JUROS DE MORA E DA CORREÇÃO MONETÁRIA. TEMA 1.128 DO STJ. PROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME:
1. Apelação cível interposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) contra sentença que, em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, destinou a multa civil aplicada ao réu ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos e fixou os encargos moratórios a partir da publicação da sentença e da citação.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:
2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a multa civil aplicada em ação de improbidade administrativa deve ser revertida em favor do ente público lesado (INSS) ou do Fundo de Defesa de Direitos Difusos; e (ii) definir o termo inicial dos juros de mora e da correção monetária incidentes sobre a referida multa civil.

III. RAZÕES DE DECIDIR:
3. A multa civil aplicada com base na Lei nº 8.429/1992 deve ser revertida integralmente em favor da pessoa jurídica diretamente lesada pela conduta ímproba, em observância ao art. 18 da referida lei e ao princípio da especialidade, afastando-se a aplicação do art. 13 da Lei nº 7.347/1985.
4. O INSS, na qualidade de autarquia federal cujos cofres e moralidade administrativa foram diretamente afetados pela conduta do réu, é o destinatário legítimo do produto da multa civil.
5. Conforme a tese fixada pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento do Tema Repetitivo nº 1.128, a correção monetária e os juros de mora sobre a multa civil prevista na Lei nº 8.429/1992 devem incidir a partir da data do ato ímprobo, nos termos das Súmulas 43 e 54 do STJ.
6. O ato ilícito gerador da improbidade administrativa consubstancia ato danoso extracontratual, operando-se a mora de pleno direito desde a sua prática, nos termos do art. 398 do Código Civil.

IV. DISPOSITIVO E TESE:
7. Recurso provido.
Tese de julgamento: 8. A multa civil decorrente de condenação por ato de improbidade administrativa deve ser revertida em favor do ente público lesado, incidindo juros de mora e correção monetária a partir da data do ato ímprobo.

___________
Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992, art. 18; Lei nº 7.347/1985, art. 13; CC, art. 398.
Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1.958.567/PR, Rel. Min. Afrânio Vilela, 1ª Seção, j. 12.03.2025 (Tema 1.128); STJ, REsp 1.925.304/SC, Rel. Min. Sérgio Kukina, 1ª Turma, j. 07.10.2025.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar provimento à apelação do INSS, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 23 de setembro de 2026.

Documento eletrônico assinado por CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40006043628v6 e do código CRC 2527203d.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 16/09/2026 A 23/09/2026

Apelação Cível Nº 5006476-81.2024.4.04.7112/RS

RELATOR: Desembargador Federal CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ

PRESIDENTE: Desembargador Federal MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS

PROCURADOR(A): JOÃO GUALBERTO GARCEZ RAMOS

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ

Votante: Desembargador Federal CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ

Votante: Juiz Federal SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA

Votante: Desembargador Federal MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS

GILBERTO FLORES DO NASCIMENTO

Secretário