Apelação Cível Nº 5060380-61.2024.4.04.7000/PR
RELATOR: Desembargador Federal LUIZ ANTONIO BONAT
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de apelação contra sentença que julgou, procedentes os embargos para declarar a inexibilidade da multa aplicada a partir de procedimento administrativo e declarar extinta a execução fiscal.
Apela o CREA defendendo seu poder regulamentar e, portanto, a higidez das multas.
Com contrarrazões, vieram os autos conclusos.
É o relatório.
VOTO
Mérito
A Lei nº 5.194/1966, em seus artigos 26 e 27, conferiu ao Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA) e aos Conselhos Regionais (CREA) competência para fiscalizar o exercício profissional e os respectivos profissionais, pessoas físicas ou jurídicas, que desenvolvam atividade base ou prestem serviços para terceiros, nas áreas de engenharia, arquitetura e agronomia, impor penalidades administrativas para os profissionais, que desrespeitarem as prescrições de mencionada lei, editar e fazer publicar resoluções para sua regulamentação e execução, bem como fixar e alterar as anuidades, emolumentos e taxas a pagar pelos profissionais e pessoas jurídicas a ele vinculados.
Tal competência normativa, diga-se, é restrita à complementação da lei, não podendo contrariá-la ou tampouco alterá-la, aqui incluída a majoração dos valores das multas.
Este Regional possui entendimento de que é vedado aos conselhos profissionais fixar o valor de suas multas ou majorá-lo por meio de resolução, sob pena de afronta ao princípio da legalidade insculpido no artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal. A resolução editada pelo CONFEA com amparo na legislação acima citada, como ato administrativo, deve submeter-se aos limites legais, não podendo modificar, contrariar ou dispor além do previsto na lei cuja execução visa promover, pois o objetivo das normas regulamentares é apenas o de suprir as lacunas legais de ordem prática ou técnica.
Neste sentido:
AGRAVO INTERNO. EXECUÇÃO FISCAL. CONSELHOS. ANUIDADE. ARQUIVAMENTO. VALOR DA MULTA. RESOLUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. É vedado aos conselhos profissionais fixar o valor de suas multas ou majorá-lo por meio de resolução, sob pena de afronta ao princípio da legalidade insculpido no artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal. A resolução editada pelo CONFEA, como ato administrativo, deve submeter-se aos limites legais, não podendo modificar, contrariar ou dispor além do previsto na lei cuja execução visa promover, pois o objetivo das normas regulamentares é apenas o de suprir as lacunas legais de ordem prática ou técnica. (TRF4, AC 5006854-14.2022.4.04.7110, TERCEIRA TURMA, Relatora VÂNIA HACK DE ALMEIDA, juntado aos autos em 30/11/2022)
TRIBUTÁRIO. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. CREA. VALOR DA MULTA. RESOLUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. 1. É vedado aos conselhos profissionais fixar o valor de suas multas ou majorá-lo por meio de resolução, sob pena de afronta ao princípio da legalidade, previsto no art. 5º, II, da Constituição Federal. 2. A resolução editada pelo CONFEA com amparo na Lei n. 5.194/66, como ato administrativo, deve se submeter aos limites legais, não podendo modificar, contrariar ou dispor além do previsto na lei cuja execução visa promover, visto que o objetivo das normas regulamentares é apenas o de suprir as lacunas legais de ordem prática ou técnica. (TRF4, AC 5019012-39.2019.4.04.7003, SEGUNDA TURMA, Relatora MARIA DE FÁTIMA FREITAS LABARRÈRE, juntado aos autos em 19/10/2022)
Diga-se, ademais, que Supremo Tribunal Federal, analisando o Tema 829, em regime de Repercussão Geral, decidiu que o CONFEA não está autorizado a atualizar os valores da MRV em patamares superiores aos permitidos por lei.
O acórdão restou assim ementado:
Recurso extraordinário. Repercussão geral. Tributário. Princípio da legalidade. Taxa cobrada em razão do exercício do poder de polícia. Anotação de Responsabilidade Técnica (ART). Lei nº 6.994/82. Aspecto quantitativo. Delegação a ato normativo infralegal da atribuição de fixar o valor do tributo em proporção razoável com os custos da atuação estatal. Teto prescrito em lei. Diálogo com o regulamento em termos de subordinação, de desenvolvimento e de complementariedade. Constitucionalidade. 1. Na jurisprudência atual da Corte, o princípio da reserva de lei não é absoluto. Caminha-se para uma legalidade suficiente, sendo que sua maior ou menor abertura depende da natureza e da estrutura do tributo a que se aplica. No tocante às taxas cobradas em razão do exercício do poder de polícia, por força da ausência de exauriente e minuciosa definição legal dos serviços compreendidos, admite-se o especial diálogo da lei com os regulamentos na fixação do aspecto quantitativo da regra matriz de incidência. A lei autorizadora, em todo caso, deve ser legitimamente justificada e o diálogo com o regulamento deve-se dar em termos de subordinação, desenvolvimento e complementariedade.. 2. No RE nº 343.446/SC, alguns critérios foram firmados para aferir a constitucionalidade da norma regulamentar.“a) a delegação pode ser retirada daquele que a recebeu, a qualquer momento, por decisão do Congresso; b) o Congresso fixa standards ou padrões que limitam a ação do delegado; c) razoabilidade da delegação”. 3. A razão autorizadora da delegação dessa atribuição anexa à competência tributária está justamente na maior capacidade de a Administração Pública, por estar estreitamente ligada à atividade estatal direcionada a contribuinte, conhecer da realidade e dela extrair elementos para complementar o aspecto quantitativo da taxa, visando encontrar, com maior grau de proximidade (quando comparado com o legislador), a razoável equivalência do valor da exação com os custos que ela pretende ressarcir. 4. A taxa devida pela anotação de responsabilidade técnica, na forma do art. 2º, parágrafo único, da Lei nº 6.994/82, insere-se nesse contexto. Os elementos essenciais da exação podem ser encontrados nas leis de regência (Lei nº 6.496/77 e Lei nº 6.994/82). Foi no tocante ao aspecto quantitativo que se prescreveu o teto sob o qual o regulamento do CONFEA poderá transitar para se fixar o valor da taxa, visando otimizar a justiça comutativa. 5. As diversas resoluções editadas pelo CONFEA, sob a vigência da Lei nº 6.994/82, parecem estar condizentes com a otimização da justiça comutativa. Em geral, esses atos normativos, utilizando-se da tributação fixa, assentam um valor fixo de taxa relativa à ART para cada classe do valor de contrato – valor empregado como um critério de incidência da exação, como elemento sintomático do maior ou do menor exercício do poder de polícia, e não como base de cálculo. 6. Não cabe ao CONFEA realizar a atualização monetária do teto de 5 MVR em questão em patamares superiores aos permitidos em lei, ainda que se constate que os custos a serem financiados pela taxa relativa à ART ultrapassam tal limite, sob pena de ofensa ao art. 150, I, da CF/88. 7. Em suma, o art. 2º, parágrafo único, da Lei nº 6.994/82 estabeleceu diálogo com o regulamento em termos de subordinação (ao prescrever o teto legal da taxa referente à ART), de desenvolvimento (da justiça comutativa) e de complementariedade (ao deixar um valoroso espaço para o regulamento complementar o aspecto quantitativo da regra matriz da taxa cobrada em razão do exercício do poder de polícia). O Poder Legislativo não está abdicando de sua competência de legislar sobre a matéria tributária. A qualquer momento, pode o Parlamento deliberar de maneira diversa, firmando novos critérios políticos ou outros paradigmas a serem observados pelo regulamento. 8. Negado provimento ao recurso extraordinário.
(RE 838284, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 19/10/2016, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-215 DIVULG 21-09-2017 PUBLIC 22-09-2017 - grifei)
De concluir-se, portanto, que: a) as multas aplicadas são ilegais por extrapolar os limites estabelecidos no artigo 73 da Lei n.º 5.194/66; e b) a disposição contida em resolução não pode modificar, contrariar ou dispor além da lei cuja execução visa facilitar e implementar.
No caso dos autos, verifica-se que o contribuinte foi multado com fundamento no art. 73, 'c', da Lei 5.194/66. Ainda que tivesse sido multado pelo valor máximo previsto na lei (3 MVR = R$ 57,00) e que tal montante fosse atualizado até o ajuizamento da execução fiscal, seu resultado seria muito inferior ao executado pelo recorrente, conforme os 8 processos juntados no evento 1, o que evidencia ter sido extrapolado o limite de referência.
Assim, seja por falta de fundamentação ou por utilização de parâmetros indevidos, deve ser reconhecida a falta de exigibilidade da CDA e, consequentemente, declarada a sua nulidade.
Não prospera, portanto, também, a pretensão do exequente de adequação do valor da multa. A possibilidade de substituição da Certidão de Dívida Ativa, prevista no art. 2º, §8º, da Lei nº 6.830/80, permite apenas que seja realizada a correção de erros formais eventualmente existentes no título antes da prolação da sentença da execução fiscal.
Na hipótese dos autos, contudo, não se trata de simples substituição da Certidão de Dívida Ativa, como pretendido pelo conselho em seu recurso, mas de verdadeira convalidação de nulidade no título executivo, o que não se admite.
Nesse sentido, o entendimento deste Tribunal Regional Federal:
TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. CONSELHO DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. ANUIDADES. LEI 6.994/82. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA. SUBSTITUIÇÃO DA CDA. IMPOSSIBILIDADE. 1. Conforme posição firmada pelo STF (RE 704292), a norma legal que incide sobre a fixação das anuidades com lançamento anterior à Lei nº 12.541/2011, está contida na redação do art. 1º, § 1º, da Lei nº 6.994/1982, implicando violação ao princípio da legalidade a fixação do valor das anuidades pelos Conselhos através de ato administrativo. 2. A Lei nº 12.514/2011, por força dos princípios da anterioridade de exercício financeiro e nonagesimal, passou a produzir os seus efeitos a partir de 28 de janeiro de 2012, não se aplicando para a cobrança de créditos oriundos de fatos geradores relativos a contribuintes que já estavam inscritos no Conselho e exerciam atividades anteriormente. Incabível o fracionamento mensal da anuidade porque o tributo é devido ainda que a inscrição ocorra em determinado período ao longo do exercício (art. 5º, da Lei 12.514/11). 3. A alteração do fundamento jurídico do lançamento interfere nos elementos materiais essenciais da obrigação tributária e enseja a constituição de novo crédito, assegurado o contraditório, não sendo permitida a mera substituição da CDA. 4. A substituição ou emenda da CDA, autorizada pelo art. 2º, §8º, da LEF, não diz respeito a vícios no substrato jurídico do ato de lançamento. (TRF4, AC 5007419-16.2015.4.04.7112, PRIMEIRA TURMA, Relator FRANCISCO DONIZETE GOMES, juntado aos autos em 22/10/2020)
EXECUÇÃO FISCAL. CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. ANUIDADES. SUBSTITUIÇÃO DA CDA. DESCABIMENTO. 1. As anuidades devidas a Conselhos de fiscalização profissional constituem contribuições instituídas no interesse de categoria profissional, portanto de natureza tributária. 2. A edição da Lei nº 11.000/04, cujo art. 2º autorizou os Conselhos a fixarem as respectivas anuidades, incorreu em evidente afronta à garantia da legalidade tributária, reincidindo no vício que já acometera de inconstitucionalidade o art. 58, § 4º, da Lei 9.649/98, declarado inconstitucional pelo STF. 3. Com a declaração de inconstitucionalidade do artigo 58, § 4º, da Lei nº 9.649/1998, voltou a vigorar a Lei nº 6.994/1982 que, no seu artigo 1º, § 1º, determinou que, na fixação das anuidades, fossem respeitados os limites máximos de 2 MVR (Maior Valor de Referência) para a pessoa física e de 2 a 10 MVR para a pessoa jurídica (escalonado segundo o capital social), devendo, por conseguinte, ser estes os valores considerados para a fixação das anuidades devidas aos conselhos de fiscalização profissional. 4. Em razão do prazo nonagesimal de que trata o artigo 150, inciso III, alínea "c", da Constituição Federal, a Lei nº 12.514/2011 só pode ser aplicada a partir da anuidade de 2013. 5. No caso dos autos, em exame às CDAs exequendas constata-se que restaram fixadas com base nas Leis nºs 11.000/04 e 12.514/2011, e Resolução COFEN 413/2011, de forma que inexigíveis nos termos propostos. 6. Incabível o deferimento de substituição da Certidão de Dívida Ativa. Não se trata de simples substituição da CDA, como pretendido pelo conselho, sendo certo que essa possibilidade é dada pelo § 8º, do art. 2º, da Lei nº 6.830/80, apenas para a correção de erros formais antes da prolação da sentença, mas não para a convalidação de nulidades no título. (TRF4, AC 5003106-46.2014.4.04.7112, SEGUNDA TURMA, Relator ALEXANDRE ROSSATO DA SILVA ÁVILA, juntado aos autos em 07/05/2020)
TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSELHO DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. FIXAÇÃO DA ANUIDADE. OBSERVÂNCIA À LEI DE REGÊNCIA. 1. A substituição de certidão de dívida ativa é incabível nos casos em que os valores são considerados em desconformidade com os limites de valor da legislação pertinente. 2. Verifica-se que a anuidade de 2012 foi embasada em ato administrativo que não observa o princípio da legalidade, porquanto fixadas em valores superiores aos estabelecidos pela Lei nº 6.994/1982. (TRF4, AG 5041525-58.2019.4.04.0000, SEGUNDA TURMA, Relatora MARIA DE FÁTIMA FREITAS LABARRÈRE, juntado aos autos em 30/10/2019).
Assim, a sentença não merece retoques também no seu mérito.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por negar provimento ao recurso de apelação do CREA, majorados os honorários em 20% do valor fixado em primeiro grau, forte no art. 85, §11, do CPC.
Documento eletrônico assinado por LUIZ ANTONIO BONAT, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 40006071184v2 e do código CRC 637ed7dc.
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Signatário (a): LUIZ ANTONIO BONAT
Data e Hora: 23/09/2026, às 15:43:27