RECURSO DE MEDIDA CAUTELAR Nº 5040410-07.2026.4.04.7000/PR
RELATOR: Juiz Federal ANDERSON FURLAN FREIRE DA SILVA
VOTO
1. Relatório
Trata-se de recurso de medida cautelar, com pedido de efeito suspensivo, interposto pela União contra decisão que deferiu a tutela de urgência para determinar que se abstivesse de reduzir, absorver ou compensar a Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada (VPNI) decorrente de quintos e décimos incorporados entre abril de 1998 e setembro de 2001, bem como de efetuar descontos retroativos, mantendo o pagamento integral da parcela até ulterior deliberação.
Sustentou, em síntese, que: (i) a tutela de urgência seria legalmente vedada, por importar o afastamento de determinações do Tribunal de Contas da União (TCU) e do Conselho da Justiça Federal (CJF), além de possuir conteúdo pecuniário relacionado à manutenção de vantagem remuneratória; (ii) não se encontra presente o perigo de dano, diante da reduzida repercussão dos descontos sobre a remuneração total da parte autora, da antiguidade da absorção e da possibilidade de restituição das diferenças em caso de procedência da demanda; (iii) há precedente de Turma Recursal da 4ª Região que suspendeu tutela concedida em controvérsia semelhante; (iv) a absorção da VPNI é legítima, em razão de sua natureza temporária e complementar, bem como do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 395 da repercussão geral; (v) o TCU, com posterior ciência do CJF, consolidou a orientação de que as parcelas não amparadas por decisão judicial transitada em julgado devem ser absorvidas pelo reajuste de 6% concedido em 01/02/2023 pela Lei nº 14.523/2023; (vi) a Lei nº 14.687/2023 não pode retroagir para desfazer absorção já consumada, sob pena de violação ao ato jurídico perfeito; e (vii) o acolhimento da pretensão autoral implicaria atuação do Poder Judiciário como legislador positivo, em afronta à Súmula Vinculante nº 37 e ao princípio da separação dos poderes. Requereu a atribuição de efeito suspensivo para sustar os efeitos da tutela deferida e, ao final, o provimento do recurso para cassá-la.
O requerimento liminar foi indeferido.
2. Razões de voto
Ausentes razões para modificar o entendimento da decisão que indeferiu o requerimento liminar, ratifico-a integralmente:
Os fundamentos adotados na decisão recorrida são adequados à solução da controvérsia nesta fase de cognição sumária, merecendo integral ratificação:
"(...) No caso concreto, a parte autora requer a concessão de tutela que determine à ré a suspensão imediata de qualquer redução, absorção e/ou compensação da Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada (VPNI) referente a quintos/décimos do período entre abril/1998 e setembro/2001 - que se encontra incorporada aos seus vencimentos - com a primeira parcela do reajuste concedido por meio da Lei nº 14.523/2023, bem como da realização de descontos retroativos, de forma a manter o pagamento integral da VPNI.
Como se sabe, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 638.115, pela sistemática da repercussão geral (Tema 395), definiu a tese de que "Ofende o princípio da legalidade a decisão que concede a incorporação de quintos pelo exercício de função comissionada no período de 8/4/1998 até 4/9/2001, ante a carência de fundamento legal", declarando a inconstitucionalidade da incorporação, pelos servidores públicos, de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001.
A decisão recebeu a seguinte ementa:
Recurso extraordinário. 2. Administrativo. 3. Servidor público. 4. Incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001. 5. Impossibilidade. 6. Recurso extraordinário provido.
(RE 638115, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 19-03-2015, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-151 DIVULG 31-07-2015 PUBLIC 03-08-2015)
Na sequência, no julgamento dos embargos de declaração, a Corte modulou os efeitos da decisão para que os servidores que continuavam recebendo VPNI's até a data do julgamento, 18/12/2019, em razão de decisão administrativa e de decisão judicial sem trânsito em julgado, tivessem o pagamento mantido até a sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos.
Em 09/01/2023, sobreveio a Lei nº 14.523, que determinou o reajuste da remuneração dos servidores do Poder Judiciário da União, em três parcelas sucessivas e cumulativas:
"Art. 1º Os valores constantes dos Anexos II, III e VIII da Lei nº 11.416, de 15 de dezembro de 2006, e as demais parcelas remuneratórias devidas às carreiras dos servidores dos quadros de pessoal do Poder Judiciário da União serão reajustados em parcelas sucessivas e cumulativas, da seguinte forma:
I – 6% (seis por cento), a partir de 1º de fevereiro de 2023;
II – 6% (seis por cento), a partir de 1º de fevereiro de 2024;
III – 6,13% (seis inteiros e treze centésimos por cento), a partir de 1º de fevereiro de 2025.
Art. 2º Ficam revogados o § 1º do art. 13 e o art. 30 da Lei nº 11.416, de 15 de dezembro de 2006.
Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação".
Após, em 20/09/2023, foi promulgada a Lei nº 14.687/2023, que, entre outras medidas, alterou a Lei nº 11.416/2006, para incluir parágrafo único ao artigo 11, com a seguinte redação:
"Art. 11. A remuneração dos cargos de provimento efetivo das Carreiras dos Quadros de Pessoal do Poder Judiciário é composta pelo Vencimento Básico do cargo e pela Gratificação Judiciária (GAJ), acrescida das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei. (Redação dada pela Lei nº 12.774, de 2012)
Parágrafo único. As vantagens pessoais nominalmente identificadas de caráter permanente, incorporadas aos vencimentos, aos proventos e às pensões dos servidores das Carreiras dos Quadros de Pessoal do Poder Judiciário, inclusive aquelas derivadas da incorporação de quintos ou décimos de função comissionada, não serão reduzidas, absorvidas ou compensadas pelo reajuste das parcelas remuneratórias dos anexos desta Lei. (Incluído pela Lei nº 14.687, de 2023)"
A leitura da norma revela que o legislador pretendeu obstar a redução, absorção e compensação das VPNI's por reajuste remuneratório que, à época, estava previsto na Lei nº 14.523/2023, com primeira parcela implementada em 1º/02/2023.
A dúvida a respeito dos efeitos em relação sobre a primeira parcela - isto é, sobre os impactos financeiros relacionados à VPNI - foi analisada pelo Plenário do Conselho da Justiça Federal no Processo nº 0004055-21.2023.4.90.8000, que, por maioria, concluiu pela não absorção, sendo oportuno transcrever a ementa da decisão:
PROCESSO ADMINISTRATIVO COMUM. INTERPRETAÇÃO DO ART. 11, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI N. 11.416/2006 (REDAÇÃO DADA PELA LEI N. 14.687/2023). VIGÊNCIA. VEDAÇÃO LEGAL A NOVAS ABSORÇÕES DE VPNIS.
I - O parágrafo único do art. 11 da Lei n. 11.416/2006 veda a redução, absorção ou compensação das vantagens pessoais nominalmente identificadas de caráter permanente, incorporadas aos vencimentos, aos proventos e às pensões dos servidores das Carreiras dos Quadros de Pessoal do Poder Judiciário, inclusive aquelas derivadas da incorporação de quintos ou décimos de função comissionada, por reajustes das parcelas remuneratórias previstas nos anexos daquela lei.
II - A integralidade do reajuste concedido, em parcelas, pela Lei n. 14.523/2023 está ressalvado pela vedação à absorção dos quintos, porquanto a norma não estabeleceu qualquer restrição em relação às parcelas do reajuste.
III - A norma visa a manutenção dos quintos/décimos em folha, e, nesse sentido, para que a finalidade seja alcançada, o reajuste deve ser aplicado na sua totalidade, sem redução, absorção ou compensação.
IV - Entendimento fixado pelo Plenário do Conselho da Justiça Federal no sentido de que: i) a vantagem pessoal nominalmente identificada correspondente aos quintos/décimos incorporados entre 8/4/1998 e 4/9/2001 não será absorvida pelas 1ª, 2ª e 3ª parcelas do reajuste concedido pela Lei n. 14.523/2023, bem como por eventuais reajustes futuros aos anexos da Lei n. 11.416/2006; e ii) a absorção ocorrida em fevereiro de 2023, a partir da 1ª parcela do reajuste concedido pela Lei n. 14.523/2023, é afastada pelo art. 11, parágrafo único, da Lei n. 11.416/2006 (redação dada pela Lei n. 14.687/2023), e será restituída a partir de fevereiro de 2023, com base na RESOLUÇÃO N. CF-RES-2012/00224 de 26 de dezembro de 2012, com incidência atualização monetária ou juros a partir de 22.12.2023, data da publicação da parte vetada da Lei n. 14.687/2023 (grifei)
Na sequência, instado pelo CJF, o Tribunal de Contas da União concluiu em sentido contrário, isto é, pela absorção das VPNI's pelo reajuste remuneratório aplicado em 1º/02/2023 ().
Ocorre que, embora a lei que dispôs sobre a impossibilidade de absorção da VPNI seja posterior à implementação da primeira parcela do aumento concedido ao servidores público, o reajuste remuneratório é um só - ainda que dividido em três parcelas - inexistindo razoabilidade em determinar que parte do reajuste tenha um efeito e parte, outro.
Na mesma esteira, entender pela manutenção da absorção da VPNI - pela primeira parcela ou pelas seguintes - importa no esvaziamento da norma editada com a finalidade de evitar referida absorção, uma vez que, concretizada a absorção total em relação ao reajuste concedido em 2023, a regra não terá efetiva aplicabilidade futura.
De outro norte, não é demais lembrar que, de acordo com o §1º inciso II do artigo 105 da Constituição Federal, cabe ao Conselho da Justiça Federal exercer a supervisão administrativa e orçamentária da Justiça Federal de primeiro e segundo graus, como órgão central do sistema e com poderes correicionais, tendo suas decisões efeitos vinculantes:
"Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:
(...)
§ 1º Funcionarão junto ao Superior Tribunal de Justiça:
I - a Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados, cabendo-lhe, dentre outras funções, regulamentar os cursos oficiais para o ingresso e promoção na carreira; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
II - o Conselho da Justiça Federal, cabendo-lhe exercer, na forma da lei, a supervisão administrativa e orçamentária da Justiça Federal de primeiro e segundo graus, como órgão central do sistema e com poderes correicionais, cujas decisões terão caráter vinculante." (grifei)
Ao mesmo tempo, submetida a questão ao Poder Judiciário, a existência de decisões administrativas divergentes pelo Tribunal de Contas não impede adoção de entendimento diverso em juízo, vez que se tratam de esferas independentes - administrativa e jurisdicional.
Nesse sentido, ao analisar questão similar, já decidiu a 11ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, conforme se observa pelos precedentes:
ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO. QUINTOS/DÉCIMOS INCORPORADOS ENTRE 08/04/1998 E 04/09/2001. VPNI. LEI Nº 14.523/2023. ABSORÇÃO PELO REAJUSTE REMUNERATÓRIO. VEDAÇÃO LEGAL POSTERIOR (LEI Nº 14.687/2023). CONSTITUCIONALIDADE. INDEPENDÊNCIA ENTRE AS ESFERAS ADMINISTRATIVA E JURISDICIONAL. DESPROVIMENTO. I. Caso em exame Apelação da União contra sentença que reconheceu o direito de servidora aposentada ao recebimento da VPNI decorrente de quintos/décimos incorporados no período de 08/04/1998 a 04/09/2001, sem absorção pelas parcelas do reajuste remuneratório previsto na Lei nº 14.523/2023, com fundamento no art. 11, parágrafo único, da Lei nº 11.416/2006, incluído pela Lei nº 14.687/2023. A sentença determinou o restabelecimento da vantagem e o pagamento das diferenças, afastando a alegação de decadência e limitando a vedação de absorção aos reajustes da Lei nº 14.523/2023. II. Questão em discussão 3. A questão em discussão consiste em saber se a vedação legal de absorção da VPNI de quintos, introduzida pela Lei nº 14.687/2023, aplica-se às parcelas do reajuste da Lei nº 14.523/2023, inclusive à primeira, já implementada antes da nova lei, bem como se há afronta à decisão do STF no Tema 395 e se a pendência de manifestação do TCU impede a apreciação judicial da matéria. III. Razões de decidir 4. O art. 11, parágrafo único, da Lei nº 11.416/2006, na redação dada pela Lei nº 14.687/2023, veda de forma ampla a absorção de vantagens pessoais nominalmente identificadas -- inclusive as decorrentes de quintos -- pelos reajustes dos anexos da lei de regência da carreira, abrangendo todas as parcelas do reajuste uno e contínuo da Lei nº 14.523/2023. 5. A norma não afronta o Tema 395/STF, pois não restabelece a incorporação vedada, mas disciplina a forma de implementação dos reajustes da carreira, afastando compensações específicas. 6. A independência entre as esferas administrativa e jurisdicional autoriza o Judiciário a aplicar a lei vigente, ainda que haja consulta pendente no TCU ou decisões administrativas divergentes. 7. Prevalece, na esfera judicial, a interpretação legislativa e administrativa (CJF) compatível com a modulação do STF e a finalidade da Lei nº 14.523/2023 de recompor efetivamente a remuneração. IV. Dispositivo e tese 8. Apelação desprovida. Sentença mantida. Tese de julgamento: 1. A vedação de absorção prevista no art. 11, parágrafo único, da Lei nº 11.416/2006, incluído pela Lei nº 14.687/2023, aplica-se integralmente ao reajuste da Lei nº 14.523/2023, inclusive à primeira parcela já implementada. 2. A norma não afronta a modulação fixada no Tema 395/STF. 3. A pendência de manifestação do TCU não impede a aplicação judicial da norma legal vigente. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXV; Lei nº 11.416/2006, art. 11, p.u.; Lei nº 14.523/2023; Lei nº 14.687/2023. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 638.115, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 19.03.2015 (Tema 395); STF, MS 34.420-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 19.05.2017; TRF4, AC 5029364-42.2022.4.04.7200, Rel. p/ Acórdão Des. Marcos Roberto Araújo dos Santos, 4ª Turma, j. 23.07.2025. (TRF4, AC 5028720-31.2024.4.04.7200, 11ª Turma, Relatora ANA CRISTINA FERRO BLASI, julgado em 24/09/2025)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. RECEBIMENTO CUMULATIVO DE GAE E VPNI. OFICIAL DE JUSTIÇA AVALIADOR. TEMA 395 DO STF. ABSORÇÃO/COMPENSAÇÃO DA VPNI. LEI Nº 14.687/2023. VEDAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. BASE DE CÁLCULO. HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS. ORDEM PREFERENCIAL OBRIGATÓRIA. RECURSO DA PARTE AUTORA PROVIDO. RECURSO DA UNIÃO DESPROVIDO. 1. Em situação semelhante à dos presentes autos (RE 638115 ED-ED -- Tema 395), o STF decidiu ser indevida a interrupção imediata do pagamento dos quintos incorporados. Determinou-se, assim, a continuidade do pagamento dessas parcelas, reconhecidas por decisões administrativas, até que fossem gradualmente absorvidas por reajustes futuros concedidos aos servidores, contados a partir da data do julgamento. 2. Os artigos 11, parágrafo único, e 16, §3º, da Lei nº 11.416/2006, na redação conferida pela Lei nº 14.687/2023, proíbem expressamente a absorção da VPNI pelos reajustes salariais previstos nos anexos da própria Lei. Dessa forma, fica vedada qualquer forma de compensação entre os valores pagos a título de VPNI acumulada com a GAE e os reajustes estabelecidos na Lei nº 14.523, de 09 de janeiro de 2023. 3. É obrigatória, na fixação dos honorários sucumbenciais, a observância dos percentuais previstos nos § 2º ou § 3º do artigo 85 do CPC - a depender da presença da Fazenda Pública na lide -, os quais serão subsequentemente calculados sobre o valor: (i) da condenação; ou (ii) do proveito econômico obtido; ou (iii) do valor atualizado da causa da causa. (TRF4, AC 5012601-57.2022.4.04.7202, 11ª Turma, Relator VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS, julgado em 25/11/2025)
Por fim, o mesmo tema foi analisado pelo juízo federal substituto da 6ª Vara Federal de Porto Alegre, que, ao decidir a ação civil pública nº 5041404-60.2025.4.04.7100, ajuizada pelo SINDICATO DOS TRABALHADORES DO JUDICIARIO FEDERAL NO RIO GRANDE DO SUL - SINTRAJUFE/RS, julgou procedentes os pedidos formulados para ():
"a) RECONHECER E DECLARAR o direito dos substituídos processuais à percepção do valor integral da Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada – VPNI (quintos/décimos), relativa ao período de 08/04/1998 a 04/09/2001, incorporada por decisão administrativa ou por decisão judicial sem trânsito em julgado, afastando-se a absorção, redução ou compensação da referida parcela com a primeira parcela do reajuste remuneratório previsto no art. 1º, inciso I, da Lei nº 14.523/2023, à luz do disposto no art. 11, parágrafo único, da Lei nº 11.416/2006;
b) DECLARAR A NULIDADE de todo e qualquer ato administrativo praticado pela União e pelos órgãos do Poder Judiciário da União que tenha determinado ou mantido a absorção, redução ou compensação da VPNI de quintos/décimos, nos termos acima delimitados, em razão da implementação da primeira parcela do reajuste da Lei nº 14.523/2023;
c) CONDENAR a União à obrigação de fazer, consistente em implementar e manter, em folha de pagamento, o valor integral da VPNI de quintos/décimos dos substituídos processuais, sem qualquer absorção, redução ou compensação decorrente da primeira parcela do reajuste instituído pela Lei nº 14.523/2023, devendo o cumprimento ocorrer após o trânsito em julgado, no prazo de 30 (trinta) dias;
d) CONDENAR a União ao pagamento das diferenças remuneratórias devidas aos substituídos processuais, desde fevereiro de 2023, correspondentes aos valores indevidamente absorvidos, reduzidos ou compensados, acrescidas de atualização monetária e juros de mora;
e) Autorizar, em fase de liquidação, a compensação de eventuais valores já pagos sob o mesmo título, a fim de evitar enriquecimento sem causa;
f) Determinar que a presente sentença não aproveita aos substituídos processuais que tenham ajuizado ações individuais com idêntico objeto e não tenham requerido sua suspensão no prazo legal, nos termos do art. 21 da Lei nº 7.347/1985 e art. 104 do Código de Defesa do Consumidor."
Assim, há probabilidade no direito que a parte autora afirma possuir.
O perigo de dano, por sua vez, decorre da supressão de parcela de natureza remuneratória, de caráter alimentar, enquanto pendente discussão jurídica relevante a respeito da regularidade da absorção.
Por outro lado, a suspensão da absorção não implica prejuízo ao erário, nem se trata de medida irreversível. Isso porque, de um lado, o pagamento é despesa corrente já incorporada ao orçamento para custeio de pessoal - não se tratando de verba extraordinária - e, de outro porque, julgado, ao final, improcedente o pedido, isto é, revogada a tutela de urgência concedida neste momento, a restituição dos valores é obrigatória, conforme previsão expressa do artigo 302, I do Código de Processo Civil."
A controvérsia envolve o alcance do artigo 11, parágrafo único, da Lei nº 11.416/2006, incluído pela Lei nº 14.687/2023, que veda expressamente a redução, absorção ou compensação das vantagens pessoais nominalmente identificadas, inclusive aquelas decorrentes da incorporação de quintos ou décimos, pelos reajustes das parcelas remuneratórias previstas nos anexos da própria lei.
O Tribunal de Contas da União concluiu pela absorção da vantagem com a primeira parcela do reajuste concedido pela Lei nº 14.523/2023, mas a questão permanece controvertida na esfera judicial, havendo orientação recente do Tribunal Regional Federal da 4ª Região no sentido de que a vedação introduzida pela Lei nº 14.687/2023 alcança integralmente aquele reajuste, inclusive a parcela implementada em fevereiro de 2023, sem afronta à modulação estabelecida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 395 da repercussão geral.
A decisão recorrida prestigiou esse entendimento ao invocar precedente da 11ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, no qual se reconheceu que a proteção conferida pelo artigo 11, parágrafo único, da Lei nº 11.416/2006 incide sobre todas as parcelas do reajuste previsto na Lei nº 14.523/2023 (TRF4, AC nº 5028720-31.2024.4.04.7200, 11ª Turma, Relatora Desembargadora Federal Ana Cristina Ferro Blasi, julgado em 24/09/2025).
A mesma compreensão foi adotada pelo Juízo A desta Turma Recursal ao apreciar o pedido liminar formulado no Recurso de Medida Cautelar nº 5034430-79.2026.4.04.7000/PR, ocasião em que se reconheceu, em cognição sumária, a plausibilidade jurídica da tese de que a vedação legal à absorção da VPNI alcança todas as parcelas do reajuste instituído pela Lei nº 14.523/2023.
Registro que as vedações legais invocadas pela recorrente não conduzem, de plano, à cassação da tutela, pois a medida não instituiu vantagem nova, equiparação ou aumento remuneratório, limitando-se a preservar parcela já incorporada aos vencimentos enquanto se examina a legalidade de sua absorção. A demanda, ademais, dirige-se contra os efeitos concretos produzidos na situação funcional da parte autora, e não contra ato do Tribunal de Contas da União considerado em abstrato.
O perigo de dano decorre da redução de verba remuneratória de natureza alimentar e da possibilidade de descontos retroativos, enquanto eventual prejuízo à Administração permanece reversível, diante da possibilidade de retomada da absorção e de cobrança dos valores pagos por força da tutela, caso a demanda seja julgada improcedente.
Ausentes elementos suficientes para justificar a suspensão da decisão recorrida, deve ser indeferido o pedido de efeito suspensivo.
As razões recursais não trazem elementos capazes de afastar, nesta fase, a plausibilidade jurídica reconhecida na origem nem o risco decorrente da redução de verba remuneratória de natureza alimentar. A divergência administrativa quanto ao alcance da Lei nº 14.687/2023, diante da orientação judicial já existente sobre a matéria, recomenda a preservação da situação remuneratória da parte autora até o julgamento definitivo da controvérsia, razão pela qual deve ser mantida a tutela de urgência concedida na origem.
3. Honorários advocatícios
Inexiste previsão legal de condenação em honorários advocatícios em sede de recurso de medida cautelar.
4. Dispositivo
Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO.
Documento eletrônico assinado por ANDERSON FURLAN FREIRE DA SILVA, Juiz Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 700021080997v2 e do código CRC 93d95fef.
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Data e Hora: 17/08/2026, às 08:11:29