RECURSO CÍVEL Nº 5042867-42.2022.4.04.7100/RS
RELATOR: Juiz Federal GIOVANI BIGOLIN
VOTO
Trata-se de recurso inominado interposto pela União em face de sentença que julgou procedente o pedido para:
1) declarar o dia 02/07/2010 (início do exercício no cargo, ) como marco inicial para contagem das progressões e promoções funcionais do autor no cargo de Auditor Fiscal da Receita Federal, afastando-se, desse modo, a aplicação dos parágrafos 1º e 2º, do art. 10 e do art. 19 do Decreto nº 84.669/80;
2) condenar a União a revisar as progressões funcionais da parte autora, com a observância do interstício de 12 (doze) meses de efetivo exercício, desde a data de início do exercício no cargo;
3) condenar a parte ré a proceder ao correspondente enquadramento do autor nos respectivos registros funcionais, nos termos da fundamentação; e
4) condenar a União a pagar à parte autora o valor de R$ 57.398,59, atualizado até maio de 2023 () a título de diferenças calculadas a partir da revisão e da correta implementação das progressões funcionais, respeitada a prescrição quinquenal. As diferenças serão atualizadas nos termos da fundamentação.
Em suas razões recursais, defende a prescrição do próprio fundo de direito. No mérito, sustenta a legalidade da aplicação do Decreto nº 84.669/1980, insurgindo-se quanto ao termo inicial das progressões, devendo a contagem dos interstícios respeitar a regra do art. 10, enquanto os efeitos financeiros devem observar a norma do art. 19.
Da prescrição do fundo de direito
Na presente ação, a parte autora objetiva provimento judicial que lhe assegure a contagem do interstício para progressão funcional desde a data do seu ingresso no cargo, em 02/07/2010, com a condenação da ré ao pagamento das diferenças correspondentes.
Em demandas desse jaez, este Colegiado vinha se posicionando no sentido de que "a tese no sentido da prescrição do fundo de direito não merece prosperar, pois se acolhida a alegação de erro na progressão funcional, a lesão dela decorrente se renova a cada mês, gerando diferenças em favor da parte autora."
No entanto, no julgamento do AgInt no AREsp n. 1.762.083/PR (julgado em 19/4/2021, DJe de 27/4/2021), a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, analisando caso semelhante ao ora discutido, assentou que "prescreve em cinco anos a pretensão de retificação de um ato administrativo único que gere efeitos concretos e permanentes, como é o caso dos atos concessivos de promoções e progressões na carreira, pois em tal hipótese não há se falar em relação de trato sucessivo." Eis a ementa daquele julgado:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE DO APELO NOBRE PREENCHIDOS. SÚMULAS 7/STJ E 280/STF. INAPLICABILIDADE. ATOS DE EFEITOS CONCRETOS. RETIFICAÇÃO. AÇÃO AJUIZADA APÓS ULTRAPASSADO O PRAZO DE CINCO ANOS DO ART. 1º DO DECRETO 20.910/1932. PRESCRIÇÃO DO PRÓPRIO FUNDO DE DIREITO. OCORRÊNCIA.
1. Conforme se extrai da leitura da petição inicial da subjacente ação ordinária, assim como do próprio acórdão recorrido, cuida-se de ação ordinária ajuizada pelo SINDSEC/PR em desfavor do Estado do Paraná, cujo objetivo é a retificação das datas das primeiras progressões e promoções dos servidores substituídos realizadas com atraso pela Administração, na forma da Lei Estadual 13.666/2002 , bem como o pagamento das diferenças remuneratórias daí decorrentes, além de indenização por danos morais.
2. Dessa forma, o exame da tese de afronta ao art. 1º do Decreto 20.910/1932, suscitada no apelo nobre do Estado do Paraná, envolve questão exclusivamente de direito federal, prescindindo de eventual necessidade de interpretação de lei local ou avaliação de matéria fática, motivo pelo qual não se aplicam à espécie as Súmulas 7/STJ e 280/STF.
3. Na forma da jurisprudência deste Superior Tribunal, o "enquadramento ou reenquadramento de servidor público é ato único de efeitos concretos, o qual não reflete uma relação de trato sucessivo. Nessas hipóteses, a pretensão envolve o reconhecimento de uma nova situação jurídica fundamental, e não os simples consectários de uma posição jurídica já definida. A prescrição, portanto, atinge o próprio fundo de direito, sendo inaplicável o disposto na Súmula n. 85/STJ" (AgInt nos EDcl no REsp 1.749.670/MG, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe 12/4/2019).
4. Manutenção da decisão monocrática que, acolhendo a prejudicial de prescrição do próprio fundo de direito, deu provimento ao recurso especial do Estado do Paraná para reformar o acórdão e julgar improcedente a subjacente ação ordinária.
5. Agravo interno não provido.
(AgInt no AREsp n. 1.762.083/PR, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 19/4/2021, DJe de 27/4/2021.)
Por sua vez, ao julgar o Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei nº 5014546-49.2017.4.04.7107/RS, em 10/02/2022, a Turma Nacional de Uniformização asseverou que "Cada uma das progressões/promoção efetivada pela Administração constitui ato único de efeitos concretos, aplicando-se a prescrição do fundo de direito em relação a cada uma delas, para efeito de progressão/promoção com base na data de entrada em efetivo exercício na carreira."
Colho do voto condutor do acórdão de relatoria do Juiz Federal Jairo da Silva Pinto, excerto que demonstra os fundamentos do Colegiado Nacional:
(...)
Em relação à prescrição, se do fundo do direito ou quinquenal, o Superior Tribunal de Justiça tem entendimento consolidado, no sentido de que, nas ações em que se discute progressão funcional, caso haja omissão da Administração, não havendo manifestação expressa negando o direito subjetivo do servidor, a relação é de trato sucessivo, incidindo o disposto na Súmula nº 85 da nossa Corte Superior de Justiça.
De outra parte, se houver “expressa manifestação da Administração Pública, rejeitando ou negando o pedido ou em casos de existência de lei ou ato normativo de efeitos concretos que suprime direito ou vantagem”, a prescrição é do próprio fundo do direito, caso a ação seja ajuizada após cinco anos da vigência do ato.
A propósito:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROGRESSÃO FUNCIONAL. PRESCRIÇÃO DO FUNDO DO DIREITO. AUSÊNCIA DE NEGATIVA DO DIREITO RECLAMADO. INEXISTÊNCIA DE ATO OU LEI DE EFEITO CONCRETO SUPRIMINDO A VANTAGEM. RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO.
1. A jurisprudência do STJ é sentido de que, em se tratando de ato omissivo, como o não pagamento de vantagem pecuniária assegurada por lei, não havendo negativa expressa da administração pública, incongitável prescrição de fundo de direito, uma vez caracterizada a relação de trato sucessivo, que se renova mês a mês, consoante a Súmula 85/STJ, in verbis: "Nas relações jurídicas de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, não ocorre a prescrição do fundo de direito, mas tão somente das parcelas anteriores ao quinquênio que precedeu à propositura da ação".
2. A prescrição de fundo de direito configura-se quando há expressa manifestação da Administração Pública rejeitando ou negando o pedido ou em casos de existência de lei ou ato normativo de efeitos concretos que suprime direito ou vantagem, situação em que a ação respectiva deve ser ajuizada no prazo de cinco anos, a contar da vigência do ato, sob pena de prescrever o próprio fundo de direito, conforme teor do art. 1º do Decreto 20.910/1932. Inexistindo negativa expressa do direito pleiteado, afasta-se a prescrição de fundo de direito, no caso.
3. Recurso Especial provido.
(REsp 1738915/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/03/2020, DJe 18/05/2020)
.........................
PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. REENQUADRAMENTO DOS SERVIDORES INATIVOS EM CLASSE INFERIOR. ATO DE EFEITO CONCRETO. OCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. AGRAVO INTERNO DOS SERVIDORES A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
1. Cuida-se, na origem, de Ação Ordinária proposta em 2011, na qual se buscou a progressão funcional das autoras, ainda que inativas.
2. O Tribunal a quo reconheceu a prescrição do fundo de direito, tendo em vista que a lei que alterou o quadro de carreira da parte autora ocorreu em 2002, e, tendo sido a ação proposta em 2011, foi ultrapassado o prazo prescricional quinquenal.
3. A jurisprudência desta Corte Superior consolidou entendimento de que o ato de reenquadramento se constitui em ato único, de efeito concreto, não tendo o condão de caracterizar relação de trato sucessivo. Precedentes: AgInt no RMS 57.438/GO, Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO, DJe 24.10.2018; REsp. 1.755.139/GO, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 16.11.2018
4. Portanto, tendo havido a publicação da Lei que alterou o quadro de carreira dos servidores em 2002, e a ação sido proposta somente em 2011, é inviável o afastamento da prescrição do fundo de direito decretada na origem.
5. Agravo Interno dos Servidores a que se nega provimento.
(AgInt no AREsp 828.723/PR, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/02/2019, REPDJe 26/02/2019, DJe 25/02/2019)
No presente caso, o autor pleiteia a progressão/promoção funcional referente aos seguintes períodos:
- Em 05/08/2010 posse e exercício na Classe A1
- Em 05/08/2011 progressão da Classe A1 para A2
- Em 05/08/2012 progressão da Classe A2 para A3
- Em 05/08/2013 progressão da Classe A3 para A4
- Em 05/08/2014 progressão da Classe A4 para A5
- Em 05/08/2015 promoção da Classe A5 para B1
- Em 05/08/2016 progressão da Classe B1 para B2
Cada uma das progressões/promoção efetivada pela Administração constitui ato único de efeitos concretos, aplicando-se a prescrição do fundo de direito em relação a cada uma delas, para efeito de progressão/promoção com base na data de entrada em efetivo exercício na carreira.
Posto isso, voto por dar parcial provimento ao pedido de uniformização, determinando o retorno dos autos à origem, para que analise a prescrição do fundo de direito em relação a cada progressão/promoção da parte autora, nos termos da fundamentação supra,.
Portanto, consoante posição do Superior Tribunal de Justiça e da Turma Nacional de Uniformização, tratando-se de pretensão de retificação da data de início das progressões/promoções, a prescrição atinge o fundo de direito e deve ser analisada em relação a cada progressão/promoção concedida ao(à) servidor(a).
No caso dos autos, a parte autora tomou posse e entrou em exercício no cargo em 02/07/2010, na classe A, Padrão I. E, as suas progressões foram efetivadas conforme a seguir (, fl. 06):
A presente ação foi ajuizada em 17/08/2022, de modo que a prescrição do fundo de direito atingiu a pretensão de rever a data das progressões funcionais efetivadas antes de 17/08/2017, pois a ação foi ajuizada após o lapso de cinco anos transcorrido desde a data de concessão de cada uma das progressões anteriores à referida data.
Lado outro, a pretensão de revisar as progressões funcionais posteriores, efetivadas a partir de 17/08/2017, não está atingida pela prescrição do fundo de direito, pois a ação foi proposta antes do transcurso dos 5 (cinco) anos do art. 1º do Decreto 20.910/1932.
De toda forma, os efeitos financeiros das respectivas revisões, submetem-se à prescrição quinquenal, nos termos dispostos da Súmula nº 85 do STJ, pois o erro na progressão funcional, gera lesão que se renova a cada mês, gerando diferenças em favor da parte autora.
Assim, deve ser reformada em parte a sentença para extinguir a ação com resolução do mérito, face à prescrição do fundo de direito (art. 487, II do CPC), em relação ao pedido de revisão das progressões funcionais efetivadas antes de 17/08/2017.
Do marco inicial da contagem do interstício de 12 meses e dos efeitos financeiros das progressões
Em relação ao termo inicial para a contagem das progressões e consequentes efeitos financeiros, verifico que esta Turma Recursal já teve a oportunidade de apreciar a questão quando do julgamento do Recurso Cível nº 5097942-71.2019.404.7100/RS:
(...)
Em relação ao termo inicial para a contagem das progressões e consequentes efeitos financeiros, a sentença deu a seguinte solução à lide:
(...)
A parte autora, Auditor-Fiscal do Trabalho, pretende, com a presente demanda, que seja reconhecida para a contagem das progressões e promoções funcionais a data da entrada em exercício no cargo (05.08.2010), com a observância da situação individual, como parâmetro dos interstícios subsequentes (12 ou 18 meses). Pede o afastamento da aplicabilidade do disposto nos arts. 10º e 19º do Decreto nº 84.669/80, no que tange à estipulação de data única para a contagem dos interstícios a serem cumpridos pelos servidores para a progressão funcional, por entender que violam o disposto no art. 100 da Lei nº 8.112/90 e 5º da CF/88.
Pois bem, considerando a similariedade dos casos, adoto como razões de decidir a bem fundamentada decisão proferida pelo Juiz Federal Substituto Rafael Tadeu Rocha da Silva nos autos do processo n° 5013446-74.2017.404.7102, cujo trecho abaixo transcrevo:
"(...) A questão controvertida diz respeito ao termo inicial que deve ser observado na progressão funcional do autor, que ocupa o cargo de Auditor-fiscal do Trabalho desde 31/10/2011, que pretende a adoção dos parâmetros do regulamento anterior à Lei nº 13.464/2017 (Decreto nº 84.669/80), sem a adoção de marco inicial "fixo" a ser considerado para progressão funcional (janeiro ou julho), uma vez que a norma que rege a sua carreira ainda não foi objeto da regulamentação.
A carreira dos Auditores-Fiscais do Trabalho era regulamentada pela Lei nº 10.593/02 (na redação dada pela Lei nº 11.457/07), nos seguintes termos:
Art. 4º O desenvolvimento do servidor nas carreiras de que trata esta Lei ocorrerá mediante progressão funcional e promoção.
§ 1º Para os fins desta Lei, progressão funcional é a passagem do servidor para o padrão de vencimento imediatamente superior dentro de uma mesma classe, e promoção, a passagem do servidor do último padrão de uma classe para o primeiro da classe imediatamente superior.
§ 2º A progressão funcional e a promoção observarão requisitos e condições fixados em regulamento.
§ 3º O servidor em estágio probatório será objeto de avaliação específica, sem pre juízo da progressão funcional durante o período, observados o interstício mínimo de12 (doze) e máximo de 18 (dezoito) meses em cada padrão e o resultado de avaliação de desempenho efetuada para esta finalidade, na forma do regulamento.
A Lei nº 10.910/04 (na redação dada pela Lei nº 11.890/08), reestruturou a carreira de Auditor-fiscal do Trabalho, o qual passou a ser remunerado por subsídio, norma que assim disciplinou a promoção e a progressão funcional do cargo ocupado pelo autor:
Art. 154. O desenvolvimento na Carreira dos titulares dos cargos que integram as Carreiras a seguir se dará por progressão e promoção, em virtude do mérito de seus integrantes e do desempenho no exercício das respectivas atribuições:
I - Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e Analista Tributário da Receita Federal do Brasil, da Carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil;
II - Auditor-Fiscal do Trabalho da Carreira de Auditoria-Fiscal do Trabalho;
(...)
§ 1o Para os fins do disposto neste Capítulo, progressão é a passagem do servidor para o padrão de vencimento imediatamente superior dentro de uma mesma classe, e promoção, a passagem do servidor do último padrão de uma classe para o primeiro padrão da classe imediatamente superior.
§ 2o A participação, com aproveitamento, em programas e cursos de aperfeiçoamento ministrados por escola de governo constituirá requisito obrigatório para a promoção nas Carreiras de que tratam os incisos I a XIV do caput deste artigo.
Art. 155. Para fins de progressão, serão considerados os resultados da avaliação de desempenho individual do servidor.
§ 1o Ato do Poder Executivo determinará o percentual obtido na avaliação de desempenho individual:
I - a partir do qual o servidor poderá progredir com 12 (doze) meses de efetivo exercício no padrão em que se encontrar; e
II - abaixo do qual o interstício mínimo para progressão será de pelo menos 24 (vinte e quatro) meses de efetivo exercício no padrão em que se encontrar.
§ 2o A obtenção de percentual situado entre os limites referidos nos incisos I e II do § 1o deste artigo fará com que o servidor possa progredir, desde que cumprido o interstício mínimo de 18 (dezoito) meses de efetivo exercício no padrão em que se encontrar.
Essa norma foi regulamentada pelo Decreto n.º 6.852/09, que estabeleceu a aplicação temporária de outro Decreto já existente para fins de progressão funcional e promoção:
Art. 1º. De 1º de março de 2007 até a data da publicação a que se referem o § 1º do art. 155 e o § 2º do art. 156 da Lei n.º 11.890, de 24 de dezembro de 2008, aplicam-se, para fins de progressão funcional e promoção, as normas estabelecidas no Decreto n.º 84.669, de 29 de abril de 1980:
I – aos titulares dos cargos efetivos de Auditor-Fiscal do Trabalho da Carreira de Auditoria-Fiscal do Trabalho.
Esse era o regramento aplicável no momento em que o autor entrou em exercício no cargo de Auditor-Fiscal do Trabalho que, como visto acima, exigia tão somente o interstício de 12 (doze) meses em determinado padrão para que o servidor pudesse progredir e/ou ser promovido na carreira, não havendo nessas Leis qualquer previsão de qualquer marco temporal inicial "fixo" a ser considerado para esse fim.
Sobreveio então a Lei nº 13.464/17 (conversão da Medida Provisória nº 765/16), que assim dispôs acerca dos critérios da progressão funcional, norma que ainda não foi objeto de regulamentação específica:
Art. 26. A Lei no 10.593, de 6 de dezembro de 2002, passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art.3º............................................................................................................................................
§ 4o Para fins de investidura nos cargos das carreiras Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil e de Auditoria-Fiscal do Trabalho, o concurso público será realizado em 2 (duas) etapas, sendo a segunda constituída de curso de formação, de caráter eliminatório e classificatório ou somente eliminatório.” (NR)
“Art.4º ........................................................................................................................................
§ 3o (Revogado).
§ 4o Os critérios e procedimentos específicos para o desenvolvimento nos cargos das carreiras Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil e de Auditoria-Fiscal do Trabalho serão regulamentados por ato do Poder Executivo federal, observados os seguintes requisitos:
I - para fins de progressão funcional:
a) cumprir o interstício de 12 (doze) meses de efetivo exercício em cada padrão;
b) atingir percentual mínimo na avaliação de desempenho individual, nos termos de ato do Poder Executivo federal;
II - para fins de promoção:
a) cumprir o interstício de 12 (doze) meses de efetivo exercício no último padrão de cada classe;
b) atingir percentual mínimo na avaliação de desempenho individual realizada no último padrão da classe, nos termos do regulamento;
c) acumular pontuação mínima mediante participação em cursos de aperfeiçoamento e especialização e comprovar experiência profissional e acadêmica em temas relacionados às atribuições do cargo, nos termos do regulamento.
§ 5o O ato de que trata o § 4o deste artigo poderá prever regras de transição necessárias para a progressão e a promoção nas carreiras Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil e de Auditoria-Fiscal do Trabalho.
§ 6o Não haverá progressão funcional ou promoção dos servidores das carreiras Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil e de Auditoria-Fiscal do Trabalho durante o período de estágio probatório.” (NR)
Ocorre que a União, ao aplicar o Decreto nº 84.669/80 para fins de progressão funcional, considerou que seria aplicável o disposto no artigo 10 desse regulamento, o qual contém normas que "extrapolam" seu poder regulamentar, uma vez que traz regramento não contido nas próprias normas de regência da carreira de Auditor-Fiscal do Trabalho, qual seja, a previsão de um marco inicial "fixo" a ser considerado para progressão funcional (janeiro ou julho):
Art. 10 - O interstício decorrente da primeira avaliação, a ser realizada nos termos deste Decreto, será contado a partir de 1º de julho de 1980.
§ 1º - Nos casos de progressão funcional, o interstício será contado a partir do primeiro dia dos meses de janeiro e julho.
§ 2º - Nos casos de nomeação, admissão, redistribuição, ascensão funcional ou, ainda, de transferência de funcionário ou movimentação de empregado, realizadas a pedido, o interstício será contado a partir do primeiro dia do mês de julho após a entrada em exercício.
§ 3º - Na hipótese de transferência do funcionário ou movimentação do empregado, realizadas ex officio, ou de redistribuição de ocupantes de cargos ou empregos incluídos no sistema da Lei nº 5.645, de 1970, o servidor levará para o novo órgão o período de interstício já computado na forma deste artigo.
A controvérsia em pauta - aplicação do Decreto nº 84.669/80 para fins de progressão funcional - já foi apreciada pela Turma Nacional de Uniformização no julgamento do Pedido de Uniformização nº 5051162-83.2013.4.04.7100, ocasião em que se assentou o entendimento de que o INSS deve proceder à revisão das progressões funcionais de servidor, respeitando o interstício de 12 meses, até que sobrevenha a edição do decreto regulamentar previsto no artigo 8º da Lei nº 10.855/2004, o qual consigna que 'Ato do Poder Executivo regulamentará os critérios de concessão de progressão funcional e promoção de que trata o art. 7º desta Lei', entendimento que também deve ser aplicado ao caso em questão.
O voto-ementa esclarece a questão e apresenta a solução para casos como o que ora se apresenta, nos seguintes termos:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROGRESSÃO FUNCIONAL. PROMOÇÃO. CRITÉRIOS. SUCESSÃO DE LEIS E DECRETOS. PRINCÍPIO DA PROTEÇAO DA CONFIANÇA. NECESSIDADE REGULAMENTADORA. PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO CONHECIDO E PROVIDO.
1. Cuida-se de pedido de uniformização interposto pela parte autora em face de acórdão da 5ª Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais do Rio Grande do Sul que, mantendo a sentença monocrática, negou provimento ao recurso da parte autora, ao fundamento que, no âmbito da carreira do Seguro Social, a partir da vigência da Lei n° 11.501/2007 - que conferiu nova redação aos arts. 7°, 8ª° e 9° da Lei n° 10.855/2004 - deve ser observado o interstício de 18 (dezoito) meses para a progressão funcional do servidor.
2. A recorrente aponta como divergência decisão oriunda da 1ª Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais do Ceará no sentido de que de que a redação do art. 9° da Lei n° 10.855/2004, em face das alterações implementadas pelo art. 16 da Medida Provisória n° 479/2009 - posteriormente convertida na Lei n° 12.269/2010 - restabeleceu a adoção do interstício de 12 (doze) meses como se o interstício de 18 (dezoito) meses jamais houvesse existido: a nova redação conferida à norma - que possui eficácia retroativa a 01-03-2008 (parágrafo único) consolidou o interstício de 12 (doze) meses até que seja editado o regulamento a que se refere o art. 8° da Lei n° 10.855/2004.
3. Conheço do recurso em virtude da adequada comprovação da divergência jurisprudencial em torno da tese jurídica debatida pelo acórdão recorrido e pelos julgados paradigmas.
4. Com efeito, de acordo com a Lei nº 10.355/2001, o desenvolvimento dos servidores na carreira previdenciária se dá através de progressão funcional e promoção. A primeira consiste na 'passagem do servidor para o padrão de vencimento imediatamente superior dentro de uma mesma classe', enquanto a segunda corresponde à 'passagem do servidor do último padrão de uma classe para o primeiro da classe imediatamente superior'. Tanto uma quanto a outra apenas se concretizam mediante o preenchimento de requisitos e condições previstos em regulamento, considerando-se ainda os resultados da avaliação de desempenho do servidor (art. 2º da mencionada Lei).
4.1 Em tal momento, a regulamentação em vigor era o Decreto nº 84.669/80, o qual dispõe sobre o 'instituto da progressão funcional a que se referem a Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970, e o Decreto-lei nº 1.445, de 13 de fevereiro de 1976, e dá outras providências'.
(...)
4.6 Cumpre esclarecer que, embora não se possa conferir eficácia plena à referida Lei, a progressão funcional e a promoção permanecem resguardadas, pois não foram extirpadas do ordenamento jurídico, tendo havido apenas autorização para alteração de suas condições. Ademais, não seria razoável considerar que, diante da ausência do regulamento, não se procedesse a nenhuma progressão/promoção. Portanto, negar tal direito à parte demandante seria o mesmo que corroborar a falha administrativa mediante a omissão judicial. Cumpre observar também que, se a omissão beneficia o órgão incumbido de regulamentar o tema, é imperioso reconhecer que o mesmo postergaria tal encargo 'ad aeternum'.
4.7 Neste cenário, mostra-se plenamente cabível a aplicação de regra subsidiária, esta prevista pela própria legislação, conforme já esclarecido (Lei nº 5.645/70 e Decreto nº 84.669/1980).
(...)
4.9 Ademais, segundo o Decreto nº 84.669/80 (art. 10, §§ 1º e 2º, e art. 19):
a) 'nos casos de progressão funcional, o interstício será contado a partir do primeiro dia dos meses de janeiro e julho';
b) 'nos casos de nomeação, admissão, redistribuição, ascensão funcional ou, ainda, de transferência de funcionário ou movimentação de empregado, realizadas a pedido, o interstício será contado a partir do primeiro dia do mês de julho após a entrada em exercício'; e
c) 'os atos de efetivação da progressão funcional observado o cumprimento dos correspondentes interstícios, deverão ser publicados até o último dia de julho e de janeiro, vigorando seus efeitos a partir, respectivamente, de setembro e março'. (sem grifos no original).
5. Em verdade, ao fixar que o interstício deve ser contado a partir de janeiro e julho, com efeitos financeiros a partir de setembro e março, o Decreto ultrapassou os limites de sua função regulamentar, pois apontou parâmetros que só deveriam ser estabelecidos pela lei em sentido formal. Tal encargo não foi delegado pelas Leis nos 10.355/2001, 11.501/2007 ou 10.355/2007, o que implica na violação do princípio da isonomia, ao fixar uma data única para os efeitos financeiros da progressão, desconsiderando a situação particular de cada servidor, restringindo-lhe indevidamente o seu direito.
6. Ora, se o servidor preencheu os requisitos em determinada data, por qual razão a Administração determinaria que os efeitos financeiros respectivos tivessem início a partir de data posterior, se o direito à progressão/promoção surgiu à época do implemento das condições exigidas em Lei?
7. Neste momento, é importante registrar que o Decreto, na qualidade de ato administrativo, é sempre inferior à Lei e à Constituição, não podendo, por tal motivo, afrontá-las ou inovar-lhes o conteúdo. Sendo assim, o marco inicial da progressão, tal como fixado pelo INSS, transgride o art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, porquanto ofende o direito adquirido da parte autora, verificado no momento em que preencheu todos os requisitos legais para a progressão.
8. Impende observar ainda que, quanto à avaliação do servidor, a aferição do seu desempenho é meramente declaratória, razão pela qual os efeitos financeiros da progressão funcional e da promoção devem recair na data em que for integralizado o tempo, devendo este ser contado a partir do momento em que entrou em exercício.
9. Por essas razões, conheço e dou provimento ao Incidente de Uniformização para determinar que o INSS proceda à revisão das progressões funcionais do recorrente, respeitando o interstício de 12 (doze) meses, em conformidade com as disposições dos arts. 6º, 10, § 1º, e 19, do Decreto nº 84.669/1980, observando o referido regramento até que sobrevenha a edição do decreto regulamentar previsto no art. 8º da Lei nº 10.855/2004
(PEDILEF n.º 5051162-83.2013.4.04.7100/RS, Rel. Juiz Fed. Bruno Leonardo Câmara Carrá, julgado em 15/04/2015)
Em suma, no âmbito da carreira do Auditor-Fiscal do Trabalho, as progressões funcionais dos servidores devem observar o interstício de 12 (doze) meses, em observância ao disposto nas Leis nº 10.593/02, 10.910/04 e 13.464/17, bem como o disposto no artigo 6º do Decreto nº 84.669/80, que determina que a progressão funcional seja feita com interstício de 12 (doze) meses quando o servidor for avaliado com "conceito 1" e com interstício de 18 (dezoito) meses quando o servidor for avaliado com "conceito 2". (...)"
Com efeito, tenho que o Decreto n° 84.669/80 que regulou a legislação, ao dispor indistintamente sobre os critérios temporais acima referidos, não observou as particularidades de cada um dos servidores, ferindo, pois, o princípio da isonomia - cuja observância é constitucionalmente assegurada por força do art. 5º da CF -, na medida em que institui tratamento único a servidores em situação desigual.
Destaque-se que o marco inicial para fins de progressão funcional já foi apreciado pela Turma Nacional de Uniformização no PEDILEF nº 5012743-46.2017.4.04.7102, cuja ementa abaixo transcrevo:
PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI FEDERAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. TEMA 206. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROGRESSÃO FUNCIONAL. EFEITOS FINANCEIROS. TERMO INICIAL. ARTIGOS 10 E 19 DO DECRETO 84.669/80. ILEGALIDADE. DATA DA ENTRADA EM EFETIVO EXERCÍCIO NA CARREIRA. INCIDENTE DA UNIÃO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. Os artigos 10 e 19 do Decreto 84.669/80 estabelecem a seguinte dinâmica para a progressão funcional e sua produção de efeitos financeiros: (a) o interstício para a progressão funcional tem o termo inicial no primeiro dia de janeiro ou julho; (b) o ato de efetivação da progressão deve ser publicado até o último dia de janeiro ou julho; (c) os efeitos financeiros da progressão vigoram a partir de março ou setembro. 2. Os argumentos utilizados nas discussões sobre a validade dos critérios de contagem do termo inicial dos interstícios são aproveitados, também, no debate sobre os efeitos financeiros da progressão. Os temas estão intrinsecamente relacionados, motivo pelo qual o debate sobre os efeitos financeiros abrange a problemática do interstício. 3. A jurisprudência da TNU afirma que o marco inicial para a contagem dos interstícios das progressões funcionais deve ser fixado na data da entrada em efetivo exercício na carreiras (temas 189 e 190). 4. O critério estabelecido pelos artigos 10 e 19 do Decreto 84.669/80 é ilegal, pois além de ofender a isonomia, acarreta o descarte de tempo de serviço, elemento que, por determinação legal, é um dos parâmetros da progressão. 5. Tese: em razão da ilegalidade dos artigos 10 e 19, do Decreto nº 84.669/80, o termo inicial dos efeitos financeiros das progressões funcionais de servidores pertencentes a carreiras abrangidas pelo referido regulamento deve ser fixado com base na data da entrada em efetivo exercício na carreira, tanto para fins de contagem dos interstícios, quanto para o início de pagamento do novo patamar remuneratório (TNU, PEDILEF 5012743-46.2017.4.04.7102, Relator Juiz Federal Fabio de Souza Silva, j. 06/11/19). (grifei)
No ponto, destaco que inexiste determinação da TNU no sentido da suspensão dos demais processsos relativos à controvérsia objeto do tema 206, motivo pelo qual desnecessário o sobrestamento do feito.
Com efeito, o Decreto nº 84.669 de 29 de abril de 1980, regulamentou o instituto da progressão funcional aos servidores, à época, incluídos no Plano de Classificação de Cargos, instituído pela Lei nº 5.645/1970.
Acerca do interstício para efetivação das progressões funcionais, o Decreto nº 84.669/80 dispõe:
Art. 6º - O interstício para a progressão horizontal será de 12 (doze) meses, para os avaliados com o Conceito 1, e de 18 (dezoito) meses, para os avaliados com o Conceito 2.
Art. 7º - Para efeito de progressão vertical, o interstício será de 12 (doze) meses.
(...)
Art. 10 - O interstício decorrente da primeira avaliação, a ser realizada nos termos deste Decreto, será contado a partir de 1º de julho de 1980.
§ 1º - Nos casos de progressão funcional, o interstício será contado a partir do primeiro dia dos meses de janeiro e julho.
§ 2º - Nos casos de nomeação, admissão, redistribuição, ascensão funcional ou, ainda, de transferência de funcionário ou movimentação de empregado, realizadas a pedido, o interstício será contado a partir do primeiro dia do mês de julho após a entrada em exercício.
(...)
Art. 19 - Os atos de efetivação da progressão funcional observado o cumprimento dos correspondentes interstícios, deverão ser publicados até o último dia de julho e de janeiro, vigorando seus efeitos a partir, respectivamente, de setembro e março.
Considerando que o caput do art. 10 estabeleceu que o interstício decorrente da primeira avaliação, seria contado a partir de 1º de julho de 1980, é possível deduzir que as disposições do § 1º aplicaram-se aos servidores que já estavam em exercício na data da edição do referido regulamento. Isto porque, na dicção do art. 6º, o interstício para a progressão funcional (progressão horizontal) seria de 12 (doze) meses, para os avaliados com o Conceito 1 e de 18 (dezoito) meses para os avaliados com o Conceito 2 e, nos termos do art. 7º, o interstício para a promoção (progressão vertical) seria de 12 (doze) meses. Assim, a partir de 1º de julho de 1980, os servidores com direito à progressão vertical (promoção) ou avaliados com conceito 1 para fins de progressão horizontal (progressão) teriam a sua movimentação na carreira em julho de 1981 (12 meses após), enquanto os avaliados com o conceito 2 teriam a movimentação em janeiro de 1982 (18 meses após). Daí por diante, a depender do conceito avaliativo, a movimentação do servidor ocorreria ou em julho ou em janeiro.
Por sua vez, o § 2º foi direcionado aos servidores que ingressariam no serviço público (nomeação ou admissão) ou no órgão (redistribuição, ascensão funcional, transferência de funcionário ou movimentação de empregado, realizadas a pedido). Assim, para esses servidores o interstício seria contado a partir do primeiro dia do mês de julho após a entrada em exercício. Ou seja, independentemente da data de ingresso no cargo/órgão, a data de início da contagem do interstício seria sempre a mesma: primeiro dia do mês de julho após a entrada em exercício.
Já em relação aos atos de efetivação da progressão funcional observado o cumprimento dos correspondentes interstícios, o art. 10 do Decreto 84.669/80 estabeleceu que deveriam ser publicados até o último dia de julho e de janeiro, vigorando seus efeitos a partir, respectivamente, de setembro e março. Ou seja, para aquele que a progressão ou promoção é publicada no mês de julho, o efeito financeiro vigora a partir de setembro, enquanto para aquele que tem a progressão ou promoção publicada em janeiro, o efeito se dá a contar de março (efeitos prospectivos).
Ocorre que ao estabelecer os meses de janeiro e julho (§1º do art. 10) ou o primeiro dia do mês de julho após a entrada em exercício (§2º do art. 10) para o início da contagem do interstício para a progressão/promoção e os meses de setembro e março para os efeitos dos atos de progressão publicados, o Decreto nº 84.669/80 afronta o princípio da isonomia, pois, ao desconsiderar parte do tempo de efetivo serviço para fins de progressão ou promoção funcional, equipara servidores com diferentes tempos de serviço.
A fim de elucidar a referida violação, vejamos uma situação hipotética, relativa ao marco inicial da contagem do interstício, conforme disposto no §2º do art. 10 (situação atualmente mais analisada nesta instância recursal):
Servidor A - foi nomeado no cargo de Técnico do Seguro Social em 30 de junho de 2010; início do interstício em 01/07/2010; primeira progressão funcional em julho de 2011
Servidor B - foi nomeado no cargo de Técnico do Seguro Social em 01 de agosto de 2010; início do interstício em 01/07/2011; primeira progressão funcional em julho de 2012
Ou seja, enquanto o servidor 'A' teria a sua primeira progressão funcional com 12 meses e 1 dia de efetivo serviço, o servidor 'B' demoraria 23 meses para a sua primeira progressão, embora a diferença de ingresso entre eles fosse de praticamente 1 mês.
Essa questão, também foi tratada pela Turma Nacional de Uniformização, no PEDILEF n.º 5051162-83.2013.4.04.7100/RS, do qual destaco as razões do Relator atinente a tal aspecto da controvérsia:
(...)
5. Em verdade, ao fixar que o interstício deve ser contado a partir de janeiro e julho, com efeitos financeiros a partir de setembro e março, o Decreto ultrapassou os limites de sua função regulamentar, pois apontou parâmetros que só deveriam ser estabelecidos pela lei em sentido formal. Tal encargo não foi delegado pelas Leis nos 10.355/2001, 11.501/2007 ou 10.355/2007, o que implica na violação do princípio da isonomia, ao fixar uma data única para os efeitos financeiros da progressão, desconsiderando a situação particular de cada servidor, restringindo-lhe indevidamente o seu direito.
6. Ora, se o servidor preencheu os requisitos em determinada data, por qual razão a Administração determinaria que os efeitos financeiros respectivos tivessem início a partir de data posterior, se o direito à progressão/promoção surgiu à época do implemento das condições exigidas em Lei?
7. Neste momento, é importante registrar que o Decreto, na qualidade de ato administrativo, é sempre inferior à Lei e à Constituição, não podendo, por tal motivo, afrontá-las ou inovar-lhes o conteúdo. Sendo assim, o marco inicial da progressão, tal como fixado pelo INSS, transgride o art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, porquanto ofende o direito adquirido da parte autora, verificado no momento em que preencheu todos os requisitos legais para a progressão.
8. Impende observar ainda que, quanto à avaliação do servidor, a aferição do seu desempenho é meramente declaratória, razão pela qual os efeitos financeiros da progressão funcional e da promoção devem recair na data em que for integralizado o tempo, devendo este ser contado a partir do momento em que entrou em exercício.
9. Por essas razões, conheço e dou provimento ao Incidente de Uniformização para determinar que o INSS proceda à revisão das progressões funcionais do recorrente, respeitando o interstício de 12 (doze) meses, em conformidade com as disposições dos arts. 6º, 10, § 1º, e 19, do Decreto nº 84.669/1980, observando o referido regramento até que sobrevenha a edição do decreto regulamentar previsto no art. 8º da Lei nº 10.855/2004 (PEDILEF n.º 5051162-83.2013.4.04.7100/RS, Rel. Juiz Fed. Bruno Leonardo Câmara Carrá, julgado em 15/04/2015)
Oportuno registrar, no entanto, que o Decreto nº 84.669/80 não contrariou lei regulamentada, nem regulamentou matéria sob reserva legal, já que a lei não estipulou os requisitos e critérios para a progressão funcional, delegando expressamente ao Poder Executivo a competência para regulamentar a matéria. Contudo, o regulamento não é totalmente livre para estipular os requisitos e condições da progressão funcional, mas encontra limites no respeito aos direitos e garantias constitucionais, hierarquicamente superiores.
Nesse mesmo sentido os precedentes do E. Tribunal Regional Federal da 4ª Região, conforme ementas que seguem:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. FALTA DE INTERESSE PROCESSUAL SUPERVENIENTE. CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. LEIS N. 10.855/04 E 11.501/07. PROGRESSÃO/PROMOÇÃO FUNCIONAL. INTERSTÍCIO DE DEZOITO MESES. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. NORMA SUBSIDIÁRIA. TERMO INICIAL. JUROS DE MORA E CORREÇÃO MONETÁRIA. REPERCUSSÃO GERAL Nº 810. 1. Embora a Lei n. 13.324/16, nos seus arts. 38 e 39, tenha reconhecido o direito à observância do interstício de 12 meses aos servidores do INSS, desde a entrada em vigor da Lei n. 11.501/07 (que havia alterado para 18 meses), foram expressamente vedados efeitos financeiros retroativos, com reposição dos servidores somente a contar de 01/01/2017, razão pela qual remanesce o interesse processual da parte autora. 2. A regra que majorou o interstício mínimo para 18 (dezoito) meses como requisito de progressão funcional e promoção na Carreira do Seguro Social prevista no art. 7º da Lei n. 10.855/04, com a redação dada pela Lei n. 11.501/07, não é autoaplicável. 3. A ausência de edição do regulamento exigido pelo art. 8º da Lei n. 10.855/04 impossibilita a aplicação do interstício de 18 (dezoito) meses, incidindo o prazo de 12 (doze) meses para o desenvolvimento na carreira previsto na norma subsidiária (Decreto n. 84.669/80, que regulamentou a Lei n. 5.645/70), conforme determina o art. 9º da mesma Lei. Precedentes do STJ e deste TRF4. 4. O termo inicial para a evolução na carreira não deve ser fixado de acordo com os critérios previstos no Decreto n. 84.669/1980, mas sim a partir da data da entrada em efetivo exercício ou a data da última progressão ou promoção, conforme o caso, na medida em que, ao uniformizar o momento a partir do qual o interstício passaria a ser contado, o mencionado Decreto excedeu os limites regulamentares e violou o princípio da isonomia, pois desconsiderou as situações funcionais específicas, mormente a data de ingresso na carreira e o tempo de efetivo exercício. 5. Concluído o julgamento do RE nº 870.947, em regime de repercussão geral, definiu o STF que, em relação às condenações oriundas de relação jurídica não-tributária, a fixação dos juros moratórios idênticos aos juros aplicados à caderneta de poupança é constitucional, permanecendo hígido, nesta extensão, o disposto no artigo 1º-F da Lei 9.494/1997 com a redação dada pela Lei 11.960/2009. 6. No que se refere à atualização monetária, o recurso paradigma dispôs que o artigo 1º-F da Lei 9.494/1997, com a redação dada pela Lei 11.960/2009, na parte em que disciplina a atualização monetária das condenações impostas à Fazenda Pública segundo a remuneração oficial da caderneta de poupança, revela-se inconstitucional ao impor restrição desproporcional ao direito de propriedade (CRFB, art. 5º, XXII), uma vez que não se qualifica como medida adequada a capturar a variação de preços da economia, sendo inidônea a promover os fins a que se destina, devendo incidir o IPCA-E, considerado mais adequado para recompor a perda do poder de compra. (TRF4, AC 5058826-72.2016.4.04.7000, TERCEIRA TURMA, Relatora VÂNIA HACK DE ALMEIDA, juntado aos autos em 31/01/2018)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. LEIS Nº 10.855/04 E 11.501/07. PROGRESSÃO FUNCIONAL. INTERSTÍCIO DE DEZOITO MESES. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. PRESCRIÇÃO. O Instituto Nacional do Seguro Social, autarquia federal, possui autonomia administrativa e financeira, cabendo a ele efetuar o enquadramento de seus servidores, bem como o pagamento das diferenças remuneratórias correspondentes, razão pela qual configurada sua legitimidade passiva ad causam. A hipótese desafia a ocorrência de prescrição quinquenal, eis que se está diante de relação jurídica de trato sucessivo, enquadrando-se no teor das disposições da Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça. A majoração do interstício para a progressão funcional instituída pela Lei n° 11.501/2007 carece de auto-aplicabilidade, na medida em que há determinação expressa de que a matéria seja regulamentada. Dessa forma, até o advento de tal regulamentação, deve ser aplicado o requisito temporal ainda vigente, qual seja de 12 (doze) meses. O Decreto nº 84.669/84, ao uniformizar o momento em que o interstício passa a ser contado, ultrapassou os limites permitidos à mera regulamentação, violou o princípio da isonomia, porquanto não leva em conta as situações funcionais específicas, em especial a data de ingresso de cada servidor na carreira e o tempo de efetivo exercício. (TRF4, AC 5050237-91.2016.4.04.7000, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 01/02/2018)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. LEI Nº 11.501/2007. PROGRESSÃO. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. TERMO INCIAL. 1. A majoração do interstício para a progressão funcional instituída pela Lei n° 11.501/2007 carece de auto-aplicabilidade, na medida em que há expressa determinação de que a matéria seja regulamentada. Dessa forma, até o advento de tal regulamentação, deve ser aplicado o requisito temporal ainda vigente, qual seja, de 12 (doze) meses. 2. No caso posto sob análise, o termo inicial a ser considerado para a progressão/promoção é a data em que o servidor preencheu todos os requisitos previstos em lei para tal; não podendo o decreto regulamentador dispor de forma diversa. (TRF4, AC 5003871-73.2016.4.04.7006, QUARTA TURMA, Relator CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, juntado aos autos em 22/08/2017)
Registro que a mesma linha de entendimento foi adotada pela Turma Regional de Uniformização da 4ª Região, fixando-se a orientação de que o marco inicial da contagem é a entrada em exercício no órgão:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. LEIS Nº 10.855/2004 E Nº 11.501/2007. PROGRESSÃO FUNCIONAL. INTERSTÍCIO DE DEZOITO MESES. IMPOSSIBILIDADE. FALTA DE REGULAMENTAÇÃO. 1. A jurisprudência desta Regional e TNU firmou-se no sentido de não ser autoaplicável o disposto no artigo 7° da Lei n° 10.855/2004, devendo, portanto, ser observada a regra prevista na Lei n° 5.645/1970 e no Decreto n° 84.669/1984. 2. O interstício a ser observado, para fins de progressão funcional e/ou promoção nos cargos da Carreira do Seguro Social deve levar em conta o disposto na Lei nº 5.645/1970 e no Decreto nº 84.669/1980 (12 meses), até que seja editado o regulamento a que se refere o artigo 8º da Lei nº 10.855/2004. 3. O termo inicial desse interstício é a data de entrada em exercício do servidor no órgão. 4. Recurso a que se nega provimento. (5085082-23.2014.4.04.7000, TURMA REGIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO DA 4ª REGIÃO, Relator GIOVANI BIGOLIN, juntado aos autos em 01/06/2017)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. LEIS Nº 10.855/2004 E Nº 11.501/2007. PROGRESSÃO FUNCIONAL. INTERSTÍCIO DE DEZOITO MESES. IMPOSSIBILIDADE. FALTA DE REGULAMENTAÇÃO. 1. A jurisprudência desta Regional e TNU firmou-se no sentido de não ser autoaplicável o disposto no artigo 7° da Lei n° 10.855/2004, devendo, portanto, ser observada a regra prevista na Lei n° 5.645/1970 e no Decreto n° 84.669/1984. 2. O interstício a ser observado, para fins de progressão funcional e/ou promoção nos cargos da Carreira do Seguro Social deve levar em conta o disposto na Lei nº 5.645/1970 e no Decreto nº 84.669/1980 (12 meses), até que seja editado o regulamento a que se refere o artigo 8º da Lei nº 10.855/2004. 3.O termo inicial desse interstício é a data de entrada em exercício do servidor no órgão. 4. Recurso a que se nega provimento. ( 5055783-98.2014.4.04.7000, TURMA REGIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO DA 4ª REGIÃO, Relator GIOVANI BIGOLIN, juntado aos autos em 01/06/2017)
INCIDENTE REGIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. LEIS Nº 10.855/04 E Nº 11.501/07. PROGRESSÃO FUNCIONAL. INTERSTÍCIO DE DEZOITO MESES. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. 1. A jurisprudência do TRF 4ª Região, assim como da Turma Nacional de Uniformização, firmou-se no sentido da não auto-aplicabilidade do disposto no artigo 7° da Lei n° 10.855/04, devendo, por consequência, ser observada a regra prevista na Lei n° 5.645/70 e no Decreto n° 84.669/84. 2. Uniformização da tese para fixar que o interstício a ser observado, para concessão de progressões funcionais e/ou promoções aos servidores nos cargos da Carreira do Seguro Social, deve levar em conta o disposto na Lei nº 5.645/70 e no Decreto nº 84.669/80, até que seja editado o regulamento a que se refere o artigo 8º da Lei nº 10.855/04, bem como que o marco inicial para contagem do referido interstício de 12 meses é a data de entrada em exercício no órgão. 3. Pedido conhecido e desprovido. ( 5004358-86.2015.4.04.7003, TURMA REGIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO DA 4ª REGIÃO, Relator ANTONIO FERNANDO SCHENKEL DO AMARAL E SILVA, juntado aos autos em 18/04/2017)
No mesmo passo, cito os julgados da 1ª Turma Recursal do Paraná e da 3ª Turma Recursal de Santa Catarina que analisaram a temática em relação aos servidores da Carreira Previdenciária (RC 5001174-15.2017.4.04.7210, Terceira Turma Recursal de SC, Relator Antônio Fernando Schenkel do Amaral da Silva, julgado em 22/03/2018 e RC 5007852-04.2016.4.04.7009, Primeira Turma Recursal do PR, Relator Marcus Holz, julgado em 24/01/2018), em relação aos servidores da Defensoria Pública da União (RC 5054562-75.2017.4.04.7000/PR, Relator Gerson Luiz Rocha, julgado em 04/07/2018), em relação aos Policiais Rodoviários Federais (RC 5011014-64.2017.4.04.7205/SC, Relator Antônio Fernando Schenkel do Amaral da Silva, julgado em 29/11/2018), em relação aos Auditores Fiscais do Trabalho (RC 5005062-06.2018.4.04.7000/PR, Relator Guy Wanderley Marcuzzo, julgado em 09/11/2018) e em relação aos servidores públicos vinculados à Advocacia-Geral da União (RC nº 5018969-64.2017.4.04.7200/SC, Relator Gilson Jacobsen, julgado em 12/07/2018).
Como bem asseverado nos precedentes citados, não haveria prejuízo ao servidor se a Administração, para facilitar suas atividades, adotasse única data para avaliação e publicação dos atos promocionais, desde que fixasse a data retroativa, correspondente ao início do exercício, como marco inicial da contagem do interstício para fins da promoção/progressão e consequentes efeitos financeiros.
Conclui-se, assim, que o marco temporal único implica em afronta o princípio da isonomia (art. 5º, caput, da CF/88), pois em nada se justifica a fixação de uma data única para progressão de servidores que adquiriram o direito em diferentes datas. A aplicação do dispositivo acarreta uma distorção, na medida em que todos os servidores, sem distinção, precisam esperar o advento da data única para verem implementadas suas progressões e promoções, ainda que já possuam o direito correspondente, quando, em verdade, o correto seria estabelecer um critério que observasse a individualidade de cada servidor.
Por fim, registro que não se desconhece a atual posição do Superior Tribunal de Justiça (REsp 1649269/RJ, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/05/2017, DJe 22/05/2017 e AgInt no REsp 1613907/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/11/2016, DJe 23/11/2016) e da Turma Nacional de Uniformização (PEDILEF nº 2010.50.50.005412-6; Origem: Seção Judiciária do Espírito Santo; Requerente: União Federal; Requerido(A): Alzira de Fátima Ferreira de Souza; Relator(a): Juiz Federal Fernando Moreira Gonçalves; Segunda Sessão Ordinária da Turma de Uniformização; Publicação de Acórdão, em 18/04/2017, no Diário Oficial da União, Seção 1, páginas 109/210), no sentido de que "A progressão dos servidores da carreira de policial federal deve ter seus efeitos financeiros a partir de março do ano subsequente ao das últimas avaliações funcionais, nos termos, nos termos do disposto na Lei n. 9.266/96 e no Decreto n. 2.565/98."
Ocorre que, em relação às carreiras reguladas pelo Decreto nº 84.669/80, inexiste pronunciamento do Superior Tribunal de Justiça quanto aos marcos fixos para o termo inicial para a contagem do interstício para a progressão e os efeitos financeiros. Em decisão monocrática de não conhecimento do Recurso Especial nº 1.616.721 - PR, interposto pelo INSS, o Ministro Gurgel de Faria assim se pronunciou:
Conforme se verifica, o Tribunal de origem, ao confirmar a sentença, entendeu, diante das disposições da Lei n. 11.501/2007 (que, em seu art. 2º, deu nova redação à Lei n. 10.855/2004), que o aumento do interstício, de 12 para 18 meses, para progressão e promoção funcionais dos servidores do serviço social (art. 7º) não é autoaplicável, devendo prevalecer - até a regulamentação referida no art. 8º -, nos termos do art. 9º, os critérios anteriormente definidos pela Lei n. 5.645/1970.
Nesse contexto, o julgado encontra-se em consonância com entendimento desta Corte Superior, atraindo a incidência da Súmula 83 do STJ, como se vê dos seguintes arestos:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PROGRESSÕES FUNCIONAIS. CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO DA LEI N. 10.855/2004. LEI N. 5.645/1970. INTERSTÍCIO DE DOZE MESES. DECRETO N. 84.669/80. RECURSO ESPECIAL NÃO PROVIDO. HONORÁRIOS RECURSAIS. NÃO CABIMENTO. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE.
I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.
II - A teor do disposto no art. 9º da Lei n. 10.855/04, com redação dada pela Lei n. 11.501/07, enquanto não editado regulamento sobre as progressões funcionais, devem ser observadas as regras constantes do Plano de Classificação de Cargos, disciplinado pela Lei n. 5.645/70. Nesse contexto, de rigor respeitar o interstício mínimo de 12 (doze) meses para progressão vertical, conforme o art. 7º do Decreto n. 84.669/80. Precedentes.
III - Honorários recursais. Não cabimento.
IV - Recurso Especial não provido. (REsp 1.683.645/RS, Relatora Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe 29/09/2017)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PROGRESSÕES FUNCIONAIS. CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO DA LEI 10.855/2004. INTERSTÍCIO DE DOZE MESES. LEI 5.645/1970. RECURSO ESPECIAL NÃO PROVIDO.
1. Cuida-se, na origem, de Ação Ordinária proposta por Guilherme Oliveira de Bitencourt contra a União e o Instituto Nacional de Previdência Social - INSS, objetivando as progressões funcionais, bem como, a implementação do correto posicionamento na Tabela de Vencimento Básico e o pagamento das diferenças remuneratórias, acrescidas de juros e correção monetária.
2. O Juiz de primeiro grau julgou procedente o pedido.
3. O Tribunal a quo negou provimento à Apelação do INSS e assim consignou na sua decisão: "Na hipótese, uma vez que não regulamentados os critérios de concessão de progressão funcional e promoção de que trata o art. 7º da Lei nº 10.855/04, tem direito o autor a ver respeitado o interstício de doze meses antes previsto, o qual, ante a situação delineada, deve ser considerado ainda vigente." (fl. 206, grifo acrescentado).
4. "Dispõe o artigo 9º da Lei nº 10.855/2004, com redação dada pela lei nº 11.501/2007, que, até que seja editado o regulamento sobre as progressões funcionais, deverão ser obedecidas as regras aplicáveis aos servidores do Plano de Classificação de Cargos de que trata a Lei nº 5.645/1970." (REsp 1595675/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 14/09/2016).
5. No mais, o Decreto 84.669/1980, que regulamenta a progressão funcional a que se refere a Lei 5.645/1970, prevê no seu artigo 7º o interstício de 12 (doze) meses para a progressão vertical.
6. Recurso Especial não provido. (REsp 1655198/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 02/05/2017)
E, mais recentemente, as decisões monocráticas: REsp 1.684.406/RS, Relator Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, DJe 09/03/2018; e, REsp 1.707.760/SP, Relator Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe 01/12/2017.
Quanto ao mais, tem-se que, em relação à convicção de que houve violação do princípio da isonomia - no que se refere à uniformização do momento em que o interstício passa a ser contado, na forma do Decreto n. 84.669/1984 -, o aresto combatido apoia-se em fundamentação eminentemente constitucional, cuja revisão não é da competência deste Tribunal Superior, nos termos do art. 105, III, da Constituição Federal, verificando-se, ademais, que o recorrente não interpôs, simultaneamente, ao apelo nobre, recurso extraordinário, razão pela qual, incide, no ponto, a Súmula 126 do STJ.
Como visto, não há pronunciamento do Superior Tribunal de Justiça em sentido contrário ao desta 5ª Turma Recursal do RS no que toca ao afastamento dos marcos fixos estabelecidos no Decreto nº 84.669/80, para as carreiras de servidores por ele reguladas.
Além disso, conforme precedentes anteriormente citados, a posição deste Colegiado, neste aspecto, encontra-se em consonância com a jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, da 1ª Turma Recursal do Paraná, da 3ª Turma Recursal de SC e das Turmas Regional e Nacional de Uniformização.
Aliás, em recente julgamento do representativo de controvérsia nº 0520792-09.2016.4.05.8300/PE (Tema 189), em 25/04/2019, a Turma Nacional de Uniformização pacificou a questão no âmbito dos Juizados Especias Federais, fixando, no que se refere à carreira dos servidores da Defensoria Pública da União, a seguinte tese:
O marco inicial para contagem dos interstícios das progressões e promoções funcionais dos servidores públicos integrantes do quadro da Defensoria Pública da União é a data de início do exercício do servidor na respectiva carreira.
Também há a uniformização pela TNU em relação aos integrantes do quadro da Advocacia Geral da União, ao julgar o PEDILEF 0501981-82.2017.4.05.8100/CE (Tema 190), em 24/09/2019, fixando a seguinte tese:
O marco inicial para contagem dos interstícios das progressões e promoções funcionais dos servidores públicos integrantes do quadro da Advocacia Geral da União deve ser fixado na data da entrada em efetivo exercício na carreira.
E, mais recentemente, refiro o julgamento do PEDILEF n° 5012743-46.2017.4.04.7102/RS - Tema 206 (j. 06/11/2019):
Em razão da ilegalidade dos artigos 10 e 19, do Decreto nº 84.669/80, o termo inicial dos efeitos financeiros das progressões funcionais de servidores pertencentes a carreiras abrangidas pelo referido regulamento deve ser fixado com base na data de entrada em efetivo exercício na carreira, tanto para fins de contagem dos interstícios, quanto para o início de pagamento do novo patamar remuneratório.
Destaque-se, por fim, que a hipótese não comporta a incidência da Súmula nº 339 do Supremo Tribunal Federal, pois a parte autora não pretende, propriamente, a concessão de provimento jurisdicional que produza aumento de vencimentos, mas sim a aplicação de interpretação diversa daquela utilizada pela Administração, quanto ao marco inicial para a contagem do interstício a ser observado para a progressão funcional.
Sendo assim, não há que se falar em concessão de aumento real de vencimentos a servidores públicos, por meio de ato jurisdicional, inexistindo afronta ao princípio da independência dos Poderes da União, consagrada no artigo 2º, bem como ao art. 169, § 1º, ambos da CF/88.
Assim, o marco inicial da contagem do interstício e o respectivo efeito financeiro deve observar a data de entrada do servidor em exercício, o que já restou observado na sentença recorrida.
Estando em harmonia com o entendimento desta Turma Recursal, quanto ao mérito propriamente dito, não merece reforma a sentença proferida.
Decisão
Ante o exposto, o voto é no sentido de dar parcial provimento ao recurso da União para reformar em parte a sentença para extinguir a ação com resolução do mérito, face à prescrição do fundo de direito (art. 487, II do CPC), em relação ao pedido de revisão das progressões funcionais efetivadas antes de 17/08/2017, nos termos da fundamentação.
A decisão da Turma Recursal assim proferida, no âmbito dos Juizados Especiais, é suficiente para interposição de quaisquer recursos posteriores.
O prequestionamento é desnecessário no âmbito dos Juizados Especiais Federais. Isso porque o artigo 46 da Lei 9.099/1995 dispensa a fundamentação do acórdão.
Com isso, nos pedidos de uniformização de jurisprudência não há qualquer exigência de que a matéria tenha sido prequestionada. Para o recebimento de Recurso Extraordinário, igualmente, não se há de exigir, tendo em vista a expressa dispensa pela lei de regência dos Juizados Especiais.
Já o prequestionamento da matéria infraconstitucional é desnecessário diante da Súmula 203 do STJ, que veda o manejo de recurso especial no âmbito dos Juizados.
Nada obstante, ficam expressamente prequestionados todos os dispositivos constitucionais indicados pelas partes nos presentes autos, para fins do art. 102, III, da Constituição Federal.
Eventuais embargos para rediscussão de questões decididas ou para fins de prequestionamento poderão ser considerados protelatórios.
Importa destacar que o magistrado não está obrigado a refutar cada argumento/tese lançados pela parte, mas a fundamentar a decisão adotada: "Não está o Julgador obrigado a responder todas as alegações das partes, a ater-se às razões por elas expostas, tampouco a refutar um a um todos seus argumentos, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão" (EDcl no RMS 18.110/AL)." (STJ, 1ª Seção, AEERES 874.729, Rel. Min. Arnaldo Estes Lima, j. 24/11/2010).
Sendo assim, rejeito todas as alegações dos recorrentes que não tenham sido expressamente refutadas nos autos, porquanto desnecessária sua análise para chegar à conclusão alcançada.
Sem condenação em custas e honorários, nos termos do art. 55 da Lei 9.099/1995.
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento ao recurso.
Documento eletrônico assinado por GIOVANI BIGOLIN, Juiz Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 710019751098v6 e do código CRC 6b195590.
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Signatário (a): GIOVANI BIGOLIN
Data e Hora: 24/4/2024, às 17:30:2