RECURSO CÍVEL Nº 5012101-39.2023.4.04.7110/RS
RELATORA: Juíza Federal JOANE UNFER CALDERARO
VOTO
Trata-se de ação movida por servidor(s) público(a) federal aposentado do cargo de Agente de Saúde Pública, vinculado(a) ao Ministério da Saúde, para que seja reconhecido o direito ao pagamento do vencimento/provento básico no valor equivalente a dois salários minimos, com fundamento na EC 120/2022, com reflexo no valor dos anuênios e 13º salário, bem como condenada a parte ré a implantar o valor correto do vencimento básico e a pagar das diferenças decorrentes, em parcelas vencidas (observado o quinquênio prescricional) e vincendas, com acréscimo de juros e correção monetária.
Em contestação, a parte ré apresenta sua defesa sobre dois aspectos: i) que o autor não observa que a norma tem por objetivo estabelecer um piso salarial, isto é, uma remuneração mensal global, no valor de, no mínimo, dois salários mínimos, não atingindo o autor uma vez que ele já recebe dos cofres da União ganhos mensais superiores ao valor referido; e ii) que o requerente pretende emprestar à EC 120/2022 alcance que não está inserido na vontade originária do constituinte derivado, que ao editar a nova norma tinha como destinatários os Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias vinculados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, tratando-se, portanto, de categorias diversas daquela integrada pelo autor.
A sentença julgou improcedentes os pedidos pelos seguintes fundamentos:
(...)
II - Fundamentação
J. N. F. G. ajuizou a presente ação contra a União, postulando a implementação do piso nacional devido a partir da Emenda Constitucional n.º 120/2022, a qual incluiu o §9º ao art. 198 da Constituição Federal, garantindo a percepção do vencimento básico no valor equivalente a dois salários mínimos aos agentes comunitários de saúde e aos agentes de combate às endemias, bem como a condenação da ré ao pagamento das diferenças remuneratórias daí resultantes.
Cinge-se a controvérsia em estabelecer se a EC nº 120/2022 teria garantido ao autor, agente de saúde pública aposentado, vinculado ao Ministério da Saúde, vencimento/provento básico não inferior a dois salários mínimos mensais.
Com efeito, o artigo 198 da Constituição Federal, que dispõe sobre ações e serviços públicos de saúde, prevendo sua diretrizes e forma de financiamento, estabelece:
"Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: (Vide ADPF 672)
[...]
§ 4º Os gestores locais do sistema único de saúde poderão admitir agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para sua atuação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 51, de 2006)
§ 5º Lei federal disporá sobre o regime jurídico, o piso salarial profissional nacional, as diretrizes para os Planos de Carreira e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias, competindo à União, nos termos da lei, prestar assistência financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, para o cumprimento do referido piso salarial. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 63, de 2010) Regulamento
§ 6º Além das hipóteses previstas no § 1º do art. 41 e no § 4º do art. 169 da Constituição Federal, o servidor que exerça funções equivalentes às de agente comunitário de saúde ou de agente de combate às endemias poderá perder o cargo em caso de descumprimento dos requisitos específicos, fixados em lei, para o seu exercício. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 51, de 2006)
§ 7º O vencimento dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias fica sob responsabilidade da União, e cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer, além de outros consectários e vantagens, incentivos, auxílios, gratificações e indenizações, a fim de valorizar o trabalho desses profissionais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 120, de 2022)
§ 8º Os recursos destinados ao pagamento do vencimento dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias serão consignados no orçamento geral da União com dotação própria e exclusiva. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 120, de 2022)
§ 9º O vencimento dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias não será inferior a 2 (dois) salários mínimos, repassados pela União aos Municípios, aos Estados e ao Distrito Federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 120, de 2022)
§ 10. Os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às endemias terão também, em razão dos riscos inerentes às funções desempenhadas, aposentadoria especial e, somado aos seus vencimentos, adicional de insalubridade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 120, de 2022)
§ 11. Os recursos financeiros repassados pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para pagamento do vencimento ou de qualquer outra vantagem dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias não serão objeto de inclusão no cálculo para fins do limite de despesa com pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 120, de 2022)
[...]
Segundo a tese defendida pelo demandante, a partir da EC 120/2022, os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às endemias têm garantido o vencimento/provento básico em valor não inferior a dois salários mínimos.
Sem razão, contudo.
Ao que se infere do teor das justificativas propostas à referida emenda constitucional, a fixação de um piso nacional aos Agentes Comunitários da Saúde e aos Agentes de Combate às Endemias teve por finalidade o fortalecimento das políticas de prevenção à saúde, executadas precipuamente pelos profissionais admitidos pelos gestores locais do Sistema Único de Saúde.
Isso porque, na prática, evidenciou-se que muitas vezes os valores repassados pelo Ministério da Saúde para reforçar o pagamento dos agentes de saúde era utilizado para outros fins. Buscou-se, assim, assegurar 'remuneração justa e condigna com a importância vital de suas tarefas, que, via de consequência, gera economia aos cofres públicos no tratamento de doenças e contribui para o desenvolvimento do nosso país'.
Desse modo, a pretensão posta nos autos esbarra no fato de que o autor é Agente de Saúde Pública, vinculado ao Ministério da Saúde, ou seja, não faz parte da categoria funcional destinatária do comando constante na Emenda Constitucional n. 120/2022, qual seja, os agentes admitidos pelos gestores locais, função expressamente definida no §4º do artigo 198 da Constituição Federal.
Saliento que em matéria de concessão de vantagem ou, como no caso, o reconhecimento de patamar mínimo de vencimento não cabe interpretação extensiva ou analógica.
Bastante elucidativo neste sentido é o voto condutor da Apelação Cíviel/Remessa Necessária nº 5015142-59.2014.4.04.7100, de relatoria da Desembargadora Federal Vânia Hack de Almeida (3ª Turma, data de decisão: 27.11.2018), que, invocando a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, abordou questão similar nos seguintes termos (sem grifo no original):
Com efeito, a atuação da Administração está pautada no princípio da legalidade, com previsão expressa no texto constitucional (art. 37, caput). Trata-se de diretriz do agir administrativo, significando que todos os atos da Administração dependem de lei anterior que os ordene ou que autorize sua prática. Descabe à Administração inovar na ordem jurídica, conceder direitos, criar obrigações ou impor vedações sem o respaldo legal. Ou seja, a Administração “não pode levar a termo interpretação extensiva ou restritiva de direitos, quando a lei assim não o dispuser de forma expressa” (RMS38.810/SP, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, DJe 4/10/2012), o que não ocorreu (disposição expressa) na hipótese dos autos em relação à percepção da GDACT pela parte autora.
O Superior Tribunal de Justiça, na mesma linha, manifestou entendimento no sentido de que a percepção de gratificação de desempenho deve observar os contornos da lei, não sendo cabível a interpretação extensiva da norma para a concessão de gratificação ou vantagem em hipótese não contemplada pelo legislador.
Nesse sentido, em casos análogos, os seguintes precedentes:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. GRUPO DE INFORMAÇÕES. CESSÃO PARA OCUPAR DAS-1 EM OUTRO ÓRGÃO. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE DE INFORMAÇÕES ESTRATÉGICAS - GDI. NÃO CABIMENTO. LEI Nº 9.651/1998. INTERPRETAÇÃO EXTENSIVA. IMPOSSIBILIDADE. 1. Os arts. 2º e 9º da Lei nº 9.651/1998 estabelecem que o servidor efetivo do Grupo de Informações somente fará jus à Gratificação de Desempenho de Atividade de Informações Estratégicas - GDI quando em exercício em órgãos da Presidência da República (Casa Militar, Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Comunicação ou Secretaria de Assuntos Estratégicos), ou cedido para ocupar cargo em comissão de Natureza Especial, DAS-6, DAS-5, DAS-4 ou equivalentes. 2. O demandante, Analista de Informações do Departamento de Inteligência da Casa Militar da Presidência da República, esteve cedido ao Departamento de Polícia Federal para exercer o cargo em comissão DAS-1 entre janeiro de 1996 e maio de 1998, o que não autoriza a percepção da GDI no referido período. 3. Não é cabível a interpretação extensiva da norma, resultando na concessão da vantagem ou gratificação em hipótese não contemplada pelo legislador. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (AgRg no REsp 868.933/DF, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEXTA TURMA, julgado em 16/04/2013, DJe 26/04/2013)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR POLICIAL MILITAR. ANTIGO DISTRITO FEDERAL. GRATIFICAÇÃO CRIADA PELO ART. 1º-A DA LEI N. 11.633/2008. EXTENSÃO PELO ART. 65, § 2º, DA LEI N. 10.486/2004. IMPOSSIBILIDADE DE INTERPRETAÇÃO EXTENSIVA. SÚMULA 339/STF. 1. O caso concreto versa sobre recurso especial interposto para reformar acórdão que permitiu a extensão - por isonomia - da Gratificação de Condição Especial de Função, fixada pelo art. 1º-A, da Lei n. 11.633/2008, com base em interpretação do art. 65, § 2º, da Lei n. 10.486/2004. 2. A Lei n. 10.486/2004 somente estende vantagens que nela estão expressamente estatuídas. Para que fosse possível viabilizar a pretensão recursal, seria necessário realizar uma interpretação extensiva, fundada na isonomia de tratamento entre os servidores militares do atual Distrito Federal e do antigo. 3. É de ser aplicada a Súmula 339/STF, por analogia: "Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia". Precedente específico: REsp 1.189.703/RJ, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 26.8.2010. Agravo regimental improvido. (AgRg nos EDcl no REsp 1199332/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/02/2011, DJe 14/02/2011)
Ademais, sequer o princípio da isonomia é apto a autorizar o reconhecimento da pretensão deduzida na inicial, na medida em que, consoante o teor da Súmula Vinculante nº 37 do Supremo Tribunal Federal, "não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia".
Portanto, no caso dos autos, em que a norma constitucional é inequívoca ao apontar que o vencimento básico discutido se aplica aos agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias admitidos pelos gestores locais, não é possível a extensão do referido piso ao autor, que integra o quadro de antigos servidores da União e que tem sua remuneração balizada por outros parâmetros legais.
Por conseguinte, forçoso concluir que o demandante não faz jus às diferenças remuneratórias pleiteadas na presente ação.
III - Dispositivo
Ante o exposto, julgo improcedente o pedido.
(...)
A parte autora requer a reforma da sentença alegando é agente de saúde pública aposentado e que desde a EC 120/22, o vencimento básico dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias não pode ser inferior a dois salários mínimos. Aduz que embora a parte recorrente não ocupasse, quando da ativa, o cargo de Agente Comunitário de Saúde ou o cargo de Agente de Combate a Endemias, mas sim, como acima aduzido, o cargo de Agente de Saúde Pública, não se pode desconsiderar que, nessa condição e pela natureza das atribuições exercidas, atuava permanentemente no combate a endemias, tanto é verdade que recebe a Gratificação de Atividade de Combate e Controle de Endemias - GACEN.
Sem razão, contudo.
A parte autora integra a Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho - CPST, criada e estruturada pela Lei nº 11.355/2006, composta dos cargos efetivos vagos regidos pela Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 , integrantes dos Quadros de Pessoal do Ministério da Previdência Social, do Ministério da Saúde, do Ministério do Trabalho e Emprego e da Fundação Nacional de Saúde - FUNASA e dos cargos efetivos cujos ocupantes sejam (art. 1º):
I - integrantes da Carreira da Seguridade Social e do Trabalho, instituída pela Lei nº 10.483, de 3 de julho de 2002 ; ou
II - regidos pelo Plano de Classificação de Cargos, instituído pela Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970 , ou por planos correlatos, desde que lotados nos Quadros de Pessoal do Ministério da Previdência Social, do Ministério da Saúde e do Ministério do Trabalho e Emprego ou da Funasa, até 28 de fevereiro de 2006.
Os vencimentos dos servidores integrantes da Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho são compostos das seguintes parcelas:
Art. 5º A partir de 1º de março de 2008 e até 31 de janeiro de 2009, a estrutura remuneratória dos servidores integrantes da Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho será composta das seguintes parcelas: (Redação dada pela Lei nº 11,784, de 2008)
I - Vencimento Básico; (Redação dada pela Lei nº 11,784, de 2008)
II - Gratificação de Desempenho da Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho - GDPST; (Redação dada pela Lei nº 11,784, de 2008)
III - Gratificação Temporária de Nível Superior da Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho - GTNSPST, observado o disposto no art. 5º-C desta Lei; (Redação dada pela Lei nº 11,784, de 2008)
IV - Gratificação de Atividade Executiva, de que trata a Lei Delegada nº 13, de 27 de agosto de 1992 ; e (Redação dada pela Lei nº 11,784, de 2008)
V - Vantagem Pecuniária Individual, de que trata a Lei nº 10.698, de 2 de julho de 2003. (Redação dada pela Lei nº 11,784, de 2008)
§ 1º A partir de 1º de março de 2008, os servidores integrantes da Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho não farão jus à percepção das seguintes parcelas remuneratórias: (Incluído pela Lei nº 11,784, de 2008)
I - Gratificação de Desempenho de Atividade da Seguridade Social e do Trabalho - GDASST, instituída pela Lei nº 10.483, de 3 de julho de 2002 ; e (Incluído pela Lei nº 11,784, de 2008)
II - Gratificação Específica da Seguridade Social e do Trabalho - GESST, instituída pela Lei nº 10.971, de 25 de novembro de 2004. (Incluído pela Lei nº 11,784, de 2008)
§ 2º Observado o disposto no caput e no § 1º deste artigo, os valores eventualmente percebidos pelo servidor a título de GDASST e GESST de 1º de março de 2008 até 14 de maio de 2008 deverão ser deduzidos ou acrescidos, conforme o caso, da diferença dos valores devidos ao servidor a título de GDPST a partir de 1º março de 2008, devendo ser compensados eventuais valores pagos a maior ou a menor. (Incluído pela Lei nº 11,784, de 2008)
§ 3º O Incentivo Funcional de que tratam a Lei nº 6.433, de 15 de julho de 1977, e o Decreto-Lei nº 2.195, de 26 de dezembro de 1984, continuará sendo devido aos titulares do cargo de Sanitarista da Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho em função do desempenho obrigatório das atividades com integral e exclusiva dedicação. (Renumerado do parágrafo único pela Lei nº 11,784, de 2008)
Art. 5º-A. A partir de 1º de fevereiro de 2009, a estrutura remuneratória dos servidores integrantes da Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho será composta das seguintes parcelas: (Incluído pela Lei nº 11,784, de 2008)
I - Vencimento Básico; (Incluído pela Lei nº 11,784, de 2008)
II - Gratificação de Desempenho da Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho - GDPST; e (Incluído pela Lei nº 11,784, de 2008)
III - Gratificação Específica de Atividades Auxiliares da Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho - GEAAPST, observado o disposto no art. 5º-D desta Lei. (Incluído pela Lei nº 11,784, de 2008)
§ 1º A partir de 1º de fevereiro de 2009, os servidores integrantes da Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho não fazem jus à percepção das seguintes gratificações e vantagens: (Incluído pela Lei nº 11,784, de 2008)
I - Gratificação Temporária de Nível Superior da Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho - GTNSPST, observado o disposto no art. 5º-C desta Lei; (Incluído pela Lei nº 11,784, de 2008)
II - Vantagem Pecuniária Individual - VPI, de que trata a Lei nº 10.698, de 2 de julho de 2003 ; e (Incluído pela Lei nº 11,784, de 2008)
III - Gratificação de Atividade Executiva - GAE, de que trata a Lei Delegada nº 13, de 27 de agosto de 1992. (Incluído pela Lei nº 11,784, de 2008)
§ 2º O valor da GAE, de que trata o inciso III do § 1º deste artigo, fica incorporado ao vencimento básico dos servidores integrantes da Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho, conforme valores estabelecidos no Anexo IV-A desta Lei. (Incluído pela Lei nº 11,784, de 2008)
O valor do vencimento básico está definido no Anexo IV-A da Lei nº 11.355/2006, atualmente parametrizado pela Lei nº 14.673/2023 (https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/Anexo/ANL11355-I-IX.htm).
O cargo ocupado pela parte autora é o de Agente de Saúde Pública (e não de Agente de Saúde Pública de Combate de Endemias, como alega), de nível intermediário na Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho.
Ainda que eventuais integrantes da categoria de Agente de Saúde Pública atuem ou tenham atuado no combate a endemias, tal fato não é juridicamente idôneo para equipará-los aos Agentes Comunitários de Saúde ou aos Agentes de Combate às Endemias referidos pela Emenda Constitucional nº 120/2022.
Com efeito, eventual semelhança nas atribuições não habilita, notadamente ao argumento da isonomia, que o Poder Judiciário promova uma expansão do alcance da norma constitucional. A Emenda Constitucional nº 120/2022 foi construída com base em peculiaridades próprias dos profissionais admitidos pelos gestores locais do SUS (entes subnacionais) segundo autorização contida no § 4o do artigo 198 da Carta Magna e apenas a eles é dirigida.
É relevante recordar que o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula Vinculante nº 37, plenamente aplicável ao caso concreto, que assim dispõe: “Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia.”
Por fim, não é demais repisar que a expressão 'piso salarial' engloba o vencimento do cargo mais as verbas fixas, genéricas e permanentes, pagas indistintamente a toda a categoria, conforme estabelecido pelo STF na discussão travada no julgamento do RE 1.279.765 (Tema nº 1132) e não apenas o vencimento básico.
Sendo assim, não merece reparos a sentença que julgou improcedente a pretensão da parte autora.
Conclusão
O voto é pelo desprovimento do recurso.
A decisão da Turma Recursal assim proferida, no âmbito dos Juizados Especiais, é suficiente para interposição de quaisquer recursos posteriores.
O prequestionamento é desnecessário no âmbito dos Juizados Especiais Federais. Isso porque o Artigo 46 da Lei 9.099/95 dispensa a fundamentação do acórdão.
Com isso, nos pedidos de uniformização de jurisprudência não há qualquer exigência de que a matéria tenha sido prequestionada. Para o recebimento de Recurso Extraordinário, igualmente, não se há de exigir, tendo em vista a expressa dispensa pela lei de regência dos Juizados Especiais, o que diferencia do processo comum ordinário.
Todavia, dou expressamente por prequestionados todos os dispositivos indicados pelas partes nos presentes autos, para fins do art. 102, III, da Constituição Federal, respeitadas as disposições do art. 14, caput e parágrafos e art. 15, caput, da Lei nº 10.259, de 12.07.2001. A repetição dos dispositivos é desnecessária, para evitar tautologia.
Condeno a parte recorrente vencida (art. 55 da Lei 9.099/1995) ao pagamento de honorários advocatícios, os quais fixo em 10% sobre o valor da condenação ou, não havendo condenação, 10% sobre o valor da causa atualizado. Em qualquer das hipóteses o montante não deverá ser inferior ao valor máximo previsto na tabela da Justiça Federal para a remuneração dos Advogados Dativos nomeados como auxiliares no âmbito dos JEFs (Resolução-CJF nº 305/2014, Tabela IV). Exigibilidade suspensa em caso de deferimento da gratuidade da justiça. A verba honorária é excluída caso não tenha havido participação de advogado na defesa da parte autora assim como na hipótese de não ter havido citação. Custas devidas pelo(a) recorrente vencido(a), sendo isentas na hipótese de enquadrar-se no artigo 4º, inciso I ou II, da Lei nº 9.289/96.
Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO ao recurso da parte autora.
Documento eletrônico assinado por JOANE UNFER CALDERARO, Juíza Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 710020236429v2 e do código CRC 3255c868.
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