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RECURSO CÍVEL Nº 5001241-02.2025.4.04.7112/RS
RELATOR: Juiz Federal PAULO VIEIRA AVELINE
VOTO
OBJETO: condenação da União, do Estado do Rio Grande do Sul e do município de Canoas em danos morais e materiais, em razão das enchentes ocorridas no estado em maio de 2024.
SENTENÇA (): reconheceu a incompetência da Justiça Federal e extinguiu o feito em relação ao município de Canoas, sem resolução de mérito; com relação à União, julgou improcedentes os pedidos.
RECURSO DA PARTE AUTORA (): aponta que a sentença deixou de apreciar argumentos centrais trazidos: na petição inicial (responsabilidade solidária por competência comum); na emenda (especificação normativa da atuação da União); e na réplica (impugnação específica à tese de ausência de responsabilidade). Defende que, no caso concreto, a própria estrutura normativa que rege a política pública objeto da demanda demonstra a atuação integrada da União, inclusive no financiamento, normatização e coordenação. A sentença teria ignorado esse arcabouço constitucional e jurisprudencial, restringindo indevidamente a responsabilidade ao município. Requer a reforma da sentença para dar total procedência aos pedidos, com o reconhecimento de responsabilidade objetiva e solidária dos entes arrolados.
FUNDAMENTAÇÃO
Inicialmente, haja vista os preceitos do art. 998 do CPC, homologo a desistência do recurso formulada pelo município de Canoas ().
Em relação à parte autora recorrente, em que pesem as alegações feitas, entendo que a sentença solucionou adequadamente a lide, de modo que as razões do recurso interposto não demandam enfrentamento específico que vá além dos fundamentos consignados na decisão do juízo de primeiro grau. Logo, reporto-me aos termos da sentença () e adoto-os como razão de decidir:
(...) FUNDAMENTAÇÃO
Trata-se de ação em que a parte autora pretende a condenação dos réus ao pagamento de indenização por danos materiais e morais, em razão do prejuízo causado em sua residência pelas enchentes ocorridas no Estado do Rio do Grande do Sul no ano de 2024.
Questão de ordem pública - (In)competência da Justiça Federal
A parte autora cumulou pedidos contra réus diversos, aos quais foram atribuídas ações e omissões autônomas e sem relação umas com as outras, salvo pelo fato de todas conduzirem, em tese, ao mesmo resultado danoso.
Postula-se indenização por danos materiais e morais decorrentes da enchente de 2024 que atingiu a região onde a autora reside, com fundamento na responsabilidade objetiva do Estado lato sensu, estatuída no art. 37, § 6º da CF/88.
Acerca do litisconsórcio, o Código de Processo Civil dispõe:
Art. 113. Duas ou mais pessoas podem litigar, no mesmo processo, em conjunto, ativa ou passivamente, quando:
I - entre elas houver comunhão de direitos ou de obrigações relativamente à lide;
II - entre as causas houver conexão pelo pedido ou pela causa de pedir;
III - ocorrer afinidade de questões por ponto comum de fato ou de direito.
(...)
Art. 114. O litisconsórcio será necessário por disposição de lei ou quando, pela natureza da relação jurídica controvertida, a eficácia da sentença depender da citação de todos que devam ser litisconsortes.
Art. 116. O litisconsórcio será unitário quando, pela natureza da relação jurídica, o juiz tiver de decidir o mérito de modo uniforme para todos os litisconsortes.
No caso em exame, não há litisconsórcio passivo necessário, pois não há obrigação - nem legal, nem por força da relação jurídica (unitária) - de a vítima lesada litigar contra todos os supostos responsáveis pelo dano sofrido. Embora exista conexão entre os pedidos de cunho indenizatório, as causas de pedir são completamente diversas e independentes. A responsabilidade da União é afirmada em razão da negligência em oferecer segurança aos cidadãos por meio de planejamento e prevenção a desastres. Já a responsabilidade dos demais estaria relacionada às questões de infraestrutura dos equipamentos públicos: drenagens de redes pluviais, fiscalização de obras e, especialmente, falta de manutenção de dois diques que romperam no ápice da inundação que atingiu a cidade de Canoas.
De se observar que a competência da Justiça Federal, estabelecida no art. 109, inciso I, da Constituição Federal, define-se pela natureza das pessoas envolvidas no processo (rationae personae), ou seja, será da sua competência a causa em que figurar a União, suas autarquias ou empresas públicas na condição de autora, ré, assistente ou opoente.
No caso das enchentes que atingiram o Rio Grande do Sul em 2024, não há unitariedade de relações jurídicas que exija a análise de mérito de modo uniforme para todos os réus. Cada um detém atribuições próprias na prevenção de potenciais danos oriundos de desastres climáticos conforme referido anteriormente, de modo que, sendo a competência da Justiça Federal de natureza absoluta, não lhe cabe julgar os pedidos deduzidos em face do Município de Canoas. É dizer, a competência da Justiça Federal não se prorroga por conexão nem compete aos Juízes Federais decidir causas entre pessoas não elencadas no artigo 109 da Constituição Federal.
A jurisprudência do TRF da 4ª Região vem se firmando nesse sentido:
DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LITISCONSÓRCIO FACULTATIVO. ENCHENTE. INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. I. CASO EM EXAME:1. Ação ordinária de indenização por danos morais ajuizada por LALD e Outras contra a União, o Estado do Rio Grande do Sul e o Município de São Leopoldo, em razão de prejuízos ocasionados por enchente. A sentença reconheceu a incompetência da Justiça Federal para processar e julgar os pedidos em face do Estado e do Município, determinando a cisão do processo e a remessa à Justiça Estadual, e julgou improcedentes os pedidos contra a União. O Estado do Rio Grande do Sul e o Município de São Leopoldo interpuseram apelações, postulando a manutenção na lide e a competência da Justiça Federal. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:2. Discute-se a competência da Justiça Federal para processar e julgar ações de indenização por danos morais contra o Estado e o Município, em litisconsórcio facultativo com a União, em decorrência de enchente. III. RAZÕES DE DECIDIR:3. A competência da Justiça Federal é absoluta *ratione personae*, definida taxativamente no art. 109, I, da CF/1988, abrangendo apenas as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas.4. Não se configura litisconsórcio passivo necessário, nos termos do art. 114 do CPC, uma vez que cada réu responde individualmente pelos fatos narrados, e a eficácia da sentença não depende da citação de todos os litisconsortes para a validade do processo.5. As responsabilidades da União, do Estado e do Município em relação aos danos decorrentes de enchentes possuem fundamentos legais e constitucionais diversos e independentes. Para a União, com base no art. 21, XVIII, da CF/1988, art. 2º, §2º, da Lei nº 12.608/2021 e art. 2º, III e IV, da Lei nº 11.445/2007. Para o Estado do Rio Grande do Sul, com base no art. 3º, I, d, da Lei nº 11.445/2007, Lei Estadual nº 15.246/2019 e Lei Estadual nº 12.037/2003. Para o Município de São Leopoldo, com base no art. 42-A da Lei nº 10.257/01.6. Tratando-se de litisconsórcio facultativo, consoante art. 113 do CPC, ainda que exista conexão entre os pedidos de cunho indenizatório, as causas de pedir são diversas e independentes. Logo, os pedidos não podem ser julgados pelo mesmo juízo, ante a incompetência absoluta *ratione personae* da Justiça Federal para julgar demandas em face do Estado do Rio Grande do Sul e do Município de São Leopoldo, nos termos do art. 109, I, da CF/1988.7. Portanto, é correta a sentença que reconheceu a incompetência da Justiça Federal para o processamento e julgamento da presente ação em relação ao Estado do Rio Grande do Sul e ao Município de São Leopoldo. IV. DISPOSITIVO E TESE:8. Recurso desprovido.Tese de julgamento: 9. A competência da Justiça Federal, de natureza absoluta *ratione personae*, é restrita às hipóteses do art. 109, I, da CF/1988, não se estendendo a Estados e Municípios em litisconsórcio facultativo com a União, mesmo em ações indenizatórias com conexão de pedidos, quando as causas de pedir e as responsabilidades dos entes federativos são diversas e independentes. (TRF4, AC 5016163-84.2025.4.04.7100, 3ª Turma , Relator ROGERIO FAVRETO , julgado em 10/02/2026)
Portanto, ausente razão para reunião dos pedidos contra réus que atraem competência de justiças diversas (estadual e federal), o processo deve ser cindido, de modo a se manter na Justiça Federal apenas a demanda contra a União.
Assim sendo, determino a cisão do processo e declino da competência para a Justiça Estadual em relação aos pleitos formulados contra o Município de Canoas.
Legitimidade passiva da União:
A União é legitimada passiva nesta ação por deter a responsabilidade pela redução de riscos de acidentes ou desastres, tal como previsto na Lei nº 12.608/2012, que instituiu a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil :
Art. 2º É dever da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios adotar as medidas necessárias à redução dos riscos de acidentes ou desastres.
§ 1º As medidas previstas no caput poderão ser adotadas com a colaboração de entidades públicas ou privadas e da sociedade em geral.
§ 2º A incerteza quanto ao risco de desastre não constituirá óbice para a adoção das medidas preventivas e mitigadoras da situação de risco.
Nesse aspecto, sendo obrigação do Ente Federal promover ações de planejamento, de ordenamento territorial e de investimento destinadas a reduzir a vulnerabilidade dos ecossistemas e das populações, resta configurada sua legitimidade passiva.
Mérito
O art. 37, § 6º, da CF/88 disciplina a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público, bem como das pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviço público. Assim diz o referido dispositivo constitucional:
Art. 37...
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Esse dispositivo, segundo se denota, consagrou constitucionalmente a teoria do risco administrativo para disciplinar a responsabilidade civil do ente público quando causador de atos e resultados lesivos aos administrados.
Em outras palavras, a responsabilidade é de ordem objetiva, pelo que independe de culpa ou de dolo para a sua caracterização, bastando que se verifique, no caso concreto, a ação comissiva, o nexo causal e a lesão ao direito da vítima.
Nessa senda, conforme a referida teoria, a responsabilização do ente público só pode ser afastada quando ficar comprovado que houve culpa exclusiva de terceiro, da vítima ou evento decorrente de caso fortuito ou de força maior, situações essas que importam a ausência do nexo causal.
Discorre Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Entende-se que, a partir da Constituição de 1946, ficou consagrada a teoria da responsabilidade objetiva do Estado; parte-se da idéia de que, se o dispositivo só exige culpa ou dolo para o direito de regresso contra o funcionário, é porque não quis fazer a mesma exigência para as pessoas jurídicas.
No dispositivo constitucional estão compreendidas duas regras: a da responsabilidade objetiva do Estado e a da responsabilidade subjetiva do funcionário. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo.14º ed. Atlas. Pág. 529).
Da mesma forma, é a lição de Diógenes Gasparini:
Sabe-se que a responsabilidade civil do Estado, instituída nesse dispositivo constitucional, é a do risco administrativo ou objetiva, dado que a culpa ou dolo só foi exigida em relação ao agente causador direto do dano. Quanto às pessoas jurídicas de direito público(Estado), nenhuma exigência dessa espécie foi feita. Logo, essas pessoas respondem independentemente de terem agido com dolo ou culpa, isto é, objetivamente (GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 8º ed. Saraiva. Pág. 854).
Com relação aos atos omissivos, a doutrina e a jurisprudência divergiam acerca da teoria a ser aplicada: se a do risco administrativo ou a da culpa administrativa, esta baseada na responsabilidade subjetiva.
Na omissão, segundo essa última teoria, não há um nexo causal direto com o resultado lesivo, mas a responsabilização normativa em razão de um não-agir frente a uma situação que a lei exige um agir positivo.
Pela doutrina da culpa no serviço (faute du service), o Estado só pode ser responsabilizado quando o serviço não funcionar, funcionar mal ou funcionar com atraso.
No entanto, esse posicionamento foi revisto por ocasião do julgamento do RE nº 841.526, no qual o STF definiu que a responsabilidade do Estado por omissão também deve ser fundada no art. 37, §6º, da CF/88, consagrando, portanto, a responsabilidade objetiva quando o dano decorrer da omissão do Poder Público e deter este a obrigação legal e específica de evitá-lo.
Nesses termos, cito:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR MORTE DE DETENTO. ARTIGOS 5º, XLIX, E 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. A responsabilidade civil estatal, segundo a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, § 6º, subsume-se à teoria do risco administrativo, tanto para as condutas estatais comissivas quanto paras as omissivas, posto rejeitada a teoria do risco integral. 2. A omissão do Estado reclama nexo de causalidade em relação ao dano sofrido pela vítima nos casos em que o Poder Público ostenta o dever legal e a efetiva possibilidade de agir para impedir o resultado danoso. 3. É dever do Estado e direito subjetivo do preso que a execução da pena se dê de forma humanizada, garantindo-se os direitos fundamentais do detento, e o de ter preservada a sua incolumidade física e moral (artigo 5º, inciso XLIX, da Constituição Federal). 4. O dever constitucional de proteção ao detento somente se considera violado quando possível a atuação estatal no sentido de garantir os seus direitos fundamentais, pressuposto inafastável para a configuração da responsabilidade civil objetiva estatal, na forma do artigo 37, § 6º, da Constituição Federal. 5. Ad impossibilia nemo tenetur, por isso que nos casos em que não é possível ao Estado agir para evitar a morte do detento (que ocorreria mesmo que o preso estivesse em liberdade), rompe-se o nexo de causalidade, afastando-se a responsabilidade do Poder Público, sob pena de adotar-se contra legem e a opinio doctorum a teoria do risco integral, ao arrepio do texto constitucional. 6. A morte do detento pode ocorrer por várias causas, como, v. g., homicídio, suicídio, acidente ou morte natural, sendo que nem sempre será possível ao Estado evitá-la, por mais que adote as precauções exigíveis. 7. A responsabilidade civil estatal resta conjurada nas hipóteses em que o Poder Público comprova causa impeditiva da sua atuação protetiva do detento, rompendo o nexo de causalidade da sua omissão com o resultado danoso. 8. Repercussão geral constitucional que assenta a tese de que: em caso de inobservância do seu dever específico de proteção previsto no artigo 5º, inciso XLIX, da Constituição Federal, o Estado é responsável pela morte do detento. 9. In casu, o tribunal a quo assentou que inocorreu a comprovação do suicídio do detento, nem outra causa capaz de romper o nexo de causalidade da sua omissão com o óbito ocorrido, restando escorreita a decisão impositiva de responsabilidade civil estatal. 10. Recurso extraordinário DESPROVIDO.
(RE 841526, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 30-03-2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-159 DIVULG 29-07-2016 PUBLIC 01-08-2016)
Dito isso, passo à análise do caso concreto.
A autora pretende indenização por danos materiais e morais em face da União, argumentando, de forma generalizada, que houve falha do ente público em adotar medidas legais e administrativas para redução dos riscos de acidentes ou desastres climáticos. Alegou, ainda, que ela não instituiu Programa de Direitos das Populações Atingidas por Barragens (PDPAB) de que trata a Lei 14.755/2023, pelo que requereu inclusive seja determinado um prazo para que o Governo Federal proceda à abertura de um PDPAB e a sua inclusão como parte beneficiária.
Em que pese a autora tenha apresentado uma extensa petição invocando diversos fundamentos legais para atribuir responsabilidade aos entes federados, não mencionou, concretamente, de que maneira teria a União contribuído para o evento que ocasionou os prejuízos alegadamente sofridos em decorrência da enchente.
A fundamentação apresentada é genérica, relacionada exclusivamente ao dever geral de prevenção e resposta a desastres naturais, não havendo uma falha específica do serviço da União que tenha causado diretamente os danos alegados.
A jurisprudência tem distinguido a omissão genérica da omissão específica para fins de responsabilização do Estado.
A omissão genérica ocorre quando o dever de agir do Estado é amplo e não direcionado a uma situação específica, como a segurança pública em geral. Nesses casos, a responsabilização exige a comprovação de uma falta específica do serviço e do nexo de causalidade direto com o dano:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DEVER DE INDENIZAR POR DANOS MATERIAIS E MORAIS. CASO EM QUE O TRIBUNAL ENTENDEU PELO NÃO CABIMENTO POR AUSÊNCIA DE PROVA. REEXAME. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7/STJ. AGRAVO CONHECIDO PARA NÃO CONHECER DO RECURSO ESPECIAL.
Trata-se de agravo interposto por Benedito Felisbino dos Santos contra decisão que não admitiu recurso especial, este interposto com fundamento no art. 105, inciso III, alínea "a", da CF, contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Alagoa, assim ementado (fl. 126):
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE RESSARCIMENTO C/C DANOS MORAIS. ROUBO EM VIA PÚBLICA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DOS PLEITOS AUTORAIS. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO NO DEVER DE SEGURANÇA PÚBLICA. OMISSÃO GENÉRICA. ALEGAÇÃO DE CERCEAMENTO DE DEFESA. AFASTADA. RESPONSABILIDADE CIVIL SUBJETIVA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. NÃO COMPROVAÇÃO DO NEXO CAUSAL E DA CULPA. AUSÊNCIA DE CARACTERIZAÇÃO DOS REQUISITOS ENSEJADORES DA RESPONSABILIDADE CIVIL. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. DECISÃO UNÂNIME.
Nas razões do recurso especial, o agravante alega violação dos arts. 43, 186, 927 e 944 do Código Civil, bem como aos arts. 355, I, e 370 do Código de Processo Civil, aduzindo: (a) a responsabilidade objetiva do Estado de Alagoas, em razão de sua omissão no tocante à segurança pública, quer pela falta de policiamento adequado, quer pela inércia em promover as investigações pertinentes e; (b) a ocorrência de cerceamento de defesa, na hipótese em que o juízo, considerando a necessidade de instrução do processo, não oportunizou a produção de provas necessárias ao deslinde da causa. Com contrarrazões.
Neste agravo afirma que seu recurso especial satisfaz os requisitos de admissibilidade e que não se encontram presentes os óbices apontados na decisão agravada.
É o relatório. Decido.
Consigne-se inicialmente que o recurso foi interposto contra decisão publicada na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devendo ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ.
Tendo a parte insurgente impugnado os fundamentos da decisão agravada, passo ao exame do recurso especial.
Na origem, o autor, ora agravante, busca o pagamento de indenização por danos material e moral sofridos, decorrentes de roubo do veículo de sua propriedade, com emprego de arma, em via pública, o que imputa ser de responsabilidade do Estado diante da falta de segurança pública.
Ao dirimir o mérito da controvérsia sobre a alegada responsabilidade do Estado pelos danos alegados pelo autor, a Corte local assim decidiu (fls. 130-131):
[...] no tocante à responsabilidade civil do Estado, existe controvérsia se ela seria objetiva ou subjetiva. Contudo, a doutrina e a jurisprudência têm se posicionado da seguinte forma: quando se trata de conduta comissiva por parte do ente estatal, a responsabilidade será objetiva, isto é, independe da comprovação de dolo ou culpa, ao passo em que a conduta omissiva, para que possa gerar indenização, depende da demonstração do dolo ou da culpa.
Isso porque, no que concerne ao tema ora tratado (responsabilidade civil do Estado) o ordenamento jurídico brasileiro adotou a teoria do risco administrativo, segundo a qual o ente público responde objetivamente pelos danos causados por seus agentes aos administrados, podendo essa responsabilidade, contudo, ser atenuada ou excluída, desde que demonstrada, por exemplo, a culpa concorrente ou exclusiva da vítima ou fato de terceiro.
[...]
Na hipótese de conduta omissiva, faz-se necessário, ainda, distinguir se foi genérica ou específica, haja vista que somente pode o Estado ser responsabilizado objetivamente nos casos de omissão específica, que se erige em causa adequada do não impedimento do resultado, não podendo lhe ser atribuída responsabilidade de forma genérica.
Nos casos de omissão genérica, como é a hipótese dos autos, a responsabilidade do Poder Público é subjetiva, com necessidade de se aferir a culpa.
Na hipótese em tela, não restou comprovado o liame subjetivo entre os danos sofridos pelo autor e o atuar da Administração Pública. Não há provas de que houve omissão específica por parte dos agentes públicos aptos a contribuir para o desencadear dos fatos que culminou no assalto ao autor.
Observa-se, portanto, que não restou comprovado ter sido a inércia administrativa a causa direta e imediata do não impedimento do evento, capaz de gerar direito à indenização, haja vista que não há provas nos autos de que o Estado pudesse, efetivamente, evitar o evento delituoso.
Nesse contexto, decidir de forma diversa, conforme pretendido, no que tange a comprovação de eventuais prejuízos ensejadores de danos materiais ou morais por responsabilidade objetiva do Estado de Alagoas, em razão de sua possível omissão no tocante à segurança pública, pela falta de policiamento adequado, implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos, circunstância que redundaria na formação de novo juízo acerca dos fatos e provas, e não na valoração dos critérios jurídicos concernentes à utilização da prova e à formação da convicção, o que impede o conhecimento do recurso especial quanto ao ponto, ante à incidência ao caso da Súmula n. 7 do STJ. Nesse sentido: AgInt no AREsp n. 1.252.057/SP, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe de 18/12/2020; AgInt no AREsp n. 1.337.558/GO, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, DJe de 20/2/2019.
Ante o exposto, conheço do agravo para não conhecer do recurso especial, com fundamento nos arts. 932, III, do Código de Processo Civil de 2015 e 34, XVIII, a, e 255, I, ambos do RISTJ. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 24 de março de 2025. Ministro Benedito Gonçalves Relator
(AREsp n. 2.837.975, Ministro Benedito Gonçalves, DJEN de 26/03/2025.)
Ainda neste ponto, cito recente decisão da 5ª Turma Recursal do Rio Grande do Sul, a qual enfrenta a matéria em exame, confirmando a necessidade de se atribuir uma omissão concreta e específica para justificar a responsabilização dos Entes Públicos pela catástrofe vivenciada no Rio Grande do Sul em 2024:
Ocorre que, para que seja reconhecida a responsabilidade civil do Estado, há de restar comprovado que o dano seja consequência direta e imediata da omissão administrativa, ou seja, deve ser demonstrado nexo de causalidade entre a omissão estatal e o evento danoso.
A omissão passível de responsabilização pelo Estado é a específica, que decorre de situação previsível e evitável. Nos casos de atos decorrentes de força da natureza, a responsabilização estatal é possível desde que comprovado sua omissão em ações preventivas aptas a impedir ou mitigar os danos experimentados.
No caso, discute-se a responsabilização de um dos Entes federativos pelas enchentes que assolaram o Estado do Rio Grande do Sul, em maio de 2024.
Fato é que, sobre o tema, ainda se discute suas causas e consequências, notadamente, se políticas públicas poderiam ter evitado o desastre ambiental ou se este decorreu de evento natural atípico, imprevisível e inevitável. Debate-se, ainda, a responsabilidade de cada um dos Entes da Federação, diante de suas obrigações legais e constitucionais.
Com efeito, no presente momento, sobretudo tendo em vista a documentação anexada aos autos, não se mostra possível responsabilizar a União, o Estado do Rio Grande do Sul ou mesmo o município de São Leopoldo, como pretende a parte autora, pelo transbordamento do Rio dos Sinos, tampouco pela falta de infraestrutura adequada de escoamento pluvial.
Portanto, a partir das provas carreadas nos autos, não se pode inferir a responsabilidade das partes rés apta a gerar o dever de indenizar à parte autora, razão pela qual a sentença de improcedência deve ser mantida.
Por fim, destaco que o entendimento acima foi recentemente referendado por esta Turma Recursal na ocasião do julgamento do Recurso Cível nº 5053257-03.2024.4.04.7100, julgado em 28.03.2025.
(TRF4, RCIJEF 5003689-28.2024.4.04.7129, 5ª Turma Recursal do Rio Grande do Sul , Relator para Acórdão GUSTAVO SCHNEIDER ALVES, julgado em 02/05/2025)
Outro ponto a ser enfrentado diz respeito ao nexo causal entre o dano suportado pela parte autora e a alegada omissão estatal. Aqui encontra-se o debate acerca da previsibilidade e evitabilidade do evento climático.
Com efeito, as enchentes que devastaram o Rio Grande do Sul em 2024 foram resultado de uma combinação complexa de fatores climáticos, como (a) o volume extraordinário de chuva que atingiu o Estado em um curto período de tempo, (b) o bloqueio atmosférico que consistiu em um sistema de alta pressão atmosférica estacionado no centro-sul do Brasil, impedindo o avanço de sistemas meteorológicos típicos, como frentes frias e ciclones, associados ao já conhecido (c) fenômeno el niño. A tudo somam-se os (d) fatores geográficos e (e) as mudanças climáticas como consequência exclusiva da ação humana ao longo da história.
O Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC)1, órgão das Nações Unidas para avaliar a ciência relacionada às mudanças climáticas, aponta que o aumento do aquecimento global levará a um aumento na ocorrência de eventos extremos sem precedentes nos registros observados, como aconteceu no Rio Grande do Sul em 2024.
O documento refere ainda, a dificuldade em gerir os efeitos do superaquecimento global2:
Para qualquer nível de aquecimento futuro, muitos riscos relacionados ao clima são maiores do que os avaliados no AR5, e os impactos de longo prazo projetados são várias vezes maiores do que os observados atualmente (alta confiança). Os riscos e os impactos adversos projetados e as perdas e danos relacionados às mudanças do clima aumentam a cada incremento do aquecimento global (confiança muito alta). Os riscos climáticos e não climáticos vão interagir cada vez mais, criando riscos compostos e em cascata, mais complexos e difíceis de gerir (alta confiança). {Caixa de Seção Transversal.2, 3.1, 4.3, Figura 3.3, Figura 4.3} (Figura SPM.3, Figura SPM.4)
Ainda que as enchentes que atingiram o Rio Grande do Sul em 2024 não fossem totalmente imprevisíveis e não previstas com antecedência razoável, a magnitude e a intensidade específica do evento não poderiam ter sido calculadas com exatidão, considerando que vários fatores contribuíram para o evento em diferentes graus, como o histórico da região, os impactos das mudanças climáticas e a atuação de fenômenos meteorológicos.
Sublinho, como exemplo de um dos fatores que tornou imprevisível a catástrofe nas suas proporções e espaço de tempo, a ocorrência do bloqueio dos sistemas meteorológicos típicos, atuando como um fator chave ao impedir o movimento normal da atmosfera, permitindo que os sistemas que traziam a chuva ficassem presos sobre o Estado, resultando na catástrofe climática.
O laudo meteorológico 031/2024 da MetSul3, solicitado pela Prefeitura de Canoas, detalha o evento meteorológico, mencionando o bloqueio atmosférico associado a uma massa de ar quente que impediu o avanço do ar frio, mantendo a instabilidade e chuvas extraordinariamente altas sobre o estado por muitos dias seguidos.
Ainda acerca da questão fático-científica, resumidamente enfrentada acima, não há qualquer evidência nos artigos técnicos que possa atribuir com segurança a previsibilidade da tragédia na proporção manifestada.
Acerca da previsibilidade, cito julgado em semelhante contexto, no qual o TRF4 entendeu que, no caso de evento atípico, dada a excepcionalidade, não há como responsabilizar o ente público por omissão:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS. ENCHENTE NO MUNICÍPIO DE SÃO LOURENÇO DO SUL/RS. PERÍCIA JUDICIAL. EVENTO NÃO PREVISÍVEL. BACIA HIDROGRÁFICA QUE NÃO APRESENTA POTENCIAL PARA ENCHENTES E INUNDAÇÕES. CHUVAS ATÍPICAS. GRANDES PRECIPITAÇÕES PLUVIOMÉTRICAS EM CURTO PERÍODO DE TEMPO. Se a perícia judicial avaliou as condições hidrográficas da bacia do Arroio São Lourenço e concluiu que ela não tende a apresentar potencial para enchentes e inundações em condições normais de precipitação, bem assim que o evento climático que ocorreu em São Lourenço do Sul nos dias 9 e 10 de março de 2011 foi atípico dadas as grandes precipitações pluviométricas em um curto período de tempo, afasta-se a alegação de previsibilidade da enchente. Nesse caso, dada a excepcionalidade do evento, não se pode concluir que os órgãos públicos demandados foram omissos por descumprirem deveres legais de impedir o evento danoso, o que afasta a ilicitude dos atos. (Apelação Cível Nº 5007624-90.2011.4.04.7110/RS, Relatora Des. VÂNIA HACK DE ALMEIDA, publicação em 18/02/2020).
Dos 497 Municípios gaúchos, 471 foram atingidos pela catástrofe climática de maio de 2024, o que evidencia a absoluta excepcionalidade do evento e a impossibilidade de sua evitação pelo ente público federal.
Naturalmente, fatos absolutamente desconhecidos e impossíveis de serem presumidos, ou consequências manifestamente inevitáveis, não integram o campo da responsabilidade estatal. Tampouco se exige dos governos esforços inacessíveis e extremamente onerosos, ou ainda para evitar todo e qualquer risco.
Em casos de responsabilidade civil, a demonstração do nexo de causalidade entre a conduta da administração pública e o dano sofrido pela vítima é pressuposto essencial para configuração do dever de indenizar. No caso concreto, a ocorrência de força maior rompe esse nexo causal, exonerando o ente federal da responsabilidade postulada.
No que tange ao pedido de abertura de um Programa de Direitos das Populações Atingidas por Barragens (PDPAB), assiste razão à União ao dizer que não pode ser postulado por particular em caráter individual, pois se trata de ato de interesse coletivo a ser criado no âmbito da Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens (PNAB). Trata-se de política complementar à Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB) instituída pela Lei 12.334/2010.
O art. 2º da Lei 12.334/2010 define barragem como sendo "qualquer estrutura construída dentro ou fora de um curso permanente ou temporário de água, em talvegue ou em cava exaurida com dique, para fins de contenção ou acumulação de substâncias líquidas ou de misturas de líquidos e sólidos, compreendendo o barramento e as estruturas associadas":
Art. 2º Para os efeitos desta Lei, são estabelecidas as seguintes definições:
I - barragem: qualquer estrutura construída dentro ou fora de um curso permanente ou temporário de água, em talvegue ou em cava exaurida com dique, para fins de contenção ou acumulação de substâncias líquidas ou de misturas de líquidos e sólidos, compreendendo o barramento e as estruturas associadas; (Redação dada pela Lei nº 14.066, de 2020)
Portanto, primeiramente observa-se que, embora sejam estruturas que possam estar interligadas umas às outras, dique não é sinônimo de barragem. Pelo que se infere do texto legal, uma barragem pode ser construída sem um dique, tal como a construção de um dique não pressupõe necessariamente a existência de uma barragem.
Ademais, como segunda observação, percebe-se da leitura conjunta dos artigos 3º, 5º e 7º da Lei 14.755/2023 que, no âmbito da PNAB, os direitos das populações atingidas por barragens serão pactuados em processo de participação informada e de negociação do Programa de Direitos das Populações Atingidas por Barragens (PDPAB), o qual deve ser aprovado por um comitê local a ser criado para cada caso concreto:
Art. 3º São direitos das PAB, consoante o pactuado no processo de participação informada e negociação do Programa de Direitos das Populações Atingidas por Barragens (PDPAB) no caso concreto:
(...).
§ 1º As reparações devem reconhecer a diversidade de situações, experiências, vocações e preferências, culturas e especificidades de grupos, comunidades, famílias e indivíduos, bem como contemplar a discussão, a negociação e a aprovação pelo Comitê Local da PNAB, e podem ocorrer das seguintes formas:
(...)
Art. 5º Nos casos previstos no art. 1º desta Lei, deve ser criado um PDPAB, a expensas do empreendedor, com o objetivo de prever e assegurar os direitos estabelecidos na PNAB, com programas específicos destinados:
(...)
Parágrafo único. O PDPAB deve ser aprovado pelo Comitê Local da PNAB, observadas as diretrizes definidas pelo órgão colegiado referido no caput do art. 6º desta Lei.
(...)
Art. 7º Nos casos previstos no art. 1º desta Lei, será constituído um Comitê Local da PNAB, de composição tripartite e caráter provisório, responsável pelo acompanhamento, fiscalização e avaliação do PDPAB em cada caso concreto.
Desse modo, a lei da PNAB busca garantir a participação das populações atingidas pela operação de barragens, prevendo a negociação de direitos com os grupos afetados - aquilo que se denomina de atuação de stakeholders no contexto de desastres socioambientais. Não se tem notícias de que, no caso das enchentes que atingiram o Estado do Rio Grande do Sul em maio de 2024, haja sido instituído comitê local, no âmbito do PNAB, para promover a negociação de direitos com as populações atingidas.
Assim, não vislumbro, pelas razões aqui expostas, que a Lei 14.755/2023 encontre incidência no caso concreto, pelo que não procede o pedido de "abertura de um PDPAB" em benefício individual da requerente.
Dessa forma, cumpre rejeitar os pedidos em face da União, sem prejuízo de que eventual responsabilidade do Município de Canoas seja reconhecida pelo Juízo competente.
Registro, por fim, que a defesa arguida pelo Município de Canoas também deverá ser apreciada pelo Juízo competente da Justiça Estadual, pelos mesmos fundamentos que ensejam o não conhecimento da ação contra esse ente federado pela Justiça Federal.
DISPOSITIVO
Ante o exposto,
a) reconheço de ofício a incompetência da Justiça Federal para processar e julgar os pedidos em face do Município de Canoas, determinando a cisão do processo e a declinação desta parte à Justiça Estadual, nos termos da fundamentação;
b) JULGO IMPROCEDENTES os pedidos formulados na petição inicial em face da União Federal, resolvendo o mérito, com fulcro no art. 487, I, do CPC. (...).
LITISCONSÓRCIO PASSIVO E INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL
No caso dos autos, o pedido indenizatório eventualmente formulado também contra o município de Canoas não trata de litisconsórcio necessário com a União, mas de litisconsórcio facultativo, formado por conveniência do demandante, de modo que esses entes poderiam ser demandados em ações diferentes, autorizando o exame e o julgamento do litígio de forma separada para cada um.
Por sua vez, o litisconsórcio passivo facultativo e a cumulação de ações pressupõem que o mesmo juízo ostente competência absoluta para todos os pedidos contidos na inicial.
Nos termos do art. 327 do Código de Processo Civil, é lícita a cumulação, em um único processo, contra o mesmo réu, de vários pedidos, ainda que entre eles não haja conexão. Um dos requisitos para a cumulação de pedidos é que seja competente para conhecer deles o mesmo juízo (art. 327, II, do CPC).
Diante disso é que, na situação sob exame, não subsiste competência material da Justiça Federal para julgamento do pleito em face do município, na medida em que não há litisconsórcio passivo necessário, não havendo obrigação, nem legal, nem por força de relação jurídica (unitária), de a vítima lesada litigar contra todos os supostos entes responsáveis pelo dano sofrido, ao mesmo tempo e sob o crivo do mesmo juízo. Precedentes: recursos cíveis 5051869-65.2024.4.04.7100/RS, 5061721-16.2024.4.04.7100/RS e 5061078-58.2024.4.04.7100/RS.
Adequada, portanto, a sentença nesse ponto.
MÉRITO
Na esteira da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a 5ª Turma Recursal do Rio Grande do Sul entende que a responsabilidade civil do Estado, mesmo que por omissão, tem natureza objetiva, isto é, prescindível de demonstração de culpa (ARE 951552 AgR, relator: min. Dias Toffoli, 2ª Turma, julgado em 02/08/2016; ARE 754778 AgR, 1ª Turma, rel. min. Dias Toffoli, julgado em 26/11/2013; ARE 748106 AgR, 2ª Turma, rel. min. Gilmar Mendes, julgado em 10/09/2013).
Ocorre que, para que seja reconhecida a responsabilidade civil do Estado, há de restar comprovado que o dano é consequência direta e imediata da omissão administrativa, ou seja, deve ser concretamente demonstrado o nexo de causalidade entre a omissão estatal e o evento danoso.
A omissão passível de responsabilização pelo Estado é a específica, que decorre de situação previsível e evitável. Nas hipóteses de atos decorrentes de força da natureza, a responsabilização estatal é possível desde que comprovado sua omissão em ações preventivas aptas a impedir ou mitigar os danos experimentados.
No presente caso, pretende-se a responsabilização da União pelas enchentes que assolaram o estado do Rio Grande do Sul em maio de 2024.
Fato é que, sobre o tema, ainda se discute suas causas e consequências, notadamente, se políticas públicas poderiam ter evitado o desastre ambiental ou se este decorreu de evento natural atípico, imprevisível e inevitável. Debate-se, ainda, a responsabilidade de cada um dos entes da federação, diante de suas obrigações legais e constitucionais.
No presente e atual momento, sobretudo à vista da documentação anexada aos autos, não se mostra possível responsabilizar a União, como pretende o recorrente, pelo transbordamento do Rio dos Sinos, tampouco pela falta de infraestrutura adequada de escoamento pluvial. Esse entendimento foi referendado pela 5ª Turma Recursal na ocasião do julgamento do recurso cível 5053257-03.2024.4.04.7100/RS, em 28/03/2025. Cito outros precedentes sobre o mesmo assunto: recursos cíveis 5051590-79.2024.4.04.7100/RS e 5053257-03.2024.4.04.7100/RS.
DECISÃO
Nesses termos, confirmo a sentença por seus próprios fundamentos, complementada pelas razões acima (art. 46 da Lei 9.099/95).
Condeno a parte recorrente ao pagamento de honorários advocatícios, os quais fixo em 10% sobre o valor da condenação ou, não havendo condenação, 10% sobre o valor atualizado da causa (art. 1º da Lei 10.259/01, c/c art. 55 da Lei 9.099/95). Em quaisquer das hipóteses, o montante não deverá ser inferior ao valor máximo previsto na tabela da Justiça Federal para a remuneração dos advogados dativos nomeados como auxiliares no âmbito dos JEFs (Resolução 305/14, Tabela IV, do CJF). A verba honorária é excluída na hipótese de não ter havido citação. Custas na forma da lei. Exigibilidade suspensa em caso de deferimento da gratuidade de justiça.
Assinalo que, no célere rito dos juizados especiais federais, o magistrado não está obrigado a refutar cada um dos argumentos e teses lançadas pela parte, mas a fundamentar a decisão por si tomada: "Não está o Julgador obrigado a responder todas as alegações das partes, a ater-se às razões por elas expostas, tampouco a refutar um a um todos seus argumentos, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão" (EDcl no RMS 18.110/AL)." (STJ, 1ª Seção, AEERES 874.729, rel. min. Arnaldo Estes Lima, julgado em 24/11/2010)
Desse modo, refuto todas as alegações que não tenham sido expressamente rejeitadas neste voto, porquanto desnecessária a sua análise para se chegar à conclusão acolhida.
Quanto à legitimidade do art. 46 da Lei 9.099/95, ressalto o firme entendimento do Supremo Tribunal Federal: "A Lei nº 9.099/95 viabiliza a adoção pela Turma Recursal dos fundamentos contidos na sentença proferida, não cabendo cogitar de transgressão do artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal." (STF, 1ª Turma, AI 453.483 AgR, rel. min. Marco Aurélio, julgado em 15/5/2007)
Por fim, considero expressamente prequestionados todos os dispositivos constitucionais e infraconstitucionais enumerados pelas partes nas razões e contrarrazões recursais, aos quais inexiste violação. A repetição dos dispositivos é desnecessária, para evitar tautologia.
Esclareço, de qualquer modo, que é incabível a interposição de recurso especial contra decisão proferida por turma recursal (Súmula 203 do STJ) e que os pedidos de uniformização de jurisprudência prescindem do requisito do prequestionamento. Assim, não há razão para o formal prequestionamento de normas infraconstitucionais.
Eventuais embargos para rediscutir questões já decididas, ou mesmo para prequestionamento, poderão ser considerados protelatórios.
Ante o exposto, voto por: a) homologar a desistência do recurso interposto pelo município de Canoas e b) negar provimento ao recurso da parte autora.
Documento eletrônico assinado por PAULO VIEIRA AVELINE, Juiz Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 710024642800v6 e do código CRC 3afb544d.
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Signatário (a): PAULO VIEIRA AVELINE
Data e Hora: 10/04/2026, às 13:37:04