RECURSO CÍVEL Nº 5035235-91.2024.4.04.7100/RS
RELATOR: Juiz Federal ANDREI PITTEN VELLOSO
VOTO
Trata-se de ação movida pela parte autora em face de União Federal, do Estado do Rio Grande do Sul e do Município de Porto Alegre, na qual objetiva a reparação por danos materiais e morais em razão das enchentes que assolaram o Estado do Rio Grande do Sul em maio de 2024.
O Estado do Rio Grande do Sul recorre da sentença que (a) declinou da competência para a Justiça Estadual em relação aos pleitos deduzidos contra o Estado do Rio Grande do Sul e o Município de Porto Alegre; e (b) julgou improcedente o pedido de indenização por danos morais em face da União.
Nas suas razões recursais, defende a competência da Justiça Federal e a necessidade de julgamento unificado. No mérito, sustenta que a fundamentação de improcedência contida na sentença, aplicada à União, e embasada na força maior, deve ser estendida ao ente estadual.
Passo a decidir.
Preliminarmente - Da Competência da Justiça Federal
No que respeita ao ponto, a sentença recorrida trouxe a seguinte fundamentação ():
(...)
3.1 Incompetência da Justiça Federal:
Sabe-se que a competência absoluta é matéria a ser conhecida a qualquer tempo pelo juiz (art. 64 do CPC), cabendo ao juiz competente avaliar a manutenção ou não dos atos decisórios do processo.
A competência da Justiça Federal, fixada pelo art. 109 da Constituição Federal (CF), define-se ratione personae, ou seja, em razão da natureza das partes e, portanto, é absoluta (art. 62 do CPC). O inciso I do referido artigo constitucional estabelece a competência dos juízes federais para as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas.
No caso em análise, a União figura no polo passivo, o que, inicialmente, atrai a competência da Justiça Federal. No entanto, a presença do Estado do Rio Grande do Sul e do Município de Porto Alegre, entes federativos sem prerrogativa de foro perante esta Justiça, exige a análise da natureza do litisconsórcio passivo.
O litisconsórcio é necessário quando a lei ou a natureza da relação jurídica impõe a decisão uniforme para todos (art. 114 do CPC), ou facultativo nas demais hipóteses (art. 113 do CPC).
Ora, no presente caso concreto, muito embora o pleito indenizatório formulado pela parte autora decorra do mesmo evento danoso (as inundações de abril e maio de 2024), as causas de pedir que fundamentam a responsabilidade de cada réu são distintas. Senão, considere-se o seguinte: sustenta a autora que a responsabilidade dos entes federados seria objetiva, baseada na teoria do risco administrativo (art. 36, § 7º da CF - ) e na teoria subjetiva da culpa anônima (). Especificamente quanto à a União, a responsabilidade decorreria da inobservância do dever de planejar e promover a defesa permanente contra calamidades, especialmente inundações (art. 21, inc. XVIII da CF - ). Já em relação ao Estado do Rio Grande do Sul, a responsabilidade se fundaria na omissão caracterizada na negligência de garantia de serviços de infraestrutura, como drenagem de águas pluviais, sendo que o Governador teria admitido a falta de investimento na prevenção de cheias, priorizando a questão fiscal (). Por fim, o Município de Porto Alegre seria o responsável quanto à falha na manutenção do sistema de prevenção de cheias da cidade, sendo que a prefeitura teria sido alertada em 2018 sobre o risco de falhas no sistema de bombeamento do Lago Guaíba ().
Em sendo assim, inexiste na presente demanda a ocorrência de litisconsórcio passivo necessário, uma vez que a natureza da relação jurídica controvertida e o teor da obrigação não impõem a unicidade decisória (art. 114 do CPC). A eventual responsabilidade de cada ente federativo decorrerá de fundamentos fáticos e jurídicos próprios e distintos, devendo a condenação, se houver, ser individualizada conforme a participação de cada réu no evento danoso. Logo, configura-se, na espécie, a hipótese de litisconsórcio passivo facultativo (art. 113 do CPC).
Por consequência, para bem resolver o caso neste ponto, é de se considerar que a jurisprudência consolidada, ao menos no âmbito do TRF da 4ª Região, é firme no sentido de que, em casos de litisconsórcio passivo facultativo que envolva a União e outros entes federativos, a competência da Justiça Federal se estabelece exclusivamente em relação à União, tudo nos exatos termos do art. 109, I, da Constituição Federal. Nesse sentido, confira-se a ementa do seguinte julgado, ilustrativo desta linha jurisprudencial a qual me filio, e cujas razões de decidir faço minhas neste momento, a bem de solucionar a questão em foco da maneira mais técnica e adequada possível:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ENCHENTES. DANOS MORAIS. AUSÊNCIA DE OMISSÃO DA UNIÃO. FORÇA MAIOR. LITISCONSÓRCIO PASSIVO FACULTATIVO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL RESTRITA À UNIÃO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME:1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente o pedido de compensação por danos morais decorrentes das enchentes de maio de 2024 no Município de São Leopoldo/RS, alegando omissão da União, do Estado do Rio Grande do Sul e do Município de São Leopoldo. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:2. Há duas questões em discussão: (a) a ocorrência de litisconsórcio passivo facultativo; (b) a responsabilidade civil da União por omissão no repasse de verbas para obras de prevenção de cheias. III. RAZÕES DE DECIDIR: 3. A sentença de improcedência é mantida, inclusive quanto à remessa dos autos à Justiça Estadual para os pedidos contra o Estado e o Município, pois o litisconsórcio passivo é facultativo e as causas de pedir são distintas para cada réu. A competência da Justiça Federal se restringe à União, conforme o art. 109, I, da CF/1988, e a cumulação de pedidos só é cabível se o juiz for competente para todos, nos termos do art. 327 do CPC. 4. Não há prova suficiente de que a finalização das obras do Sistema de Proteção Contra as Cheias do Vale do Rio dos Sinos teria sido eficaz para impedir o dano sofrido, uma vez que o evento climático de maio de 2024 teve proporções muito maiores do que as previstas.5. A não liberação da última parcela do convênio pela União decorreu da não comprovação da correta aplicação dos recursos pelo Município, conforme determina a LC 101/2000, afastando a responsabilidade da União pelo repasse, conforme entendimento desta Corte no julgamento da AC 5023893-06.2017.4.04.7108.6. O evento climático ocorrido em maio de 2024, com índices pluviométricos históricos e que acarretou a edição de sucessivos decretos de estado de calamidade pública, configura fenômeno meteorológico imprevisível e de extrema magnitude, caracterizando força maior e afastando o dever da União de indenizar. IV. DISPOSITIVO E TESE:7. Recurso desprovido.Tese de julgamento: 8. A responsabilidade civil da União por omissão em desastres naturais de grande magnitude é afastada pela configuração de força maior, especialmente quando não há nexo causal direto entre a alegada omissão e o dano. (TRF4, AC 5007785-42.2025.4.04.7100, 3ª Turma , Relator para Acórdão CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR , julgado em 23/09/2025). Grifei.
Note-se, ainda, em acréscimo do exposto, que não se trata de responsabilidade solidária entre os entes federados, uma vez que não há previsão legal ou acordo a estabelecendo, considerando que nosso ordenamento jurídico não aceita presunção de solidariedade, nos termos do art. 265 do Código Civil (CC), devendo a responsabilidade de cada réu ser analisada individualmente, sobre atos ou omissões imputáveis dentro de respectivos âmbitos de atribuições administrativas.
Assim, mesmo ciente de que há posicionamento divergente a respeito deste tema em nível de Turmas Recursais, em casos análogos - mas supondo que ainda exista algum espaço jurisdicional para o tratamento e discussão desta divergência -, reconheço a natureza facultativa do litisconsórcio passivo formado neste caso concreto, e, assim, a consequente incompetência deste Juízo Federal para processar e julgar a demanda em relação ao Estado do Rio Grande do Sul e ao Município de Porto Alegre.
Destarte, declino da competência para processar e julgar os pedidos especificamente dirigidos contra os entes mencionados acima, e determino, após preclusão da decisão quanto ao tópico, a remessa do feito à Justiça Estadual, Comarca de Porto Alegre/RS, em relação aos corréus Estado do Rio Grande do Sul e ao Município de Porto Alegre.
(...)
Efetivamente, a hipótese dos autos configura litisconsórcio passivo facultativo, e não necessário. No mais, a simples presença da União no polo passivo, cujo efetivo interesse na lide já foi verificado, tanto que gerou o afastamento da preliminar de ilegitimidade passiva deduzida pelo ente federal, é ponto que atrai a competência da Justiça Federal para processamento da causa, à luz do que prevê o art. 109, I, da Constituição Federal. A questão que se coloca é se essa competência, diante da natureza do litisconsórcio, se estende aos demais entes estadual e municipal.
E, com a devida vênia ao entendimento do Juízo sentenciante, e a despeito de já ter decidido de forma diversa em casos análogos, entendo que sim, conforme proposta de alteração de entendimento já referendada pelo Colegiado.
Cabe ponderar, primeiro, que a matéria relacionada à competência para julgar as causas afetas à responsabilidade estatal frente a desastres climáticos de grande magnitude, como o ocorrido no Estado do Rio Grande do Sul em maio de 2024, é recente e carente de jurisprudência consolidada.
Por outro lado, uma interpretação sistemática dos preceitos processuais atinentes à competência, conexão e continência, leva à conclusão de que a natureza facultativa do litisconsórcio não determina, em casos tais, e por si só, a cisão do processo, quando um dos réus é a União.
Isso porque a causa de pedir remota é única e indivisível, é dizer, funda-se em suposta inércia conjunta e sistêmica do Poder Público.
A fundamentação apresentada na exordial, aponta, em tese, para alegação de falha estrutural e institucional na prevenção do desastre climático, o que culminou nos danos decorrentes das enchentes de maio de 2024. Assim, embora cada ente público de fato possua atribuições específicas previstas em lei e relacionadas à prevenção de acidentes deste tipo, a tese autoral arvora-se em omissões concatenadas e convergentes que resultam em suposto "nexo causal coletivo". Há, portanto, clara conexão material e lógica, e cindir a causa neste caso significa fracionar o exame do "nexo causal coletivo" que ampara a tese autoral.
Tal constatação importa reconhecer que a análise fragmentada da conduta dos entes federativos criaria grande risco de decisões conflitantes, uma vez que a Justiça Federal, apreciando a causa em face da União, poderia concluir por uma via de responsabilidade e a Justiça Estadual, a partir dos mesmos fatos, poderia concluir por outra, ou até mesmo pela tese da irresponsabilidade, em face dos entes estadual e municipal.
A corroborar, cito a seguinte decisão já proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO. ENCHENTES EM PORTO ALEGRE. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LITISCONSÓRCIO PASSIVO FACULTATIVO. REINTEGRAÇÃO DOS ENTES ESTADUAL E MUNICIPAL AO POLO PASSIVO. RECURSO PROVIDO. 1. A responsabilidade objetiva prevista no art. 37, § 6º, da Constituição Federal admite litisconsórcio passivo facultativo entre os entes federativos, não havendo imposição legal de litisconsórcio necessário. 2. A competência da Justiça Federal se define pela presença da União no polo passivo (CF, art. 109, I), sendo possível a inclusão de outros entes, mesmo que estranhos à Justiça Federal, nos termos dos arts. 113 e 54, § 3º, do CPC, quando houver conexão entre os pedidos ou risco de decisões contraditórias. 3. A exclusão prematura dos entes estadual e municipal compromete a efetividade do processo e a segurança jurídica, especialmente diante da existência de outra ação conexa com os mesmos réus tramitando na Justiça Federal sem a cisão da lide. 4. Reconhecida a legitimidade passiva, em tese, da União, do Estado e do Município quanto à omissão na adoção de políticas públicas de prevenção de enchentes, justifica-se a tramitação conjunta da demanda, com a reintegração dos entes ao polo passivo da ação originária. (TRF4, AG 5010448-21.2025.4.04.0000, 4ª Turma , Relator para Acórdão MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS , julgado em 16/07/2025)
Refiro, ainda, acórdão da 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, que, malgrado verse sobre distinta questão de fundo, firmou premissas plenamente aplicáveis ao caso dos autos:
CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. VALOR DA CAUSA. REGRA GERAL. COMPETÊNCIA DO JUIZADO ESPECIAL FEDERAL.
I - A jurisprudência desta Corte já se manifestou no sentido de que a competência para julgar as ações de fornecimento de medicamentos, com valor inferior a sessenta salários mínimos, em face da natureza absoluta prevista na Lei 10.259/2001, é do Juízo Federal do Juizado Especial, conforme previsão do art. 3º da Lei nº 10.259/2001.
Precedentes: AgRg no CC 96687/SC, Rel. Min. DENISE ARRUDA, DJe 16/02/2009; AgRg no CC 101126/SC, Rel. Min. CASTRO MEIRA, DJe 27/02/2009; AgRg no CC 95004/SC, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe 24/11/2008 e AgRg no CC 97279/SC, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, DJe 03/11/2008.
II - A presença, como litisconsorte passivo da União, de entidades não sujeitas a juizado especial federal (no caso, o Estado de Santa Catarina e o Município de Florianópolis), não altera a competência do Juizado. Aplica-se à situação o princípio federativo (que dá supremacia à posição da União em face de outras entidades) e o da especialidade (que confere preferência ao juízo especial sobre o comum). CC 99.368/SC, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJe 19/12/2008.
III - A teor do art. 12, § 2º, da Lei nº 10.259/2001, a produção de prova pericial não afasta a competência dos Juizados Especiais.
Precedente: AgRg no CC 99618/SC, Rel. Min. CASTRO MEIRA, DJe 20/02/2009.
IV - Competência do Juizado Especial Federal para o julgamento da lide.
V - Agravo regimental improvido.
(AgRg no CC n. 92.592/SC, relator Ministro Francisco Falcão, Primeira Seção, julgado em 25/3/2009, DJe de 6/4/2009.)
Essas premissas não são aplicadas em ações de saúde, mas em diversos casos análogos, como sucede, v.g., nos pedidos de condenação solidária de instituição financeira e do INSS por fraudes bancárias ou de hospitais federais e de profissionais da saúde por erro médico.
Assim, à vista de prestigiar, neste momento, a primazia do julgamento de mérito e a prestação jurisdicional coerente e efetiva, impõe-se a reforma da sentença quanto ao ponto, para declarar a competência da Justiça Federal para processar e julgar a presente demanda em face dos três entes públicos indicados na petição inicial.
Superada a questão processual, e estando a causa madura para julgamento (art. 1.013, §3º do CPC), passo à análise do mérito em relação a todos os réus.
Mérito
No que diz respeito ao mérito, transcrevo a fundamentação da decisão recorrida, cujos fundamentos se estendem, agora, aos entes estadual e municipal, diante da competência reconhecida nesta decisão:
(...)
4. Mérito.
a) Responsabilidade civil estatal por omissão.
A responsabilidade civil do Estado está prevista no art. 37, § 6º, da Constituição Federal:
Art. 37 [...]
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Para imputação ao ente público, exige-se a coexistência de três requisitos essenciais: a) uma conduta (omissiva ou comissiva); b) o dano; e c) a demonstração do nexo de causalidade entre ambos. Salienta-se, ainda, que a responsabilidade pode ser afastada em caso de culpa exclusiva da vítima, de terceiro ou em razão de caso fortuito ou força maior.
Na hipótese de dano havido em virtude de uma ação estatal, a responsabilidade é objetiva, baseada na teoria do risco administrativo.
Se o dano, todavia, decorre de uma omissão estatal, a responsabilidade, em regra, é subjetiva, e adiciona-se mais um requisito, qual seja, a comprovação do elemento subjetivo (culpa ou dolo) da Administração, consistente na demonstração da faute du service.
Em determinadas situações, notadamente quando se verifica a existência de um dever específico de agir imposto ao ente público, a responsabilidade civil do Estado por condutas omissivas é reconhecida como objetiva, afastando-se a necessidade de comprovação do elemento subjetivo (culpa ou dolo). Essa orientação é firmada em casos específicos pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça, que consideram a omissão como específica quando presentes a concreta possibilidade de atuação estatal e sua capacidade de impedir o resultado danoso (Temas de Repercussão Geral nº 366 e 592 STF e Tema Repetitivo de nº 518 do STJ).
Em qualquer modalidade de responsabilidade civil estatal — seja ela objetiva, fundada no risco administrativo, ou subjetiva, calcada na teoria da culpa do serviço (faute du service) —, a comprovação do nexo de causalidade entre a conduta (ação ou omissão) e o dano é um requisito inafastável. Este elemento adquire especial relevância nas demandas que versam sobre a responsabilização por omissão, como ocorre na presente ação, onde se deve demonstrar que a falha do serviço foi a causa determinante do resultado lesivo.
A análise para o reconhecimento da responsabilidade civil do Estado exige um rigor ainda maior quando a omissão suscitada está relacionada a desastres naturais. Em tais contextos, a ocorrência de um evento caracterizado como força maior ou caso fortuito (extraordinário e/ou imprevisível) possui o potencial de romper o nexo de causalidade, funcionando como uma causa excludente. A imputação de responsabilidade ao ente público por danos decorrentes de eventos naturais ocorrerá apenas em caráter excepcional, exigindo-se a comprovação de que o réu se omitiu e descumpriu um dever específico de agir que, se observado, teria alta probabilidade de evitar ou de mitigar de forma significativa os danos sofridos.
Logo, no contexto como o presentemente analisado, entendo que a responsabilidade da União é objetiva, isto é, independe da existência de culpa, e caberá à parte autora comprovar a responsabilização demonstrando os seguintes requisitos: (a) a conduta omissiva da União e qual era a conduta comissiva, ou seja, seu dever específico de agir, medida que deveria ter sido tomada pelo ente considerando a repartição de competências entre os envolvidos no que toca à política de prevenção de enchentes e desastres naturais, (b) o dano, ou seja, a ocorrência de efetivo prejuízo e (c) o nexo de causal entre a conduta omissiva e o dano concreto, ou seja, a comprovação de que o agir do ente que se omitiu estava dentro de suas atribuições constitucionais e legais e existia mínima probabilidade de que sua ação poderia impedir ou mitigar o resultado do evento danoso.
b) Enchentes no Rio Grande do Sul em Maio de 2024. Emergência climática. Força maior.
É de conhecimento público que, no mês de maio de 2024, o Estado do Rio Grande do Sul foi assolado por uma catástrofe climática de proporções históricas, caracterizada por chuvas intensas e persistentes que provocaram inundações e enchentes devastadoras em centenas de municípios gaúchos. Este evento extremo resultou no transbordamento de rios e lagos importantes, como o Guaíba, Rio dos Sinos e o Taquari, causando o alagamento de cidades inteiras, o colapso de infraestruturas essenciais (incluindo pontes, estradas e barragens) e, até mesmo, um trágico saldo de óbitos. Tal situação excepcional expôs a extrema vulnerabilidade da região a eventos climáticos e impôs o reconhecimento do estado de calamidade pública para mobilizar esforços de resgate e reconstrução.
Especificamente quanto ao contexto das chuvas e inundações na capital gaúcha, destaco a exposição contextual realizada em sentença da Douta Juíza Federal Substituta da 8ª Vara Federal na ação de nº 5044835-39.2024.4.04.7100 (Dra. Paula Weber Rosito):
"O evento climático que atingiu o Estado do Rio Grande do Sul no final de abril/maio de 2024 atingiu patamares históricos, seja pela relevância dos impactos sociais, econômicos, ambientais e psicológicos que atingiram a população gaúcha, seja pela magnitude do próprio fato em si, verdadeiro desastre nos termos do art. 1º, inc. V da Lei nº 12.606 de 2012:
(...)
Art. 1º Esta Lei institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC, dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC, autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de desastres e dá outras providências.
Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se:
V - desastre: resultado de evento adverso, de origem natural ou induzido pela ação humana, sobre ecossistemas e populações vulneráveis que causa significativos danos humanos, materiais ou ambientais e prejuízos econômicos e sociais;
(...)
Conforme Instituto Nacional de Meteorologia (INMET), praticamente todos os Municípios do Estado gaúcho foram atingidos (478 dos 497 municípios1), embora em diferentes níveis. No caso específico do município de Porto Alegre, os acumulados de chuva em maio de 2024 bateram recordes históricos, com precipitação total de 564,8mm em maio de 20242, superando o registro de 405,5mm da histórica enchente de 1941:
A mesma publicação destaca dado relevante para definição da imprevisibilidade e extraordinariedade do evento: "a média climatológica para maio em Porto Alegre é de 112,8 mm, ou seja, em maio de 2024 choveu 452,0 mm acima da média para o mês".
Em matéria divulgada pela METSUL Meteorologia, foi publicado ranking da média histórica de chuvas no mês de Maio e ranking dos meses mais chuvosos na cidade3:
Além do índice pluviométrico, outro fator chave para a situação de calamidade que ocorreu em Porto Alegre e região metropolitana em maio de 2024 decorre da própria característica da bacia hidrográfica do Guaíba como um todo, em especial o significativo aumento do volume de água em seus afluentes com base no aumento das chuvas no Estado de forma generalizada (com destaque para os rios Jacuí, Caí, Sinos e Gravataí4) e os efeitos do vento no aumento do nível das águas5.
Tal situação caracterizou pressão significativa no Sistema de Proteção contra às Cheias de Porto Alegre, construído na década de 1960 após a histórica cheia de maio de 1941, até então a pior enchente ocorrida na capital gaúcha. O sistema é um complexo de cerca de 68 quilômetros de diques, com 14 comportas e 23 casas de bombas (com 86 bombas ao total) que, juntos, são responsáveis por contenção das água do Guaíba e drenagem da água da chuva do sistema de esgoto para o lago6. Atingido o nível máximo de 5,37 metros em 05/05/2024 conforme relatório do Serviço Geológico do Brasil7, acima do record prévio da enchente de 1941 de 4,75 metros, as medidas tomadas pelo Poder Público dentro do Sistema de Proteção contra às Cheias não foram suficientes e a água tomou as ruas da capital gaúcha."
(...)
Sob o prisma dos requisitos a serem demonstrados para responsabilização da União e adotando como razões de decidir a exposição acima, entendo que a excepcionalidade do evento climático ocorrido no estado gaúcho em maio de 2024 caracteriza a excludente de força maior que, por efeito, interrompe o nexo de causalidade necessário para imputação da responsabilidade, bem como não reconheço omissão específica do ente quanto às suas atribuições previstas na Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (Lei nº 12.608/2012).
A autora fundamenta seus pedidos em suposta omissão da União em relação às suas atribuições relacionadas ao enfrentamento de desastres naturais, conforme repartição de competências prevista na Constituição Federal de 1988 que lhe atribui a responsabilidade para "planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações" e "instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos" (art. 21, incs. XVIII e XX da CF/1988). Para tanto, a Lei nº 12.608/2012 estabeleceu a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC que, em suma, determina a atuação articulada entre os entes federativos com o objetivo de agir em ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação em desastres naturais, situação análoga a que aconteceu no Rio Grande do Sul em maio de 2024.
De plano, nota-se que as atribuições da União estão mais voltadas à orientação/gestão e fixação de diretrizes gerais da política pública, enquanto os demais entes possuem atribuições mais focadas na execução da política regional e localmente (arts. 6º a 9º da Lei 12.608/2012).
Em sua manifestação, a União sustenta que realiza o monitoramento por meio de sistemas de previsão meteorológica, mas que a magnitude do evento climático ocorrido no Rio Grande do Sul em maio de 2024 impossibilitou a previsão da intensidade e o alcance das chuvas ocorridas de forma precisa e antecipada ():
"4.4. A análise dos dados meteorológicos e geológicos coletados antes, durante e após o evento evidencia que o desastre em questão se caracteriza como um evento de extrema raridade e intensidade. Fenômenos como enchentes, deslizamentos de terra, vendavais e tempestades severas foram registrados, atingindo níveis históricos de precipitação e intensidade.
4.5. Embora existam sistemas de monitoramento e previsão meteorológica, a precisão dessas previsões tem limitações inerentes, especialmente em casos de fenômenos naturais extremos. Relatórios do Instituto Nacional de Meteorologia (INMET) e do Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (CEMADEN) apontam que, apesar de alertas meteorológicos terem sido emitidos, a magnitude e o impacto exato do evento não puderam ser antecipados com precisão. Os modelos de previsão meteorológica não captaram, de forma exata, a intensidade e o alcance dos efeitos climáticos, tornando o evento efetivamente imprevisível."
De fato, alertas foram emitidos para a região pelos órgãos de monitoramento federais e publicizados via Defesa Civil e imprensa,8 o que afasta a alegada omissão do ente federal quanto às suas atribuições, em especial o monitoramento de áreas de risco em articulação com estados e municípios previsto no art. 6º, inc. IX da Lei nº 12.608/2012:
Art. 6º Compete à União:
(...)
IX - realizar o monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico das áreas de risco, bem como dos riscos biológicos, nucleares e químicos, e produzir alertas sobre a possibilidade de ocorrência de desastres, em articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
Entretanto, mesmo que se reconheça eventual omissão da parte ré, a extraordinariedade e excepcionalidade do evento constituem força maior capaz de afastar o nexo de causalidade entre a conduta omissiva e eventuais danos, nos termos do art. 393 do CC:
Art. 393. O devedor não responde pelos prejuízos resultantes de caso fortuito ou força maior, se expressamente não se houver por eles responsabilizado.
Parágrafo único. O caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir. (Grifei).
A excludente de força maior, cuja ocorrência se comprova pela natureza e pela intensidade sem precedentes do fenômeno climático que atingiu o Rio Grande do Sul em maio de 2024, há de ser reconhecida considerando o desastre natural de proporções catastróficas e, portanto, imprevisível em sua magnitude. É notório que o volume de precipitação superou o limite de qualquer previsão ou capacidade de contenção razoavelmente exigível, o que configura força maior e rompe o nexo de causalidade entre a alegada omissão e os danos sofridos. Esta é a posição preponderante deste Tribunal Regional, a saber:
EMENTA: RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LITISCONSÓRCIO PASSIVO FACULTATIVO. ENCHENTE NO MUNICÍPIO DE SÃO LEOPOLDO/RS. EVENTO NÃO PREVISÍVEL. CHUVAS ATÍPICAS. GRANDES PRECIPITAÇÕES PLUVIOMÉTRICAS EM CURTO PERÍODO DE TEMPO. 1. Em se tratando de relações jurídicas distintas com cada réu (embora tenham origem em um fato comum), não há litisconsórcio passivo necessário, cabendo a análise individualizada de cada uma delas. Nesses casos, configura-se o litisconsórcio passivo facultativo e a cumulação de pedidos somente é possível se o Juiz for competente para análise de todos eles, nos termos do artigo 327, § 1º, inciso II, do CPC. 2. Em se tratando de evento climático que alcançou níveis inesperados, devido a precipitações pluviométricas em curto espaço de tempo, com a superação das quotas de inundação dos rios integrantes da bacia hidrográfica da região, tem-se a imprevisibilidade do evento climático que assolou o Estado do Rio Grande do Sul. Diante de tal fato atípico, não se pode falar em omissão estatal no caso concreto. (TRF4, AC 5004682-27.2025.4.04.7100, 4ª Turma , Relator MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS , julgado em 12/11/2025) (Grifei)
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. OMISSÃO. DESASTRE NATURAL. FORÇA MAIOR. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME:1. Apelação cível interposta contra sentença que rejeitou a preliminar de ilegitimidade passiva da União, reconheceu a incompetência da Justiça Federal para julgar pedidos relacionados ao Estado do Rio Grande do Sul e ao Município de São Leopoldo, determinando a cisão do processo e a remessa à Justiça Estadual, e julgou improcedente o pedido indenizatório contra a União. A parte autora busca a responsabilização objetiva dos réus por omissão no dever de agir preventivamente contra enchentes, alegando que o evento era evitável e não caso fortuito ou força maior, requerendo indenização por danos morais e existenciais. O Município de São Leopoldo apelou contra a cisão do processo. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:2. Há três questões em discussão: (i) o interesse recursal do Município de São Leopoldo; (ii) a possibilidade de litisconsórcio passivo necessário entre União, Estado e Município em ação de responsabilidade civil por desastre natural; e (iii) a responsabilidade civil da União por omissão em desastre natural, considerando a previsibilidade do evento e a alegação de força maior. III. RAZÕES DE DECIDIR:3. O recurso do Município de São Leopoldo não deve ser conhecido por falta de interesse recursal, uma vez que a decisão de cisão do processo não lhe causou prejuízo jurídico, conforme o art. 996 do CPC.4. Não se configura litisconsórcio passivo necessário entre a União, o Estado do Rio Grande do Sul e o Município de São Leopoldo, pois os pedidos contra cada ente possuem fundamentos fáticos e jurídicos distintos, e a eficácia da sentença em relação à União não depende da citação dos demais, nos termos do art. 114 do CPC.5. A competência da Justiça Federal é definida em razão da pessoa (ratione personae), conforme o art. 109, inc. I, da CF/1988, sendo restrita à União, suas autarquias e empresas públicas. A cumulação de pedidos contra entes com competências distintas é indevida, exigindo a cisão do processo e a remessa dos pedidos contra o Estado e o Município à Justiça Estadual, conforme o art. 327, inc. II, do CPC e a jurisprudência do STJ (CC n. 119.090/MG) e do TRF4 (AG 5033675-74.2024.4.04.0000).6. A responsabilidade civil do Estado por omissão é objetiva, nos termos do art. 37, § 6º, da CF/1988, conforme entendimento do STF (RE 841.526/RS, Tema 592), mas exige a comprovação de nexo de causalidade entre o dano e uma omissão *específica* do Poder Público em impedir o resultado danoso, quando tinha o dever legal de fazê-lo.7. Não se pode imputar ao Estado a ocorrência de todo e qualquer dano com base em um dever genérico de impedir lesões, sob pena de convertê-lo em segurador universal, conforme o STJ (REsp n. 1.622.252/SP).8. As atribuições da União, conforme a Lei nº 12.608/2012 (Lei de Proteção e Defesa Civil) e a Lei nº 11.445/2007 (Marco Legal do Saneamento Básico), são regulatórias e complementares, enquanto a atuação local e regional na prevenção de desastres e saneamento básico compete primariamente aos Municípios e Estados.9. A alegação genérica de ausência de repasses de verbas federais, sem a demonstração de uma omissão concreta e específica da União que tenha contribuído decisivamente para o evento danoso, não é suficiente para configurar o dever de indenizar.10. O laudo meteorológico do MetSul (Laudo Meteorológico nº 031/2024) comprova que as enchentes de 2024 no Rio Grande do Sul foram um evento climático extraordinário, recorde e sem precedentes, configurando força maior. A magnitude e intensidade do desastre, resultantes de fatores como volume de chuva atípico, bloqueio atmosférico e fenômeno El Niño, não poderiam ter sido calculadas com exatidão.11. A imprevisibilidade do evento climático rompe o nexo de causalidade entre a suposta omissão estatal e o dano sofrido, afastando a responsabilidade da União, conforme a jurisprudência do TRF4 (Apelação Cível nº 5007624-90.2011.4.04.7110/RS).12. Atingir 471 dos 497 municípios gaúchos corrobora a atipicidade do evento, reforçando a tese de força maior. Fatos absolutamente desconhecidos, impossíveis de presumir ou consequências manifestamente inevitáveis não integram o campo da responsabilidade estatal. IV. DISPOSITIVO E TESE:13. Recurso do Município de São Leopoldo não conhecido. Apelação da parte autora desprovida.Tese de julgamento: 14. A responsabilidade civil do Estado por omissão em desastres naturais exige a comprovação de uma falha específica no dever de agir e o nexo causal direto com o dano, sendo afastada em casos de eventos climáticos extraordinários e imprevisíveis que configuram força maior. ___________Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 6º, art. 109, inc. I; CPC, art. 114, art. 327, inc. II, art. 488, art. 996; Lei nº 12.608/2012, art. 2º, art. 6º, art. 7º, art. 8º; Lei nº 11.445/2007, art. 8º.Jurisprudência relevante citada: STF, RE 841.526/RS, Rel. Min. Luiz Fux, j. 01.08.2016; STJ, CC n. 119.090/MG, Rel. Min. Paulo de Tarso Sanseverino, j. 12.09.2012; STJ, REsp n. 1.622.252/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 20.10.2016; TRF4, AG 5033675-74.2024.4.04.0000, Rel. Gisele Lemke, j. 29.01.2025; TRF4, RCIJEF 5003689-28.2024.4.04.7129, Rel. Gustavo Schneider Alves, j. 02.05.2025; TRF4, Apelação Cível N° 5007624-90.2011.4.04.7110/RS, Rel. Vânia Hack de Almeida, j. 18.02.2020. (TRF4, AC 5005750-12.2025.4.04.7100, 4ª Turma , Relator LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE , julgado em 05/11/2025) (Grifei).
Mesmo a consideração do princípio da prevenção como norte do agir estatal, como sustenta o autor, em especial na atuação quanto à prevenção de desastres naturais para prevenção a danos, promoção e recuperação do meio ambiente, não afasta a comprovação dos requisitos exigidos para responsabilização estatal, em especial, no caso, a falta de nexo de causalidade pela ocorrência de força maior. A prevenção transforma o dever genérico de agir em dever específico, o que autoriza a análise da responsabilidade dos entes sob o prisma da modalidade objetiva, independentemente de comprovação do elemento subjetivo. No entanto, ela jamais afasta a comprovação dos demais requisitos e a eventual incidência de excludentes, como ocorre no caso.
Ainda que se reconheça a existência de alertas pluviométricos prévios, a magnitude e a extensão das enchentes, especialmente em Porto Alegre, foram imprevisíveis e extraordinárias. A excludente da força maior acarreta o rompimento do nexo de causalidade e, por consequência, ainda que se aventasse uma omissão específica do ente público, não há elementos para afirmar que qualquer ação da União seria capaz de impedir ou mitigar os efeitos de uma tragédia climática de tamanho impacto.
Embora este Juízo não ignore os significativos impactos sociais, econômicos e culturais das enchentes de maio de 2024 para a população gaúcha, a ação merece ser julgada improcedente, porque ausentes os requisitos para a responsabilização estatal da União, em específico, não restou comprovada omissão estatal, tampouco a relação de causalidade pelo reconhecimento da excludente da força maior.
III - Dispositivo.
Ante o exposto:
(...)
b) quanto à União, julgo improcedente a demanda, extinguindo o feito com resolução de mérito, nos termos do inciso I do art. 487 do CPC.
(...)
Acrescento que, na esteira da jurisprudência do STF, esta Turma Recursal entende que a responsabilidade civil do Estado, seja por omissão, seja por comissão, tem natureza objetiva, isto é, prescindível a demonstração de culpa (ARE 951552 AgR, Relator: Min. Dias Toffoli, 2 ª Turma, julgado em 02/08/2016; ARE 754778 AgR, 1ª Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 26/11/2013; ARE 748106 AgR, 2ª Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 10/09/2013).
Ocorre que, para que seja reconhecida a responsabilidade civil do Estado, há de restar comprovado que o dano seja consequência direta e imediata da omissão administrativa, ou seja, deve ser demonstrado nexo de causalidade entre a omissão estatal e o evento danoso.
A omissão passível de responsabilização pelo Estado é a específica, que decorre de situação previsível e evitável. Nos casos de atos decorrentes de força da natureza, a responsabilização estatal é possível desde que comprovado sua omissão em ações preventivas aptas a impedir ou mitigar os danos experimentados.
No presente feito, discute-se a responsabilização dos Entes Federativos pelas enchentes que assolaram o Estado do Rio Grande do Sul, em maio de 2024.
Fato é que, sobre o tema, ainda se discute suas causas e consequências, notadamente, se políticas públicas poderiam ter evitado o desastre ambiental ou se este decorreu de evento natural atípico, imprevisível e inevitável. Debate-se, ainda, a responsabilidade de cada um dos Entes da Federação, diante de suas obrigações legais e constitucionais.
Com efeito, no presente momento, sobretudo tendo em vista a documentação anexada aos autos, não se mostra possível responsabilizar a União, o Estado do Rio Grande do Sul ou o Município réu como pretende a parte autora.
Por fim, destaco que o entendimento acima foi recentemente referendado por esta Turma Recursal: TRF4, RCIJEF 5053257-03.2024.4.04.7100, 5ª Turma Recursal do Rio Grande do Sul, Relator GUSTAVO SCHNEIDER ALVES, julgado em 28/03/2025; TRF4, RCIJEF 5003689-28.2024.4.04.7129, 5ª Turma Recursal do Rio Grande do Sul, Relator GUSTAVO SCHNEIDER ALVES, julgado em 02/05/2025 e TRF4, RCIJEF 5003702-27.2024.4.04.7129, 5ª Turma Recursal do Rio Grande do Sul, Relator GUSTAVO SCHNEIDER ALVES, julgado em 02/05/2025.
Portanto, a partir das provas carreadas nos autos, não se pode inferir a responsabilidade de qualquer dos Entes Federativos apta a gerar o dever de indenizar a parte autora. Assim, e considerando todo o exposto, é caso de improcedência dos pedidos também em relação aos entes estadual e municipal.
Decisão.
O voto é por dar provimento ao recurso inominado apresentado pelo Estado do RS, para reconhecer a competência da Justiça Federal para o julgamento da demanda também em face do Estado do Rio Grande do Sul e do Município de Porto Alegre e, no mérito, julgar improcedente a pretensão indenizatória também em relação aos entes estadual e municipal.
Sem condenação em custas ou em honorários, diante do resultado do julgamento.
Assinalo, outrossim, que, no célere rito dos Juizados Especiais Federais, o magistrado não está obrigado a refutar cada um dos argumentos e teses lançadas pela parte, mas a fundamentar a decisão por si tomada: "Não está o Julgador obrigado a responder todas as alegações das partes, a ater-se às razões por elas expostas, tampouco a refutar um a um todos seus argumentos, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão" (EDcl no RMS 18.110/AL)." (STJ, 1ª Seção, AEERES 874.729, rel. Ministro Arnaldo Estes Lima, julgado em 24/11/2010)
Desse modo, refuto todas as alegações que não tenham sido expressamente rejeitadas neste voto, porquanto desnecessária a sua análise para se chegar à conclusão ora acolhida.
Quanto à legitimidade do art. 46 da Lei 9.099/95, ressalto o firme entendimento do Supremo Tribunal Federal:
"A Lei nº 9.099/95 viabiliza a adoção pela Turma Recursal dos fundamentos contidos na sentença proferida, não cabendo cogitar de transgressão do artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal." (STF, 1ª Turma., AI 453.483 AgR, rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 15.5.2007)
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA. JUIZADO ESPECIAL. DECISÃO TURMÁRIA QUE REMETE AOS FUNDAMENTOS DA SENTENÇA. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. INOCORRÊNCIA. 1. Não ofende o artigo 93, IX, da Constituição do Brasil a decisão tomada por turma recursal que confirma a sentença por seus próprios fundamentos nos termos do artigo 46 da Lei n. 9.099/95. 2. As alegações de desrespeito aos postulados da legalidade, do devido processo legal, da motivação dos atos decisórios, do contraditório, dos limites da coisa julgada e da prestação jurisdicional, se dependentes de reexame prévio de normas inferiores, podem configurar, quando muito, situações de ofensa meramente reflexa ao texto da Constituição. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF, 2ª Turma, AI 749.963 AgR, rel. Min. Eros Grau, 9.2009)
Por fim, considero expressamente prequestionados todos os dispositivos constitucionais e infraconstitucionais enumerados pelas partes nas razões e contrarrazões recursais, aos quais inexiste violação. A repetição dos dispositivos é desnecessária, para evitar tautologia.
Esclareço, de qualquer modo, que é incabível a interposição de recurso especial contra decisão proferida por Turma Recursal (Súmula 203 do Superior Tribunal de Justiça) e que os pedidos de uniformização de jurisprudência prescindem do requisito do prequestionamento. Assim, sequer há razão para o formal prequestionamento de normas infraconstitucionais.
Eventuais embargos para rediscutir questões já decididas, ou mesmo para prequestionamento, poderão ser considerados protelatórios.
Ante o exposto, voto por dar provimento ao recurso inominado apresentado pelo Estado do RS, para reconhecer a competência da Justiça Federal para o julgamento da demanda também em face do Estado do Rio Grande do Sul e do Município de Porto Alegre e, no mérito, julgar improcedente a pretensão indenizatória também em relação aos entes estadual e municipal.
Documento eletrônico assinado por ANDREI PITTEN VELLOSO, Juiz Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 710024813008v3 e do código CRC e382aa1d.
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Signatário (a): ANDREI PITTEN VELLOSO
Data e Hora: 20/04/2026, às 21:14:25