RECURSO INOMINADO EM RECURSO CÍVEL Nº 5015838-88.2025.4.04.7107/RS
RELATORA: Juíza Federal JOANE UNFER CALDERARO
VOTO
Trata-se de recurso interposto pela parte autora, servidor aposentado da Receita Federal do Brasil, contra sentença que julgou improcedente o pedido de pagamento integral do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira (BEPATA), no período de fevereiro de 2017 a dezembro de 2023, em paridade com os servidores ativos.
Defende que o bônus em questão assumiu natureza remuneratória genérica entre janeiro de 2017 e março de 2024, em razão da ausência de implementação do índice de eficiência institucional previsto na Lei nº 13.464/2017. Defende que a verba perdeu o caráter pro labore faciendo por ter sido paga de forma uniforme e desvinculada de avaliação de desempenho, invocando a tese fixada no Tema 332 da Turma Nacional de Uniformização. Sustenta que a natureza remuneratória da parcela impõe sua repercussão no cálculo da gratificação natalina, independentemente da paridade constitucional, alegando que a Administração não pode se beneficiar de sua própria omissão na regulamentação da vantagem. Requer a reforma integral da sentença para reconhecer a natureza remuneratória do bônus e condenar a União ao pagamento das diferenças reflexas na gratificação natalina, observada a prescrição quinquenal ().
Em suas contrarrazões, a União argui, preliminarmente, a ocorrência de inovação recursal, requerendo o afastamento do pedido de reflexos na gratificação natalina por não constar na petição inicial. No mérito, pugna pela manutenção da sentença, reiterando que o autor se aposentou sob o regime da EC 41/2003, sem direito à paridade constitucional. Alega que o próprio Tema 332 da TNU condiciona a extensão integral do bônus à existência de paridade, o que impede o acolhimento da pretensão autoral. Sustenta que a legislação prevê critérios diferenciados de pagamento para ativos e inativos, não havendo violação à isonomia, e cita precedentes do TRF4 e de outros Tribunais Regionais Federais que afastam o caráter geral da vantagem ().
Passo ao julgamento do recurso.
Conhecimento parcial do recurso. Inovação recursal.
Inicialmente, deixo de conhecer do recurso no que pertine ao pedido de condenação da União ao pagamento das diferenças de gratificação natalina decorrentes da inclusão do bônus na base de cálculo, observada a prescrição quinquenal, visto que não guarda sintonia com o que foi fundamentado e requerido na inicial, caracterizando inovação em sede recursal.
Reforça essa conclusão o fato de sequer ter sido objeto de análise pela decisão recorrida, já que não ventilado na petição inicial.
Por força dos princípios da vedação à inovação recursal e da adstrição, consagrados, respectivamente, nos artigos 1.013, § 1º e 141, ambos do CPC, inadmissível a análise por esta instância julgadora de questão não apresentada ao decorrer da instrução e tampouco apreciada pelo juízo singular.
Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:
PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIO POR INCAPACIDADE. INOVAÇÃO RECURSAL. APELAÇÃO. NÃO CONHECIMENTO. 1. Trazendo a apelação argumento não apresentado anteriormente, tem-se presente a hipótese de inovação em sede recursal, não sendo tal tese passível de apreciação por este Tribunal, uma vez que a questão não fora suscitada ou discutida anteriomente à sua interposição. 2. Apelação não conhecida. (TRF-4 - AC: 50189217920194049999 5018921-79.2019.4.04.9999, Relator: SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ, Data de Julgamento: 09/03/2020, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC)
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO, OBSCURIDADE, CONTRADIÇÃO OU ERRO MATERIAL. CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. SENTENÇA “EXTRA-PETITA". PRINCÍPIO DA CONGRUÊNCIA OU ADSTRIÇÃO. INOBSERVÂNCIA. NULIDADE. 1. Os embargos de declaração destinam-se a sanar omissão, obscuridade, contradição ou erro material de que esteja eivado o julgado. Ausentes tais hipóteses, não merece acolhimento o recurso. 2. “O art. 460 do CPC/73 consagra o princípio da adstrição da sentença ao pedido do autor, cuja ratio se vincula ao princípio do dispositivo previsto no art. 262 do CPC, segundo o qual o juiz fica limitado ao pedido do autor” ( AgInt no RMS 43.443/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/08/2016, DJe 18/08/2016). 3. Caso em que “a presente ação foi proposta com a finalidade de afastar o recolhimento de contribuição previdenciária a cargo do empregado e não do empregador como foi julgada a lide”, conforme bem observado pela embargante. Por conseguinte, encontrando-se a sentença dissociada do pedido exordial, impende anular o respectivo julgamento. 4. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos. Sentença anulada de ofício. Apelações e a remessa oficial julgadas prejudicadas.(TRF-3 - ApelRemNec: 50049447520174036100 SP, Relator: Desembargador Federal WILSON ZAUHY FILHO, Data de Julgamento: 06/04/2021, 1ª Turma, Data de Publicação: Intimação via sistema DATA: 08/04/2021)
AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. QUESTÃO ALEGADA APENAS NA APELAÇÃO. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA OU FATOS SUPERVENIENTES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. INOVAÇÃO RECURSAL. CONFIGURAÇÃO ACÓRDÃO RECORRIDO. CONFORMIDADE. INOVAÇÃO RECURSAL. ACÓRDÃO RECORRIDO. CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. SÚMULA 83/STJ. INCIDÊNCIA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO, A DESPEITO DA OPOSIÇÃO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ART. 1.022 DO CPC/2015. AUSÊNCIA DE ALEGAÇÃO DE OFENSA. SÚMULA 211/STJ. INCIDÊNCIA, AINDA QUE SE TRATE DE MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência do STJ firmou-se no sentido de a questão alegada apenas nas razões da apelação configura-se em inovação recursal, exceto quando se trata de matéria de ordem pública ou de fatos supervenientes, o que não é o caso. Acórdão recorrido em conformidade com a orientação jurisprudencial do STJ. Incidência da Súmula 83/STJ. 2. O conteúdo normativo não foi objeto de apreciação pelo Tribunal de origem, a despeito da oposição dos embargos de declaração, porquanto a alegação de ofensa fora inaugurada nas razões da apelação. Ademais, não se arguiu ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015. Portanto, ausente o prequestionamento. Incidência da Súmula 211/STJ, ainda que se trate de matéria de ordem pública. 3. Agravo interno não provido. (STJ - AgInt nos EDcl no AREsp: 1654787 RJ 2020/0019391-4, Relator: Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, Data de Julgamento: 15/12/2020, T4 - QUARTA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/02/2021)
Assim, impõe-se o não conhecimento parcial do recurso.
Mérito. Tema TNU 332. Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira (BEPATA). Lei nº 13.464/17
Em demandas desta espécie, este Colegiado vinha se posicionando pela improcedência dos pedidos formulados, ao argumento de que "independentemente da existência do índice de cálculo para o pagamento do Bônus em comento, a concessão será condicionada aos percentuais previsto no Anexo IV da Lei nº 13.464/17. Logo, assegura-se o Bônus tanto a servidores ativos como inativos, observados apenas os percentuais que a Lei estipula. Nesse sentido, não se pode concluir que pela simples falta de definição do índice para cálculo, a vantagem assuma caráter geral, uma vez que há específica determinação legal quanto à forma de incidência dos índices, enquanto não definidos os percentuais com base no resultado institucional, quer seja quanto aos servidores em atividade, quer seja quanto aos servidores inativos. A gratificação em discussão não assumiu caráter geral, ainda que sem definição do índice geral para o cálculo, em função da determinação legal para que mesmo neste caso seja observado os percentuais determinados na Lei, quer seja quanto aos servidores em atividade, quer seja quanto aos servidores inativos." Neste sentido os seguintes precedentes: Recurso Cível nº 50197453920184047100/RS de relatoria do Juiz Federal Rodrigo Koehler Ribeiro, julgado em 28/11/2019; Recurso Cível nº 50593221920214047100/RS, de relatoria do Juiz Federal Andrei Pitten Velloso, julgado em 02/09/2022; e, Recurso Cível nº 50401895420224047100/RS, de relatoria do Juiz Federal Giovani Bigolin, julgado em 30/06/2023.
No entanto, posteriormente, a questão foi submetida a julgamento pela Turma Nacional de Uniformização, no PEDILEF Nº 0025732-36.2019.4.01.3400/DF, sob a relatoria do Juiz Federal Leonardo Augusto de Almeida Aguiar, o qual foi afetado como representativo de controvérsia (Tema 332).
Quando da afetação do recurso representativo de controvérsia pela TNU, restou delineado que a discussão a ser travada incluía:
(a) a abrangência subjetiva do direito a ser reconhecido (se para todos os pensionistas e aposentados da Carreira Tributária e Aduaneira ou se apenas para os que ostentam a garantia constitucional da paridade remuneratória); e
(b) a configuração jurídica do BEPATA antes e após a fixação do índice de eficiência institucional, decorrente de sua regulamentação, com a avaliação de desempenho institucional.
Confira-se, a esse respeito, o teor da controvérsia afetada:
“Saber se o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, criado pela Lei nº 13.464/2017 em benefício dos auditores-fiscais e analistas tributários da ativa, deve ser pago integralmente aos servidores aposentados e pensionistas.
Em caso de reconhecimento do direito à integralidade, saber se tal garantia:
(a) abrange todos os pensionistas e aposentados da carreira, ou somente aqueles que têm a garantia constitucional da paridade remuneratória (direito adquirido antes da EC 41/2003);
(b) se estende apenas até o momento em que o valor global do Bônus passar a ser definido pelo índice de eficiência institucional de que trata o § 2º do art. 6º. da Lei 13.464/2017, ou se será devida mesmo após tal momento.”
No julgamento do representativo, o voto vencedor foi proferido pela Juíza Federal Luciana Ostiz Tavares Costa Zanoni, sendo fixada a seguinte tese:
O Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, instituído pela Lei nº 13.464/2017 aos auditores-fiscais e analistas tributários da ativa, deve ser pago integralmente aos servidores aposentados e pensionistas, enquanto vigente a paridade entre ativos e inativos no regime constitucional, respeitado o direito adquirido antes da EC 41/2003, até a efetiva implementação do índice de eficiência institucional da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, ocorrida em março de 2024.
Colho do voto vencedor excertos que pontuam aspectos relevantes acerca da temática discutida:
(...)
1. Contextualização da gestão por desempenho instituída pela Lei 13.464/2017
(...)
A gestão por desempenho pode ter um modelo de medição do resultado institucional ou a partir de avaliação individual. Nesse sentido, a Lei n. 13.464/2017 considera o modelo de remuneração por desempenho a partir do resultado institucional ao atingimento das metas fixadas no planejamento estratégico da Receita Federal do Brasil.
Ao prever o sistema de recompensas pela produtividade do servidor público, de rigor a adoção de regras claras de medição, com metas e indicadores definidos, a fim de se atender com objetividade e transparência as faixas de valores previstas em lei. O bônus de eficiência individual está necessariamente vinculado à mensuração de resultados. A sua fixação não pode depender de balizas artificiais previamente fixadas que não considere o efetivo desempenho do servidor, se o bônus de eficiência for individual, ou do setor ou da instituição, se for institucional. Mas em nenhuma hipótese pode ser genêrico sem mensuração efetiva do desempenho institucional/individual sob pena de desnaturar a essência de incentivar a eficiência no setor público.
Portanto, analiso o presente representativo a partir dessas premissas.
Ainda nesta fase de considerações preliminares, consigno que o Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento, na ADI 6562, de que a Lei nº 13.464/2017 observou os parâmetros constitucionais aos fixar novo sistema de remuneração, dispondo acerca da constitucionalidade do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira e da Auditoria-fiscal do Trabalho, especificamente para declarar que não há ofensa ao regime constitucional de remuneração para o subsídio. Eis a literalidade da ementa:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. BÔNUS DE EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE NA ATIVIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA E DA AUDITORIA-FISCAL DO TRABALHO. LEI FEDERAL 13.464, DE 2017. SISTEMA REMUNERATÓRIO CONSTITUCIONAL DE SUBSÍDIO. RESERVA LEGAL ABSOLUTA NA FIXAÇÃO E ALTERAÇÃO DA REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS. VEDAÇÃO À VINCULAÇÃO E À EQUIPARAÇÃO DE ESPÉCIES REMUNERATÓRIAS.
1. A instituição do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira e da Auditoria-fiscal do Trabalho não ofende o regime constitucional de remuneração por subsídio. As carreiras a que se destinam exerceram opção constitucional por remuneração sob a sistemática de vencimentos (Art. 39, § 8º da CF/88).
2. O Bônus de Eficiência não macula a exigência constitucional de lei específica a fixar e alterar a remuneração dos servidores públicos (Art. 37, X da CF/88). Legislação própria fixa o limite mínimo (vencimentos), enquanto a Lei 13.464/2017 ressalta a observância do teto remuneratório do funcionalismo. A remuneração por desempenho encontra suas balizas, seu intervalo, satisfatoriamente previstas em lei formal e se amolda ao respaldo constitucional do princípio da eficiência (Art. 37, caput c/c Art. 39, § 7º da CF/88) .
3. Não ofende a regra constitucional de vedação à vinculação ou à equiparação de remuneração de servidores públicos (Art. 37, XIII da CF/88) o incremento salarial condicionado à satisfação de indicadores de desempenho e metas estabelecidos nos objetivos ou no planejamento estratégico dos órgãos a que vinculados os servidores. Precedentes da Corte. Distinções.
4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.
Emerge cristalino que o Supremo Tribunal Federal não tratou da questão trazida neste incidente, dado que se limitou ao seu objeto que foi a análise constitucional acerca da instituição de gestão por desempenho, instituída pela Lei nº. 13.464/2017, em face do sistema de subsidios, o que autoriza este Colegiado a prosseguir no julgamento do tema.
2. Metodologia de gestão por desempenho da Lei nº 13.464/2017
No ponto, a Lei nº 13.464/2017 definiu que a metodologia de mensuração da produtividade global da Receita Federal do Brasil e a fixação do índice de eficiência institucional seria estabelecida pelo Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil até o dia 1º de março de 2017 (§ 3º do artigo 6º da lei em comento). O Comitê, entretanto, restou implantado somente em 27/12/2022, por meio do Decreto nº 11.312/2022, e a definição do índice de eficiência institucional restou desenhado posteriormente.
Como regra geral, a fim de implementar efetiva gestão por desempenho no órgão a lei instituidora prevê que: O valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira será definido pelo índice de eficiência institucional, mensurado por meio de indicadores de desempenho e metas estabelecidos nos objetivos ou no planejamento estratégico da Secretaria da Receita Federal do Brasil - ex vi do § 2º do artigo 6º, e continua no § 4º O valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira a ser distribuído aos beneficiários do Programa corresponde à multiplicação da base de cálculo do Bônus pelo índice de eficiência institucional.
O artigo 7º da lei trouxe critérios genéricos e orientativos para a definição do BEPATA consistente em: (a) pagamento para os servidores ativos e inativos; (b) proporção aos servidores ativos de 1(um inteiro) para os auditores-fiscais e 0,6 (seis décimos) para os analistas tributários; (c) proporcionalidade para o período de atividade para os servidores ativos; (d) consideração do período em inatividade para os aposentados; (e) ao pensionista a aplicação dos critérios considerando estar o instituidor na ativa ou inatividade. Outros critérios a serem observados foram fixados nos artigos que se seguiram.
Registro que entre os critérios deve ser considerdo o diposto no artigo 20 da lei em regência, no sentido de que: Os servidores ativos somente perceberão o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de Auditoria-Fiscal do Trabalho quando em efetivo exercício no cargo durante, pelo menos, metade do período de apuração. De forma que se exige efetivo exercício em período capaz de medir o desempenho, sendo que em relação aos inativos, considera-se o tempo de aposentadoria ou pensão para medir o quanto o servidor público contribui para o resultado da instituição.
Contudo, o modelo somente foi definido em março de 2024, quando foi editado o ato previsto no § 3º do artigo 6º da Lei n. 13.464/2017, com a fixação do programa e a metodologia para a mensuração da produtividade global e fixação do índice de eficiência institucional. De forma que a partir de março de 2024 o programa definitivo foi implementado.
(...)
Assim, o Índice de Eficiência Institucional da Secretaria Especial da Receita Federal contempla:
(i) cálculo trimestral com base nos indicadores dos objetivos do plano estratégico institucional da Secretaria Especial da Receita Federal do brasil (RFB) (artigo 1º da Resolução CGPP n. 02/2023, psoteriormente, revogado com alteração pontual nos critérios pela Resolução CGPP n. 05, de 30/01/2024);
(ii) fixação de indicadores vinculados à efetividade, inclusive de desempenho social, com medição quantitativa e qualitativa (Indicador de Resultado das Ações de Cobrança - Indicador 1-; Índice de Ações de Cidadania Fiscal - Indicador 2-; Indicador Globalde Conformidade da Fiscalização - Indicador 3-; Tempo Médio dos Processos Administrativos Fiscais Pioritários em Contencioso de 1ª Instância - Indicador 4; Tempo Médio dos Processos Administrativos Fiscais em Contencioso de 1ª e 2ª Instâncias na RFB - Indicador 5; Tempo Médio de Tramitação dos Processos de Consulta Externa Aguardando Solução - Indicador 6-; Grau de Fluidez no Despacho de Importação - Indicador 7-; Índice de Realização da Meta Global de Arrecadação Bruta - Indicador 8), nos termos do Anexo II da Resolução CGPP n. 2, revogado com alteração pontual nos critérios pela Resolução CGPP n. 05, de 30/01/2024
(iii) definição do valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira - art. 8º do Decreto nº 11.545, de 5 de junho de 2023 e Resolução CGPP n. 3, de 27/12/2023, que considera na sua apuração o percentual efetivamente arrecadado em determinado período, nas fontes de receitas que integram o Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização - Fundaf;
(iv) consideração do tempo em atividade, de forma que quem esta a mais tempo ativo tem maior participação no resultado com percentual maior de ganho do bônus; para os inativos há regra similar, quanto menos tempo de inatividade maior a participação no resultado e no bônus;
Portanto, o índice considerou participação em atividades consideradas prioritárias pelo órgão, contribuição para o planejamento e meta global da instituição, tempo de tramitação dos processos e grau de fluidez do trabalho. Há de se anotar a adoção de indicador de ações de cidadania, o que está em sintonia à consideração da gestão por desempenho social, perspectiva da Nova Governança Pública.
Sem adentrar na legalidade e constitucionalidade de cada regra estabelecida, dado que foge do escopo do presente representativo de controvérsia, o modelo constitui efetiva gestão por desempenho institucional, com instituição do pro labore faciendo, o que afasta a pretensão de paridade entre ativos e inativos após a sua efetiva instituição.
Então, respondo o primeiro tópico da afetação para afirmar que o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, criado pela Lei nº 13.464/2017 em benefício dos auditores-fiscais e analistas tributários da ativa, após a efetivação fixação do índice de eficiência institucional, portanto, março de 2024, atende os critérios de mensuração de desempenho, o que afasta a integralidade entre ativos e inativos.
3. Regras transitórias do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, criado pela Lei nº 13.464/2017
A segunda questão que se põe é se as regras transitórias instituídas pela Lei n. 13.464/2017, com vigência da instituição da lei até fevereiro de 2024, atendem, igualmente, ao conceito de gestão por desempenho, com a instituição de bônus de eficiência que justifique desigualar a condição de ativo ou inativo na carreira para fim de pagamento em valor diferenciado.
As regras transitórias, que eram para vigorar por 60 dias (artigo 16, § 3º), previam que o pagamento da BEPATA consideraria o valor global e genérico de R$ 3.000,00 (três mil reais) para o cargo de Auditor- Fiscal e R$ 1.800,00 (um mil e oitocentos reais) para o cargo de Analista Tributário, dado que ausente o índice de eficiência operacional.
Essa é a regra estabelecida pelo § 2º do artigo 11 da Lei n. 13.464/2017, que prevê no parágrafo seguinte que os valores deverão observar os limites constantes dos Anexos III e IV, ou seja, para considerar no percentual pago o tempo como servidor ativo no cargo ou tempo como aposentado/pensionista, para fixar maior percentual quanto mais próximo do resultado da instituição. A partir da aplicabilidade dos percentuais máximos diferenciados para os ativos (anexo III) e inativos (anexo IV) criou-se valores globais e genéricos diferenciados entre esses dois grupos.
Portanto, no período de vigência das regras transitórias, o critério para fixação do Bônus de Eficiência no percentual mais elevado dos anexos da Lei 13.464/2017, bastava estar há mais de 36 meses no cargo de Auditor-Fiscal ou Analista Tributário da Receita Federal do Brasil.
Os ativos e inativos passaram a receber valores previamente fixados, com espeque no cargo (auditor-fiscal ou analista tributário) e tempo ativo no cargo ou de inatividade (aposentado ou pensionista), com pagamento de valores a menor para este último grupo. Tais elementos para justificar o discrimen no valor pago do bônus não encontram plausibilidade para adoção de tratamento diferenciado.
De forma que o critério fixado para pagamento do BEBATA na fase das regras transitórias descaracteriza a natureza de bônus de eficiência, dado que não está atrelado à eficiência institucional, para considerar as metas e indicadores previamente fixados, o que indica ser parcela remuneratória genérica.
No período que incidiu as regras transitórias, o pagamento da verba, por estar desprovida de mensuração de desempenho, ainda que ganhe o nome de bônus de eficiência e produtividade, tem natureza de gratificação genérica, devendo sujeitar-se às regras de paridade vigentes até à sua revogação pela Emenda Constitucional n. 41/2003.
(...)
O Superior Tribunal de Justiça não enfrentou a questão, com fundamento na natureza eminentemente constitucional (Resp 2127917, Ministro Benedito Gonçaves, Dta da Publicação 28/05/2024; AgInt no Resp 2101763, Ministro Sérgio Kukina, Data da Publicação 10/04/2024; Resp 2072209, Ministra Assusete Magalhães, Dta da Publicação 14/08/2023).
Prossigo, fazendo uma incursão na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
O Supremo Tribunal Federal se pronunciou expressamente sobre a Lei n. 13.464/2017 na ADI 6562, supratranscrita. Não adentrou, como já se consignou, na questão da paridade entre ativos e inativos em face da ausência de normatização do Bônus de Eficiência e Produtividade. Repiso, como disse acima, que nesse julgado o Supremo Tribunal Federal não estava a tratar da regra transitória, que deveria vigorar apenas por 60 dias a partir da vigência da lei, mas da regra geral e do cotejo constitucional com o sistema de subsídios.
Contudo, no Tema STF 351, temos a posição da Corte Suprema acerca de matéria semelhante à cuidada neste representativo, no qual restou fixado que: A Gratificação de Desempenho do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo — GDPGPE, prevista na Lei nº 11.357/2006, estende-se aos inativos e pensionistas, no patamar de oitenta pontos, até o implemento da avaliação dos servidores em atividade. A questão travada nesse tema no âmbito do E. STF é semelhante à enfrentada neste representativo, muito embora diga respeito à gestão por desempenho individual. A razão de decidir, entretanto, é a mesma, considerando que em ambos os modelos deve existir efetiva avaliação de desempenho previamente fixados, seja pelo critério do resultado institucional alcançado, seja pelo critério de avaliação individual.
Reforçam o entendimento do Supremo Tribunal Federal expresso no Tema STF 351 os seguintes verbetes:
Súmula Vinculante 20
A Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa - GDATA, instituída pela Lei 10.404/2002, deve ser deferida aos inativos nos valores correspondentes a 37,5 (trinta e sete vírgula cinco) pontos no período de fevereiro a maio de 2002 e, nos termos do artigo 5º, parágrafo único, da Lei 10.404/2002, no período de junho de 2002 até a conclusão dos efeitos do último ciclo de avaliação a que se refere o artigo 1º da Medida Provisória 198/2004, a partir da qual passa a ser de 60 (sessenta) pontos.
Súmula Vinculante 34
A Gratificação de Desempenho de Atividade de Seguridade Social e do Trabalho - GDASST, instituída pela Lei 10.483/2002, deve ser estendida aos inativos no valor correspondente a 60 (sessenta) pontos, desde o advento da Medida Provisória 198/2004, convertida na Lei 10.971/2004, quando tais inativos façam jus à paridade constitucional (EC 20/1998, 41/2003 e 47/2005).
De forma que as regras transitórias para o pagamento do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, criado pela Lei nº 13.464/2017 em benefício dos auditores-fiscais e analistas tributários da ativa, a meu sentir, tem caráter eminentemente genérico.
O fato de a lei prever como critério para o seu pagamento o período em atividade e efetivo exercício no cargo, não substitui a instituição do Índice de Eficiência Institucional, que deve ser contruído a partir do grau de atingimento das metas e indicadores da instituição.
O modelo de gestão por desempenho institucional pressupõe a avaliação do atingimento de metas institucionais, pressuposto para sua natureza de pro labore faciendo. No caso de pagamento desvinculado da medição do desempenho, individual ou institucional, a natureza da verba é genérica, e deve ser paga integralmente aos servidores aposentados e pensionistas, até o implemento do índice de eficiência institucional. Assim, há que se reconhecer no ponto o direito à paridade entre ativos e inativos durante o período da vigência das regras transitórias da Lei n. 13.464/2017, até que o BEPATA seja efetivamente decorrente da aplicabilidade do índice de eficiência institucional.
Esse entendimento do termo do tratamento de parcela genérica vem alicerçado em julgados do Supremo Tribunal Federal, acerca de situações de gratificação com avaliação individual, que devem ser aplicados, mutatis mutandis à avaliação institucional. Com efeito, o Tema 983 sedimentou a questão ao definir que:
I - O termo inicial do pagamento diferenciado das gratificações de desempenho entre servidores ativos e inativos é o da data da homologação do resultado das avaliações, após a conclusão do primeiro ciclo;
II - A redução, após a homologação do resultado das avaliações, do valor da gratificação de desempenho paga aos inativos e pensionistas não configura ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos.
Pela relevância trago a ementa na íntegra, da lavra do eminente Ministro Alexandre de Moraes:
EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. GRATIFICAÇÕES FEDERAIS DE DESEMPENHO. TERMO FINAL DO PAGAMENTO EQUIPARADO ENTRE ATIVOS E INATIVOS. REDUÇÃO DO VALOR PAGO AOS APOSENTADOS E PENSIONISTAS E PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS.
1. Revelam especial relevância, na forma do art. 102, § 3º, da Constituição, duas questões concernentes às chamadas gratificações federais de desempenho: (I) qual o exato momento em que as gratificações deixam de ter feição genérica e assumem o caráter pro labore faciendo, legitimando o pagamento diferenciado entre servidores ativos e inativos; (II) a redução do valor pago aos aposentados e pensionistas, decorrente da supressão, total ou parcial, da gratificação, ofende, ou não, o princípio da irredutibilidade de vencimentos.
2. Reafirma-se a jurisprudência dominante desta Corte nos termos da seguinte tese de repercussão geral: (I) O termo inicial do pagamento diferenciado das gratificações de desempenho entre servidores ativos e inativos é o da data da homologação do resultado das avaliações, após a conclusão do primeiro ciclo; (II) A redução, após a homologação do resultado das avaliações, do valor da gratificação de desempenho paga aos inativos e pensionistas não configura ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos.
3. Essas diretrizes aplicam-se a todas as gratificações federais de desempenho que exibem perfil normativo semelhante ao da Gratificação de Desempenho da Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho
(GDPST), discutida nestes autos. A título meramente exemplificativo, citam-se: Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social - GDASS; Gratificação de Desempenho de Atividade de Apoio TécnicoAdministrativo à Polícia Rodoviária Federal – GDATPRF; Gratificação de Desempenho de Atividade Médico-Pericial - GDAMP; Gratificação de Desempenho de Atividade de Perícia Médica Previdenciária - GDAPMP; Gratificação de Desempenho de Atividade Técnica de Fiscalização Agropecuária – GDATFA; Gratificação de Efetivo Desempenho em Regulação - GEDR; Gratificação de Desempenho do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo – GDPGPE; Gratificação de Desempenho de Atividade Previdenciária - GDAP ; Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa - GDATA; Gratificação de Desempenho de Atividade Fazendária - GDAFAZ.
4. Repercussão geral da matéria reconhecida, nos termos do art. 1.035 do CPC. Jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL reafirmada, nos termos do art. 323-A do Regimento Interno.
Portanto, a paridade entre ativos e inativos da gratificação em análise deve corresponder ao período de vigência das regras transitórias, ou seja, até a efetiva implementação do índice eficiência institucional.
4. Extensão da paridade entre ativos e inativos.
A questão trazida no representativo de controvérsia contempla o seguinte desafio: responder se reconhecida a paridade ela abrange todos os pensionistas e aposentados da carreira, ou somente aqueles que têm a garantia constitucional da paridade remuneratória (direito adquirido antes da EC 41/2003).
A paridade entre servidores inativos com os ativos, encontra previsão original constitucional no § 4º do artigo 40, que após a Emenda Constitucional n.º 98 englobou às aposentadorias (§ 8º do mesma norma). De forma que a Constituição Federal assegurava aos servidores inativos as vantagens de caráter geral a que faziam jus os servidores ativos. Entretanto, a Emenda Constitucional nº 41/2003, acabou com a paridade, com preservação do direito adquirido dos servidores que haviam preenchidos os requisitos legais antes da modificação constitucional.
Assim, o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, criado pela Lei nº 13.464/2017 em benefício dos auditores-fiscais e analistas tributários da ativa, deve ser pago integralmente aos servidores aposentados e pensionistas, até efetivo o implemento da avaliação dos servidores em atividade, considerando essa paridade remuneratória aos inativos que implementaram os requisitos antes da EC 41/2003), observada a EC 47/2005, conforme jurisprudência pacifica do Supremo Tribunal Federal.
(...)
Como visto, a Turma Nacional de Uniformização reconheceu que:
(i) o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, criado pela Lei nº 13.464/2017 em benefício dos auditores-fiscais e analistas tributários da ativa, após a efetivação fixação do índice de eficiência institucional, portanto, março de 2024, atende os critérios de mensuração de desempenho (pro labore faciendo), o que afasta a integralidade entre ativos e inativos;
ii) no período que incidiram as regras transitórias, o pagamento da verba, por estar desprovida de mensuração de desempenho, ainda que ganhe o nome de bônus de eficiência e produtividade, tem natureza de gratificação genérica, devendo sujeitar-se às regras de paridade vigentes até à sua revogação pela Emenda Constitucional n. 41/2003;
iii) o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, criado pela Lei nº 13.464/2017 em benefício dos auditores-fiscais e analistas tributários da ativa, deve ser pago integralmente aos servidores aposentados e pensionistas, até efetivo o implemento da avaliação dos servidores em atividade, considerando essa paridade remuneratória aos inativos que implementaram os requisitos antes da EC 41/2003), observada a EC 47/2005, conforme jurisprudência pacifica do Supremo Tribunal Federal.
Portanto, reconhecida a natureza genérica do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira até fevereiro de 2024 quando da fixação do índice de eficiência institucional, o pagamento integral - nos mesmos valores pagos aos servidores ativos - deve ser estendido aos servidores inativos e pensionistas, que ostentam a garantida constitucional da paridade remuneratória.
Observados os contornos da tese uniformizadora, passo ao exame do caso concreto.
Caso Concreto
Esta ação foi movida por servidor público aposentado em 13/08/2013 no cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil. A data de ingresso no cargo ocorreu em 02/05/2007 e seu ingresso no serviço público deu-se em 17/01/1994 ().
Na petição inicial, o autor formulou pedido de pagamento integral do Bônus de Eficiência e Produtividade, garantindo-se o mesmo tratamento conferido aos servidores da ativa, evitando-se a discriminação e o prejuízo financeiro decorrente da indevida proporcionalização da vantagem.
Ocorre que a aposentadoria do autor, concedida em 13/08/2013, tem como fundamento legal a EC 41/03 e o art. 40, inc. III, "b", da Constituição Federal, cuja redação, à época, previa:
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
(...)
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
(...)
b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
(...)
Conforme apontou a União em sua contestação (), a aposentadoria do autor não ostenta a garantia constitucional da paridade remuneratória.
Tal fato não foi rebatido. Ao contrário, foi expressamente reconhecido em réplica, quando se afirmou ser incontroverso nos autos que o autor se aposentou no ano de 2013, após a vigência da EC nº 41/2003, não estando submetido ao regime constitucional de paridade plena ().
A garantia à paridade remuneratória, insculpida no art. 7º da EC 41/03, prevê que os proventos de aposentadoria dos servidores e as pensões dos dependentes abrangidos pelo art. 3º desta Emenda, serão revistos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos aposentados e pensionistas quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão, na forma da lei.
Sendo assim, em relação à aposentadoria concedida ao autor, a qual não ostenta a garantia constitucional da paridade remuneratória, não há como reconhecer o direito ao recebimento do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, pelo mesmo valor pago aos servidores ativos.
Nesse contexto, deve ser mantida a sentença de improcedência.
Conclusão
O voto é pelo desprovimento do recurso da parte autora
A decisão da Turma Recursal assim proferida, no âmbito dos Juizados Especiais, é suficiente para interposição de quaisquer recursos posteriores.
O prequestionamento é desnecessário no âmbito dos Juizados Especiais Federais. Isso porque o Artigo 46 da Lei 9.099/95 dispensa a fundamentação do acórdão.
Com isso, nos pedidos de uniformização de jurisprudência não há qualquer exigência de que a matéria tenha sido prequestionada. Para o recebimento de Recurso Extraordinário, igualmente, não se há de exigir, tendo em vista a expressa dispensa pela lei de regência dos Juizados Especiais, o que diferencia do processo comum ordinário.
Todavia, dou expressamente por prequestionados todos os dispositivos indicados pelas partes nos presentes autos, para fins do art. 102, III, da Constituição Federal, respeitadas as disposições do art. 14, caput e parágrafos e art. 15, caput, da Lei nº 10.259, de 12.07.2001. A repetição dos dispositivos é desnecessária, para evitar tautologia.
Condeno a parte recorrente vencida (art. 55 da Lei 9.099/1995) ao pagamento de honorários advocatícios, os quais fixo em 10% sobre o valor da condenação ou, não havendo condenação, 10% sobre o valor da causa atualizado. Em qualquer das hipóteses o montante não deverá ser inferior ao valor máximo previsto na tabela da Justiça Federal para a remuneração dos Advogados Dativos nomeados como auxiliares no âmbito dos JEFs (Resolução-CJF nº 305/2014, Tabela IV). Exigibilidade suspensa em caso de deferimento da gratuidade da justiça. A verba honorária é excluída caso não tenha havido participação de advogado na defesa da parte autora assim como na hipótese de não ter havido citação. Custas devidas pelo(a) recorrente vencido(a), sendo isentas na hipótese de enquadrar-se no artigo 4º, inciso I ou II, da Lei nº 9.289/96.
Ante o exposto, voto por não conhecer parcialmente do recurso e, na parte conhecida, negar-lhe provimento.
Documento eletrônico assinado por JOANE UNFER CALDERARO, Juíza Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 710025493585v9 e do código CRC 6edece84.
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Signatário (a): JOANE UNFER CALDERARO
Data e Hora: 23/07/2026, às 10:32:37