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RECURSO CÍVEL Nº 5006493-55.2026.4.04.7110/RS
RELATOR: Juiz Federal PAULO VIEIRA AVELINE
VOTO
OBJETO: declaração de ilegalidade dos limites fixos mensais do valor individual do BEPATA, com a condenação da União ao pagamento das diferenças vencidas e vincendas devidas.
SENTENÇA (): julgou improcedentes os pedidos.
RECURSO DA PARTE AUTORA (): em síntese, defende a ilegalidade dos limites mensais fixos ("subtetos") impostos ao pagamento do BEPATA por meio de atos infralegais (Decreto 11.545/2023, com as alterações promovidas pelos Decretos 11.938/2024 e 12.697/2025). Requer a reforma da sentença e a procedência do pedido.
FUNDAMENTAÇÃO
Em que pesem as alegações da parte recorrente, entendo que a sentença solucionou adequadamente a lide, de modo que as razões do recurso interposto não demandam enfrentamento específico que vá além dos fundamentos consignados na decisão do juízo de primeiro grau. Logo, reporto-me aos termos da sentença () e adoto-os como razão de decidir:
(...)
V. C. B., Analista Tributário da Receita Federal, propôs a presente ação em face da União, buscando provimento jurisdicional que declare a ilegalidade dos limites mensais individuais impostos ao Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira (BEPATA), estabelecidos pelo Decreto nº 11.545/2023, com as alterações do Decreto nº 11.938/2024 e do Decreto nº 12.697/2025. Sustenta que o decreto extrapolou a lei ao criar tetos individuais fixos, violando os princípios da legalidade, da reserva legal e da separação dos poderes. Requer, por conseguinte, o pagamento das diferenças remuneratórias decorrentes dessa limitação.
Da preliminar de incompetência do JEF
A tese defensiva sustenta que o JEF seria incompetente para processar a demanda em razão da vedação contida no art. 3º, § 1º, inciso III, da Lei nº 10.259/2001, relativa à anulação de atos administrativos federais.
Contudo, não merece acolhimento a preliminar. O cerne da pretensão autoral possui natureza eminentemente patrimonial, buscando o recebimento de diferenças remuneratórias mediante análise da legalidade dos decretos que regulamentam o Bônus de Eficiência.
A análise da validade dos decretos presidenciais que regulamentam o BEPATA apresenta-se como questão prejudicial, sendo apreciada de forma incidental para fundamentar o pedido de condenação ao pagamento. A questão suscitada já foi, inclusive, objeto de apreciação pelo Tribunal Regional Federal desta Região em inúmeros precedentes no sentido de que a impugnação incidental de ato normativo não afasta a competência dos Juizados Especiais quando o objeto principal é a cobrança de valores que não excedem o limite de sessenta salários mínimos.
Vejamos:
EMENTA: ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. COMPETÊNCIA. JUIZADO ESPECIAL FEDERAL. SERVIDOR PÚBLICO. AFASTAMENTO PARA REALIZAÇÃO DE CURSO. RECONHECIMENTO DO PERÍODO. ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO APENAS POR VIA REFLEXA. EXCEÇÃO. NORMA PREVISTA NO ART. 3º, §1º, III, DA LEI N.º 10.259/2001. NÃO-INCIDÊNCIA. CONCESSÃO DA ORDEM. 1. É de se reconhecer a competência do Juizado Especial Federal, uma vez que o pedido formulado nos autos é de cunho predominantemente declaratório do direito, com efeitos mandamental e condenatório, constituindo, a ausência de conclusão do processo administrativo protocolado pelo autor, mera causa de pedir. 2. Não há pedido imediato de anulação de ato administrativo específico e a normativa que respalda a decisão da autoridade só seria atingida via reflexa, o que afasta a aplicação da regra prevista no artigo 3º, §1º, alínea III, da Lei nº 10.259/2001. (TRF4 5045690-17.2020.4.04.0000, QUARTA TURMA, Relator SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA, juntado aos autos em 01/07/2021)
ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. DECLARAÇÃO DE INSUFICIÊNCIA DE RECURSOS. PRESUNÇÃO JURIS TANTUM. HIPOSSUFICIÊNCIA FINANCEIRA NÃO COMPROVADA. COMPETÊNCIA. PROCEDIMENTO DO JUIZADO ESPECIAL CÍVEL. VALOR DA CAUSA NÃO SUPERIOR A 60 SALÁRIOS MÍNIMOS. I. A presunção de veracidade da respectiva declaração não é absoluta, devendo ser sopesada com as demais provas constantes nos autos. Conquanto a declaração de hipossuficiência constitua documento idôneo para instruir o pedido, havendo indícios de que a parte tem condições de arcar com as despesas processuais (p.ex. padrão de renda, ainda que pretérita, ausência de prova da condição de desempregado etc.), o juiz pode indeferir o benefício da AJG. II. Não havendo pedido imediato de anulação de qualquer ato administrativo, o qual só seria atingido via reflexa, não se aplica, na espécie, a regra que excepciona da competência dos Juizados Especiais Federais causas valoradas até 60 (sessenta) salários mínimos. (TRF4, AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5022177-54.2019.4.04.0000, 4ª Turma, Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 19/11/2019 - grifei)
CONFLITO DE COMPETÊNCIA. PROCESSUAL CIVIL. . JUIZADO ESPECIAL CÍVEL. VALOR DA CAUSA INFERIOR A 60 (SESSENTA) SALÁRIOS MÍNIMOS. CARÁTER REFLEXO DA ANULAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. 1. Sendo o valor da causa inferior a 60 (sessenta) salários mínimos, cabe ao Juizado Especial Federal a competência para processar, conciliar e julgar as causas de competência da Justiça Federal, art. 3º, caput, da Lei nº 10.259/01. 2. In casu, a anulação do ato administrativo, se vier a ocorrer, decorrerá apenas de maneira reflexa. (TRF4, CONFLITO DE COMPETÊNCIA (SEÇÃO) Nº 5019879-89.2019.4.04.0000, 2ª Seção, Desembargadora Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 13/06/2019).
Com isso, tenho que o objeto da demanda não se insere nas hipóteses legais que excluem a competência do Juizado Especial (art. 3º, §1º). Assim, considerando o valor atribuído à causa, a natureza do pedido formulado na inicial, bem como a qualidade das partes envolvidas, a competência para processar e julgar o presente feito é do Juizado Especial Federal Cível (art. 3º c/c art. 6º da Lei nº 10.259/2001).
Assim, rejeito a preliminar.
Da legalidade do limite mensal do BEPATA
A controvérsia cinge-se à validade do escalonamento e dos limites individuais fixados pelo Decreto nº 11.545/2023 (com redação pelos Decretos nsº 11.938/2024 e 12.697/2025) frente à Lei nº 13.464/2017.
Enquanto a parte demandante sustenta que a norma regulamentar excedeu seus limites ao impor restrições ausentes na lei instituidora, violando a legalidade estrita, a União defende a legitimidade do decreto, argumentando tratar-se de exercício regular do poder regulamentar para viabilizar a aplicação da norma.
Quanto ao Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, instituído pela Lei nº 13.464/2017 (fruto da conversão da MP nº 765/2016), a legislação determina que:
CAPÍTULO II - DAS CARREIRAS TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL E DE AUDITORIA-FISCAL DO TRABALHO
[...]
Art. 6º São instituídos o Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil e o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, com o objetivo de incrementar a produtividade nas áreas de atuação dos ocupantes dos cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil.
§ 1º O Programa de que trata o caput deste artigo será gerido pelo Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil, composto de representantes do Ministério da Fazenda, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e da Casa Civil da Presidência da República, nos termos a serem definidos em ato do Poder Executivo federal. (Vide Decreto nº 11.545, de 2023)
§ 2º O valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira será definido pelo índice de eficiência institucional, mensurado por meio de indicadores de desempenho e metas estabelecidos nos objetivos ou no planejamento estratégico da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
§ 3º Ato do Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil será editado até 1º de março de 2017, o qual estabelecerá a forma de gestão do Programa e a metodologia para a mensuração da produtividade global da Secretaria da Receita Federal do Brasil e fixará o índice de eficiência institucional.
§ 4º O valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira a ser distribuído aos beneficiários do Programa corresponde à multiplicação da base de cálculo do Bônus pelo índice de eficiência institucional. (Vide Decreto nº 11.545, de 2023)
§ 5º (VETADO).
§ 6º (VETADO).
§ 7º (VETADO).
Art. 7º Os servidores terão direito ao valor individual do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira por servidor, na proporção de:
I - 1 (um inteiro), para os Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil;
II - 0,6 (seis décimos), para os Analistas Tributários da Receita Federal do Brasil.
§ 1º Os servidores ativos em efetivo exercício receberão o Bônus proporcionalmente ao período em atividade, de acordo com os percentuais de bonificação definidos na tabela “a” do Anexo III desta Lei , aplicáveis sobre a proporção prevista no caput deste artigo.
§ 2º Os aposentados receberão o Bônus correspondente ao período em inatividade, de acordo com os percentuais de bonificação definidos na tabela “a” do Anexo IV desta Lei , aplicáveis sobre a proporção prevista no caput deste artigo.
§ 3º Os pensionistas farão jus ao Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira da seguinte forma, aplicável sobre a proporção prevista no caput deste artigo:
I - para as pensões instituídas em decorrência do falecimento do servidor na atividade, o valor do Bônus será pago observado o disposto na tabela “a” do Anexo III desta Lei , aplicando-se o disposto na tabela “a” do Anexo IV desta Lei para fins de redução proporcional da pensão a partir do momento em que for instituída;
II - para as pensões instituídas em decorrência do falecimento do servidor na inatividade, o valor do Bônus será o mesmo valor pago ao inativo, observado o tempo de aposentadoria, conforme o disposto na tabela “a” do Anexo IV desta Lei .
Art. 8º Os valores globais e individuais do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira serão apurados nos meses de janeiro, abril, julho e outubro de cada ano, considerando-se os 3 (três) meses imediatamente anteriores.
Art. 9º O valor do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira será pago em parcelas mensais e sucessivas, de igual valor, a partir do mês posterior ao de sua apuração.
Art. 10. Os servidores ativos somente perceberão o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira quando em efetivo exercício no cargo durante, pelo menos, metade do período de apuração.
§ 1º Para fins de apuração do tempo mínimo de que trata o caput deste artigo, não será considerado o tempo de afastamento ou de licença:
I - para atividade política;
II - para exercício de mandato eletivo;
III - não remunerada.
§ 2º Na hipótese de mudança de nível de percentual nas tabelas dos Anexos III e IV desta Lei durante o período de apuração, o valor individual do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira será pago com base no percentual correspondente ao nível em que tenha permanecido a maior parte do período ou, em caso de empate, ao nível de maior percentual.
Art. 11. Para os meses de dezembro de 2016 e de janeiro de 2017, será devida aos ocupantes dos cargos da carreira Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil parcela do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira nos valores de:
I - R$ 7.500,00 (sete mil e quinhentos reais), para os ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil;
II - R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais), para os ocupantes do cargo de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil.
§ 1º Os valores constantes dos incisos do caput deste artigo serão concedidos a título de antecipação de cumprimento de metas para o período previsto no caput deste artigo, fixadas pelo Secretário da Receita Federal do Brasil, e estarão sujeitos a ajustes no período subsequente.
§ 2º A partir do mês de fevereiro de 2017 até o mês de produção dos efeitos do ato referido no § 3º do art. 6º desta Lei, serão pagos, mensalmente, os valores de R$ 3.000,00 (três mil reais) aos ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de R$ 1.800,00 (mil e oitocentos reais) aos ocupantes do cargo de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil, concedidos a título de antecipação de cumprimento de metas, sujeitos a ajustes no período subsequente.
§ 3º Os valores previstos nos incisos do caput e no § 2º deste artigo observarão os limites constantes dos Anexos III e IV desta Lei.
§ 4º O resultado institucional nos períodos de que tratam o caput e o § 2º deste artigo será considerado para a instituição do índice de eficiência institucional, de que trata o § 2º do art. 6º desta Lei.
Art. 12. O Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira não será devido aos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil e aos Analistas Tributários da Receita Federal do Brasil cedidos a outros órgãos.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo não se aplica aos servidores em exercício nos órgãos com competência sobre Previdência e Previdência Complementar nos termos do parágrafo único do art. 19 da Lei nº 13.341, de 29 de setembro de 2016 , aos servidores nas situações mencionadas no inciso I e nas alíneas “a”, “b”, “c”, “d” e “e” do inciso V do caput do art. 4º da Lei nº 11.890, de 24 de dezembro de 2008 , e aos servidores em exercício nos órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado da Fazenda.
Art. 13. O somatório do vencimento básico da carreira Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil com as demais parcelas, incluído o Bônus de que trata o art. 6º desta Lei, não poderá exceder o limite máximo disposto no inciso XI do caput do art. 37 da Constituição Federal .
Art. 14. O valor do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira não integrará o vencimento básico, não servirá de base de cálculo para adicionais, gratificações ou qualquer outra vantagem pecuniária e não constituirá base de cálculo de contribuição previdenciária.
[...]
Analisando a estrutura da Lei nº 13.464/2017, observa-se que o legislador instituiu o Programa de Produtividade, delegando ao Poder Executivo e ao Comitê Gestor a definição da metodologia de mensuração da produtividade global e a fixação do índice de eficiência institucional. A implementação do quanto previsto no art. 6º da Lei 13.464/2017 dependia da edição de ato normativo regulamentador (§ 3º), sendo sua eficácia, portanto, limitada aos valores estabelecidos pela Lei até a edição do regulamento e seus efeitos ficaram suspensos até que o Poder Executivo editasse o decreto regulamentar.
O Comitê Gestor do Programa somente foi instituído em 27/12/2022, com a vigência do Decreto 11.312/2022, ao passo que a regulamentação ocorreu apenas em 06/03/2024, com a promulgação do Decreto n.º 11.938/20241, e do Decreto nº 12.697/2025 que alteraram o Decreto nº 11.545/20232, dispondo sobre o valor individual do Bônus de que trata o art. 7º da Lei 13.464/2017, nos seguintes termos:
Art. 8º A base de cálculo a ser utilizada para a definição do valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira para determinado exercício será composta de percentual do valor total efetivamente arrecadado no período de julho do penúltimo exercício a junho do último exercício, nas fontes de receitas que integram o Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização - Fundaf, instituído pelo Decreto-Lei nº 1.437, de 17 de dezembro de 1975, incluídas as suas subcontas.
§ 1º Ficam excluídas do valor total de que trata o caput as receitas provenientes do produto da arrecadação:
I - das multas tributárias e aduaneiras incidentes sobre a receita dos tributos administrados pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda, a que se refere o art. 4º da Lei nº 7.711, de 22 de dezembro de 1988, inclusive por descumprimento de obrigações acessórias;
II - da Taxa de Utilização do Sistema Integrado de Comércio Exterior - Siscomex, de que trata o art. 3º da Lei nº 9.716, de 26 de novembro de 1998;
III - de vinte por cento dos juros de mora de que trata o art. 40 da Lei nº 9.069, de 29 de junho de 1995, com a destinação restabelecida pelo art. 4º da Lei nº 9.716, de 1998, destinada à subconta especial do Fundaf gerida pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; e
IV - do encargo a que se refere o parágrafo único do art. 3º da Lei nº 7.711, de 1988.
§ 2º O percentual de que trata o caput será de até vinte e cinco por cento, limitado aos montantes previstos no projeto de lei orçamentária anual referente ao exercício em que será efetuado o pagamento do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira.
§ 2º O percentual de que trata o caput e o limite mensal para o valor individual do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira de que trata o art. 7º da Lei nº 13.464, de 2017, serão de: (Redação dada pelo Decreto nº 11.938, de 2024)
I - 10,19% (dez inteiros e dezenove centésimos por cento), para os meses de março a julho de 2024, respeitado o limite mensal de R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais); (Incluído pelo Decreto nº 11.938, de 2024)
II - 11,33% (onze inteiros e trinta e três centésimos por cento), para os meses de agosto de 2024 a janeiro de 2025, respeitado o limite mensal de R$ 5.000,00 (cinco mil reais); (Incluído pelo Decreto nº 11.938, de 2024)
III - 15,52% (quinze inteiros e cinquenta e dois centésimos por cento), para os meses de fevereiro de 2025 a janeiro de 2026, respeitado o limite mensal de R$ 7.000,00 (sete mil reais); e (Incluído pelo Decreto nº 11.938, de 2024)
III - 15,52% (quinze inteiros e cinquenta e dois centésimos por cento), para os meses de: (Redação dada pelo Decreto nº 12.697, de 2025)
a) fevereiro a outubro de 2025, respeitado o limite mensal de R$ 7.000,00 (sete mil reais); e (Incluído pelo Decreto nº 12.697, de 2025)
b) novembro e dezembro de 2025 e janeiro de 2026, respeitado o limite mensal de R$ 8.700,00 (oito mil e setecentos reais); e (Incluído pelo Decreto nº 12.697, de 2025)
IV - 25% (vinte e cinco por cento), a partir de fevereiro de 2026, respeitados os limites mensais previstos nos § 2º-A e § 2º-B. (Incluído pelo Decreto nº 11.938, de 2024)
§ 2º-A Observado o disposto no § 2º-B, o limite mensal para o valor individual do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira: (Incluído pelo Decreto nº 11.938, de 2024)
I - será calculado com base no percentual estabelecido no inciso IV do § 2º; (Incluído pelo Decreto nº 11.938, de 2024)
II - será fixado anualmente em resolução do Comitê Gestor até 31 de julho do exercício anterior; e (Incluído pelo Decreto nº 11.938, de 2024)
III - não poderá ser inferior ao valor nominal vigente no momento de sua fixação, corrigido pela inflação acumulada nos últimos doze meses anteriores, medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA. (Incluído pelo Decreto nº 11.938, de 2024)
§ 2º-B Os valores individuais apurados nos meses referidos no art. 8º da Lei nº 13.464, de 2017, relativos ao ano de 2026, terão limite mensal de R$ 11.500,00 (onze mil e quinhentos reais). (Incluído pelo Decreto nº 11.938, de 2024)
§ 3º O valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira será definido e calculado trimestralmente na forma estabelecida nos § 2º e § 4º do art. 6º da Lei nº 13.464, de 2017, e a primeira avaliação será realizada em janeiro de 2024, referente aos meses de outubro, novembro e dezembro de 2023, observada a disponibilidade orçamentária.
Não prospera o argumento de que o art. 6º, §4º, da Lei nº 13.464/2017 estabeleceria uma fórmula matemática autoexecutável (Base de Cálculo x Índice de Eficiência). A própria lei, ao delegar ao Comitê Gestor a 'forma de gestão' e a 'metodologia' (§3º), conferiu ao Executivo a competência para disciplinar o pagamento conforme a realidade fiscal e estratégica.
A imposição de limites individuais fixos, ao contrário do alegado na inicial, não desnatura o caráter variável do bônus, mas atua como uma cláusula necessária à segurança orçamentária e ao equilíbrio das contas públicas, servindo para balizar o impacto financeiro da norma, não havendo invasão da reserva legal (art. 37, XI, CF), uma vez que o regulamento não reduziu vencimentos, mas disciplinou a percepção de vantagem cujas balizas de implementação foram expressamente remetidas à via infralegal.
Tanto é assim que a Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais - TNU, no julgamento do Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei - PEDILEF n.º 0025732-36.2019.4.01.3400, realizado em 07/08/2024, considerou que, a partir da data da edição do Decreto n.º 11.938/2024 (06/03/2024), consideram-se efetivamente implementadas as metodologias para mensuração de produtividade global e análise do índice de eficiência institucional referente à Secretaria da Receita Federal:
PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO NACIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROPOSTA DE AFETAÇÃO. QUESTÃO JURÍDICA CONTROVERTIDA: "SABER SE O BÔNUS DE EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE NA ATIVIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA, CRIADO PELA LEI Nº 13.464/2017 EM BENEFÍCIO DOS AUDITORESFISCAIS E ANALISTAS TRIBUTÁRIOS DA ATIVA, DEVE SER PAGO INTEGRALMENTE AOS SERVIDORES APOSENTADOS E PENSIONISTAS. EM CASO DE RECONHECIMENTO DO DIREITO À INTEGRALIDADE, SABER SE TAL GARANTIA: (A) ABRANGE TODOS OS PENSIONISTAS E APOSENTADOS DA CARREIRA, OU SOMENTE AQUELES QUE TÊM A GARANTIA CONSTITUCIONAL DA PARIDADE REMUNERATÓRIA (DIREITO ADQUIRIDO ANTES DA EC 41/2003); (B) SE ESTENDE APENAS ATÉ O MOMENTO EM QUE O VALOR GLOBAL DO BÔNUS PASSAR A SER DEFINIDO PELO ÍNDICE DE EFICIÊNCIA INSTITUCIONAL DE QUE TRATA O § 2º DO ART. 6º. DA LEI 13.464/2017, OU SE SERÁ DEVIDA MESMO APÓS TAL MOMENTO (PEDILEF 0025732-36.2019.4.01.3400/DF, j. 07/08/2024).
Ainda que o Tema 332 da TNU verse sobre o marco temporal de implementação, sua ratio decidendi deixa claro que a gratificação em tela carece de integração normativa pelo Executivo. Assim, se o Executivo possui o poder de dar início ao pagamento, possui igualmente a competência para graduar esse pagamento de forma escalonada, em observância à responsabilidade fiscal e ao planejamento estratégico da Receita Federal, não havendo que se falar em direito subjetivo a valor variável sem teto regulamentar.
Vale destacar que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 6562, confirmou a constitucionalidade dos artigos 6º a 25 da Lei 13.464/2017, que haviam sido questionados naquela ação. A ementa da decisão segue abaixo:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. BÔNUS DE EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE NA ATIVIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA E DA AUDITORIA-FISCAL DO TRABALHO. LEI FEDERAL 13.464, DE 2017. SISTEMA REMUNERATÓRIO CONSTITUCIONAL DE SUBSÍDIO. RESERVA LEGAL ABSOLUTA NA FIXAÇÃO E ALTERAÇÃO DA REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS. VEDAÇÃO À VINCULAÇÃO E À EQUIPARAÇÃO DE ESPÉCIES REMUNERATÓRIAS. 1. A instituição do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira e da Auditoria-fiscal do Trabalho não ofende o regime constitucional de remuneração por subsídio. As carreiras a que se destinam exerceram opção constitucional por remuneração sob a sistemática de vencimentos (Art. 39, § 8º da CF/88). 2. O Bônus de Eficiência não macula a exigência constitucional de lei específica a fixar e alterar a remuneração dos servidores públicos (Art. 37, X da CF/88). Legislação própria fixa o limite mínimo (vencimentos), enquanto a Lei 13.464/2017 ressalta a observância do teto remuneratório do funcionalismo. A remuneração por desempenho encontra suas balizas, seu intervalo, satisfatoriamente previstas em lei formal e se amolda ao respaldo constitucional do princípio da eficiência (Art. 37, caput c/c Art. 39, § 7º da CF/88). 3. Não ofende a regra constitucional de vedação à vinculação ou à equiparação de remuneração de servidores públicos (Art. 37, XIII da CF/88) o incremento salarial condicionado à satisfação de indicadores de desempenho e metas estabelecidos nos objetivos ou no planejamento estratégico dos órgãos a que vinculados os servidores. Precedentes da Corte. Distinções. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.
(ADI 6562, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 09-03-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-059 DIVULG 28-03-2022 PUBLIC 29-03-2022) (grifei)
Diante do arcabouço legal, não se vislumbra ilegalidade ou excesso de poder na estipulação de limites mensais de pagamento. O Poder Executivo atuou dentro da competência delegada pela própria lei, que não fixou quantias líquidas, mas condicionou expressamente a percepção da rubrica à futura normatização regulamentadora.
A previsão legal do teto constitucional como baliza máxima não veda que a Administração, por meio de regulamento, institua critérios e formas de cálculo que resultem em valores inferiores a esse limite, estabelecendo patamares intermediários ou escalonamentos no exercício de sua autonomia administrativa.
Não se vislumbra enriquecimento sem causa do ente público, pois a verba em questão possui natureza de prêmio por eficiência institucional e não de direito real de participação sobre a arrecadação.
O teto e o piso, estabelecidos em lei, não excluem a possibilidade de criação de níveis intermediários ou escalonamentos na fase de regulamentação, a qual possui autonomia para tratar do tema diante da determinação legal de integração normativa. Assim, a existência de um limite máximo constitucional não impede que se definam faixas remuneratórias graduais, por Decreto, seguindo os parâmetros de eficiência previstos na legislação do BEPATA.
Dessa forma, a pretensão de afastar os parâmetros regulamentares não encontra amparo legal uma vez que os dispositivos dos decretos impugnados estão em harmonia com a Lei 13.464/2017 e, portanto, não afetam o princípio da legalidade e os limites do poder regulamentador.
III)
Ante o exposto, rejeito a preliminar e julgo improcedentes os pedidos, resolvendo o mérito na forma do art. 487, I, do CPC.
(...).
A Lei nº 13.464/2017 assim dispõe sobre a bonificação objeto deste processo (grifei):
Art. 6º São instituídos o Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil e o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, com o objetivo de incrementar a produtividade nas áreas de atuação dos ocupantes dos cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil.
§ 1º O Programa de que trata o caput deste artigo será gerido pelo Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil, composto de representantes do Ministério da Fazenda, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e da Casa Civil da Presidência da República, nos termos a serem definidos em ato do Poder Executivo federal.
§ 2º O valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira será definido pelo índice de eficiência institucional, mensurado por meio de indicadores de desempenho e metas estabelecidos nos objetivos ou no planejamento estratégico da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
§ 3º Ato do Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil será editado até 1º de março de 2017, o qual estabelecerá a forma de gestão do Programa e a metodologia para a mensuração da produtividade global da Secretaria da Receita Federal do Brasil e fixará o índice de eficiência institucional.
(...).
A tese de extrapolação do poder regulamentar e de violação ao princípio da legalidade estrita não merece prosperar.
Ao instituir o Programa de Produtividade e o BEPATA, a Lei nº 13.464/2017 foi expressa ao diferir para a esfera regulamentar a disciplina dos parâmetros operacionais, metodológicos e de gestão do programa. Nos termos do art. 6º, § 1º, da referida lei, estabeleceu-se expressamente que o programa "será gerido pelo Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil (...) nos termos a serem definidos em ato do Poder Executivo federal", outorgando-se a esse colegiado a incumbência de estabelecer "a forma de gestão do Programa e a metodologia para a mensuração da produtividade global (...) e fixará o índice de eficiência institucional" (art. 6º, § 3º).
Outrossim, sob a ótica do Direito Administrativo-Financeiro, o conceito jurídico de "gestão" não se limita à mera execução mecânica ou ao ato material de processar pagamentos. Em matéria de finanças públicas e administração orçamentária, gestão compreende o poder-dever de planejar, coordenar, acompanhar e otimizar a aplicação dos recursos públicos vinculados a uma finalidade específica, assegurando a continuidade, o equilíbrio econômico-financeiro e a sustentabilidade das contas públicas. Gerir um fundo público ou um programa de incentivo envolve, de forma indissociável, o exercício de juízos de conveniência, oportunidade e prudência fiscal perante a disponibilidade orçamentária real e as oscilações da arrecadação.
Nessa perspectiva, a fixação de limites mensais individuais nominais ("subtetos") pelo Decreto nº 11.545/2023 (art. 8º) e a atribuição de reavaliação periódica desses valores ao Comitê Gestor constituem desdobramento direto e legítimo do próprio poder de gestão conferido pela Lei nº 13.464/2017.
Trata-se de instrumento essencial de governança financeira destinado a compatibilizar a distribuição da parcela variável com a capacidade de suporte do fundo pagador e com os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), garantindo a isonomia e a viabilidade do pagamento a todos os beneficiários do programa sem comprometer o erário.
Ademais, a estipulação desses teto/subtetos de desembolso mensal não desnatura a natureza variável do BEPATA, que permanece estritamente atrelado ao atingimento das metas e ao índice de eficiência institucional. Trata-se, em verdade, da fixação de balizas prudenciais inerentes à administração do programa.
Portanto, a previsão de subtetos em sede de Decreto e a atuação regulatória do Comitê Gestor inserem-se no âmbito do regular exercício do poder regulamentar e das prerrogativas de gestão pública atribuídas pelo legislador ordinário, inexistindo qualquer vício de ilegalidade.
Portanto, os subtetos estabelecidos pelo Decreto nº 11.545/2023 não extrapolam os limites do poder regulamentar, sobretudo em razão da necessária vinculação do órgão público às limitações orçamentárias. Os tetos garantem que o bônus de produtividade possa ser pago a todos aqueles que cumprirem as metas.
Precedente: recurso cível 5045376-38.2025.4.04.7100/RS, da 5ª Turma Recursal do Rio Grande do Sul.
DECISÃO
Nesses termos, confirmo a sentença por seus próprios fundamentos, complementada pelas razões acima (art. 46 da Lei nº 9.099/1995).
Condeno a parte recorrente ao pagamento de honorários advocatícios, os quais fixo em 10% sobre o valor da condenação ou, não havendo condenação, 10% sobre o valor atualizado da causa (art. 1º da Lei 10.259/01, c/c art. 55 da Lei 9.099/95). Em quaisquer das hipóteses, o montante não deverá ser inferior ao valor máximo previsto na tabela da Justiça Federal para a remuneração dos advogados dativos nomeados como auxiliares no âmbito dos JEFs (Resolução 305/14, Tabela IV, do CJF). A verba honorária é excluída na hipótese de não ter havido citação. Custas na forma da lei. Exigibilidade suspensa em caso de deferimento da gratuidade de justiça.
Assinalo que, no célere rito dos juizados especiais federais, o magistrado não está obrigado a refutar cada um dos argumentos e teses lançadas pela parte, mas a fundamentar a decisão por si tomada: "Não está o Julgador obrigado a responder todas as alegações das partes, a ater-se às razões por elas expostas, tampouco a refutar um a um todos seus argumentos, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão" (EDcl no RMS 18.110/AL)." (STJ, 1ª Seção, AEERES 874.729, rel. min. Arnaldo Estes Lima, julgado em 24/11/2010)
Desse modo, refuto todas as alegações que não tenham sido expressamente rejeitadas neste voto, porquanto desnecessária a sua análise para se chegar à conclusão acolhida.
Quanto à legitimidade do art. 46 da Lei 9.099/95, ressalto o firme entendimento do Supremo Tribunal Federal: "A Lei nº 9.099/95 viabiliza a adoção pela Turma Recursal dos fundamentos contidos na sentença proferida, não cabendo cogitar de transgressão do artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal." (STF, 1ª Turma, AI 453.483 AgR, rel. min. Marco Aurélio, julgado em 15/5/2007)
Por fim, considero expressamente prequestionados todos os dispositivos constitucionais e infraconstitucionais enumerados pelas partes nas razões e contrarrazões recursais, aos quais inexiste violação. A repetição dos dispositivos é desnecessária, para evitar tautologia.
Esclareço, de qualquer modo, que é incabível a interposição de recurso especial contra decisão proferida por turma recursal (Súmula 203 do STJ) e que os pedidos de uniformização de jurisprudência prescindem do requisito do prequestionamento. Assim, não há razão para o formal prequestionamento de normas infraconstitucionais.
Eventuais embargos para rediscutir questões já decididas, ou mesmo para prequestionamento, poderão ser considerados protelatórios.
Ante o exposto, voto por negar provimento ao recurso.
Documento eletrônico assinado por PAULO VIEIRA AVELINE, Juiz Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 710025973116v2 e do código CRC 98b3ff37.
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Signatário (a): PAULO VIEIRA AVELINE
Data e Hora: 15/09/2026, às 13:51:32