RECURSO CÍVEL Nº 5037682-48.2021.4.04.7200/SC
RELATOR: Juiz Federal ADAMASTOR NICOLAU TURNES
RELATÓRIO
Trata-se de ação em que a parte autora, servidor público federal, postula a condenação da ré a conceder sua promoção e progressão funcional respeitando o interstício de doze meses a contar do efetivo exercício, bem como a pagar as diferenças remuneratórias desde então, devidamente corrigidas e acrescidas de juros moratórios.
A sentença julgou procedentes os pedidos.
O UNIÃO recorreu pleiteando a reforma do julgado. Argumentou, em síntese, que a pretensão autoral carece de base legal ou regulamentar.
Foram apresentadas contrarrazões.
Recurso tempestivo.
É o breve relatório. DECIDO.
VOTO
MÉRITO
Examinei os autos e concluí que as razões apresentadas pela recorrente não são suficientes para infirmar o que foi decidido, de modo que a sentença merece confirmação pelos próprios fundamentos, nos termos do art. 46 da Lei nº 9.099/95, combinado com o art. 1º da Lei nº 10.259/2001.
Destaco os seguintes trechos da sentença:
[...]
Cinge-se a lide à fixação do termo inicial para contagem dos interstícios de progressão funcional na carreira dos servidores do Ministério da Saúde, prevista na Lei n. 11.355/2006 - a qual dispõe sobre a criação da Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho, no Plano de Classificação de Cargos da Lei n. 5.645/1970 e no Decreto 84.669/1980.
A questão a respeito da fixação do termo inicial para a contagem de tempo de interstício para progressão funcional de servidor público federal foi apreciada nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA n. 5022800-86.2018.4.04.7200/SC, cuja sentença, da lavra do Juiz Federal Vilian Bollmann, foi de procedência dos pedidos. Assim, remeto ao que decidido pela 4ª Vara Federal de Florianópolis, nos autos referidos, cujos judiciosos argumentos agrego, tomando-os como razão de decidir:
(...)
A respeito dos normativos de complementação para aplicação do instituto da progressão funcional, o Superior Tribunal de Justiça já fixou qual bloco normativo deve ser levado em conta quando não há tratamento integral da matéria na lei específica daquela carreira:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PROGRESSÕES FUNCIONAIS. CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO DA LEI 10.855/2004. INTERSTÍCIO DE DOZE MESES. LEI 5.645/1970. RECURSO ESPECIAL NÃO PROVIDO. 1. Cuida-se, na origem, de Ação Ordinária proposta por Guilherme Oliveira de Bitencourt contra a União e o Instituto Nacional de Previdência Social - INSS, objetivando as progressões funcionais, bem como, a implementação do correto posicionamento na Tabela de Vencimento Básico e o pagamento das diferenças remuneratórias, acrescidas de juros e correção monetária. 2. O Juiz de primeiro grau julgou procedente o pedido.
3. O Tribunal a quo negou provimento à Apelação do INSS e assim consignou na sua decisão: Na hipótese, uma vez que não regulamentados os critérios de concessão de progressão funcional e promoção de que trata o art. 7º da Lei nº 10.855/04, tem direito o autor a ver respeitado o interstício de doze meses antes previsto, o qual, ante a situação delineada, deve ser considerado ainda vigente. (fl. 206, grifo acrescentado). 4. Dispõe o artigo 9º da Lei nº 10.855/2004, com redação dada pela lei nº 11.501/2007, que, até que seja editado o regulamento sobre as progressões funcionais, deverão ser obedecidas as regras aplicáveis aos servidores do Plano de Classificação de Cargos de que trata a Lei nº 5.645/1970. (REsp 1595675/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 14/09/2016). 5. No mais, o Decreto 84.669/1980, que regulamenta a progressão funcional a que se refere a Lei 5.645/1970, prevê no seu artigo 7º o interstício de 12 (doze) meses para a progressão vertical. 6. Recurso Especial não provido.
(REsp 1655198/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/04/2017, DJe 02/05/2017)
No caso da progressão prevista na Lei 11355/2006, o TRF4, em demandas individuais, aprecia a questão dando prevalência ao critério da insonomia, em detrimento da eficiência administrativa (defendida pelos réus).
De fato, colho do julgado proferido nos autos 5023439-25.2018.4.04.7000:
Firmadas as balizas acima, no que toca ao respeito à isonomia, impõe-se o exame a respeito do termo inicial para contagem dos interstícios. A esse respeito, o Decreto nº 84.669/1980 dispôs:
Art. 10 - O interstício decorrente da primeira avaliação, a ser realizada nos termos deste Decreto, será contado a partir de 1º de julho de 1980.
§ 1º - Nos casos de progressão funcional, o interstício será contado a partir do primeiro dia dos meses de janeiro e julho.
§ 2º - Nos casos de nomeação, admissão, redistribuição, ascensão funcional ou, ainda, de transferência de funcionário ou movimentação de empregado, realizadas a pedido, o interstício será contado a partir do primeiro dia do mês de julho após a entrada em exercício. (...)
Art. 19 - Os atos de efetivação da progressão funcional observado o cumprimento dos correspondentes interstícios, deverão ser publicados até o último dia de julho e de janeiro, vigorando seus efeitos a partir, respectivamente, de setembro e março.
Vê-se que o dispositivo unificou o termo inicial de contagem do interstício para fins de progressão funcional, na medida em que determinou a contagem a partir do primeiro dia dos meses de janeiro e julho; ademais, a lei também determinou que os efeitos dos atos de efetivação da progressãofuncional vigorariam a partir de setembro e março.
Dessa forma, a não ser que a data de entrada em exercício do servidor coincidisse com o início de cada interstício, a contagem dos dias trabalhados até o início dos meses de janeiro e julho, posteriormente a sua entrada em exercício, não valeria para efeitos de sua progressão.
Ora, ao dispor indistintamente sobre os critérios temporais, o referido Decreto não observou as particularidades de cada um dos servidores, sendo evidente a quebra da isonomia (art. 5º, caput, CF/1988), alvo do tópico anterior. É certo não haver direito adquirido em relação a regime jurídico, sendo prerrogativa da Administração a alteração unilateral de critérios atinentes à carreira do servidor. Contudo, ainda assim, devem ser observadas as normas e princípios aplicáveis ao caso, mantendo-se a igualdade de tratamento entre servidores.
Nesses termos, colho o seguinte julgado;
É este o teor da r. sentença recorrida, a fls. 734-738, verbis: "Sentença nº 008/2010 1. RELATÓRIO: OBJETO DA AÇÃO. Trata-se de ação ordinária na qual se discute sobre reclassificação e progressão de Auditores-Fiscais. PETIÇÃO INICIAL. Dizem os autores que foram admitidos como Auditores-Fiscais no ano de 1993, sendo classificados na categoria "classe C - padrão I". Referem que em março de 1995 foram nomeados novos Auditores-Fiscais. Dizem que em meados de 1999, tanto os autores quanto os nomeados em 1995, foram reclassificados, por força da Medida Provisória nº 1.915/99, passando todos a integrar uma nova classe. Alegam que essa reclassificação contemplou distorção entre a situação dos autores e a situação dos Auditores admitidos em 1995, ficando estes em situação mais favorável que a dos autores, que foram admitidos anteriormente e já estavam adiantados na carreira. (...)A noção de juridicidade não se resume apenas à observância das regras, das normas individualizadas; devem ser observados também os princípios que regem a atividade administrativa como um todo e, como consequência, também regem a relação jurídico-administrativa em exame. E neste caso não foi observada a necessária isonomia de tratamento entre os ocupantes de um mesmo cargo. Isso porque a situação dos Auditores-Fiscais que tomaram posse depois dos autores restou nitidamente favorecida, já que os autores, que já estavam na carreira há mais de um ano quando seus colegas tomaram posse, progrediram depois destes! A quebra da isonomia é evidente. Foi violada a justa expectativa dos servidores mais antigos (autores) de serem promovidos antes daqueles que ingressaram na carreira posteriormente. Ora, os autores, que ingressaram na carreira em 1993, não podem progredir depois dos Auditores que ingressaram na carreira em 1995, mesmo que essa diferença de progressão tenha ocorrido apenas por um período de aproximadamente seis meses por ano, durante três anos. (...) Neste sentido, destaco entendimento manifestado pelo Superior Tribunal de Justiça: (...) Viola o princípio da isonomia a lei que estabelece que servidores ocupantes do mesmo cargo e que exercem as mesmas funções tenham piso salarial diferenciado de acordo com o grau de escolaridade, mormente quando já previsto pagamento de adicional para os titulares de nível superior. É inaplicável a Súmula 339/STF na hipótese, pois não se está estendendo vantagens concedidas a determinado cargo para outro com atribuições semelhantes, mas reconhecendo o direito de servidores ocupantes do mesmo cargo possuírem igual vencimento básico. (...) (RMS 18.975/MS, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Quinta Turma, julgado em 20/11/2006, DJ 11/12/2006, p. 392). Por tudo isso é procedente a ação, sendo devidos aos autores, a partir da reestruturação da carreira, os mesmos valores que os Auditores que servem de paradigma receberam em virtude das progressões anuais, nos períodos em que os autores foram prejudicados na escala da progressão, valores esses que serão apurados em liquidação de sentença, e deverão contemplar também os devidos reflexos, tais como férias e décimo terceiro salário. (...)Por esses motivos, com fulcro no art. 37, § 1º, II, do R.I. da Corte, nego seguimento à apelação e à remessa oficial. Intime-se. Dil. legais. (TRF4, APELREEX 0021950-83.2005.404.7100, Terceira Turma, Relator Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, D.E. 23/07/2010).
EMENTA: ADMINISTRATIVO. CARREIRA PREVIDENCIÁRIA. ART. 10 DO DECRETO Nº 84.669/80. INTERSTÍCIOS PARA A PRIMEIRA PROGRESSÃO FIXADOS NOS PRIMEIROS DIAS DOS MESES DE JANEIRO A JULHO. ILEGALIDADE. VIOLAÇÃO À ISONOMIA. EFEITOS FINANCEIROS DESDE O IMPLEMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS. LEI Nº 10.855/04. ELEVAÇÃO DO PRAZO DE INTERSTÍCIO PARA 18 MESES. NECESSIDADE DE REGULAMENTAÇÃO.1. Ao uniformizar o momento em que o interstício passa a ser contado, o Decreto nº 84.669/84 ultrapassou os limites permitidos à mera regulamentação, gerando prejuízos financeiros aos servidores que ingressaram em momentos diversos na carreira e que contaram com data única de início de interstício.2. Manifesta violação ao princípio da isonomia, vez que não leva em conta as situações funcionais específicas, em especial a data de ingresso de cada servidor na carreira e o tempo de efetivo exercício.3. Os efeitos financeiros da progressão funcional na Carreira Previdenciária devem retroagir ao momento em que os requisitos legais foram implementados.4. O art. 8º da Lei nº 10.855/04 determinou que o Poder Executivo deve regulamentar os critérios de concessão de progressão funcional e promoção de que trata o art. 7º que, por sua vez, estabeleceu que o interstício de dezoito meses de efetivo exercício para a progressão funcional e para a promoção só seria computado a contar da vigência deste regulamento.5. A falta de regulamentação, portanto, impede o elastecimento do prazo de interstício.(eproc 5000340-44.2014.404.7007, Primeira Turma Recursal do PR, Relator p/ Acórdão Nicolau Konkel Júnior, julgado em 03/12/2014)
No âmbito dos juizados especiais federais a Turma Nacional de Uniformização já se pronunciou nesse sentido, no PEDILEF nº 05019994820094058500, cuja ementa passo a reproduzir:
PROGRESSÃO FUNCIONAL. CARREIRA POLICIAL FEDERAL. REQUISITOS FIXADOS POR DECRETO. EFEITOS FINANCEIROS RETROATIVOS À DATA EM QUE COMPLETADO O QÜINQÜÊNIO DE EXERCÍCIO DO CARGO. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. PRINCÍPIO DA ISONOMIA. 1. A lei não estipulou os requisitos para a progressão funcional, delegando expressamente ao Poder Executivo plena competência para regulamentar a matéria. O Decreto nº 2.565/98 não ofende o princípio da legalidade, porque não contraria em nenhum ponto a lei regulamentada nem regulamentou matéria sob reserva legal. 2. O regulamento não é totalmente livre para estipular os requisitos e condições da progressão funcional. Hão de ser respeitados direitos e garantias constitucionais, hierarquicamente superiores. O art. 5º do Decreto nº 2.565/98, ao impor uma data única para início dos efeitos financeiros da progressão funcional, afronta o princípio da isonomia, desde que confere tratamento único a indivíduos que se encontram em situações diferentes. A eficácia da progressão funcional deve ser observada segundo a situação individual de cada servidor. 3. Uniformizado o entendimento de que os efeitos financeiros da progressão funcional na carreira Policial Federal devem retroagir ao momento em que tiverem sido completados os cinco anos ininterruptos de efetivo exercício. 4. Pedido de uniformização improvido, com a determinação de devolução dos recursos com mesmo objeto às Turmas de origem a fim de que, nos termos do art. 15, §§ 1º e 3º, do RI/TNU, mantenham ou promovam a adequação da decisão recorrida.A C Ó R D à O Vistos, relatados e discutidos estes autos, decide a decide a Turma Nacional de Uniformização da Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais, CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao pedido de uniformização. Fortaleza, 11 de outubro de 2011. ROGERIO MOREIRA ALVES Juiz Federal Relator. (PEDILEF 05019994820094058500, JUIZ FEDERAL ROGÉRIO MOREIRA ALVES, TNU, DOU 28/10/2011.)
Nesse sentido, reporto-me ao seguinte julgado do TRF/4ª Região:
DMINISTRATIVO. AÇÃO COLETIVA. SINDICATO DOS POLICIAIS RODOVIÁRIOS FEDERAIS DO PARANÁ. LEGITIMIDADE ATIVA. CAUSA DE PEDIR. PRINCÍPIO DA ISONOMIA. ATUAÇÃO DO JUDICIÁRIO. CURSO DE FORMAÇÃO. PROGRESSÃO FUNCIONAL. MARCO INICIAL. SUBSTITUÍDOS. DISCRICIONARIEDADE. CORREÇÃO MONETÁRIA E JUROS DE MORA. LEI Nº 11.960/09. - As preliminares de ilegitimidade ativa do autor, por lhe faltar legitimidade para postular a anulação de atos administrativos que envolvam direitos individuais dos pensionistas como substituídos, e de carência da ação, por falta de observância do determinado no art. 2º-A da Lei n. 9.494/97, não devem ser acatadas, pois o autor está atuando na condição de substituto processual, e não de representante. - Conforme o disposto no art. 8º, III, da Constituição, e no art. 240, a, da Lei nº 8.112/90, os sindicatos possuem ampla legitimidade para a defesa judicial dos direitos da categoria, quer nas ações ordinárias, quer nas seguranças coletivas, ocorrendo a chamada substituição processual, sendo dispensável a autorização expressa dos substituídos e a juntada da relação nominal dos filiados. - A causa de pedir da inicial não é a isonomia pura e simples, mas a existência de ilegalidade no decreto regulamentador que contraria os princípios constitucionais da isonomia e da razoabilidade, ao fixar uma data única, anual, para a efetivação da progressão dos servidores. Em outras palavras, a parte autora invoca a existência de garantia constitucional que afasta a possibilidade de uniformização da contagem do tempo de serviço para as avaliações, assim como a atribuição de efeitos futuros, a partir da publicação da portaria que concede a progressão funcional aos policiais rodoviários federais. - O Decreto 84.669/80, ao prever uma data específica para progressão funcional de todos os servidores, sem levar em conta o tempo de serviço de cada um, bem como datas restritas para o início dos efeitos financeiros, viola o princípio da isonomia, conferindo tratamento único para servidores em situações diferentes. - Não obstante, não seja o caso de se fixar como marco inicial para a contagem dos interstícios a data de ingresso no Curso de Formação Profissional, porque o avanço na carreira pressupõe a avaliação de desempenho nas atribuições do cargo e isso apenas ocorre a partir da posse e do exercício, bem como, pelo fato de que, no caso concreto, o Edital nº 01/2008 - PRF, deixou bem claro que o Curso de Formação Profissional seria uma mera etapa do Concurso Público, deve-se considerar a data em que, efetivamente, teve início o exercício perante o Departamento de Polícia Rodoviária Federal. Ou seja, cabe o acolhimento do pedido alternativo formulado pelo sindicato autor. - Mesmo sendo atribuída discricionariedade ao comando legal pertinente, a decisão não deve pautar-se apenas na lei específica. Deve-se ter em conta, entre as várias possibilidades de solução, aquela que melhor corresponda, no caso concreto, ao desejo do sistema legal como um todo e, no caso em tela, não resta dúvida que o dispositivo legal impugnado não se coaduna com o comando constitucional. - Em face do reconhecimento da inconstitucionalidade parcial da Lei nº 11.960/09, bem como em razão do teor da decisão emanada pelo STJ em recurso representativo da controvérsia, não há como se aplicar a Taxa Referencial (TR) para fins de correção monetária, motivo pelo qual fica mantida a cominação sentencial. (TRF4, APELREEX 5011839-46.2014.404.7000, TERCEIRA TURMA, Relator FERNANDO QUADROS DA SILVA, juntado aos autos em 02/10/2015)
Desse modo, os efeitos financeiros da progressão funcional na carreira do autor devem retroagir ao momento em que a autora ingressou no órgão, ou seja, do efetivo exercício, quando então deve ser contado o interstício de 12 meses (enquanto critério objetivo para a progressão), até que sobrevenha a regulamentação acima aludida.
Por sinal, conquanto a MP 46, datada de 25 de junho de 2002, tenha vedado a progressão funcional do servidor do povo, no período em que se encontrasse em estágio probatório - interdição mantida pela lei n. 10.593/2002 (art. 4º, §3º) -, essa norma foi alterada pela lei n. 11.457, de 2007: "O servidorem estágio probatório será objeto de avaliação específica, sem prejuízo da progressão funcional durante o período, observados o interstício mínimo de 12 (doze) e máximo de 18 (dezoito) meses em cada padrão e o resultado de avaliação de desempenho efetuada para esta finalidade, na forma doregulamento."
Essa norma foi ab-rogada pela MP 765/2016, convertida na lei n. 13.464/2017, regra que não pode ser aplicada retroativamente, de todo modo.
Com efeito, a autora ingressou no serviço público sob as regras da Lei 10.871/04, cujos arts. 9º, 10 e 26 estabelecem o prazo de 1 ano para a progressão funcional. Com o advento do decreto 6530/08, no seu art. 15, houve aumento de interstício para 18 meses. Porém, o aumento do prazo tal como perpetrado incorreu em ilegalidade, na medida em que foi além da norma positivada em lei, bem como, agravou situação dos servidores sem ter respaldo em lei. O decreto regulamentador não é livre para estipular os requisitos e condições da progressão funcional. Hão de ser respeitados direitos e garantias constitucionais, hierarquicamente superiores.
Portanto, as progressões devem obedecer a Lei 10.871/04 e não o decreto 6.530/08.
Na mesma linha, o STJ:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. SERVIDORES DAS AGÊNCIAS REGULADORAS. PROMOÇÃO E PROGRESSÃO FUNCIONAL. ANUALIDADE. LEI10.871/04. NECESSIDADE DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO, CAPACITAÇÃO E QUALIFICAÇÃO FUNCIONAIS. DECRETO 6.530/08. NORMATIZAÇÃO DO PERÍODO CARENTE DE REGULAMENTAÇÃO. LEGALIDADE. RECURSO ESPECIAL IMPROVIDO.
I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.
II - A evolução dos servidores nas carreiras reguladas pela Lei n.10.871/04, mediante progressão e promoção funcionais, deverá obedecer ao princípio da anualidade, estando sujeitas, contudo, à sistemática de avaliação de desempenho, capacitação e qualificação funcionais, a qual depende de regulamentação específica, nos termos do art. 10, § 1º, do aludido diploma.
III - Durante o período em que não houve regulamentação da forma e dos critérios de avaliação, não era exigível progressão ou promoção automática, razão pela qual o Decreto n. 6.530/08, ao normatizar o período descoberto em função da demora na regulamentação exigida,não descumpriu a Lei n. 10.871/04.
IV - Antes de implementados os mecanismos de avaliação de cada servidor, não existia imposição legal compelindo a Administração a realizar a promoção ou progressão funcional, necessariamente, a cada ano.
V - Recurso Especial da Associação improvido.
REsp 1549556 / Relator(a) REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe 07/12/2018
O julgamento teve como ementa:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AGENCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR. LEIS Nº 10.871/04 E DECRETO 6.530/08. PROGRESSÃO FUNCIONAL. INTERSTÍCIO DE DEZOITO MESES. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. A autora ingressou no serviço público sob as regras da Lei 10.871/04, cujos arts. 9º, 10 e 26 estabelecem o prazo de 1 ano para a progressão funcional. Com o advento do decreto 6530/08, no seu art. 15, houve aumento de interstício para 18 meses. Porém, o aumento do prazo tal como perpetrado incorreu em ilegalidade, na medida em que foi além da norma positivada em lei, bem como, agravou situação dos servidores sem ter respaldo em lei. O decreto regulamentador não é livre para estipular os requisitos e condições da progressão funcional. Hão de ser respeitados direitos e garantias constitucionais, hierarquicamente superiores. Portanto, as progressões devem obedecer a Lei 10.871/04 e não o decreto 6.530/08. (TRF4 5023439-25.2018.4.04.7000, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 22/05/2019)
Faço essa pontuação do entendimento do TRF4 porque, apesar de eventualmente este magistrado ter entendimento próprio quanto a certos pontos que compõem esta lide, entendendo que deveria prevalecer a presunção de legitimidade do ato administrativo normativo que regulou a colisão dos mandamentos constitucionais, para evitar a fragmentação do sistema jurídico, com múltiplas decisões divergentes sobre um mesmo tema, há necessidade de os juízes observarem os precedentes, salvo se houver razões extraordinárias que justifiquem a inobservância num caso concreto, seja por acrescentarem elemento novo não previsto nos precedentes que distingam o caso concreto dos anteriores (= “distinguishing”), seja pela superação daquele entendimento (= “overruling”) [CPC/2015, art. 489, §1º, VI] - que não ocorrem no caso concreto.
Com efeito, a perspectiva atual do chamado “Direito como Integridade” é necessária porque as pessoas têm direito a uma extensão coerente com as decisões políticas anteriores. Esta perspectiva atua em dois planos políticos: o legislativo e o judicial. Para o legislador, estipula-se um dever de editar leis moralmente coerentes, observando princípios e evitando criação de leis fundadas em critérios arbitrários ou aleatórios (DWORKIN, Ronald. O Império do Direito, p. 166/168 e 215/223). No plano judicial, “requer que, até onde seja possível, nossos juízes tratem nosso atual sistema de normas públicas como se este expressasse e respeitasse um conjunto coerente de princípios e, com esse fim, que interpretem essas normas de modo a descobrir normas implícitas entre e sob as normas explícitas” (DWORKIN, Ronald. O Império do Direito, p. 261).
Aliás, pela dicção dos atuais art. 926 e 927, do CPC/2015, bem como art. 489, §1º, V, fica claro que este conjunto de normas jurisprudenciais não se restringe ao texto do enunciado da súmula ou da ementa, mas sim às razões fáticas e fundamentos determinantes que levaram à fixação da tese jurídica do precedente. Em outras palavras, as razões que levaram a um julgamento determinado devem ser observadas em casos análogos.
Ademais, não se pode esquecer que a finalidade da jurisdição é a pacificação dos conflitos, e não o seu prolongamento no tempo. Logo, a fim de evitar atraso na entrega da prestação judicial, mediante recursos contra eventual decisão desconforme com a orientação prevalente nas instâncias superiores, bem como impedir criação de expectativa que se reverterá, é de se acolher os entendimentos das Cortes Superiores.
Lembrando a lição:
Jurisprudência e coerência: legitimidade da observância da jurisprudência sedimentada, não obstante a convicção pessoal em contrário do juiz. A crítica ao relator que aplica a jurisprudência do Tribunal, com ressalva de sua firme convicção pessoal em contrário trai a confusão recorrente entre os tribunais e as academias: é próprio das últimas a eternização das controvérsias; a Justiça, contudo, é um serviço público, em favor de cuja eficiência - sobretudo em tempos de congestionamento, como o que vivemos -, a convicção vencida tem muitas vezes de ceder a vez ao imperativo de poupar o pouco tempo disponível para as questões ainda à espera de solução (STF, HC 82490-1, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, j. 29/10/2002).
Esses critérios de atuação judicial nada mais fazem do que concretizar o postulado da igualdade (CF, art. 5º, I), não só para manter o mesmo julgamento nas situações iguais, como também para alterá-lo quando a situação contiver uma desigualdade relevante, como lembram as clássicas lições de Rui Barbosa (Oração aos Moços: “A regra da igualdade não consiste senão em quinhoar desigualmente aos desiguais, na medida em que se desigualam. Nesta desigualdade social, proporcionada à desigualdade natural, é que se acha a verdadeira lei da igualdade”) e Celso Antônio Bandeira de Melo (Conteúdo jurídico do princípio da Igualdade).
Registro que a mesma linha de entendimento foi adotada pela Turma Regional de Uniformização da 4ª Região, fixando-se a orientação de que o marco inicial da contagem é a entrada em exercício no órgão:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. LEIS Nº 10.855/2004 E Nº 11.501/2007. PROGRESSÃO FUNCIONAL. INTERSTÍCIO DE DEZOITO MESES. IMPOSSIBILIDADE. FALTA DE REGULAMENTAÇÃO. 1. A jurisprudência desta Regional e TNU firmou-se no sentido de não ser autoaplicável o disposto no artigo 7° da Lei n° 10.855/2004, devendo, portanto, ser observada a regra prevista na Lei n° 5.645/1970 e no Decreto n° 84.669/1984. 2. O interstício a ser observado, para fins de progressão funcional e/ou promoção nos cargos da Carreira do Seguro Social deve levar em conta o disposto na Lei nº 5.645/1970 e no Decreto nº 84.669/1980 (12 meses), até que seja editado o regulamento a que se refere o artigo 8º da Lei nº 10.855/2004. 3. O termo inicial desse interstício é a data de entrada em exercício do servidor no órgão. 4. Recurso a que se nega provimento. (5085082-23.2014.4.04.7000, TURMA REGIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO DA 4ª REGIÃO, Relator GIOVANI BIGOLIN, juntado aos autos em 01/06/2017)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. LEIS Nº 10.855/2004 E Nº 11.501/2007. PROGRESSÃO FUNCIONAL. INTERSTÍCIO DE DEZOITO MESES. IMPOSSIBILIDADE. FALTA DE REGULAMENTAÇÃO. 1. A jurisprudência desta Regional e TNU firmou-se no sentido de não ser autoaplicável o disposto no artigo 7° da Lei n° 10.855/2004, devendo, portanto, ser observada a regra prevista na Lei n° 5.645/1970 e no Decreto n° 84.669/1984. 2. O interstício a ser observado, para fins de progressão funcional e/ou promoção nos cargos da Carreira do Seguro Social deve levar em conta o disposto na Lei nº 5.645/1970 e no Decreto nº 84.669/1980 (12 meses), até que seja editado o regulamento a que se refere o artigo 8º da Lei nº 10.855/2004. 3.O termo inicial desse interstício é a data de entrada em exercício do servidor no órgão. 4. Recurso a que se nega provimento. ( 5055783-98.2014.4.04.7000, TURMA REGIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO DA 4ª REGIÃO, Relator GIOVANI BIGOLIN, juntado aos autos em 01/06/2017)
INCIDENTE REGIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. LEIS Nº 10.855/04 E Nº 11.501/07. PROGRESSÃO FUNCIONAL. INTERSTÍCIO DE DEZOITO MESES. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. 1. A jurisprudência do TRF 4ª Região, assim como da Turma Nacional de Uniformização, firmou-se no sentido da não auto-aplicabilidade do disposto no artigo 7° da Lei n° 10.855/04, devendo, por consequência, ser observada a regra prevista na Lei n° 5.645/70 e no Decreto n° 84.669/84. 2. Uniformização da tese para fixar que o interstício a ser observado, para concessão de progressões funcionais e/ou promoções aos servidores nos cargos da Carreira do Seguro Social, deve levar em conta o disposto na Lei nº 5.645/70 e no Decreto nº 84.669/80, até que seja editado o regulamento a que se refere o artigo 8º da Lei nº 10.855/04, bem como que o marco inicial para contagem do referido interstício de 12 meses é a data de entrada em exercício no órgão. 3. Pedido conhecido e desprovido. ( 5004358-86.2015.4.04.7003, TURMA REGIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO DA 4ª REGIÃO, Relator ANTONIO FERNANDO SCHENKEL DO AMARAL E SILVA, juntado aos autos em 18/04/2017)
No mesmo passo, cito os julgados da 1ª Turma Recursal do Paraná e da 3ª Turma Recursal de Santa Catarina que analisaram a temática em relação aos servidores da Carreira Previdenciária (RC 5001174-15.2017.4.04.7210, Terceira Turma Recursal de SC, Relator Antônio Fernando Schenkel do Amaral da Silva, julgado em 22/03/2018 e RC 5007852-04.2016.4.04.7009, Primeira Turma Recursal do PR, Relator Marcus Holz, julgado em 24/01/2018), em relação aos servidores da Defensoria Pública da União (RC 5054562-75.2017.4.04.7000/PR, Relator Gerson Luiz Rocha, julgado em 04/07/2018), em relação aos Policiais Rodoviários Federais (RC 5011014-64.2017.4.04.7205/SC, Relator Antônio Fernando Schenkel do Amaral da Silva, julgado em 29/11/2018), em relação aos Auditores Fiscais do Trabalho (RC 5005062-06.2018.4.04.7000/PR, Relator Guy Wanderley Marcuzzo, julgado em 09/11/2018) e em relação aos servidores públicos vinculados à Advocacia-Geral da União (RC nº 5018969-64.2017.4.04.7200/SC, Relator Gilson Jacobsen, julgado em 12/07/2018).
Como bem asseverado nos precedentes citados, não haveria prejuízo ao servidor se a Administração, para facilitar suas atividades, adotasse única data para avaliação e publicação dos atos promocionais, desde que fixasse a data retroativa, correspondente ao início do exercício, como marco inicial da contagem do interstício para fins da promoção/progressão e consequentes efeitos financeiros.
Assim, tais fundamentos também se aplicam ao caso dos substituídos pela parte autora.
(...)
Destaco que a decisão está de acordo com a tese firmada pela TNU no PEDILEF n. 5012743-46.2017.4.04.7102 (Tema 206), a saber:
Em razão da ilegalidade dos artigos 10 e 19, do Decreto nº 84.669/80, o termo inicial dos efeitos financeiros das progressões funcionais de servidores pertencentes a carreiras abrangidas pelo referido regulamento deve ser fixado com base na data de entrada em efetivo exercício na carreira, tanto para fins de contagem dos interstícios, quanto para o início de pagamento do novo patamar remuneratório.
No mais, a requerida destacou decisões do STJ no sentido de reconhecer a legitimidade da progressão em data fixa para a carreira de Policial Federal, nos termos do art. 5º do Decreto n. 2.565/98.
Contudo, citados precedentes dizem respeito a carreira específica, diferente da que pertence o autor, pautada por critérios peculiares de ascensão profissional e reduzido número de classes. Descabida, portanto, a pretensão de estender à hipótese dos autos o entendimento firmado à luz de contextos fático e jurídico distintos.
Outrossim, considerando que o objeto da lide não versa sobre aumento de vencimentos de servidor público por meio de ato jurisdicional, não há vedação legal à análise da pretensão do requerente pelo Judiciário, não havendo que se falar em afronta à separação de poderes prevista no art. 2º da CF ou afronta à previsão do art. 61 do mesmo diploma. Tampouco há que se falar em violação aos arts. 5º e 37, da Constituição Federal ou aplicação da Súmula Vinculante 37 do Supremo Tribunal Federal ao caso concreto.
[...]
Aponto que a decisão está de acordo com o entendimento desta Turma Recursal, como exemplifica o seguinte precedente: processo n. 50145748720214047200 (sessão encerrada em 28/01/2022).
Pontuo que a discussão dos autos diz respeito exclusivamente ao critério temporal das progressões funcionais, isto é, termo inicial da contagem e duração do interstício. Outros requisitos previstos na legislação não foram objeto de questionamento, motivo pelo qual não são objeto de análise neste momento.
Outrossim, considerando que o objeto da lide não versa sobre aumento de vencimentos de servidor público por meio de ato jurisdicional, não há vedação legal à análise da pretensão da requerente pelo Judiciário, não havendo que se falar em afronta à separação de poderes prevista no art. 2º da CF ou afronta à previsão do art. 61 do mesmo diploma. Tampouco há que se falar em violação aos arts. 5º e 37, da Constituição Federal ou aplicação da Súmula Vinculante 37 do Supremo Tribunal Federal ao caso concreto.
Por fim, a Turma Recursal não está obrigada a analisar todos os dispositivos indicados pelas partes em suas alegações, desde que tenha subsídios suficientes para expressar sua convicção.
Também a Corte Especial vem concluindo pela desnecessidade da exigência de citação numérica do artigo, tendo como suficiente, para fins de prequestionamento, que a matéria versada no dispositivo apontado como violado tenha sido debatida e apreciada pelo Tribunal de origem. Necessário, assim, que se tenha o prequestionamento implícito ou explícito, a justificar o conhecimento de futuro recurso aos Tribunais Superiores:
"PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. ADMISSIBILIDADE. ORIENTAÇÃO DA CORTE. EMBARGOS ACOLHIDOS. I - O prequestionamento implícito consiste na apreciação, pelo tribunal de origem, das questões jurídicas que envolvam a lei tida por vulnerada, sem mencioná-la expressamente. Nestes termos, tem o Superior Tribunal de Justiça admitido o prequestionamento implícito. II - São numerosos os precedentes nesta Corte que têm por ocorrente o prequestionamento mesmo não constando do corpo do acórdão impugnado a referência ao número e à letra da norma legal, desde que a tese jurídica tenha sido debatida e apreciada." (EREsp 155.621-SP, STJ, Corte Especial, Min. Sálvio de Figueiredo Teixeira, DJ de 13.09.99
"O requisito específico de prequestionamento não se satisfaz com a simples oposição de embargos de declaração, já em segundo grau de jurisdição, suprimindo a manifestação do juízo de primeiro grau e inovando a causa de pedir recursal. É necessária a instauração do debate do tema federal perante as instâncias de origem, a relevância para a solução da controvérsia judicial, e a assunção de uma postura judicial diante do texto da lei." (Resp 325169/SP, STJ, 3a Turma, Min. Nancy Andrighi, DJ de 25/02/2002).
Cite-se, finalmente, o entendimento do STF, segundo o qual o "prequestionamento para o RE não reclama que o preceito constitucional invocado pelo recorrente tenha sido explicitamente referido pelo acórdão, mas, sim, que este tenha versado inequivocamente a matéria objeto da norma que nele se contenha" (RE 141.788/CE, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, in DJ de 18.06.93).
No mesmo sentido o entendimento da TRU da 4ª Região:
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. REDISCUSSÃO DO MÉRITO. DESATENDIMENTO ÀS HIPÓTESES DO ART. 1.022 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. DESCABIMENTO. PREQUESTIONAMENTO NUMÉRICO. DESNECESSIDADE. PRECEDENTE DO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO. CARÁTER PROTELATÓRIO DO INCIDENTE. MULTA. 1. São descabidos os embargos declaratórios quando possuírem nítida pretensão de rediscussão da matéria já julgada, pois desatendem ao disposto no art. 1.022 do Código de Processo Civil, porquanto não comprovada a existência de obscuridade, contradição ou omissão com relação a ponto sobre o qual se impunha o pronunciamento. 2. "EMBARGOS DECLARATÓRIOS. OMISSÃO. PREQUESTIONAMENTO. 1 - Devidamente enfrentadas as questões propostas pelas partes, não se faz necessária a análise expressa de todos os dispositivos legais invocados nas razões dos embargos. 2. "Prequestionamento" corresponde ao efetivo julgamento de determinada tese jurídica apresentada pelas partes, de razoável compreensão ao consulente do acórdão proferido pelo tribunal respectivo, apto, dessa forma, à impugnação recursal excepcional." (TRF4 5054446-31.2015.404.7100, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 09/03/2017). 3. Inexistindo vícios no acórdão, os embargos, como tantos outros, são meramente procrastinatórios, dificultando a agilidade de julgamentos e a solução da lide, impondo-se a aplicação da multa do art. 1.026, § 2º, do Código de Processo Civil, no valor de total de 2% do valor atualizado da causa, em favor da parte autora, advertida a embargante quanto ao disposto no art. 1.026, § 3º, do CPC. 4. Embargos não conhecidos. ( 5052946-95.2013.4.04.7100, TURMA REGIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO DA 4ª REGIÃO, Relator ANTONIO FERNANDO SCHENKEL DO AMARAL E SILVA, juntado aos autos em 27/04/2018)
No mérito, portanto, a sentença fica mantida.
Em conclusão, nego provimento ao recurso.
PREQUESTIONAMENTO E SUCUMBÊNCIA
Considero prequestionados os dispositivos enumerados pelas partes nas razões e contrarrazões recursais, declarando que a decisão encontra amparo nos dispositivos da Constituição Federal de 1988 e na legislação infraconstitucional, aos quais inexiste violação. O Juízo não está obrigado a analisar todos os argumentos e dispositivos indicados pelas partes em suas alegações, desde que tenha argumentos suficientes para expressar sua convicção.
Condeno a parte recorrente ao pagamento de honorários advocatícios, os quais arbitro em 10% (dez por cento) do valor da condenação e, não havendo condenação, sobre o valor atualizado da causa. Ressalvo que a condenação em honorários, a fim de evitar retribuição insignificante ao advogado, não pode ser inferior ao salário mínimo vigente na data do acórdão, atualizado monetariamente, a partir de então.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO.
Documento eletrônico assinado por ADAMASTOR NICOLAU TURNES, Juiz Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 720008895948v4 e do código CRC b09bab02.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ADAMASTOR NICOLAU TURNES
Data e Hora: 28/7/2022, às 18:4:49