RECURSO CÍVEL Nº 5001975-40.2026.4.04.7201/SC
RELATOR: Juiz Federal OSCAR ALBERTO MEZZAROBA TOMAZONI
RELATÓRIO
A sentença julgou improcedente o pedido, relativamente à inclusão da parte autora no programa do bolsa família, enquanto preenchidos os requisitos, indeferido/cancelado na esfera administrativa.
Em seu recurso inominado, a parte autora aduz que "é pessoa desempregada, inscrita no Cadastro Único com cadastro regularmente atualizado e sem qualquer pendência administrativa, encontrando-se em situação de pré-habilitação ao Programa Bolsa Família — circunstância reconhecida pela própria União em contestação. Trata-se de família unipessoal em situação de vulnerabilidade socioeconômica, sem renda e com dificuldades de reinserção no mercado de trabalho". Sustenta ser inaplicável a tese firmada pela TNU no julgamento do Tema 379, além da ilegalidade e inconstitucionalidade da Portaria MDS 911/2023 e que preenche todos os requisitos legais à concessão do benefício do bolsa família.
Recurso tempestivo.
Preparo recursal dispensado em razão da concessão da justiça gratuita na origem.
Com contrarrazões.
Breve relato. Decido.
VOTO
A parte autora ajuizou a presente ação objetivando a concessão do benefício do Bolsa Família, sustentado a ilegalidade e inconstitucionalidade da limitação prevista na Portaria MDS nº 911/2023, que estabeleceu teto de 16% para atendimento de famílias unipessoais em cada município.
Consta dos autos que a parte autora, residente em Joinville, efetuou atualização no cadastro do CadUnico em 28/02/2025, na condição de pessoa pertencente a família unipessoal, sendo-lhe negado o benefício assistencial do Bolsa Família, pugnando nesta ação pela concessão, nos termos da Lei n. 14.601/2023.
A União, ao contestar o feito, informou não ser possível atender ao pleito da parte autora, conforme se transcreve ():
[...]
O autor inscreveu-se no Cadastro Único em setembro de 2025, após regularizar pendência cadastral consistente na realização de entrevista domiciliar. Superada a pendência, passou a constar no sistema em situação de pré-habilitação ao Programa Bolsa Família, sem qualquer restrição administrativa pendente. Não houve indeferimento do benefício, não houve negativa formal, não houve qualquer ato administrativo de exclusão ou bloqueio. O autor simplesmente ainda não foi contemplado no processo periódico de seleção das famílias beneficiárias, o que decorre do próprio funcionamento regular do programa, e não de qualquer ilegalidade.
DO MÉRITO
I — A concessão do Bolsa Família não constitui direito subjetivo imediato: ausência de ilegalidade ou omissão estatal
O Programa Bolsa Família foi instituído pela Lei nº 14.601/2023, que, em seu art. 5º, estabelece como critérios de elegibilidade a inscrição no Cadastro Único e a renda familiar per capita mensal igual ou inferior a R$ 218,00. Contudo, o art. 11, § 1º, do mesmo diploma é categórico ao dispor que o Poder Executivo compatibilizará a quantidade de beneficiários com as dotações orçamentárias disponíveis. A estrutura normativa do programa, portanto, não confere ao elegível o direito imediato à prestação: confere-lhe o direito de participar do processo administrativo de seleção, cujo resultado depende de critérios técnicos de priorização e da efetiva disponibilidade orçamentária.
A operacionalização desse processo foi disciplinada pelas Portarias MDS nº 897/2023 e 911/2023, que estabelecem procedimentos objetivos de habilitação, seleção e concessão, com critérios de priorização que levam em conta indicadores de vulnerabilidade social entre as famílias cadastradas. A existência de um fluxo administrativo estruturado reforça que a concessão do benefício é ato discricionário vinculado a critérios objetivos — e não obrigação de resultado imediato decorrente da mera elegibilidade.
A Terceira Turma Recursal de Santa Catarina, em precedente diretamente aplicável ao caso, já assentou que "a concessão do benefício Bolsa Família não é automática, não constitui direito subjetivo das famílias e está sujeita a procedimentos administrativos de seleção", reconhecendo ainda que "não cabe ao Poder Judiciário relativizar ou mitigar regra prevista na legislação, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes" (TRSC, RMC 5006842-50.2024.4.04.7200, Rel. Juiz Federal Gilson Jacobsen, julgado em 25/03/2024). O entendimento foi adotado por este juízo ao indeferir a tutela de urgência, e se aplica integralmente ao mérito da demanda.
II — Inexistência de ato ilícito e inaplicabilidade da responsabilidade estatal
Para que se cogite de qualquer obrigação da União de incluir imediatamente o autor no programa, seria necessária a demonstração de ato ilícito — recusa arbitrária, exclusão indevida, bloqueio injustificado ou negativa formal sem fundamento legal. Nada disso ocorreu. A Administração processou regularmente o cadastro do autor, sanou as pendências identificadas e o habilitou para o processo de seleção. Agiu, portanto, em estrita conformidade com o ordenamento jurídico. A ausência de ato ilícito afasta qualquer pretensão de responsabilização ou de tutela mandamental.
III — Da alegada ilegalidade da Portaria MDS nº 911/2023: improcedência da tese autoral
O autor sustenta que o limite de 16% para atendimento de famílias unipessoais, previsto no § 2º do art. 1º da Portaria MDS nº 911/2023, seria ilegal e inconstitucional por criar restrição não prevista na Lei nº 14.601/2023. A tese não merece acolhimento.
A Portaria 911/2023 foi editada com fundamento no poder regulamentar do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social para disciplinar a operacionalização do programa, inclusive a distribuição dos benefícios entre categorias de famílias beneficiárias. O limite estabelecido não cria critério de elegibilidade, mas organiza o processo de seleção em consonância com dados demográficos e com a necessidade de garantir equidade na distribuição dos recursos entre famílias com perfis distintos de composição e vulnerabilidade. Trata-se de exercício legítimo do poder regulamentar nos limites da lei, que expressamente atribui ao Executivo a gestão do programa e a compatibilização entre beneficiários e dotações orçamentárias (art. 11, § 1º, da Lei nº 14.601/2023).
Ademais, o argumento de que a portaria violaria a isonomia ao distinguir famílias unipessoais das demais inverte a lógica: a fixação de percentuais de distribuição entre categorias visa justamente a assegurar que nenhum perfil de família seja atendido em proporção que comprometa o acesso dos demais, promovendo equidade no uso dos recursos. A distinção tem fundamento objetivo e está alinhada com os princípios constitucionais da seletividade e da distributividade (art. 194, parágrafo único, III, da CF/88).
O novo Programa Bolsa Família foi instituído pela Lei n. 14.601, de 19 de junho de 2023, objeto da conversão da Medida Provisória n. 1.164, de 02 de março de 2023, da qual se extraem os seguintes dispositivos:
Art. 1º Fica instituído o Programa Bolsa Família, no âmbito do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome, em substituição ao Programa Auxílio Brasil, instituído pela Lei nº 14.284, de 29 de dezembro de 2021.
§ 1º O Programa Bolsa Família constitui etapa do processo gradual e progressivo de implementação da universalização da renda básica de cidadania, na forma estabelecida no parágrafo único do art. 6º da Constituição Federal e no caput e no § 1º do art. 1º da Lei nº 10.835, de 8 de janeiro de 2004.
§ 2º Os critérios, os parâmetros, os mecanismos e os procedimentos para adequação dos benefícios do Programa Auxílio Brasil ao Programa Bolsa Família serão estabelecidos nesta Lei e em seus regulamentos.
§ 3º Ato do Poder Executivo federal regulamentará o disposto nesta Lei.
Art. 2º O Programa Bolsa Família, destinado à transferência direta e condicionada de renda, será implementado na forma estabelecida nesta Lei e em seus regulamentos.
[...]
Art. 4º Para fins do disposto nesta Lei, considera-se:
I - família: núcleo composto de uma ou mais pessoas que formem um grupo doméstico, com residência no mesmo domicílio, e que contribuam para o rendimento ou que dele dependam para atendimento de suas despesas;
II - renda familiar mensal: soma dos rendimentos auferidos por todos os integrantes da família, excluídos aqueles rendimentos indicados no § 1º deste artigo e em regulamento;
III - renda familiar per capita mensal: razão entre a renda familiar mensal e o total de integrantes da família; e
IV - domicílio: local que serve de moradia à família.
[...]
Art. 5º São elegíveis ao Programa Bolsa Família as famílias:
I - inscritas no CadÚnico; e
II - cuja renda familiar per capita mensal seja igual ou inferior a R$ 218,00 (duzentos e dezoito reais).
[...]
Art. 11. As despesas do Programa Bolsa Família serão custeadas pelos seguintes recursos, a serem aplicados na forma prevista na legislação específica e em conformidade com as dotações e as disponibilidades orçamentárias e financeiras:
I - dotações orçamentárias da União alocadas ao Programa Auxílio Brasil;
II - dotações orçamentárias da União alocadas ao Programa Bolsa Família; e
III - outros recursos financeiros de fontes nacionais e internacionais destinados à implementação do Programa Bolsa Família.
§ 1º O Poder Executivo federal compatibilizará a quantidade de beneficiários e de benefícios financeiros de que trata o § 1º do art. 7º desta Lei com as dotações orçamentárias disponíveis.
§ 2º Enquanto não houver a transposição dos saldos orçamentários entre o Programa Auxílio Brasil e o Programa Bolsa Família, fica autorizada a utilização das dotações disponíveis no Programa Auxílio Brasil para custear o Programa Bolsa Família.
Vê-se, assim, que com relação aos novos critérios legais, o ingresso da parte autora no PBF estaria autorizado com base nas declarações registradas no CadÚnico.
Porém, além dos critérios legais, o ingresso no PBF deve observar os critérios formulados em regulamento, a saber, a Portaria MDS n. 897, de 7 de julho de 2023, que sofreu alterações por meio da Portaria MDS n. 911, de 24 de agosto de 2023, a qual contempla normativa específica para o atendimento de famílias unipessoais, caso da parte autora.
Cabe extrair do referido regulamento:
DO INGRESSO NO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
Seção I
Disposições Preliminares
Art. 6º O ingresso de novas famílias no PBF dependerá de:
I - cadastramento das famílias no CadÚnico, nos termos das normas de gestão do CadÚnico;
II - disponibilidade orçamentária e financeira, segundo a Lei Orçamentária Anual do exercício em que ocorrer o ingresso das famílias;
III - existência de estimativa de famílias pobres nos municípios, calculada a partir de metodologia definida pela Senarc;
IV - existência de famílias habilitadas em situação de pobreza; e
V - existência de limite máximo municipal de atendimento de famílias unipessoais no PBF, calculado a partir dos dados estatísticos oficiais mais recentes disponíveis ao Governo Federal ou outro indicador definido pela Senarc. (Incluído pela Portaria MDS nº 911, de 24 de agosto de 2023, DOU de 25/08/2023)
§ 1º Fica definido como taxa de cobertura do PBF em determinado município ou estado a divisão entre o número de famílias beneficiárias do PBF e o número estimado de famílias pobres daquela unidade federativa, obtido conforme o inciso III. (Redação dada pela Portaria MDS nº 911, de 24 de agosto de 2023, DOU de 25/08/2023)
§ 2º Fica definido como limite máximo de atendimento de famílias unipessoais no PBF a taxa de 16% (dezesseis por cento) do total de famílias beneficiárias atendidas pelo Programa no município, passível de revisão e regionalização por meio de norma complementar publicada pela Senarc, em consonância com estudos demográficos e dados estatísticos atualizados. (Incluído pela Portaria MDS nº 911, de 24 de agosto de 2023, DOU de 25/08/2023)
§ 3º Na hipótese de a taxa prevista no § 2º ser alcançada, e enquanto se mantiver igual ou superior a esse valor, ficarão impedidas de ingressar no PBF novas famílias unipessoais domiciliadas no respectivo município, exceto as relacionadas no art. 11 desta Portaria e aquelas com pessoas em situação de rua. (Incluído pela Portaria MDS nº 911, de 24 de agosto de 2023, DOU de 25/08/2023)
§ 4º Em municípios com taxa de atendimento de famílias unipessoais superior ao limite máximo previsto no § 2º, poderão ser estabelecidas medidas adicionais de gestão, conforme o disposto em norma complementar publicada pela Senarc. (Incluído pela Portaria MDS nº 911, de 24 de agosto de 2023, DOU de 25/08/2023)
Desse modo, verifica-se que a negativa de ingresso da parte autora no PBF não decorre da existência de limite de 16% de arranjos unipessoais na folha de pagamento do programa.
Na verdade, o pedido de inscrição da parte autora no CadÚnico foi recebido pela Administração, que processou e sanou as pendências existentes e concluiu por habilitá-la ao processo de seleção para o recebimento do benefício do bolsa família.
Portanto, a parte autora está no aguardo do fluxo do processo, a fim de ser selecionada para receber o benefício.
Assim, o que se extrai da estrutura normativa é que o programa não garante o benefício imediato aos elegíveis, mas assegura o direito de participar do processo de seleção.
A concessão, contudo, é condicionada a critérios técnicos de prioridade e à existência de orçamento disponível.
Sobre o funcionamento do programa do bolsa família, o Decreto nº 12.064 de 17 de julho de 2024 traz as seguintes disposições sobre a gestão dos benefícios dentre outras:
Art. 17. A gestão dos benefícios do Programa Bolsa Família compreende as etapas necessárias à transferência continuada dos valores referentes aos benefícios financeiros previstos na Lei nº 14.601, de 19 de junho de 2023, desde o ingresso das famílias até o seu desligamento, e abrange os seguintes procedimentos, entre outros:
I - pré-habilitação e seleção de famílias inscritas no CadÚnico para a concessão dos benefícios financeiros;
II - administração dos benefícios, com vistas ao cumprimento da legislação relativa à implementação, à continuidade dos pagamentos e ao controle da situação e da composição dos benefícios financeiros;
III - coordenação dos procedimentos de revisão e de repercussão das informações cadastrais nos benefícios das famílias do Programa Bolsa Família;
IV - acompanhamento dos processos de emissão, de entrega e de ativação dos cartões do Programa Bolsa Família;
V - acompanhamento da rede de canais de pagamento disponibilizados às famílias beneficiárias durante o período de pagamento e das formas de acesso e saque do benefício utilizadas; e
VI - celebração e acompanhamento de acordos de cooperação para orientar a complementação financeira do valor dos benefícios do Programa Bolsa Família, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Parágrafo único. O Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome estabelecerá normas complementares necessárias à gestão dos benefícios do Programa Bolsa Família.
[...]
Art. 20. As famílias elegíveis ao Programa Bolsa Família identificadas no CadÚnico poderão ser priorizadas, para fins de seleção para ingresso no Programa, a partir de critérios que considerem situações de maior vulnerabilidade social e econômica, nos termos do disposto em ato do Ministro de Estado do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome.
Parágrafo único. Poderão ser utilizados parâmetros e indicadores sociais com o objetivo de auxiliar na definição das famílias prioritárias de que trata o caput, que serão:
I - estabelecidos com base nos dados relativos aos integrantes das famílias, a partir das informações constantes do CadÚnico e de estudos socioeconômicos; e
II - divulgados pelo Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome.
Sendo assim, inexistindo prova da conduta ilegal da Administração Pública ou violação ao direito da parte autora, a sentença não merece reforma e fica mantida pelos próprios fundamentos e pelos ora acrescidos, com fulcro no art. 46 da Lei n. 9.099/95 c/c art. 1º da Lei n. 10.259/2001.
Prequestionamento e sucumbência
Considero prequestionados os dispositivos enumerados pelas partes nas razões e contrarrazões recursais, declarando que a decisão encontra amparo nos dispositivos da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e na legislação infraconstitucional, aos quais inexiste violação.
Condeno a parte recorrente ao pagamento de honorários advocatícios, os quais arbitro em 10% (dez por cento) do valor da condenação e, não havendo condenação, sobre o valor atualizado da causa. Ressalvo que a condenação em honorários, a fim de evitar retribuição insignificante ao advogado, não pode ser inferior ao salário mínimo vigente na data do acórdão, atualizado monetariamente nos termos previstos pelo Manual de Cálculo da Justiça Federal. Execução suspensa em razão do deferimento da justiça gratuita.
Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO.
Documento eletrônico assinado por OSCAR ALBERTO MEZZAROBA TOMAZONI, Juiz Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 720015020869v15 e do código CRC 3601bcc6.
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