RECURSO CÍVEL Nº 5000252-68.2026.4.04.7206/SC
RELATOR: Juiz Federal VILIAN BOLLMANN
RELATÓRIO
Trata-se de recurso interposto pela UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO contra sentença que julgou procedente o pedido, reconhecendo a ilegalidade do limite mensal imposto pelo Decreto nº 11.545/2023 ao pagamento do Bônus de Eficiência e Produtividade (BEPATA).
Recurso tempestivo, dispensado o recolhimento do preparo; parte contrária intimada para contrarrazões.
Contextualizada a pretensão, DECIDO.
VOTO
Entendo que os argumentos recursais são insuficientes para infirmar a sentença, a qual confirmo por seus próprios fundamentos (art. 46, Lei nº 9.099/95), dos quais destaco:
Controverte-se nos autos acerca do pagamento do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira - BEPATA, previsto na Lei 13.464/2017. A parte autora pugna pelo afastamento dos limites mensais fixos ('subtetos') introduzidos pelo Decreto nº 11.545/2023, sob o argumento de que o ato infralegal extrapolou o poder regulamentar ao criar restrições financeiras não previstas na lei de regência.
O Bônus de Eficiência e Produtividade foi instituído pela Lei 13.464, de 10 de julho de 2017, a qual estabeleceu os critérios para pagamento do BEPATA aos ocupantes dos cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, nos seguintes termos:
Art. 6º São instituídos o Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil e o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, com o objetivo de incrementar a produtividade nas áreas de atuação dos ocupantes dos cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil.
§ 1º O Programa de que trata o caput deste artigo será gerido pelo Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil, composto de representantes do Ministério da Fazenda, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e da Casa Civil da Presidência da República, nos termos a serem definidos em ato do Poder Executivo federal.
§ 2º O valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira será definido pelo índice de eficiência institucional, mensurado por meio de indicadores de desempenho e metas estabelecidos nos objetivos ou no planejamento estratégico da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
§ 3º Ato do Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil será editado até 1º de março de 2017, o qual estabelecerá a forma de gestão do Programa e a metodologia para a mensuração da produtividade global da Secretaria da Receita Federal do Brasil e fixará o índice de eficiência institucional.
§ 4º O valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira a ser distribuído aos beneficiários do Programa corresponde à multiplicação da base de cálculo do Bônus pelo índice de eficiência institucional.
Art. 7º Os servidores terão direito ao valor individual do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira por servidor, na proporção de:
I - 1 (um inteiro), para os Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil;
II - 0,6 (seis décimos), para os Analistas Tributários da Receita Federal do Brasil.
§ 1º Os servidores ativos em efetivo exercício receberão o Bônus proporcionalmente ao período em atividade, de acordo com os percentuais de bonificação definidos na tabela “a” do Anexo III desta Lei , aplicáveis sobre a proporção prevista no caput deste artigo.
§ 2º Os aposentados receberão o Bônus correspondente ao período em inatividade, de acordo com os percentuais de bonificação definidos na tabela “a” do Anexo IV desta Lei , aplicáveis sobre a proporção prevista no caput deste artigo.
§ 3º Os pensionistas farão jus ao Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira da seguinte forma, aplicável sobre a proporção prevista no caput deste artigo:
I - para as pensões instituídas em decorrência do falecimento do servidor na atividade, o valor do Bônus será pago observado o disposto na tabela “a” do Anexo III desta Lei , aplicando-se o disposto na tabela “a” do Anexo IV desta Lei para fins de redução proporcional da pensão a partir do momento em que for instituída;
II - para as pensões instituídas em decorrência do falecimento do servidor na inatividade, o valor do Bônus será o mesmo valor pago ao inativo, observado o tempo de aposentadoria, conforme o disposto na tabela “a” do Anexo IV desta Lei .
(...)
Art. 11. Para os meses de dezembro de 2016 e de janeiro de 2017, será devida aos ocupantes dos cargos da carreira Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil parcela do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira nos valores de:
I - R$ 7.500,00 (sete mil e quinhentos reais), para os ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil;
II - R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais), para os ocupantes do cargo de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil.
§ 1º Os valores constantes dos incisos do caput deste artigo serão concedidos a título de antecipação de cumprimento de metas para o período previsto no caput deste artigo, fixadas pelo Secretário da Receita Federal do Brasil, e estarão sujeitos a ajustes no período subsequente.
§ 2º A partir do mês de fevereiro de 2017 até o mês de produção dos efeitos do ato referido no § 3º do art. 6º desta Lei, serão pagos, mensalmente, os valores de R$ 3.000,00 (três mil reais) aos ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de R$ 1.800,00 (mil e oitocentos reais) aos ocupantes do cargo de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil, concedidos a título de antecipação de cumprimento de metas, sujeitos a ajustes no período subsequente.
§ 3º Os valores previstos nos incisos do caput e no § 2º deste artigo observarão os limites constantes dos Anexos III e IV desta Lei.
§ 4º O resultado institucional nos períodos de que tratam o caput e o § 2º deste artigo será considerado para a instituição do índice de eficiência institucional, de que trata o § 2º do art. 6º desta Lei.
(...)
Art. 13. O somatório do vencimento básico da carreira Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil com as demais parcelas, incluído o Bônus de que trata o art. 6º desta Lei, não poderá exceder o limite máximo disposto no inciso XI do caput do art. 37 da Constituição Federal . (Grifei e sublinhei)
Os normativos voltados à execução da Lei n.º 13.464/2017, no tocante ao Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil e à respectiva base de cálculo, foram editados de forma escalonada: i) o Decreto nº 11.312/2022 instituiu o Comitê Gestor; ii) o Decreto n° 11.545/2023 regulamentou o Programa de Produtividade; e iii) o Decreto n.º 11.938/2024 estabeleceu balizas para o valor individual do bônus, nos seguintes termos:
Art. 1º O Decreto nº 11.545, de 5 de junho de 2023, passa a vigorar com as seguintes alterações:
"Art. 8º ........................................................................................................ ...............................................................................................................................
§ 2º O percentual de que trata o caput e o limite mensal para o valor individual do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira de que trata o art. 7º da Lei nº 13.464, de 2017, serão de:
I - 10,19% (dez inteiros e dezenove centésimos por cento), para os meses de março a julho de 2024, respeitado o limite mensal de R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais);
II - 11,33% (onze inteiros e trinta e três centésimos por cento), para os meses de agosto de 2024 a janeiro de 2025, respeitado o limite mensal de R$ 5.000,00 (cinco mil reais);
III - 15,52% (quinze inteiros e cinquenta e dois centésimos por cento), para os meses de fevereiro de 2025 a janeiro de 2026, respeitado o limite mensal de R$ 7.000,00 (sete mil reais); e
IV - 25% (vinte e cinco por cento), a partir de fevereiro de 2026, respeitados os limites mensais previstos nos § 2ºA e § 2º-B.
§ 2º-A Observado o disposto no § 2º-B, o limite mensal para o valor individual do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira:
I - será calculado com base no percentual estabelecido no inciso IV do § 2º;
II - será fixado anualmente em resolução do Comitê Gestor até 31 de julho do exercício anterior; e
III - não poderá ser inferior ao valor nominal vigente no momento de sua fixação, corrigido pela inflação acumulada nos últimos doze meses anteriores, medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA.
§ 2º-B Os valores individuais apurados nos meses referidos no art. 8º da Lei nº 13.464, de 2017, relativos ao ano de 2026, terão limite mensal de R$ 11.500,00 (onze mil e quinhentos reais).
No plano do Direito Administrativo, a atividade regulamentar possui natureza eminentemente subordinada e derivada. O ato infralegal vincula-se ao texto da lei que ampara seu exercício, sendo-lhe interditado criar obrigações, restrições ou penalidades que a norma de regência omitiu. Cuida-se de axioma do ordenamento brasileiro que o decreto atua no campo da execução, e não da inovação de direitos ou restrições financeiras.
Da leitura dos dispositivos legais supramencionados, infere-se que a Lei n.º 13.464/2017 delimita o sujeito administrativo competente: o Comitê Gestor do Programa de Produtividade. Trata-se de uma delegação legislativa de cunho estritamente técnico. A lei atribui a esse órgão colegiado específico a competência para detalhar conceitos que o legislador ordinário optou por não exaurir, fixando termos e prazos para sua atuação, ou seja, a lei conferiu ao Comitê o poder de detalhar a metodologia de cálculo da produtividade e o índice, mas em momento algum outorgou-lhe o poder de fixar valores nominais máximos, tetos financeiros, barreiras monetárias fixas ou "subtetos" para os pagamentos individuais dos servidores.
A introdução de valores-limites mensais fixos pelos §§ 2º, 2º-A e 2º-B do art. 8º do Decreto nº 11.545/2023 (redação do Decreto nº 11.938/2024) não configura "regulamentação de metodologia de cálculo", mas sim criação de um subteto financeiro autônomo. O Poder Executivo, sob o pretexto de calibrar a eficiência, acabou por desfigurar o núcleo material da Lei nº 13.464/2017. Tal fato implica vício de legalidade, por evidente abuso do poder regulamentar, ao mitigar a eficácia do incentivo financeiro que a lei expressamente conferiu à produtividade institucional do Auditor-Fiscal.
Alinhado a essa ratio decidendi, o precedente da 5ª Turma Recursal do Rio Grande do Sul (julgamento em 27/03/2026) consolida a superação do entendimento outrora vigente, extirpando os subtetos impostos pelo Poder Executivo. Transcreve-se, por oportuno, a fundamentação do voto condutor:
(...)
Com efeito, a Lei instituidora do BEPATA confere ao Poder Executivo Federal o poder de regulamentar os parâmetros de produtividade para o pagamento do Bônus, tal qual pontuado na sentença recorrida.
Naturalmente, a análise judicial da norma regulamentadora passa pela verificação de obediência à legalidade, notadamente, em relação à extrapolação desse poder.
(...)
Na sessão de janeiro, de que não participei, esta Turma Recursal manifestou entendimento no sentido de que os tetos estabelecidos pelo Decreto nº 11.545/2023 não extrapolam os limites do Poder Regulamentar, sobretudo, em razão da necessária vinculação do Órgão Público às limitações orçamentárias (Recurso Inominado n.º 5045376-38.2025.4.04.7100, julgado em 30/01/2026).
Todavia, à luz dos argumentos trazidos pelo recorrente, entendo que tal compreensão merece ser revista. Isso porque o poder regulamentar é vinculado à Lei que ampara o seu exercício, não podendo criar restrições ou limitações não previstas na norma de regência, sob pena de ofender o princípio da legalidade.
Explico.
A Lei n.º 13.464/17, que criou o BEPATA, assim dispôs:
(...)
§ 2º O valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira será definido pelo índice de eficiência institucional, mensurado por meio de indicadores de desempenho e metas estabelecidos nos objetivos ou no planejamento estratégico da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
§ 3º Ato do Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil será editado até 1º de março de 2017, o qual estabelecerá a forma de gestão do Programa e a metodologia para a mensuração da produtividade global da Secretaria da Receita Federal do Brasil e fixará o índice de eficiência institucional.
§ 4º O valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira a ser distribuído aos beneficiários do Programa corresponde à multiplicação da base de cálculo do Bônus pelo índice de eficiência institucional. (Vide Decreto nº 11.545, de 2023)
(...)
Art. 7º Os servidores terão direito ao valor individual do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira por servidor, na proporção de:
I - 1 (um inteiro), para os Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil;
II - 0,6 (seis décimos), para os Analistas Tributários da Receita Federal do Brasil.
(,,,)
Art. 13. O somatório do vencimento básico da carreira Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil com as demais parcelas, incluído o Bônus de que trata o art. 6º desta Lei, não poderá exceder o limite máximo disposto no inciso XI do caput do art. 37 da Constituição Federal .
Percebe-se que o legislador estabeleceu, de modo expresso, os critérios de cálculo do BEPATA, que deve ser apurado pela multiplicação da base de cálculo pelo índice de eficiência institucional, com observância dos percentuais estabelecidos pelo art. 7º. E a única restrição quantitativa mencionada pela lei é o próprio teto constitucional, não havendo menção a qualquer outra limitação.
Logo, não podem prosperar os subtetos criados pela Administratção, pois, como se sabe, não lhe cabe estabelecer limites que o próprio legislador não fez.
Portanto, merece reparo a sentença, para julgar procedentes os pedidos autorais. [SIC]
(Turmas Recursais, RCIJEF 5050886-32.2025.4.04.7100, 5ª Turma Recursal do Rio Grande do Sul , Relator ANDREI PITTEN VELLOSO , julgado em 27/03/2026)
Em perfeita simetria com o precedente da 5ª Turma Recursal do Rio Grande do Sul, conclui-se que o decreto desbordou das balizas da estrita legalidade, revelando-se imperioso o expurgo das travas monetárias mensais que comprimiram ilegitimamente o direito remuneratório da parte autora.
Pelo exposto, a procedência do pedido é medida que se impõe.
Ao examinar a Lei nº 13.464/2017, que instituiu o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de Auditoria Fiscal (BEPATA), verifica-se que, conforme os critérios fixados para a apuração da vantagem pecuniária, o montante global do bônus é fixado a partir do índice de eficiência institucional conforme indicadores de desempenho e metas do planejamento estratégico da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil.
A Lei n. 13.464/17 assim dispôs:
Art. 6º São instituídos o Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil e o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, com o objetivo de incrementar a produtividade nas áreas de atuação dos ocupantes dos cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil.
§ 1º O Programa de que trata o caput deste artigo será gerido pelo Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil, composto de representantes do Ministério da Fazenda, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e da Casa Civil da Presidência da República, nos termos a serem definidos em ato do Poder Executivo federal.
§ 2º O valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira será definido pelo índice de eficiência institucional, mensurado por meio de indicadores de desempenho e metas estabelecidos nos objetivos ou no planejamento estratégico da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
§ 3º Ato do Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil será editado até 1º de março de 2017, o qual estabelecerá a forma de gestão do Programa e a metodologia para a mensuração da produtividade global da Secretaria da Receita Federal do Brasil e fixará o índice de eficiência institucional.
§ 4º O valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira a ser distribuído aos beneficiários do Programa corresponde à multiplicação da base de cálculo do Bônus pelo índice de eficiência institucional.
Art. 7º Os servidores terão direito ao valor individual do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira por servidor, na proporção de:
I - 1 (um inteiro), para os Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil;
II - 0,6 (seis décimos), para os Analistas Tributários da Receita Federal do Brasil.
§ 1º Os servidores ativos em efetivo exercício receberão o Bônus proporcionalmente ao período em atividade, de acordo com os percentuais de bonificação definidos na tabela “a” do Anexo III desta Lei, aplicáveis sobre a proporção prevista no caput deste artigo. (grifei)
Já o art. 13 da Lei nº 13.464/2017 fixou unicamente a observância do teto constitucional previsto no art. 37, XI, da Constituição Federal, incidente sobre o somatório do vencimento básico com as parcelas remuneratórias do cargo:
Art. 13. O somatório do vencimento básico da carreira Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil com as demais parcelas, incluído o Bônus de que trata o art. 6º desta Lei, não poderá exceder o limite máximo disposto no inciso XI do caput do art. 37 da Constituição Federal.
(...)
Assim, os Decretos nº 11.545/2023, nº 11.938/2024 e nº 12.697/2025 que regulamentam o Programa de Produtividade, transcenderam a definição da metodologia de apuração do índice de eficiência institucional para instituir limites máximos mensais e subtetos ao bônus individual, imiscuindo-se em matéria reservada à lei ordinária.
Destarte, uma vez configurado o excesso de poder regulamentar e a desconformidade dos atos normativos infralegais frente à Lei nº 13.464/2017, impõe-se o acolhimento do pedido principal para afastar a incidência dos subtetos mensais.
Dessa forma, reconhecida a ilegalidade dos limitadores mensais, a condenação da ré ao pagamento das diferenças decorrentes é medida necessária, observada a prescrição quinquenal.
As razões recursais, assim, são insuficientes para afastar os fundamentos da decisão recorrida, que restam confirmados na íntegra, nos termos do art. 46 da Lei n. 9.099/95 c/c art. 1º da Lei n. 10.259/01.
Prequestionamento e sucumbência
Considero prequestionados os dispositivos enumerados pelas partes nas razões e contrarrazões recursais, declarando que a decisão encontra amparo nos dispositivos da Constituição Federal de 1988 e na legislação infraconstitucional, aos quais inexiste violação.
Condeno o(a,s) recorrentes vencido(a,s) ao pagamento de honorários advocatícios, os quais arbitro em 10% (dez por cento) do valor da condenação e, não havendo condenação, sobre o valor atualizado da causa. Ressalvo que a condenação em honorários, a fim de evitar retribuição insignificante ao advogado, não pode ser inferior ao salário mínimo vigente na data do acórdão, atualizado monetariamente nos termos previstos pelo Manual de Cálculo da Justiça Federal. Em caso de deferimento de Justiça Gratuita, a exigibilidade dessa condenação deve ficar suspensa.
ANTE O EXPOSTO, VOTO POR NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO.
Documento eletrônico assinado por VILIAN BOLLMANN, Juiz Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 720015210862v7 e do código CRC e4ccecb2.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): VILIAN BOLLMANN
Data e Hora: 22/09/2026, às 16:44:34