RECURSO INOMINADO EM RECURSO CÍVEL Nº 5008559-42.2025.4.04.7207/SC
RELATOR: Juiz Federal OSCAR ALBERTO MEZZAROBA TOMAZONI
RELATÓRIO
Trata-se de recurso inominado interposto pela Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT contra sentença que julgou parcialmente procedente o pedido de reparação por danos morais decorrentes da inscrição do nome da autora em cadastro de inadimplentes, sem a prévia inscrição em dívida ativa, nos seguintes termos:
Ante o exposto, com fulcro no art. 487, I do CPC, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos para:
a) DETERMINAR que a ANTT proceda à exclusão definitiva do nome da parte autora dos cadastros de proteção ao crédito (Serasa), em razão dos débitos decorrentes dos Autos de infrações n. FRMEV01825052024 e n. FRMEV00418802024, sob pena de multa diária a ser fixada em caso de descumprimento;
b) CONDENAR a ANTT ao pagamento de indenização por danos morais à parte autora no valor de R$ 5.000,00, atualizado nos termos da fundamentação.
Concedo a tutela de urgência para determinar à ANTT que, no prazo de 10 dias, proceda à exclusão do nome da parte autora dos cadastros de proteção ao crédito, em relação aos débitos descritos no item 'a', sob pena de multa diária, a ser fixada oportunamente.
Em recurso a autarquia sustenta que a prévia inscrição em dívida ativa não é requisito para a negativação. Requer a reforma do julgado, a fim de rejeitar a pretensão autoral.
O recurso é tempestivo.
Foram apresentadas contrarrazões.
É o relatório. Decido.
VOTO
O JEF de origem condenou a ANTT ao pagamento de indenização por danos morais em virtude da inclusão do nome da autora em cadastro de inadimplentes sem a prévia inscrição em dívida ativa.
Extraio da sentença ():
[...]
A parte autora alega ter sido inscrita indevidamente nos cadastros da SERASA em razão de dois débitos provenientes dos Autos de Infrações n. FRMEV01825052024 e n. FRMEV00418802024. Sustenta que tais inscrições são ilegais, pois não foram precedidas da obrigatória inscrição dos débitos em dívida ativa. Requer a exclusão definitiva das anotações e condenação da ré ao pagamento de R$ 15.000,00 a título de danos morais.
A ré defende a legalidade da inscrição do nome do autor no SERASA, mesmo sem prévia inscrição em Dívida Ativa. Fundamenta essa licitude em precedente do Superior Tribunal de Justiça (AREsp nº 2.265.805), que permite à Administração Pública inscrever seus inadimplentes por meio idôneo, sendo esta uma medida menos gravosa para a Administração. Sustenta, por fim, que, sendo o débito regularmente constituído na esfera administrativa, esgotados o contraditório e a ampla defesa, e revestida a conduta de licitude, não há que se falar em condenação por danos morais.
A controvérsia central nos autos reside na licitude da inscrição do nome da parte autora em cadastro de inadimplentes (Serasa) antes de sua regular inscrição em Dívida Ativa.
A parte autora comprovou que seu nome foi inscrito no Serasa em razão dos Autos de Infração n. FRMEV01825052024 e n. FRMEV00418802024 ().
Além disso, do que consta nos processos administrativos juntados, não há prova da inscrição em Dívida Ativa para as infrações, apenas de inscrição no Serasa (/ ).
Fica, portanto, demonstrado que a ANTT procedeu à negativação do nome da autora sem que os débitos estivessem regularmente inscritos em Dívida Ativa.
Ainda que regularmente constituído o crédito na via administrativa, é pacífico o entendimento no âmbito da jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 4ª Região no sentido de que a inscrição em Dívida Ativa é condição indispensável à negativação do devedor. Nesse sentido:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. ANTT. CADASTRO DE RESTRIÇÃO DE CRÉDITO. REQUISITO LEGAL. INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA. DANO MORAL. Encontra-se consolidado nesta Corte o entendimento de que, somente após a inscrição em dívida ativa, está a ANTT autorizada a se valer do órgão de restrição ao crédito de natureza privada (SERASA). Precedentes. O dano moral decorrente da inscrição indevida em cadastro de inadimplentes é considerado in re ipsa, isto é, não se faz necessária a prova do prejuízo, que é presumido e decorre do próprio fato. Apelo improvido. (TRF4, AC 5000853-85.2023.4.04.7204, 4ª Turma , Relatora para Acórdão MARIA ISABEL PEZZI KLEIN , julgado em 02/07/2025)
[...] 1. É pacífica a jurisprudência desta Corte sobre a ilegalidade da inclusão no cadastro de inadimplentes pelo não pagamento de débito decorrente da aplicação de penalidade administrativa antes da inscrição em dívida ativa, bem como sobre a consequente caracterização de dano moral. (destaquei) [...] (TRF4, AC 5001596-41.2022.4.04.7007, DÉCIMA SEGUNDA TURMA, Relator JOÃO PEDRO GEBRAN NETO, juntado aos autos em 21/06/2023)
[...] Consoante a jurisprudência do TRF4, a ANTT não tem o poder de inscrever o nome de seus devedores em cadastros restritivos de crédito antes que a infração administrativa cobrada esteja inscrita em dívida ativa. (TRF4, AC 5007243-51.2021.4.04.7007, DÉCIMA SEGUNDA TURMA, Relatora GISELE LEMKE, juntado aos autos em 16/06/2023)
Esse entendimento decorre do fato de que a inscrição em Dívida Ativa confere liquidez, certeza e exigibilidade ao crédito público (art. 39 da Lei nº 4.320/64), sendo, portanto, requisito essencial para que se admita sua cobrança extrajudicial ou sua divulgação em cadastros de inadimplência.
A aplicação subsidiária do CPC não pode suplantar a legislação específica que regula a formalização dos créditos públicos e a vedação ao sigilo fiscal, a qual excepciona apenas as "inscrições na Dívida Ativa da Fazenda Pública", conforme artigo 198, §3º, inciso II do CTN.
Portanto, não se aplica o Tema 1.026 do STJ nas circunstâncias do caso concreto, pois, ainda que o referido precedente autorize a negativação durante a execução fiscal antes do esgotamento de outras medidas, ele não dispensa a prévia constituição do crédito em Dívida Ativa como condição para a legitimidade da inclusão do nome do devedor em cadastros restritivos, quando se trata da divulgação de débitos públicos por autarquias. A própria ressalva do Tema 1026, que exige a ausência de "dúvida razoável à existência do direito ao crédito previsto na Certidão de Dívida Ativa – CDA", reforça a centralidade da CDA para a exigibilidade do crédito. A inscrição em Dívida Ativa não é meramente uma "medida executiva" secundária, mas um ato fundamental de formalização da exigibilidade do crédito público para fins de cobrança e publicidade.
Dessa forma, a conduta da ANTT de inscrever o nome da parte autora no Serasa antes da inscrição dos débitos em Dívida Ativa, revela-se ilegal e ilegítima e, por isso, deve ser responsabilizada.
Consequentemente, impõe-se à ANTT o dever de providenciar a imediata retirada do nome da parte autora do Serasa, visto que a ilegalidade do ato originário afasta qualquer responsabilidade do devedor pela sua manutenção.
Embora a parte ré sustente o caráter de seguimento obrigatório do entendimento firmado no AREsp nº 2.265.805, o referido julgado não foi proferido sob o rito dos recursos especiais repetitivos (art. 927, III, CPC), mas sim por uma Turma do Superior Tribunal de Justiça. Desta forma, o entendimento ali exarado, embora relevante como orientação jurisprudencial da Corte Superior, não possui efeito vinculante para este Juízo.
Consequentemente, prevalece o entendimento consolidado da jurisprudência, inclusive do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, de que o dano moral decorrente de inscrição e protesto indevidos em cadastros de inadimplentes configura-se in re ipsa, ou seja, dispensa prova do prejuízo, pois este é presumido e decorre do próprio ato ilícito:
EMENTA: ANTT. INSCRIÇÃO INDEVIDA EM CADASTRO RESTRITIVO DE CRÉDITO. INDENIZAÇÃO. DANO MORAL. CABIMENTO. 1. Dado que a ANTT encaminhou indevidamente para inscrição no SERASA o nome da empresa autora, não tendo efetuado prévia inscrição do débito em dívida ativa, cabível a condenação da Agência Nacional de Transportes Terrestres ao pagamento de indenização por danos morais à autora. Danos morais in re ipsa. Precedentes desta Corte. 2. O valor compensatório deve obedecer aos padrões estabelecidos pelo STJ, devendo ser revisto quando se mostrar irrisório ou excessivo. Adequando tal entendimento aos contornos do caso concreto e, levando-se em conta a natureza do dano, a capacidade econômica das partes, o valor do título protestado e o tempo de vigência da medida, bem como considerando a dupla função de compensar o dano sofrido e punir o ofensor e, ainda, os parâmetros utilizados por este Tribunal em casos semelhantes, entendo por adequado o quantum indenizatório de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) fixado pelo julgador de origem. 3. Sentença mantida. (TRF4, AC 5004654-90.2024.4.04.7101, 4ª Turma, Relator para Acórdão MARCOS ROBERTO ARAUJO DOS SANTOS, julgado em 18/06/2025)
Por tal razão, os pedidos merecem prosperar.
[...]
Contudo, tenho que outra solução se impõe.
A parte autora alega que a inscrição em cadastro restritivo antes do lançamento em dívida ativa configura ilícito passível de indenização por danos morais, conforme orientação jurisprudencial predominante.
Nos termos do art. 46 da Lei n. 11.457/2007 c/c art. 198, § 3º, II, do CTN:
Art. 46. A Fazenda Nacional poderá celebrar convênios com entidades públicas e privadas para a divulgação de informações previstas nos incisos II e III do § 3o do art. 198 da Lei no 5.172, de 25 de outubro de 1966 -Código Tributário Nacional - CTN.
Art. 198. Sem prejuízo do disposto na legislação criminal, é vedada a divulgação, por parte da Fazenda Pública ou de seus servidores, de informação obtida em razão do ofício sobre a situação econômica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre a natureza e o estado de seus negócios ou atividades.
[...]
§ 3o Não é vedada a divulgação de informações relativas a:
[...]
II – inscrições na Dívida Ativa da Fazenda Pública;
Como se nota, a celebração de convênio é requisito indispensável para a divulgação de informações acerca de débitos inscritos em dívida ativa.
De outra monta, a norma supra é inaplicável aos débitos ainda não inscritos.
No mesmo sentido o seguinte julgado do STJ:
ADMINISTRATIVO. CADASTRO DE RESTRIÇÃO DE CRÉDITO. INSCRIÇÃO PRÉVIA EM DÍVIDA ATIVA. DESNECESSIDADE. PRINCÍPIO DA MENOR ONEROSIDADE PARA A ADMINISTRAÇÃO. INADIMPLÊNCIA COMPROVADA POR OUTRO MEIO IDÔNEO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. I. A Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT interpôs agravo contra decisão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região que inadmitiu o seu recurso especial ao entender que incide o óbice sumular nº 7 desta Corte. II. Na origem, o recorrido ajuizou ação anulatória, pretendendo a nulidade de autos de infração instaurados pela agência reguladora e a declaração de ilegalidade da inscrição de seu nome em cadastro de restrição ao crédito. III. A sentença julgou parcialmente procedente o pedido apenas para declarar a ilegalidade da inscrição do nome do autor nos órgãos de proteção ao crédito, o que foi devidamente mantido pelo Tribunal de origem. IV. A ANTT recorre, sustentando ser desnecessária a inscrição prévia do débito em dívida ativa antes de ser encaminhado ao cadastro de inadimplentes privado, não devendo ser aplicado, à espécie, os art. 46 da Lei n° 11.457/2007, 37-C da Lei nº 10.522/2002 e 198, II e III do Código Tributário Nacional. V. Embora a Corte a quo não tenha conhecido do recurso, o recorrente impugnou a fundamentação apresentada na decisão agravada, razão pela qual é possível o exame do recurso especial. VI. O art. 46 da Lei nº 11.457/08, que dispõe sobre a Administração Tributária Federal, é claro ao determinar que, para a divulgação de informações acerca de inscrição em dívida ativa, necessário que a Fazenda Nacional celebre convênios com entidades públicas e privadas. VII. O dispositivo, entretanto, não se aplica à presente hipótese que se refere à possibilidade de a Administração Pública inscrever em cadastros os seus inadimplentes, ainda que não haja inscrição prévia em dívida ativa. VIII. Ressalte-se, ainda, que a expedição de uma CDA para se autorizar a inscrição do devedor em cadastros de inadimplentes torna mais onerosa para a Administração a busca pelo pagamento de seus créditos, já que a negativação do nome do devedor é uma medida menos gravosa quando comparada com a necessária inscrição de dívida ativa. IX. Dessa forma, cabe ao credor interessado (no caso, a Administração Pública) comprovar a dívida com um documento idôneo que contenha os elementos necessários para se reconhecer o débito, não sendo, necessariamente, a CDA. X. Recurso especial provido. (AREsp n. 2.265.805/ES, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 22/8/2023, DJe de 25/8/2023) - destaquei.
No caso dos autos, a inclusão em cadastro restritivo () ocorreu sem a prévia inscrição em dívida ativa, tornando inaplicável o art. 46 da Lei n. 11.457/2007.
No mais, a existência das dívidas restou incontroversa ( e ), mostrando-se legítima a medida administrativa de inclusão em cadastro de inadimplentes.
Trata-se de procedimento que privilegia os princípios da eficiência e menor onerosidade, além de possivelmente evitar a inscrição em dívida ativa e o ajuizamento de execução fiscal.
No ponto, adoto os seguintes fundamentos do voto proferido pelo Relator, Ministro Francisco Falcão, no supra citado AREsp. n. 2.265.805/ES:
[...]
A expedição de uma certidão de dívida ativa - CDA visa a comprovar o débito do particular devedor, permitindo que o Fisco adote medidas judiciais – por meio do ajuizamento de uma execução fiscal – para perseguir a quantia devida.
Diante desse cenário, é possível perceber que a expedição de uma CDA para se autorizar a inscrição do devedor em cadastros de inadimplentes torna mais onerosa para a Administração a busca pelo pagamento de seus créditos.
No julgamento do Tema nº 1026, destaco que o Ministro Og Fernandes, ao julgar o recurso repetitivo REsp nº 1.814.310, entendeu que “sendo medida menos onerosa, a anotação do nome da parte executada em cadastro de inadimplentes pode ser determinada antes de exaurida a busca por bens penhoráveis”.
Em outras palavras, mutatis mutandi, a inscrição em cadastro de inadimplentes tende a efetivar o princípio da menor onerosidade, já que a negativação do nome do devedor é uma medida menos gravosa quando comparada com a necessária inscrição de dívida ativa.
Nesse sentido, bastaria ao credor interessado comprovar a dívida com um documento que contenha os elementos necessários para se reconhecer o débito, não sendo, necessariamente, a CDA.
Diante do exposto, mostra-se equivocado o entendimento adotado pelo Tribunal de origem, no sentido de que haveria uma ilegalidade da inclusão no cadastro de inadimplentes pelo não pagamento de débito decorrente da aplicação de penalidade administrativa antes da inscrição em dívida ativa.
Repisa-se, não incide o art. 46 da Lei nº 11.457/08, já que não trata de hipótese que se refere à divulgação de informações constantes em dívida ativa.
A situação trata, outrossim, da garantia de ressarcimento ao erário mediante a adoção de medidas alternativas.
[...]
Nesse mesmo sentido este órgão colegiado julgou, por unanimidade, o recurso cível de nº 5007397-12.2025.4.04.7207/SC, de relatoria do Juiz Federal Gilson Jacobsen, em sessão virtual ocorrida no período de 10/07/2026 a 17/07/2026.
Concluindo, dou provimento ao recurso da ANTT para revogar a tutela antecipatória e julgar improcedente a pretensão inicial.
Prequestionamento e sucumbência
Considero prequestionados os dispositivos enumerados pelas partes nas razões e contrarrazões recursais, declarando que a decisão encontra amparo nos dispositivos da Constituição Federal de 1988 e na legislação infraconstitucional, aos quais inexiste violação.
Sem condenação em honorários advocatícios (Lei n. 9.099/95, art. 55).
DISPOSITIVO
Ante o exposto, voto por DAR PROVIMENTO AO RECURSO.
Documento eletrônico assinado por OSCAR ALBERTO MEZZAROBA TOMAZONI, Juiz Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://verificar.trf4.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 720015068532v8 e do código CRC 786d3cbb.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): OSCAR ALBERTO MEZZAROBA TOMAZONI
Data e Hora: 17/08/2026, às 15:58:34